作者简介：刘同山，云南农业大学经济管理学院教授；孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院教授；杨晓婷，北京工商大学经济学院博士后。
文献来源：《中国农村经济》2023年第12期。
一、引言
人多地少的基本国情，以及“地块均分、好坏搭配”的发包方式，使中国的农地非常细碎。尽管有学者发现，农地细碎化能够较好地适应生态环境，实现农作物多样化种植，从而有助于消除农业生产风险，提高农作物产出和经营效益，但大部分学者指出，农地细碎化会提高农业生产成本，增加劳动力投入与化肥使用，并减少农业机械的应用，损害农业生产效率。而且，农地细碎化会增加农地出租的难度，从而提高农户将耕地撂荒的概率。
为了促进农业转型发展，不少国家都曾出台治理农地细碎化问题的政策法规。近年来，党中央高度重视农地连片经营和“小田并大田”改革。作为对农村基本经营制度的巩固完善，“小田并大田”既要解决小农户承包经营地块“数量多、面积小”的问题，又要在稳定土地承包关系的基础上促进农业适度规模经营与农地连片利用，也就是说，要一举实现小农户和规模农业经营主体两类农户“大小兼容”的农地连片经营。所谓“大小兼容”的农地连片经营，是指通过相关主体的共同参与，以“小田并大田”为手段，结合高标准农田建设、土地整治项目等，让小农户连片经营“一块田”，让规模农业经营主体长期稳定经营适度规模的“一片田”，优化土地资源利用、加快现代农业发展。然而，相关改革存在很多困难。因此，尽管中央多次作出部署，“小田并大田”仍主要停留在区域试点阶段。
江苏盐城亭湖区注重发挥各类主体的积极性，探索形成包容性的实施路径，以“稳定承包权利、重构经营方式”为重心，实现了“大小兼容”的农地连片经营。由于试点成效突出，亭湖区“小田并大田”受到2023年中央“一号文件”认可，其“承包权不动，经营权连片”做法获《农业农村部关于稳妥开展解决承包地细碎化问题试点工作的指导意见》赞同。剖析亭湖区如何化解“小田并大田”的困难、实现“大小兼容”的农地连片经营，可以为其他地方解决农地细碎化问题提供经验借鉴。
本文研究可能的创新有两点：一是将协同治理与基于自主治理的制度分析与发展（IAD）框架相融合，把研究视角从强调自主治理推向更符合中国国情农情的协同治理，扩展经典理论的适用场景；二是将“大小兼容”的农地连片经营作为“三权”分置框架下农村基本经营制度的巩固完善，赋予统分结合双层经营体制中的“统”新理论内涵。
二、理论分析
（一）协作失灵与农地的细碎化利用
集体行动理论表明，承包经营农地的小农户数量众多，是导致协调行动难以达成或协作失灵的一个重要原因。治理农地细碎化问题，是基于农地产权制度，权衡农地经营成本、一致行动的交易费用和制度创新预期潜在收益的多主体协调博弈。但是，由于土地整治的资金分摊、众多小农户的组织动员等交易成本的存在，“小田并大田”之类的农地高水平利用制度供给难以出现。要推动农地利用从低水平均衡迈向高水平均衡，既要满足多个参与人预期的一致性，还要实现其行动的协调性。
（二）制度分析与发展（IAD）框架的适用性及局限性
“小田并大田”本质上是一种新制度安排。新制度经济学认为，当存在制度失衡时，新制度安排的获利机会就会出现。然而，交易费用的存在，导致制度失衡难以快速向新均衡结构移动。于是本应随着农业劳动力外流和生产力提高而连片的农地，陷入细碎化利用的困境。制度供给以及由其引发的制度变迁是一个集体行动问题（Ostrom，1990）。Olson（1971）的集体行动理论确认了个体行为的激励约束和集体成员间的相互作用能克服搭便车问题，为制度变迁提供了一个重要视角。Ostrom（1990）提出的IAD框架，强调了在解决公共池塘资源问题中，除实行集权式的政府规制或完全的私人财产权外，还可以借助自主组织和自主治理推动低效率的制度向较优制度转变。
将IAD框架用于分析“小田并大田”实践，有两大必要性：一是农村土地属于集体所有，农村实行村民自治，而且为村内公共事务出钱出力是农村社会的传统，无论是从政策法规还是从社会规范来看，以IAD框架所强调的自主组织和自主治理方式开展“小田并大田”都具有良好的社会条件；二是IAD框架倡导农民自发自主治理农村公共事务，注重发挥农民的主动性、创造性，与强调“为了群众、依靠群众”的党的群众路线高度一致，具有很好的实践基础。同时，该框架的应用也存在挑战：由于改革的组织实施成本高，成本分担和收益分配不均衡，再加上异质性农户的农地经营意愿和原有的农地利用方式存在差异，农民群体认知不协调，基于自主治理的农户难以达成集体行动；中国农村经济社会日益复杂，农户的异质性变强，农村社区原有的社会规范被打破，自主组织和自主治理存在严重困难。
（三）基于协同治理的“情景－主体－策略－制度”分析框架
IAD框架主要分析的是“没有外部协助”情况下的制度变迁。直接用其阐释“小田并大田”改革，虽然能涵盖农村自主治理所需的社区规范和制度情景，但会忽视甚至排除外部主体的作用。当基于社区规范的集体行动无法达成时，亟须新制度供给以获得潜在收益的社区成员，便会寻求外部协助（林毅夫，2000），然后以“自主组织+外部协助”的方式，实现有效的集体行动。政府、企业、社会组织等，均是农村公共事务治理中的外部主体。无论农民选择与何种外部主体协作开展“小田并大田”，都涉及协同治理问题。
协同治理强调基于多方协同的有序集体行动和自组织行为的发生，对于开放系统下社会多元化的协同发展具有较强的指导意义。以“有为政府”的引导支持来缓解农民自主治理困境，进而构建多方参与的协同治理框架，是分析制度变迁问题的重要思路。在中国，尤其应当考虑政府普遍给予农村改革“外部协助”的基本国情，把以自主治理为核心的IAD框架拓展至协同治理情景。因此，本文提出协同治理农地细碎化问题的“情景－主体－策略－制度”分析框架。
三、案例说明
江苏盐城亭湖区“小田并大田”改革自2019年启动，至2023年改革做法获中央“一号文件”认可并被农业农村部文件总结为“承包权不动，经营权连片”写入《农业农村部关于稳妥开展解决承包地细碎化问题试点工作的指导意见》予以全国推广，其改革经验获得社会各界的广泛关注。
本文所用的案例资料和相关数据来自农业农村部政策与改革司2022年江苏盐城亭湖区“小田并大田”专题调查组和“稳定土地承包权基础上‘小田并大田’的实现机制研究”课题组。笔者作为专家组组长和课题组负责人，于2021年12月和2023年2月先后两次前往亭湖区开展调研，访谈了多个试点村（社区）的9个规模农业经营主体与23户自耕小农户和土地流出农户，获取了丰富的一手资料和数据，并在政府部门支持下搜集了村、镇、区、市的相关规定文件、数据统计和工作总结等二手资料。
四、改革路径
（一）现实情景：政策情景与实践情景的叠加
国家政策法规有部署、农业发展有需求，构成了“小田并大田”改革的现实情景。从政策情景看，新修正或颁布的《农村土地承包法》《民法典》《乡村振兴促进法》以及2023年中央“一号文件”等，都对治理农地细碎化问题、推动农地连片经营作出了部署。从实践情景看，由众多小农户分散承包经营零散地块，种植的农作物往往比较多样，难以协调一致，增加了田间管理的困难。而且随着农民向城镇转移，农户农业经营收入占比持续降低，农地经营需求不断下降，土地出租意愿逐渐增强。
（二）主体互动：横向主体与纵向主体的嵌合
“小田并大田”既改变农户的农地经营方式，又改变农户与村组集体的土地权利关系，因而牵涉相关行动主体的交流互动和协同治理问题。主体互动主要包括村组集体与各类农户的横向互动，以及区、镇两级政府有关部门与试点村（社区）的党员干部或部分群众的纵向互动两个维度。村组集体与各类农户的密切互动集中体现在两个方面：一是信息充分交流，二是行动规范有序。区、镇两级政府有关部门和试点村（社区）内的党员干部充当组织者和利益协调方，通过构建价值补偿和利益协调机制，协调村组集体和农户的互动，加快打破集体行动困境。
（三）策略选择：自主选择与多元策略的匹配
“小田并大田”不仅改变农民与土地的权利关系，还影响到农民的农业生产方式与社会认知，容易引发社会矛盾。为了化解改革风险、消除改革隐患，亭湖区在“小田并大田”时，充分尊重各村组的实际情况和不同类型农户的参与意愿，支持各试点村（社区）形成差别化的实施方案：一是要因势利导支持行动主体自主选择，二是要灵活多样优化土地经营权利用，三是要因村施策保障土地承包权稳定。
（四）制度创设：多样需求与一般操作的融合
“小田并大田”改革，既要形成符合国家政策法规和农业发展需要的一般性规范操作，又要兼顾各试点村（社区）和农户的多样化需求。为了将一般性的规范操作和包容性的策略选择融合，亭湖区在实施“小田并大田”时，首先对农户“愿不愿意参与”“参与多少承包地”“何种方式参与”等多样化需求进行调查摸底，然后设计出尽可能满足所有村庄、不同类型农户需求的制度安排，并根据民意反馈修改完善制度方案，最后确定改革方案并形成一般性的操作流程。
整体而言，亭湖区“小田并大田”的成功，得益于相关主体的协调行动。一方面，各个村和各类农户是否参与、何时参与、何时退出都由其自行决定，实现政府目标与农户意愿的协调。小农户可以将土地经营权交给集体，也可以流入连片流转区的农地，而规模农业经营主体连片流入的农地面积有限制，避免挤占小农户流入连片土地、从事规模经营的机会，实现农地经营规模的协调。另一方面，改革由村内党员干部与农户合力推动，政府作为外部力量，给予适当的政策引导、业务指导和资金补助，具有良好的包容性。党员干部在选择自种区地块上做出让步，避免因小农户拒绝接受差地而阻滞改革。最终，借助协同治理和集体行动，推动农地从细碎化低水平利用困境迈向“大小兼容”农地连片经营的高水平协调均衡。
五、理论价值
（一）扩展IAD框架的应用情景：从自主治理迈向协同治理
强调多主体参与、合作协调、共同行动、共担风险的协同治理，正在成为中国改革发展的重要理念。本文提出的“情景－主体－策略－制度”分析框架，既强调农民和村组集体的自主性，又注重政府支持、党建引领等多方协同，有助于缓解社区规范缺失情况下自主组织与自主治理难以达成的改革实践困境，进而提高国家治理效能。与IAD框架相比，强调外部协助的“情景－主体－策略－制度”分析框架有3个方面的协同：社区内部自发组织与各类主体外部协助之间行动的协同；社区内部规则和成员信念与外部政策法规规定等规则的协同；不同政府部门间诸多配套政策支持的协同。
（二）赋予统分结合新理论内涵：农村基本经营制度的巩固完善
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村基本经营制度。尽管过去几十年中国的农村基本经营制度有力保障了农业发展，但是经济社会形势的最新变化要求对其进一步巩固完善。一方面，随着农地流转的兴起尤其是“三权”分置被写入《农村土地承包法》，家庭承包经营已经从最初的全部农户“承包并经营”转向部分农户“承包并经营”和部分农户“承包而不经营”。另一方面，随着农民离农进城且收入来源日益非农化，再加上2006年农业税费全面取消，农村集体经济组织失去了工作抓手和经济动力，统分结合双层经营体制中“统的不够”的问题日益突出。
亭湖区的改革没有直接强调集体经济组织在农业生产中“统”的功能，而是将改革重心放在发挥其农地所有者和管理方的作用，将“统”的重点转向土地经营权。待实现农地连片后，村组集体再基于村情民意和自身能力，为各类农业主体的生产经营提供服务，发挥其在农业生产中“统”的作用。亭湖区以“小田并大田”实现“大小兼容”农地连片经营的做法，不仅符合保障农民的土地承包权益、尊重农民参与意愿的要求，还在确保土地“承包权不动”基础上，对土地经营权和农地连片经营进行了有效的“统”，并通过发挥村组集体的作用，切实壮大了农村集体经济，为农村基本经营制度统分结合中的“统”注入了新内涵。
六、结论启示
本文研究结论：农地细碎化问题，仅靠农民自主治理，难以达成有效的互换并地行动、实现农地集中连片高效经营。解决农地细碎化问题，需要相关的多主体协同治理，尤其是注重发挥政府的引导和支持作用。借助本文提出的“情景－主体－策略－制度”分析框架指导改革实践，实现政府有关部门、村组集体、党员干部、各类农户等的协调互动，因地制宜设计改革方案和实施策略，然后在与农户互动中形成规范、可操作的制度安排，是解决农地细碎化问题并让各方从中受益的有效方式。以“承包权不动，经营权连片”方式实现“大小兼容”的农地连片经营，能够降低农业生产成本、增加实际可用耕地面积，有助于提高农民收入、农业效益和粮食生产保障能力。解决农地细碎化问题，既要努力形成相关主体共同参与的协同治理机制，也要积极协调各方的行动，兼顾异质性小农户和规模农业经营主体的差别化农地经营需求，出台具有充分包容性的政策引导支持措施和配套改革方案，“宜大则大、宜小则小、动态调整”。
政策启示：“小田并大田”要注重发挥政府的行政指导和财政支持作用，带动其他相关主体尤其是作为土地发包方和管理者的集体经济组织的积极参与；要给予各地“小田并大田”一定的制度灵活性，支持形成在地化的包容性改革路径，不搞“一刀切”“齐步走”；要将“小田并大田”与多方协同治理相结合，发挥好农村集体经济组织的功能和党员干部的带头作用，着力提高农业农村现代化水平；要统筹解决承包农户层面的农地细碎化和规模农业经营主体层面的农地不够集中连片、农民土地权益保护与实现等问题。