作者简介：周茂清，中国社会科学院金融研究所研究员；傅晓骏，中国社会科学院金融高研班学员。

文献来源：中国县域经济发展大会组委会组织专家撰写的《中国县域经济发展报告2024》（国家行政学院出版社出版），此文是报告的第五章的部分内容。

解决县域金融供需失衡问题是一项系统工程，涉及到县域金融制度的改革与完善。科学、合理的县域金融制度安排一方面能够增加县域金融供给，为涉农产业提供源源不断的资金支持；另一方面能够满足涉农产业的金融需求，减少农业生产者的融资成本，并最大限度使其分散并规避存在于生产和经营过程中的自然风险和市场风险，从而促进县域经济健康发展。 

一、构建多元化金融机构体系，提高县域金融服务覆盖率

随着市场化改革的发展，县域经济呈现了一种多元化发展趋势，私营经济、民营经济创造的国民生产总值占县域国民生产总值的比重不断上升，县域经济领域发展的多元化必然要求县域金融发展的多元化。建立多元化的金融机构体系，引入多元化的投资主体，这有利于完善金融机构的经营，减少政府干预，为非国有经济提供资金支持，有利于非国有经济的发展，有利于社会的发展。构建多元化县域金融机构体系可以从以下几方面展开：

1、拓展政策性金融机构的业务范围

政策性金融是发展中国家经济起飞过程中不可缺少的重要手段。对于农村金融领域来说，当前的主要任务不在于增加新的政策性金融机构，而在于对现有的政策性金融机构进行规范化改造。改革中除了继续确保中央政府下达的粮棉收购储备任务外，必须发挥政策性金融促进农村经济发展的融资导向、杠杆作用。要根据国家财力和政策性银行自身管理状况，赋予政策性金融引导和扶持国家急需发展的弱质产业和高科技产业的融资职能，填补商业性金融功能的空白，强化政策性银行职能。

2、重新定位商业金融机构服务“三农”的功能

大型商业银行基于成本收入的比较分析，将一些乡镇乃至县城的机构予以撤销。但机构撤并一定要与资源整合相结合，按照“商业原则为主，兼顾社会责任”的理念，要进一步优化布局，强化助农、兴农服务功能。如进一步完善三农金融事业部、扶贫金融事业部，加快设立普惠金融事业部，建立健全县域金融服务专业化机制；同时，要在县城闹市区、农产品集散地和农民聚集区适当增加金融网点，并积极投放自助服务设备，有效解决农民朋友对现代金融的全天候服务的需求。

对于邮储银行、农商行、农业银行等定位支农支小的金融机构，要限制其撤销县级及以下网点，同时鼓励其采用流动服务站、服务车和互联网技术等更为灵活便捷方式为农村地区提供服务。

对于能够为小微企业提供良好金融服务的地方法人银行业金融机构，在符合监管标准条件、风险可控的前提下，可给予准入方面正向激励，如放宽发展分支机构数量限制，简化准入程序，等等。

3、将合作金融改革为县域金融的重要组成部分

合作金融的改革模式可考虑二种模式：第一种模式是县域商业银行。由农村信用社运用自身发展需要和地方金融优势，顺其自然地组建地方商业银行或股份制县域商业银行，从而使其既具有支持“三农”主力军的功能，又具有服务城市工、商企业资金信贷活动的商业银行性质。有效引导合作金融在服务县域经济发展的同时实现利润最大化的商业目标。第二种模式是股份合作制信用社。以信用社原有组织特点与股份制形 式结合在一起，将县域内农户和个体私营企业按照章程或协议，以资金使用权作为股份， 由资格股和投资股共同组成一种新型的混合经济组织，即股份合作制信用社。 

二、多管齐下，引导县域资金资金回流

县域资金回流是一项系统性工作，仅靠行政手段是不行的，必须多管齐下，多措并举，特别是制定扶持农村金融的政策和激励机制，方能收到成效。

1、央行及银监会应抓紧制定县域资金回流管理的办法

要尽快研究农村的资金价格放开管制问题，制定现实可行的办法，在利润空间上为商业银行在县域经营创造更大的利润点。

2、地方政府应牵头定期召开银企洽谈会

这可以融洽银行与企业之间的关系。一方面使银行知道企业的经营状况和资金需求，另一方面使企业了解获得信贷支持的条件。双方信息相通了，商业银行方能找准信贷投资方向，有的放矢，支持县域经济发展。

3、地方政府应制定相应的奖惩机制

一方面，规定在县域吸收存款的金融机构必须将规定比例的资金投放到所在社区，对在这方面支持力度较大的金融机构给予必要的物质奖励，比如不发达县内农村信用社免除所得税和营业税， 其他金融机构涉农贷款达到一定比例免营业税、所得税减半征收；另一方面，对于不按此规定办理的金融机构，提高其超额准备金比例，并下调超额准备金利率，或强制其限期退出当地存款市场。

三、银政企密切合作，建立风险共担的新型关系

银政企合作是指银行与政府、企业之间建立合作伙伴关系的过程。在这个过程中，银行、政府和企业之间有着密切的合作关系，银行金融机构做政府和企业的桥梁，探索有效带动产业发展的金融服务模式，同时政府和企业也要遵守公平竞争市场原则，确保银行的利益。这包括以下几个方面：

1、资金支持

银行可以为政府和企业提供资金支持，如授信、借贷等方式。政府和企业可以利用这些资金进行各项投资、扩大经营规模等。这样不仅可以促进经济发展，还可以增加银行的投资回报率。

2、风险共担

在合作中，银行和政府、企业之间需要建立风险共担的合作关系。银行需要充分审查政府和企业的财务状况和经营情况，以降低信用风险、市场风险等各种风险。同时，政府和企业也需要与银行共同承担风险，确保对银行的还款能力和声誉的维护。

3、增加信息交流

合作中，银行、政府和企业之间需要加强信息交流，提高信息的透明度和门槛，达到合作的共赢效果。银行可以通过定期的企业访问、企业调研等方式了解企业的经营情况和市场情况，掌握市场信息，为企业提供更精准的金融服务，同时也可以规避投资和贷款风险。

4、降低金融成本

在合作中，银行需要为政府和企业提供低成本的融资和贷款。政府和企业在资金支持的同时，也可以及时偿还贷款，减少金融成本，增加银行的投资回报率。

5、公平透明的合作

在银政企合作中，需要保持公平透明的合作关系，确保各方的利益得到平等的保障。银行需要在为政府和企业提供支持的同时，充分考虑利率、抵押、担保等因素，确保合作平衡。政府和企业也需要在与银行达成协议时，遵守公平竞争的原则，不得以低利息、低抵押物等不良手段来占取银行的利益。

银政企合作对于促进经济发展，提升金融服务水平，实现双方共赢都有着重要意义。在合作中，各方需要建立风险共担、公平透明、低成本、高效率等关键性要素的合作关系，保证投资回报率的可控性和透明性，提升双方合作的信誉和效益。

四、金融机构通过金融创新增加县域的金融供给

金融机构要勇于开拓，通过金融创新来突破目前农村信贷服务方面存在的制度局限，以尽可能满足农户的有效信贷需求。具体来说，可以通过以下几方面的创新助推商业性金融机构进入县域金融市场。

1、金融制度创新

如果没有创新性的制度安排，商业性金融机构很难介入县域金融市场。第一小节讨论了拓展政策性金融机构业务范围、重新定位商业金融机构涉农功能，以及推进合作金融改革。本文认为，在县域金融制度创新方面，合作金融改革应当成为重中之重。要激励经验丰富、经营业绩良好、内控管理能力强的商业银行到农村地区设立村镇银行、贷款公司或股份制县域商业银行，由资格股和投资股共同组成的新型混合经济组织即股份合作制信用社尤其是值得推崇的一种县域金融制度创新。只有这样，才能为增加县域金融供给提供制度上的保障。 

2、经营模式创新

商业性金融机构介入农村金融市场不能沿用既有的经营理念和模式，需要进行创新。一是以农村的亲朋好友和邻里之间的人情关系作为农户借贷的信用基础，可以使借贷双方的信息对称，最大限度地降低交易成本；二是把农村社会关系网络作为监督体系有利于保证借贷资金的安全性；三是充分发挥村级组织和农村合作经济组织“精英”的作用，可以较大地降低信用风险。

3、金融产品创新

农村金融的有效需求不足，一定程度上是缘于金融机构未能根据农户金融需求的特点开发出适销对路的产品，因此需要通过产品创新来满足农户多元化的金融需求，如针对小企业和农户的小额信用贷款、针对农民子女的生源地助学贷款、针对农作物生长和销售周期的季节性贷款、针对外出武功人员汇入资金的“一卡通”服务，针对农村城镇化改造和新农村建设的封闭型贷款；还要适应多数农户和农村企业缺乏抵押担保品的特点，开发联合保证贷款，等等。

五、建立联动机制，优化县域金融生态

1、实现信贷和担保、保险的联动

在现行条件下，信贷资金之所以不愿为县域经济服务，是因为县域经济主体中的小企业和农户贷款成本高、风险大，不符合商业信贷的原则。这就需要地方政府和有关部门应尽快建立信用担保机构和基金，为农户和小企业贷款提供担保，以解决其信用较低、资产抵押不足等问题。鉴于农业的特点，还需要引入政策性农业保险机制，从而对银行信贷风险起到一定的缓释和共担作用。

2、实现信贷和证券的联动即“投贷联动”

这里所谓的”投贷联动"，是指银行采用成立类似风险投资公司或基金的方式，对涉农科创企业给予资金支持，并建立在严格的风险隔离基础上，以实现银行业的资本性资金早期介入。投贷联动既考虑了涉农科创企业的融资需求，又考虑了中国以银行为主的金融体系特点，能够充分发挥银行业金融机构在客户资源、资金资源方面的优势，有效增加涉农科创企业的金融供给。

由于涉及投资问题，投贷联动无疑具有较大的风险。因此，在开展投贷联动业务时，试点金融机构具有投资功能的下属子公司应当以自有资金向科创企业进行股权投资，不得使用负债资金、代理资金、受托资金以及其他任何形式的非自有资金。

六、将民间金融纳入规范化、法制化管理的轨道

我国应当放弃对民间金融的歧视与管理政策，为其成长提供生存的土壤和空间。要让一些具备适当规模的民间金融组织如合会、标会、轮会、互助储金会、扶贫基金会等浮上水面。要承认它们存在的现实，并严格按照有关的规定进行规范和治理。一方面有利于减少金融风险， 减少高利贷对弱小借贷者带来的负担，从而也将使农村更加稳定；另一方面，作为正规金融的补充，若将这些组织培植发育成合作金融组织，将会极大地促进农村经济的发展， 更好地服务“三农”，更好地服务最广大的弱势群体。 

在规范民间金融的过程中，政府应当发挥引导作用，不是行政命令式的，而应当创造环境，采用诱致性的经济手段。在规范民间金融组织的同时，我们还要在农村金融市场引入竞争机制，使广大农民寻求金融服务时有多种选择，形成“用脚投票”机制，以竞争的压力造就农村信用社改革和发展的动力。可以允许并鼓励成立新的以农村为主要市场的金融机构，例如成立小额信贷组织，形成农村信用社和农村小额信贷组织竞争 的局面；可以利用邮政储蓄改革的契机，探索以邮政资金反哺农村的新途径等等。

七、推动县域金融数字化转型的若干建议

1、建议进一步提升县域金融机构间的共享及协作

这可以减少不必要的重复投入和浪费，最大化发挥县域中小金融机构的价值。

相较于大型机构而言，中小机构的特点在于数量大，即使科技投入比例相当，也因为过于“分散”和“重复”导致整体效率低下。在通用系统建设、数据统计分析、风控模型构建等方面，大型金融机构及其科技公司可以加强对农村中小金融机构的输出。

2、建议进一步强化标准化建设的共享与指导

标准化是信息化建设的基本前提，也必然是数字化转型的重要基础，做好信息化建设统筹，注重标准建设及其贯标落标，是解决县域中小金融机构信息孤岛问题的重要方式。县域中小金融机构信息化建设良莠不齐，技术的日新月异让其疲于应付层出不穷的需求变化，很难建立有效的标准演进机制。

3、建议监管当局组织制定标准的升级和分享机制

并配以一定的标准化建设指南，用以给农村中小金融机构快速建立行之有效的信息化建设标准，让其少走或不走弯路。