作者简介：陈军亚，华中师范大学政治学部、中国农村研究院教授，博士生导师。

文献来源：《理论与改革》2023年第5期。

摘要：“基层”是一个在实践中制度化程度较低从而常处于变动不居状态的治理层级。它随着国家对社会的控制和渗透力量的变化而发生体制性变化，也常常在应对社会具体问题的过程中出现大量非制度化的探索和创新。它既呈现出变化性的特点，也内含稳定性的特征。看似矛盾的双重特性由其实践内涵及体制本身的治理属性所决定。“基层治理”指政府和社会共同参与的治理，既共同贯彻国家目标，落实国家的公共政策，也共同制定和维护社会规范，满足社会意愿，实现社会目标。它具有国家性、社会性和中间性等多重属性。国家性指它作为国家治理体系中的基础层级，自上而下地执行国家意志；社会性指国家意志的贯彻受到社会意愿的约束和社会内生规则的影响；中间性即基于服务国家目标和社会目标的需要，基层治理在二者的张力中寻求平衡和一致性。国家性、社会性和中间性为当下基层治理创新提供了认识依据，表现在三个方面：一是以党和政府服务体系纵向到底强化基层治理的国家性；二是以社会组织横向到边强化基层治理的社会性；三是以共建共治共享的机制构建解决基层治理的“中间难题”。

关键词：基层；基层治理；国家治理；社会治理；基本公共服务；共建共治共享

基层在我国一直是一个重要的政治单位，也是一个特有的中国概念。在国家治理体制中，基层有着特定内涵以及特殊的重要性。自古至今，基层在国家治理中的重要地位受到高度强调。在实践中，基层又是一个制度化水平较低从而常处于变动不居状态的治理层级，它随着国家对社会的控制力和渗透力的变化而发生体制性变化，也常常在应对社会具体问题的过程中出现大量非体制性的探索和创新。它既呈现出变化性的特点，也内含着稳定性的特征。看似矛盾的特性由其多重治理属性所决定。它既具有作为国家治理基础层级的属性，也具有社会自我治理的属性，还具有衔接二者的中间属性。基层治理的多重属性，不仅为纷繁复杂的基层治理体制变迁提供了解释逻辑，也为当下基层治理体制创新提供了认识依据。

一、历史脉络中的基层治理体系：变与不变

从产生和历史演变来看，基层治理体系是基于国家组织、控制或治理乡村社会的需要，在历史上逐渐形成的一个制度化的层级。

我国基层治理体系始于秦王朝统一中国之后，实行以“郡县体制”为架构的中央集权体制。在郡县制下，县是基层政权单位，县以下的治理体系则经历了不同历史时期的变化。秦汉时期实行“乡亭里制”。“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有有秩、啬夫、游徼和三老。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。”基层治理体系的职能主要是教化、征税、司法和治安。承担不同职能的人员分属于郡县体制的不同行政部门，有秩为长官，总一乡之责，属郡；啬夫负责税收和征役，属县；游徼负责日常治理，属都尉。彼此之间各有分工，各司其职，且在职责上归属于不同的上级部门，由上级部门委派。三老负责教化，由当地社会举荐，官府予以确认。有秩、啬夫、游徼和三老虽然产生方式不同，但均可享受微薄俸禄，带有一定意义上的国家体制身份。

南北朝以后，为了削弱门阀豪族对土地和农户的实际控制，中央皇权不断调整基层治理体系，加大对基层组织人员的选拔控制权。到隋唐时期，基层治理体系的变化主要体现在两个方面：一方面，严格选拔乡长、里正等人员，规定充当乡长、里正的人员必须符合“勋官六品以下”或“白丁清平干济”的条件；另一方面，将基层治理体系向“里”以下延伸，建立“乡、里、村”治理体系，“村”由此成为基层治理体系的基础层级。村设置村正，职责是督察奸非，向上级状报，协助里正办理县级官府下派的公务。

随着“乡里制度”在农民起义中的瓦解，宋明时期实行“保甲制”。与之前的治理体系相比较，“保甲制”的建立更多出于强化国家防御力量、有效抵御外族入侵的需要。依托“保甲制”，中央皇权建立了严密的社会治安网络，基层治理体系承担更多的军事和治安功能。民国时期，“保甲制”在强化军事职能、为政府供给兵源的基础上，进一步强调“保甲”在维护地方治安和社会秩序方面的职能。“保甲”代表着国家意志对乡村社会的统治，基层社会内部的教化、纠纷调解等社会需求，则由社会自身的权威人士“父老”承担。民国时期，随着战争等因素带来的社会动荡，“父老”的权威受到影响，地方士绅、家族长老和部族头人等群体实际上支配着乡村社会的运行和秩序，在乡村社会中拥有实际的影响力。

新中国成立后，基层治理体系同样经历了复杂的历史变迁。随着新中国政权建设和经济建设的展开，社会主义公有制的建立瓦解了传统政权存在的经济基础，逐步推行农业生产的合作化、集体化为社会主义工业建设提供经济支撑，基层治理体系也适应国家建设的需要建立起集生产功能和治理功能于一体的“人民公社”体制，强化国家对农业生产的组织功能和对农村社会的管理与控制功能，巩固社会主义政权建设的经济基础和社会基础。

20世纪80年代推行的市场化改革带来了农村基层治理体系的变化。人民公社体制解体后，一方面，“社改乡”重建乡级政府作为基层政权实行对农村基层社会的治理，在乡政权之下，建立村级治理体系，通过“村民委员会”实行村务自治；另一方面，恢复农业生产的家庭组织单位，乡政权不再直接承担组织农业生产的功能。这一体制被学界称为“乡政村治”。“乡政村治”体制的确立一方面是应国家推行市场化改革的需要，另一方面也是应农村社会对家庭生产经营方式的内生需求和自发主张。

概览历史和现实的变迁脉络可以发现，基层治理体系呈现出两个方面的实践特性：

一是变化性。“变化性”是指不同历史时期，基层治理的层级、职能以及与国家上层的关系有所不同。在皇权不下县的体制性权力形态之下，历经秦汉时期的“乡亭里制”到隋唐时期的“乡里村制”和民国时期的“保甲制”，国家构建的是一个变化的基层治理体系。秦汉时期的“乡亭里制”奠定了中央集权国家基层治理的体系基础，隋唐时期这一体系的变化体现在基层治理层级向“里”以下延伸，“村”进入基层治理体系，成为“里”之下的基础性层级。“保甲制”则打破“村”的治理层级，以户为基础编制“保甲”为基本治理单元，重组了基层治理最基本的组织形态。新中国成立以后，基层治理体系经历了“人民公社”时期“公社—生产大队—生产小队”三级体制和“乡政村治”架构下“乡—村—村民小组”的变化，后者脱胎于前者的基本架构，但在名称上有所不同。

从职能来看，传统时期的基层治理职能以赋税、兵役等强制性国家职能为主，思想教化、纠纷调解等社会职能为辅；新中国成立后，农业生产、文化生活、环境卫生等更多的社会职能进入基层治理体系，赋税、兵役等强制性国家职能逐步退出基层治理体系。

从基层官员与国家上层的关系来看，虽然基层官员本身是国家控制的对象，但他们又是国家控制基层社会的工具。国家上层与基层官员的关系，伴随着国家对基层社会控制力度的变化而变化。如南北朝以后，伴随着国家加强对基层社会的直接控制，国家同时也加强了对基层官员的选拔和控制力度。人民公社体制下，国家上层与公社、生产大队和生产小队之间的关系更为直接。有学者认为，集体化时期，国家通过整套政治行政机器取代了传统时期层层叠叠的“民间”社会，处于国家官僚体制中的乡村干部主要扮演国家的代理人角色，更多受到国家意志的控制。“乡政村治”模式下，国家给予社会相对较大的自我治理空间，村委会和村民小组的干部由村民直接选举产生，上级政府与村委会之间不是直接的领导和被领导关系，在《村民委员会组织法》中，乡人民政府与村民委员会之间是工作上的指导、支持和帮助的关系，基层政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。在这种体制下，国家上层与基层治理体系中的干部之间呈现出一种制度上相对更为松散的关系。

二是稳定性。在变化的基层治理形态背后，也内含着不变的因素。“稳定性”体现在两个方面：其一，不管基层治理的体系层级和具体功能如何调整，国家依托基层治理体系输入国家管理和控制乡村社会的意志这一基本功能并未发生变化且是其主要职能。隋唐时期基层治理之所以向“里”之下延伸，正是延续南北朝以后削弱门阀豪族在社会中的影响力从而加强皇权对基层社会控制力的结果。“保甲制”打破了原有的“乡”“村”等体制，在原有的组织体系之外采取“十进制”编组规则设置一套同“乡”和“村”完全分开的组织体系，其重要原因就在于：通过新建编组规则打破乡村社会自我发展形成的内部势力的影响力，以便于国家更好地监督并控制乡村居民的行动。新中国成立后的基层治理体系同样如此，“人民公社”的诞生本身就是国家改造和控制乡村社会的需要，“乡政村治”架构的建立则源于国家改革开放和经济发展战略的重大调整。其二，基层社会的治理并未完全由国家管理和控制乡村社会的正式体制所主导，“社会意志”在不同历史时期的治理体系中都拥有或大或小的存在空间。在传统时期，这种强大的“社会意志”表现在对诸如赋税征收等事关皇权利益的最根本事项的影响力。虽然赋税是国家管理和控制乡村社会的主要目的，但实际上，国家所获得的赋税额度受到乡村社会容忍程度的限制。而决定和表达容忍程度的因素并非直接来自农业生产丰歉状态本身，而是来自乡村社会内部的权威力量。对于赋税征收而言，官方建立的征收模式与实际情况之间总是存在巨大差别，“不管它的意愿如何，清政府都无力战胜地方条件截然不同的庞大帝国上固有的多样化力量”。即使在人民公社的高度控制体制下，学者研究发现，由于乡村干部扮演了地方利益保护者的角色，他们与农民之间的合作行为使得国家政策的推进遭到抵制或扭曲。这一时期看似高度控制体制的实际控制力是有限的。国家控制乡村社会的结构性力量始终无法忽略乡村社会内部的策略性力量。“社会意志”的影响力和生存空间，由基层治理的“双轨体制”所决定，国家意志依托正式的官僚体制层层向下传递，当进入“社会之中”时，则转入社会自我治理的轨道体系。被费孝通称为“双轨体制”的基层治理体系从历史上延续至今未发生根本改变，国家意志依托“社会轨道”进入社会内部，为“社会意志”的生存空间和影响力提供了体制性便利。

二、基层治理的三重属性：何以变、何以不变

如何理解基层治理体系在历史变迁中所表现出的变动性和稳定性，需要厘清基层治理的内涵，以及由其内涵所决定的治理属性。看似矛盾的双重特性由其体系本身的治理属性所决定。

作为20世纪晚近在社会科学和政策研究领域流行的一个概念，“治理”被认为是政府管理和决策之外的行动，在被学者称为治理概念界定的标志性论文《政治学与二十一世纪：从政府到治理》中，“治理”被定义为“在政府的所作所为之外，还要加上政府与非政府合作伙伴在管理国家事务过程中的互动，亦即它们在经济与公共政策中的层层关系”。这一概念明确界定了治理内涵的关键要素：政府和政府之外的其他主体共同参与公共政策的制定和执行过程的互动行为。就此意义而言，从历史延续至今的中国“基层治理”的话语和实践，正蕴含着20世纪90年代以后西方学界所表达的“治理”概念的内涵。

在中国，“基层”是一个结构性概念，相对于“上层”“高层”等话语而言。在中国单一制国家治理体系下，基层即国家自上而下垂直治理体系的基础层级，它由国家政权的基层单位及其治理对象即基层社会所构成。在传统时期郡县体制下，政权的基层在县一级；新中国成立后的治理体制下，政权的基层在乡（镇）一级。这是基层治理的第一层涵义：基层政权对社会的治理。在基层政权之下，面对的是一个规模广大且有着自我治理传统的基层社会。在传统时期，这个外在于郡县体制的基层社会有着丰富的治理主体，乡绅仕人、家族头人、地方强人等是公共事务决策的主要力量，国家规范和地方性规则是其公共生活的主要原则。基层社会既是基层政权的治理对象，也是自我治理的主体。这是基层治理的第二层涵义：基层社会的自我治理。

因此，“基层治理”也是中国特有的一个概念，它指政府和社会共同参与的治理，既共同贯彻国家目标，落实国家的公共政策，也共同制定和维护社会规范，满足社会意愿，实现社会目标。其双重内涵由从历史延续而来、迄今未发生根本变化的基层治理的“双轨体系”所决定。基层治理的双重内涵及其体系特征决定了基层治理的多重属性。

一是国家性。基层治理作为国家治理体系中的基础层级，自上而下地执行国家意志，完成国家目标，其体系构建服务于国家意志和目标的约束。总体上看，表现在两个方面：一个方面是服务于国家愈加深入的进入、组织和管理社会的需要，基层治理体系不断向下延伸。在郡县政治的传统模式下，国家进入社会的程度相对有限，但不同时期这一趋势没有差别。春秋战国以来，随着宗法社会的瓦解，代之而起的是新兴的国家主义。为了整合一切资源进行国与国之间的竞争或战争，国家在“郡县制”强化上层集权的基础上，通过“乡亭里制”加强对地方豪强的控制和社会教化，整合地方资源确保皇权需要。随着西汉实行休养生息政策，“乡亭里制”无法抑制地方土豪和家族势力的再次崛起，加强对地方势力的控制成为国家对基层治理的首要目标。在“乡里”的基础上，向下设立“村”治理层级，由村正辅佐里正加强对基层社会的诉讼治安等管理。另一个最能体现国家意志的基层治理体系改革是人民公社体制。这一体制是国家改造基层社会的结果，也适应国家管理和控制基层社会的目标需要。新中国成立后，面对因长期战乱而四分五裂的基层社会，为新生的国家政权建立一个稳固的社会基础成为基层治理的首要目标。为了改造这个社会的经济制度，巩固人民政权的经济基础，建立起了三级所有的社会主义集体所有制度。同时，为了强化国家的工业化战略所需要的体制和社会环境，建立了适应三级所有产权制度的治理体系，即“三级所有政社合一”的基层治理体系。另一个方面是服务于国家意志和目标的需要，基层治理的职能在不断丰富和变化。在传统政治模式下，基层治理的职能主要是服务于国家统治和管理社会的需要。在传统政治体制下，维持国家机器的正常安全运转是国家基本意志，在此意志下，基层治理体系主要服务于便于获得赋税和兵源的国家目标。统治和管理职能依靠的是国家的强制力。但在强制力一旦不能及的地方，则会出现基层治理与国家意志的脱离。“治外之地”“反叛和社会动乱”即由此而生。新中国成立后人民政权建立，基层治理越来越多地承担提供公共服务以满足社会意志和目标的职能。村民自治制度是国家建立的、直接通过社会自我治理以实现社会意志的治理制度。在这一制度下，强制力不能为基层治理体系履行国家意志提供保障，获得社会对国家的内在服从是基层治理履行职能的关键因素。

二是社会性。基层治理的社会属性主要由两方面的因素所决定。第一个是社会目标对国家意志的约束。不管是国家控制或者渗透社会的体系载体，还是为国家机器有效运转提供稳定和秩序的体系基础，社会性意味着国家控制、管理和渗透乡村的意志受到其控制、管理和渗透对象的约束并对其约束做出回应。从国家的组织体系来看，距离乡村社会的距离越近，其对乡村社会意志的回应能力越强。中国是单一制国家，在全国统一的基层治理体系之下，面对的是一个地域广大、差异性极强的地方社会，如何使这个“单一的体制”能够稳定矗立在“不单一”的社会基础之上，是基层治理从古至今面临的社会约束问题。面对和处理社会约束是决定基层稳定性甚至国家稳定性的关键。在传统政治体制下，基层治理的社会约束通过“名实脱离”实现，即在“统一性”的基层体系下，运行的是差异化的社会机制。差异化的社会机制缓解了基层治理体系的刚性约束。如在传统政治体制和“保甲制度”下，华南地区的赋税征收主要通过保长向极具家族保护性的宗族权威授权实现，在湖北、四川等长江流域地区这一职能主要由“保甲长”这一具有更强国家偏向性的人直接承担。正是因为社会机制的不同，即使是具有强制性的赋税职能，其在不同地域的执行力也并不相同，不同的社会机制表达的是不同地区的社会意志及对国家意志不同的约束力。第二个是社会内生规则对社会意志的约束。虽然在基层治理体系下，社会意志在不同程度上表现出对国家意志的约束，但社会意志本身也受到社会内生规则的约束。内生规则是由社会之中的每一个具有差异化信念、态度、判断以及理解的个体，经过复杂的、长期的行为互动所最终形成的一个稳定的行为集合体，规则的“内部性”赋予其约束力的“内在性”。如在传统治理体系下，国家法令对“老子打死儿子”的惩戒力及其带来的治理效应并不重要，而依据社会内生规则实施的惩罚不仅对于当事人具有更强的惩罚性，而且对于其他人也产生了强烈的训诫效应。调查发现，在河北某村曾发生“老子打死养子”事件，该事件被告到官府衙门后，官府退回案件并责令由该村某乡绅处理。某乡绅根据当地习俗对案件进行处理：让“老子”为死去的“养子”出殡打幡，并让“养子”的坟墓位居其“老子”死后应该有的位序之列。而这样一种处理规则，被该地居民认为是极其严重的惩罚。在该案例中，虽无法律惩罚事实，但内生规则起到了法律规则所具有的事实上的惩戒、威慑等效应。因此，相对于国家建构的治理规范而言，内生规则具有强烈的约束力，这一约束力不仅是传统基层治理稳定性的有效因素，而且即使在当下，地方性社会规则的有效性仍然是决定治理有效性的关键因素之一。

三是中间性。基层治理体系一方面具有实现国家意志的国家属性，另一方面也具有实现社会意志的社会属性。国家意志和社会意愿之间并不存在必然或长久的一致性。基层治理的中间性意味着：基层治理基于服务国家目标和社会目标的需要，在二者的张力和一致性中寻求平衡。在实践中，有时候国家性更多一些，有时候社会性更强一些，以期在变化中获得秩序性，在不稳定中获得稳定性。中间性同时也意味着：基层治理既可以成为国家意志和社会意愿之间的“黏合剂”，也可能成为二者的断裂层。中国传统政治模式之所以能够保持国家体制总体上的稳定性，没有发生如同欧洲地区频繁的分裂和变迁，基层治理的“黏合剂”作用是关键因素。金观涛、刘青峰解释中国的系列研究为这一解释提供了佐证。在他们看来，从西汉到清末，中国社会都是由上、中、下三个层次整合而成的。社会上层是以王权为中心的大一统官僚机构，中层是管理地方和农村事务的氏族缙绅，下层是宗法家族组织。位于官僚机构之下的中层和下层即基层治理体系。传统中国利用儒家文化的社会功能消除地主权力和家族组织与国家之间的对抗，使得地主的乡村统治和宗法家族对村庄的管理成为大一统官僚机构的延伸，这样，社会上层结构和农村中下层组织便牢固地结合成一个整体。基层治理体系的思想教化功能，起到了整合国家意志和社会意愿的作用，不仅消解了国家统治意志和基层被统治社会之间可能存在的意识形态分歧，也发挥着“黏合剂”的作用，将上层统治机构和基层社会黏合为一个整体。如果做更深入的田野考察可以发现，中国的社会是一个充满了内在多样性和差异化的社会。金观涛和刘青峰研究中的宗法家族组织尽管不能概括中国基层社会的组织全貌，但这个差异化和多样性的基层社会并未对中国大一统的整体国家形态产生撕裂和分离，因此实际上也对基层治理体系所具有的中间性及其发挥的“黏合剂”作用提供了解释力。

三、基层治理体系创新的改革逻辑：认识“当下之变”

国家性、社会性和中间性决定了其在实践中的治理形态，也是理解当下纷繁复杂的基层治理创新实践的三重逻辑。以下以湖北省的基层治理体制改革为据作一分析。

湖北省第十二次党代会报告指出，要以城乡社区为基本单元，构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的城乡社会治理体系。这一治理体系的主要内容在于三个方面：以资源、平台下沉实现党和政府的服务体制纵向到底；以社会组织扩展实现社会自治横向到边；以机制创新实现政府和社会主体的互动共治。基层治理体系的三重属性为这一体制创新的改革逻辑提供了认识依据。

（一）以党和政府服务体系纵向到底强化基层治理的国家性

国家意志和目标通过国家能力表现出来，并依托基层治理体制得以实现和执行，这是基层治理体制自诞生以来所承担的主要功能。国家能力分为两类：专制能力和基础能力。在不同时期，国家能力各有侧重，基层治理所实现的国家能力内涵各有不同。在传统政治时期，领土扩张和民族统合是国家的主要意志和目标追求，这一意志和目标通过国家的专制能力得以实现，不同历史时期的基层治理都建立了不同体制来实现国家专制能力的要求，如秦汉“乡亭里制”下的啬夫和游徼；隋唐“乡里村制”下的村正，以及宋明以后实行的“保甲制”。在现代政治时期，国家更多强化其基础能力。国家的基础能力分为三种形式：第一种是汲取能力，即国家从社会汲取所需资源的能力；第二种是渗透能力，即国家将其公共政策意志与效果向基层社会传递的能力；第三种是协商能力，即国家与社会团体协调合作的能力。尤其是国家执行公共政策的能力，即通过提供公共产品和服务的方式实现对基层社会的渗透和治理。

国家的公共政策通过基层治理体系进行传递并通过基层治理得到执行。距离其服务对象越近，则其执行力越强，公共政策的渗透效果越好，基层治理所呈现的国家性越强。湖北省基层治理体制改革的要求是，通过资源和平台下移，将国家为社会提供公共服务的意愿纵向执行到底。具体表现在两个方面：

一是将党的组织体系纵向延伸到最接近家户的城市小区楼栋、农村居住湾落，建立楼栋党小组、湾落党支部。中国共产党是执政党，通过其执政地位将党的主张转变为国家意志，也是保障国家意志得以贯彻的最有力的领导力量。中国共产党也是服务型政党，其自身也是密切服务群众的治理力量。在长期形成的以社区、行政村为基本单元的基层治理体制中，社区党支部、村党支部是党的基层组织。随着国家建设和公共服务意志的增强，将党的组织体系延伸到距离其领导和服务对象最接近的层级，成为党建引领基层治理的内在要求。党的组织体系纵向延伸实现这一内在要求的自发探索。从湖北省基层治理体制改革的实践看，党的组织体系普遍向下“扎根”“深根”，如在城市，将党的基层组织从社区延伸到社区内的小区楼栋和单元内，建立楼栋党小组；在农村，将党的基层组织从行政村纵向下沉到自然居住所形成的湾落，建立湾落党支部。

二是推动基本公共服务向社区、行政村以下延伸。卫生健康、就业救助等民生事项是国家扩大公共服务覆盖范围的主要内容。基本公共服务的供给能力和民众对基本公共服务供给的获得能力是国家渗透能力的体现。针对基本公共服务更多积聚在县城，农村地区的可及性相对不足等情况，湖北省采取建立“县—乡—村”三级医疗共同体、教育联合体的形式，推动公共服务纵向下沉，增强其均衡性和可及性。同时，通过将政府便民服务站点从社区、村的党政服务中心向下延伸，在城市小区、农村湾落等居民集中居住区域建立便民服务站、爱心食堂、日间照料中心等，提升社会民众获得国家公共服务的便利程度。此外，在城市社区建立数字化服务平台，实现水电气网等缴费事项的自助办理，提升政府的政务服务效率。

（二）以社会组织横向到边强化基层治理的社会性

基层治理的社会性通过社会自我治理体系体现。村委会、社区居委会是我国法定的自治组织，也是在基层治理体系现行框架内社会自我治理的基本组织。随着经济社会的发展，这一单一自治组织所发挥的自治功能越来越有限：一方面，由于村、社区规模过大而出现“开不成会、议不起事”等“自治不转”现象；另一方面，越来越强的社会分化和流动性带来的社会群体的多样化需求难以通过单一的自治组织得到实现，从而形成“自治空转”现象。如何通过“组织化”提升社会自治能力，是湖北省基层治理体制改革的重要内容。这一改革的核心要义在于，通过社会组织的横向扩展和构建，将分散的、分化的个体纳入不同类型的组织之中，通过组织类聚实现需求聚合和行动整合，提升社会需求的自我满足能力和社会秩序的自我构建能力。

一是推动群团组织的基层建设增强其联系和服务特定对象的能力。工会、共青团、妇联等群团组织是党联系民众的桥梁和纽带。在中国的政治体制下，群团组织本身具有双重身份，既位于政党和政府组织体系之中，也位于社会民众之中，具有一般社会组织所具有的功能群体特征。相对于一般性社会组织而言，群团组织拥有特定的功能群体对象。由于群团组织的双重身份，其党和政府组织体系的身份得到强化，但其社会组织的身份往往弱化，即群团组织存在的“机关化”和“行政化”等问题，以及由此可能导致的组织功能丧失。湖北省的基层治理体制改革将群团组织纳入基层治理体系之中，强调群团组织作为社会组织的自我治理功能。湖北省通过强调群团组织根据社会变化所带来的群体新特点，推动工青妇等群团组织扩大组织覆盖面；通过将工作重心落到所联系的群体身边，增强组织内聚力，实现密切联系和服务其特定对象的组织目标。

二是提升经济和社会组织的组织服务能力。经济和社会组织是直接体现、代表民众需求和社会意愿的功能性群体。一方面，出现了群体聚合和组织化的趋势，另一方面，组织自身的结构和功能存在松散性和临时性的特点。为了更好地发挥组织功能，湖北省基层治理体制改革主要着力于对经济和社会组织的组织目标、连接机制、组织结构和行动规范等层面。如要求农村经济合作组织发挥集体产权的制度效应，构建更加清晰的联农带农机制；要求公益性、服务性和互助性的社区社会组织通过扩大组织对象，建立与社区党委、居委会等的沟通联系机制等，在推动其自身组织建设的同时，提升社区治理效能。

三是以精准单元和灵活形式提升自治组织的治理效力。在传统国家“官治”不足的形态下，“自治”一直是维持社会秩序的主要力量，并在长期历史发展中逐渐成为对一国政治体制发生持续影响的政治传统。如西方政治传统中的城市自治，与之相对应的是中国农村的社会自治，即被费孝通概括为官治和自治的“双轨政治”。如前文所述，“社会自治系统”在历史上一直是我国基层治理体制的重要组成部分，但是并非法定的自治组织，而是实有组织。新中国成立后，这一自治传统逐渐得到国家法律的正式授权，成为国家的一项有形的正式制度。在当下国家治理现代化的导向下，基层治理体制改革的重心在于如何更好地激发或优化基层治理的制度效能。从湖北省基层治理体制改革的内容来看，社会自治制度的效能优化体现在两个方面：一个方面是社会自治单元的再构建。随着城市化带来的社会流动及人们就业、居住等生产生活方式的变化，以人们的实际居住地而不是户籍为依据构建适当规模的自治单元，如城市小区、农村村湾、屋场等30—50户相对集中的地域单元。另一个方面是以激活内生动力为导向，探索“村湾夜话”“七点议事”“小区党支部、业主委员会和物业管理公司三方联动工作机制”等灵活多样的自治实现形式。

（三）以共建共治共享的机制构建解决基层治理的“中间难题”

“共建共治共享”是在国家治理现代化的导向下，党的十九大提出的社会治理格局的构建要求，党的十九届四中全会和二十大分别对此作出进一步的强调。“共建共治共享”实际上内生于我国基层治理体制的中间属性。基层治理不仅要实现国家意志，也要满足社会意愿，其中间性不仅意味着要实现双重目标，也意味着必须尽可能地减少国家目标和社会目标之间可能存在的差异和分歧，成为二者之间的“黏合剂”而不是相互对立的断裂层，由此才能获得一个稳定有效的基层治理。

基层治理的中间性也带来了“中间难题”。这一难题的核心在于如何实现国家意志和社会意愿的有效沟通和转化，将国家意志转化为社会行动，将社会意愿转化为国家政策，进而实现基层治理的双重目标。在我国传统政治体制下，费孝通先生认为这一衔接沟通有赖于绅士所发挥的作用，当国家意志严重违背社会意愿时，绅士可以做出一种“积极的消极表达”，积极地动员社会关系从而实现对国家意志的消极抵制，“绅士可以从一切社会关系：亲戚、同乡、同年等等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人”。费孝通先生所描述的发挥作用的关键在于“绅士”，解决“中间难题”依靠的是“中间人机制”。而在现代基层治理体制下，随着社会自治系统的制度化，解决“中间难题”需要构建一套制度化的“中间机制”，这正是国家所强调的构建“共建共治共享”的社会治理制度的重点所在，也是湖北省基层治理体制改革所强调的“机制创新”的关键所在。在湖北省的基层治理改革探索中，有两项代表性机制发挥了重要作用。

一是基层议事协商机制。改革内容包括以对话协商、书面协商、网络协商等创新协商形式；以村规民约、居民公约、小组（小区）公约、管理规约健全议事协商规则，健全履行督促机制；以“两代表一委员”“党代表民情恳谈日”“人大代表在行动”提升政治协商制度的基层效能。

社会民众是国家的主体，国家意志是个人意志的集合，具有诉求整体性、行动统一性和执行公共性的特征。这些特征意味着国家意志在整体上与社会意愿是一致的，社会意愿是国家决策的重要依据。但是社会由无数个体组成，基层治理的对象是每一个具体的个体，国家意志的集体性特征与社会意愿的差异化追求之间可能存在部分的不一致性。这些“部分的不一致”则可能是基层治理的薄弱环节或问题。同时，在执行方式上，国家意志依靠国家正式体制科层化运行，社会意愿则具有更多表达上的非正式性、变化性和临时性。议事协商机制的核心在于引导协商主体围绕公共议题或利益相关问题，通过交流沟通，深化认识、达成共识，形成各方都能接受的方案。对于基层治理而言，它是过程和结果的统一，通过协商和沟通的“过程”实现达成一致的“结果”。

二是民意表达与回应机制。改革内容包括创新村湾夜话、逢事说事、七点半议事厅、政企早餐会等民意表达形式；以12345热线、鄂汇办APP、微邻里等智能服务平台畅通群众信访通道；建立“即诉即办”的工作机制和制度流程，提升对民众需求的回应效率；发展新时代“枫桥经验”健全村（社区）人民调解组织等。

对于基层治理的“中间难题”而言，国家意志自上而下沿着政府的科层体制运行是一方面，社会意愿按照自下而上的通道得以表达是更为关键的另一方面。随着国家基础能力的增强，国家进入和渗透社会的能力增强，如果其“进入和渗透”难以获得社会的支持和认同，则会损害其基础能力。因此，一方面，协商形成国家与社会团体的协调合作是国家基础能力的组成部分，另一方面，也需要畅通民众意愿自下而上的表达渠道，并确保公共政策得到及时回应，由此才能达成公共政策执行意愿和公共治理行动上的一致性。

基层治理是国家治理的组成部分，中国具有历史悠久的基层治理传统，且在长期历史实践中形成了基层治理的多重属性，只有理解基层治理的多重属性，才能更好地理解其发展脉络和改革逻辑。由此，基层治理才能为国家治理提供稳定根基，即实现基层稳则天下安。