作者简介：田惠敏，国家开发银行规划研究院研究院；李衍，对外经济贸易大学金融学院研究生。
文献来源：《债券》2023年11月刊
摘要：县域经济发展对于实施乡村振兴、新型城镇化、区域一体化等重大战略及促进我国区域协调发展具有重要作用。本文研究了财税金融体制改革对县域经济发展的影响，县域经济发展与财税金融体制改革的发展趋势等内容，并针对我国县域发展面临的诸多挑战，从财税制度改革与县域金融发展两个角度给出了政策建议。
关键词：县域经济；财税金融体制改革；普惠金融
党的二十大报告强调，推动高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展不仅注重经济总量的增长，更注重区域协调发展。近年来，县域作为我国最基本的行政区域单元，其经济得到了快速发展。县域经济高质量发展有利于乡村振兴、新型城镇化等战略的有效落实，也是实现区域一体化的重要支撑。而财税金融体制改革对于县域经济的发展起到了重要推动作用。本文从财税金融体制改革的角度出发，探讨其对县域经济发展的影响及未来发展趋势，最后分析财税金融体制改革在县域经济中面临的挑战及应对措施。
一、财税金融体制改革对县域经济发展的影响
（一）优化财政政策助力县域经济发展
从县域经济整体发展上来说，政府可以通过财政投入来提升县域基础设施的质量，优化县域空间结构，调整县域经济结构，以促进县域经济发展。从特定产业来说，政府还可以通过增加农业补贴来扶持特色农产品产业，或设立奖金发展特色旅游风景区等措施，因地制宜培育县域的特色产业，找到县域经济独特的增长点，通过财政转移支付体系加大对粮食主产县、生态功能县等县(区)的财政转移支付力度，多渠道强化农村发展资金供给。
首先，为了实现城乡一体化和新型城镇化，政府应提升县域基础设施水平，改善县域人民生活。
其次，针对县域周边村落空间布局不平衡的问题，政府通过财政政策加大对交通、水电等基础设施的投入，优化各县城和县城周围的空间布局，可以更好实现城乡公共服务的协同发展。
最后，调整经济结构，增强县域经济发展活力已成必然。在县城建设过程中，需要注重发展第三产业，以促进当地经济增长。尽管农业行业收入普遍不高，但通过优化产业结构、增加农业附加值等途径，可以提升农民收入水平。在培育特色产业方面，存在很多县域经济发展的生动案例。
（二）转移支付制度促进县域经济平衡发展
转移支付可用于均衡区域间基本财力配置，尤其是向革命老区、少数民族地区、边疆地区，以及担负国家安全、生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜。
我国县域经济的发展存在不平衡的问题，需要各省通过转移支付推动县域经济发展，转移支付对县域经济具有如下作用。
1.增加地方财力
加大转移支付力度，特别是对经济欠发达地区和困难地区的支持，可以为地方政府提供更多的财政资源，有助于提高地方政府的财政保障能力，缓解地方财政压力，进而促进县域经济的发展。
2.引导经济发展
专项资金和配套办法等转移支付手段，可以加大对地方特色产业、中小企业、扶贫开发等领域的支持力度，引导地方产业结构调整和经济转型升级。
3.缩小地区差距
对欠发达地区的倾斜性支持，可以增加欠发达地区的财政收入，提高其公共服务和社会保障水平，改善当地民生，同时有利于缩小不同地区之间的经济发展差距。
（三）税收政策改革推动县域经济发展
财税金融体制改革对县域经济发展的支持，首先体现在税收优惠政策方面。政府通过降低企业所得税税率、免征增值税、留抵退税等措施降低了企业的交易成本，鼓励企业投资发展。这些政策的实施，降低了企业的经营成本，提高了企业的盈利水平。
税收体系改革可以进一步推动留抵退税政策的落实，释放增量资金，增加小微企业的现金流。对于重点贫困、边远地区的县城，可采取优惠的税收政策。可优化地方和中央的税收分享机制，优化地方和中央的税收权力，进一步明确各类税种的征管权力，促进征管效率的提高。
也可以通过财税金融联动，构建全国性的由各级财政、税务、金融机构支持的融资机构及融资担保体系。通过设立具有一定规模的融资担保基金等方式，切实解决县域实体经济融资难、融资慢、融资成本高的问题。
（四）金融服务升级助力县域经济发展
县域经济往往面临资金短缺、金融服务缺乏的问题。各类金融机构可以通过加大对企业贷款的支持力度，帮助企业解决融资难问题。此外，政府还可以推动建立新型金融机构，如村镇银行、小额贷款公司等，以满足县域经济发展的金融需求。同时，合理运用债务进行基础建设可以增加居民收入，缩小城乡居民收入差距。这些措施不仅促进了县域经济的增长，也提高了金融服务的水平和效率。
新型金融机构的优势在于更加灵活、创新和适应市场需求。它们通常可以提供更加便捷的金融服务，例如小额贷款、信用贷款和农村金融服务等。新型金融机构还可以通过使用现代科技手段，例如移动支付、大数据、互联网金融服务等方式，提高服务效率、降低服务成本，使得县域金融服务更加普惠。
二、县域经济发展与财税金融体制改革的发展趋势
（一）省财政直管县的财政管理改革将进一步深化
省财政直管县（以下简称“省直管县”）财政管理制度改革的核心是优化县、市、省级财政事权、财权、支出责任的分配。根据2022年印发的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，省直管县的财政管理主要改革内容为如下五点。
1.合理划分财政权益
根据基本公共服务的受益范围和信息管理难度等属性，清晰定义省以下各级政府的财政权益，强化省级财政权益，将直接服务基层并由基层政府提供的社会治安等基本公共服务划定为市、县级的财政权益。
2.明确财政支出职责
根据政府间财政权益划分，合理确定省以下各级政府的支出职责，省级政府负责支出省级财政权益，市、县级的支出职责根据其履行的财政权益确定，必要时将上级财政权益委托给下级，并提供足够的资金支持。
3.调整税收分配关系
将适宜下划的省级税收按照地方原则下放至市、县，取消按收入项目分成的政策，适当优化增值税和个人所得税的分成比例，在年终调整其他的相关财政收入，增强市、县的财政收入能力。
4.完善转移支付制度
增强一般性转移支付促进均衡发展、保障基本财政支出的功能，促进县域经济协调发展，保障县域经济基础设施建设支出、教育卫生医疗养老等基本公共服务支出。继续优化财政共同权益转移支付办法，使支出职责分担更加合理规范。同时，强调专项转移支付在鼓励县域经济特定领域发展和帮扶财政困难市、县等方面的职能。
5.创新财政激励机制
建立健全财税激励政策，优先支持关键领域高新产业发展，落实和完善增值税留抵退税政策，进一步规范债务限额机制，增强县域财政债务筹资能力，支持并引导县域基础设施项目建设，加大县域财政资金保障力度。
（二）进一步提升财政投入力度和质量
未来，政府将继续加大财政投入力度，推动县域基础设施建设。政府将加大对农村地区、贫困地区的财政支持力度，推动城乡一体化发展。针对县域经济农业占比较高、企业多为小微企业的情况，政府将进一步降低财税政策扶持门槛，加大奖励和补贴力度，加大财税政策对服务“三农”和小微企业的扶持力度。对村镇银行和小额贷款公司等在财政性存款、税收减免和财政补贴上给予优惠和倾斜，提高其支持“三农”和小微企业发展的积极性，支持县域经济发展。
（三）优化税收优惠政策
我国的税收优惠政策将不断优化，税收优惠政策的普惠性、精准性和可持续性将不断提高，其执行和运用变得越来越灵活，其透明度和社会参与度也将不断提高。
首先，税收优惠政策的普惠性、精准性和可持续性逐渐得到重视。为了更好地促进经济公平和发展，同时满足不同市场和行业的实际需求，政府在制定税收优惠政策时越来越注重普遍惠及所有企业和个人，以及更加精准地向目标群体提供必要支持，这使得税收政策在促进经济高质量发展、科技创新、节能环保等方面发挥了重要作用。税收政策将进一步优化，政府将采取各种优惠政策支持县域经济中的关键产业发展。
其次，税收优惠政策的执行和运用变得越来越灵活。政府在制定税收优惠政策时将更加注重灵活性，根据县域经济的实际情况制定相应的政策措施，以更好地适应县域经济结构及其发展趋势的变化。同时，政府也更加注重政策宣传和培训工作，帮助企业和个人掌握相关政策，提高政策的有效性和普及率。
最后，为了提高税收优惠政策的透明度和社会参与度，政府还应积极开展宣传和培训活动，建立健全监督和评估机制，对税收优惠政策进行定期评估和审查，并针对存在的问题及时进行调整和完善。对纳税主体进行更多的培训，帮助其提高纳税意识。这些措施有利于提高税收优惠政策的社会认知度和透明度，促进社会公平和公正。
（四）提升金融服务水平
未来，金融机构将进一步加大对县域经济的支持力度，提升金融服务水平。金融机构应推出更多具有创新性、普惠性、支持性、可持续性的金融产品和服务。创新性是指金融产品和服务应基于县域经济的实际需求和市场状况而创新。普惠性是指为县域经济中的弱势群体提供成本适当的金融服务。支持性是指产品和服务能够为县域经济的发展提供有效的支持，例如提供贷款、保险、投资等金融服务。可持续性是指这些产品和服务具有可持续性，能够长期为县域经济提供稳定的支持，促进县域经济可持续发展。
同时，大数据、5G、区块链、数字人民币等技术也将为县域金融注入更多活力。采用更科学的金融风险管理技术和更先进的监测手段，新兴数字金融机构将为更多县域经济中的弱势群体和长尾人群提供更加普惠高效的金融服务。
三、财税体制改革在县域经济中的挑战与应对方法
为了有效提高财政投入的质量，需要制定科学的规划，加强资金管理，提高使用效率，并加强监督和评估。同时，也需要加强政策宣传和培训，提高企业和个人的财政及合规意识。
（一）财税制度改革在县域经济中的挑战
一是县域地区产业综合实力较弱，财政收入相对不足。这一挑战的出现部分源于县域内产业的特点。部分县域地区的产业以小型企业为主，很难实现规模经济效益，也缺乏高科技产业的驱动。许多县域地区存在产业结构单一的问题，经济相对脆弱，一旦主导产业出现问题，财政面临的风险就会增加。此外，县域经济非税收入占财政收入的比重高，财政收入质量不高。
二是县域财政收入分配相对不足，事权与财权匹配不充分。地方政府完成其事权的资金缺口较大，只能通过举债方式维持财政平衡（龚斌磊等，2023）。然而，债务利息的累积可能带来进一步的偿债风险，单纯依靠债务补充财政收入不可取。
三是各县财政收入差异较大。由于同一地区各县经济发展水平不同，各县的财政收入存在较大差异，各县的财政支出水平也不尽相同。
四是财税监管有限，税收征管存在难度。县域税务部门对经济主体纳税的监管主要集中于事后稽查，缺少事前的引导和鼓励，这可能导致税源流失，不利于县域经济的健康发展。同时，县域经济主体缺少纳税意识，对税收政策缺乏了解，有可能影响其享受税收优惠的程度，不利于其自身发展与创新。在县域层面，税收征管面临一定程度的困难。一方面，县域经济多由农业或小规模工商业构成，税源分散、变动较大，小税种的征收管理难度较大；另一方面，相关税收征管配套措施尚不完善，税收人才相对匮乏，进一步加大了税收征管难度。
（二）应对方法
1.培育特色产业，优化营商环境
要改善县域经济产业结构，鼓励县内创新企业、主导产业优先发展，扩大财政收入的来源。要完善省对市、县转移支付制度，强化一般性转移支付“促均衡、保基本”功能，提高市、县财政保障能力，帮助市、县兜牢“三保”底线，促进县域协调发展。改进并逐步形成与省以下各级财力格局相适应的共同财政事权转移支付办法。
要从本地自然资源和传统产业优势出发，选择主导产业，集中力量予以发展，不断延长产业链，提高技术水平、产品质量和市场占有率。要围绕主导产品引进人才和技术，办好培养相关技能型人才的学校，发展专业化分工，降低生产成本。不要追求产业门类齐全，而要突出特色，形成具有国际竞争力的产业集群和规模优势（郑新立，2023）。
2.推进省直管县改革，推进财权与事权相匹配
要推进省直管县改革，调整优化市县财政收入的分配政策，调整优化省与市、县收入分配关系，将适合下划的省级固定税收收入全部按照属地原则下划到市、县。同时，推进县域财权与事权的匹配，调整优化省与市县收入分配与支出责任的关系。建议各类转移支付、债券资金由省层面经合理程序对接县（市）财政，赋予地方财政更大的自由度。财政结算、资金调拨等事项也可由省与地方直接接洽，加强县级财政与省级财政的沟通与协调。
3.完善转移支付，明确各类公共财政支出责任
要进一步加大省对县的财政支出力度，提升财权的下沉效果。根据实际情况加强转移支付对各县财政能力的调节作用，支持边疆、贫困县发展。明确省、市、县在基础设施、公共服务、教育卫生等领域的支出责任。此外，跨区域项目及共同投资产生的财政支出与收入，应由有关各方平等协商确定。
同时，各县也需要因地制宜，结合自身情况推动资源的优化配置，培育特色产业，合理利用优势来进行财政支出，推动当地的县域经济高质量发展。
4.加强税收事前引导，提高税收征管效率
应加强对纳税主体的事前引导，规范纳税程序，加强税收基础设施建设，完善数字化税收平台。做好各类税收优惠政策的培训，增强纳税主体的纳税意识。同时做好事后稽查，减少税源损失。改革税收征管制度，明确各类税收主体责任。
针对县域税务人才匮乏问题，应提高税务人员待遇，引进优质税务人才，优化税务人员结构，加强对税务人员的考核与监督。
针对税源分散问题，强化税收征管的数字化转型，以数字化作为县域税收征管困难的突破口。建立适应县域经济特点的税收征管体系，提高征管效率和质量。
四、金融体制改革在县域经济中的挑战与应对方法
（一）金融体制改革在县域经济中面临的挑战
一是县域金融机构提供金融服务不足。在县域经济中占据主导地位的传统金融机构往往很难为当地小微企业和农户这类长尾客户提供充足的资金支持。同时，县域中金融机构覆盖范围不足也会导致当地经济主体无法获得足够的金融服务，县域金融的普惠性有限。
二是地方政府债信用风险有所累积。县域财政往往面临财政收入不足，因此需要通过发行债券的方式筹集财政资金，支持财政支出。投资者对城投债发债责任和偿还方式了解有限，出现风险和收益错配。
三是地方金融消费者保护力度较弱。金融体制改革的一项重要内容是加强金融消费者保护，而县域层面对金融机构的监管不足，加之县域金融的消费者通常不具备相应的金融知识，缺乏自我保护能力。虽然多部门均设立金融消费者保护机构，但存在职责不清等问题，金融消费者权益缺乏有效保护。
（二）应对方法
1.优化县域金融服务的提供主体，增强县域金融普惠性
可适时推动符合改制条件的小贷公司转为村镇银行，以破解小贷公司发展瓶颈，解决县域“三农”和小微企业金融服务不足的问题。同时，出台财政资金的引导政策，鼓励小贷公司成为民间资金的补充者（刘居照，2013）。
除此之外，数字金融有可能为县域农业主体提供新的融资解决方案，助力建设县域新型农业。可鼓励数字金融企业利用先进数字技术为县域经济中的长尾人群提供更包容、普惠的金融服务，增强县域金融的普惠性。
2.厘清地方债务责任，优化政府债券信用评级制度，防范化解地方政府债务风险
应当进一步厘清地方债及地方政府平台的发债责任及偿还方式，使地方政府债收益与风险相匹配，促进金融市场稳定发展。同时，应鼓励对地方政府融资平台发行的债券进行评级，为投资者提供更多信息以便决策，增强投资者对县域政府融资平台的信任。
3.加强县域金融消费者保护，构建事前风险预警机制
加强对县域金融消费者的保护，设立专门的金融监管机构负责。特别是对于影响范围较广的金融产品，应加强产品资金监管与信息披露，构建金融风险预警机制，减少人民群众财产损失。严格的监管和处罚手段可以使县域金融消费者树立信心，可以更好地促进金融服务实体经济。