作者简介：吴业苗，南京师范大学公共管理学院教授、博士生导师。
文献来源：《兰州学刊》2023年第7期
摘要：县域经济发展是促进区域间、城乡间平衡发展和推进县域居民过上日益美好生活的重要支撑，亟须在中国式现代化发展中提质增效。然而，有学者认为县域经济成长空间很有限，尤其在中西部地区，发展县域经济必然导致县域经济发展不起来，地级市被拖垮的问题。其实，国家正在推进的乡村振兴、以县域为重要载体的城镇化建设等发展战略为县域经济发展激活了新引擎，释放出新活力，并为县域经济发展注入新动能，县域经济尤其是欠发达地区的县域经济可以依托国家推进乡村振兴和以县城为重要载体的城镇化建设的机遇期，以及国家重视“三农”问题解决的利好政策，实现更高质量的发展。
关键词：县域经济；乡村振兴；城镇化建设；“三农”
一、问题的提出
县域是实施国家经济发展战略的基本单元，发展县域经济不仅可以促进农村经济高质量发展，缓解区域间、城乡间发展不平衡，还可以在城乡融合发展背景下为国家全面推进乡村振兴和实现共同富裕提供经济支撑。然而，相比于城市经济，县域经济发展存在诸多短板和弱项，对经济高质量发展、乡村振兴和以县域为载体的城镇化建设形成掣肘。推进中国式现代化亟须县域经济既好又快的发展。
自党的十六大提出“壮大县城经济”要求后，中共中央、国务院为“大力发展县域经济”“实现县域创新驱动发展”多次下发文件，明确了县域经济发展基本原则、主要目标和重点任务。与此同时，学界对县域经济及其发展也展开了广泛且深入的理论探讨和实践研究，主要成果集中在“为何”和“如何”发展县域经济上。
在“为何”推进县域经济发展的研究上，学者们多从诠释县域经济功能上检视县域经济发展作用。辜胜阻等人研究指出，提升县域承接城市部分功能转移以及县城带动乡村经济发展能力，着力培育县域经济特色化、专业化发展，是促进城乡统筹发展和经济结构调整的重大举措。还有一些学者针对中国西部地区县域经济发展不充分的现实指出，虽然多数地区尤其是西部欠发达地区县域发展的绝对优势不够明显，但县域经济是支撑西部地区县域城镇发展的重要经济单元和重要经济载体，西部地区经济发展尤其要加快发展县域经济。
在“如何”发展县域经济的研究上，学者们的研究成果比较多，主要体现在政策建议和具体实施两个层面上。在政策建议层面上，一些学者基于某个地区、某一国家发展战略、或社会发展趋势要求等，研究县域经济发展中存在问题及其解决对策。如：汪晓文和杜欣基于甘肃省县域经济差异变化，研究发现第二产业和第三产业的区域内差异是导致县域经济差异变化的关键因素；张凤林基于乡村振兴战略实施，研究提出加强党对县域经济发展领导、以新发展理念引领县域经济发展、因地制宜地发展县域经济、建立健全县域经济发展体制机制、促进县域经济利益关系均衡化发展等推进县域经济发展的政策建议；郭爱君基于“双循环”格局的建构，研究认为县域经济发展需要从做好产业链、促进数字经济与实体经济深度融合、推进县域内城镇化与公共服务均等化发展等方面着力促进。此外，一些学者基于乡村人口流动的社会情境研究县域经济发展路径，认为县域经济发展不仅需要国家采取激励中青年外出务工人员返乡、实施城市和区域产业转移、跨区投资、增加国家对县域转移支付等措施，以减小农村人口老龄化、人口流出对县域经济发展的不利影响，还需要重视“通过促进集聚、带动就业和优化结构等渠道推动县域经济增长”。在具体实施层面上，学者们的研究侧重于用模型、实证的分析与推导，提出更具体、更有针对性的推进县域经济发展的建议。如有学者通过异质性分析，研究认为电商下乡对中西部地区和东北地区的县域经济发展具有显著的正向影响，对经济发展落后、信息化水平低、财政依赖度高，以及产业结构不合理的县域经济发展具有更加明显的拉动效应。还有学者基于多期倍差法的经验证据，研究发现政府和社会资本合作可以提高县域经济尤其是农业经济发展水平。
从学界“为何”要发展县域经济和“如何”推进县域经济发展的大量研究中不难看出，学者们的论述、分析和讨论的热点在县域经济发展与人口流动、政府支持、高质量发展、地区发展、城乡发展等关系的认识与处理上，试图通过一些要素与县域经济发展的关系解析、探究并提出县域经济发展的价值旨趣和现实路径。相比而言，多数研究更注重如何推进县域经济发展，即：要么研究如何消除阻碍县域经济发展的不利因素；要么研究如何通过某一方式推进县域经济发展；要么研究县域经济发展的政策体系，希冀进一步推进县域经济发展。但学者们较少研究乡村振兴战略、以县城为载体的城镇化建设战略对县域经济发展的推动作用，甚至有学者认为县域经济发展是有限的。
现实中，县域经济是以县城、乡镇和村为载体的区域经济发展形态，以县城为载体的经济与以乡村为载体的经济在县域经济发展中发挥着不尽相同的作用。无论是统筹发展县域三大产业包括现代制造业、乡村旅游产业等，还是拓展乡村居民生活空间，提高居民生活水平，抑或鼓励农民到县城买房，拉动县域居民消费，县域经济发展都需要在县域城镇和县域乡村协同发展基础上推进。唯有县域城镇与乡村的发展“各美其美”“美美与共”，县域经济才能高质量发展，县域居民才能过上日益美好的生活。本文以全面推进乡村振兴战略和以县城为重要载体的城镇化建设为研究背景，并将其视为推进县域经济发展的双重引擎，冀望县域尤其是中西部地区和东北地区的部分县域抓住国家推进乡村振兴战略和以县城为重要载体的城镇化建设战略的重大机遇期，推进县域经济更好更快的发展。
二、县域经济发展及其地方自觉
新中国成立后县域经济发展经历了1978年前的快速崛起、1978年至1992年的加速上升、1992年至2002年的增长点形成、2002年至2012年的增长再加速和2012年至今的转型发展等阶段。尽管改革开放后地方政府几乎将发展重点放在城市经济上，县域经济发展在总体上表现没有城市经济出色，但县域城乡发展尤其是县级财政高度倚重于县域经济，地方政府从未有“怠慢”县域中的农业、乡镇企业和其他工商业的发展，一些县域秉持“无农不稳、无工不富、无商不活”的发展理念，协调推动县域经济平稳发展。县域经济已经成为“吸纳农业转移人口的重要载体、承接制造业产业转移的重要平台、推进消费潜力释放的重要空间、保障国家粮食安全的重要战场”。
一方面，发展壮大县域经济是夯实经济发展“底座”的重要支撑。“赛迪顾问县域经济研究中心”的《2022中国县域经济百强研究》显示：2020年全国县域经济规模占国民生产总值38.5%，县域规模以上工业企业数量达到全国规模以上工业企业总数的50%左右，近三成专精特新“小巨人”企业分布在全国近600个县（市）。县域经济发展关系着国家经济发展基本面的稳定。在经济发展下行压力下，县域经济发展不仅可以为返乡农民工提供更稳定的就业岗位，避免农民工失业而造成农业劳动力过剩问题，而且县域经济发展还可以增加县域居民收入水平，拉动县域消费能力提升，为国家建构以内循环为主的新发展格局提供经济基础。如此，抓住城市产业转型升级和产业转移的发展机遇，加快县域经济发展，可以为高质量经济发展提供战略支撑，促进经济既好又快的发展。
另一方面，发展壮大县域经济还是提高县域居民过上日益美好生活的重要依托。当前县域户籍人口占全国总人口的63%以上，常住人口有7.48亿人，占全国总人口比例约53.0%。县域经济发展的速度快慢与质量高低对县域居民的生活及其改善产生直接影响，尤其是县域农业生产及其相关的第二产业，如农业产品加工、深加工产业发展，以及与农业生产相关的第三产业，包括为农业生产产前服务的农业机械、化肥农药、饲料种子、牲畜良种、能源供应，为产中和产后服务的劳务服务、植保服务、防疫服务、新技术推广与应用服务、管理信息咨询服务和农产品收购服务、贮藏加工服务、包装销售服务等。特别是在乡村振兴战略实施后，乡村的农家乐、民宿、养老、旅游等产业的快速发展，带动并促进了县域劳动力就业，提高家庭经济收入，进而缩小地区、城乡的经济社会发展差距。县域经济在新农村建设、美丽乡村建设、特色小镇建设、精准扶贫脱贫、乡村振兴战略实施中焕发出勃勃生机，发挥着与城市经济完全不同的功能。
然而，县域经济总是以“配角”赋能于国家的系列建设与发展战略中。相比于新农村建设、精准扶贫脱贫、乡村振兴等国家战略，国家几乎没有为县域经济发展颁发专门文件，更多的是在一些文件或在会议中“提出”县域经济发展。如：2002年党的十六大提出“发展农产品加工业，壮大县域经济”；2003年党的十六届三中全会提出“要大力发展县域经济”；2004年十届全国人大二次会议提出“发展农产品加工业等农村非农产业，壮大县域经济”；2005年十届人大三次会议提出“发展乡镇企业，壮大县域经济”。即使是2017年国务院办公厅下发的《关于县域创新驱动发展的若干意见》，其重点是要求县域落实“创新驱动发展战略”，而不是推进县域经济发展的专项意见。2014年中共中央国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、2016年国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和2022年中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等，关注的重点是在县域中的城镇、县城，以及县域城镇基础设施建设、县域公共服务发展、县域城乡融合发展等问题上。
相比而言，地方政府高度重视县域经济发展，并将县域经济发展落实到具体的行动中。这方面的行动，除了在小城镇建设、特色小镇建设、新农村建设、乡村振兴中积极推进县域经济发展外，更多的是县级政府和乡镇政府把县域经济、镇域（乡域）经济发展看成为地方财政和经济发展的“生命本钱”，不敢有丝毫的放松和怠慢。突出表现在，几乎每一届县级政府及其主要官员都把招商引资作为头等大事来抓，并给予“外资”优厚的待遇，冀望它们能够为县域财政多作贡献。从20世纪的大力发展乡镇企业，到21世纪的县乡镇工业园区建设，再到推动优质民营企业梯度成长、促进小微企业成长等系列工程，地方政府采取一系列切实可行的措施发展县域经济。如一些地方政府及相关部门制定、印发了《推进县域经济高质量发展实施方案（2022—2025年）》《关于加快县域经济高质量发展的意见》等地方政策，对培植优势主导产业、实施创新驱动战略、促进绿色转型发展、推进新型城镇化建设，以及产业园区发展、要素聚焦引导等予以规约和组织保障，以推进县域经济快速高质量发展。
也就是说，国家与地方政府对县域经济发展的愿景有所不同。在国家层面上，国家视县域经济发展为推进县域城乡经济社会发展支撑。20世纪八九十年代县域经济发展重点是乡镇企业发展和小城镇建设，21世纪后，国家调整了城乡发展战略，先将重城轻乡、以农辅工的城乡不平衡发展战略调整为“以城带乡、以工促农”，后又调整为“以工补农、以城带乡”“工农互促、城乡互补”的战略，县域经济发展重点转移到新农村建设、特色小镇建设、乡村扶贫脱贫和乡村振兴上，并将县域经济发展统筹到乡村建设、全面建成小康社会、实现城乡统筹、一体化和融合发展上，要求着力消除县域城乡发展的短板和弱项。相对来看，地方政府在县域经济发展中更关心县域经济实力增长。鉴于县域GDP快速增长的迫切需要，县级和乡镇级政府将县域经济发展等同于税收增加和财政收入提高：毕竟县域机关事业单位的运转经费与人员工资、福利，以及社会保障等都取决于县域经济发展。县域经济发展成为一个地方经济社会发展程度的最重要指标，甚至成为检视一个地方发展状况的唯一砝码。县域内的两级政府、甚至行政村都投入到“经济锦标赛”中，不遗余力地招商引资，甚至在早期发展中一些地方政府不惜牺牲环境支持各类企业到县域城乡发展。不难见，不仅经济发达地区的县域产业发展出现城市化，大城市拥有的先进技术、新型产业越来越多地落脚在县域，县域经济与城市经济混为一体，成为城市经济的重要组成部分，而且在中西部地区的一些县域中，钢铁产业、汽车产业、装备制造产业、有色金属和新型材料产业纷纷落户到县域，轻工产业、现代物流服务业，以及大城市有的大饭店、大宾馆、大商场、大超市等也在县域逐渐增多。
综上，县域经济角色和赋予的发展使命在国家与地方层面上有所不同。国家希冀它在系列发展战略上发挥作用，并得以既好又快的发展，而县域内的县乡两级政府一般将县域经济发展与国家战略实施适当分开，既响应国家的号召，配合国家实施重点发展战略，如特色小镇建设 、精准扶贫脱贫等，又始终不敢怠慢招商引资，创办县域新的经济增长点。如此，多数地方采取“两手”推进县域经济发展：一手是显形的，贯彻、实施国家的新乡村建设、乡村振兴发展战略，将其作为行政事务提到日常管理日程上，力求能够保质保量地完成任务；一手是隐形的，但往往是更硬的，竭尽所能地保证县域经济不断发展。尽管上级政府和有关部门对县域经济发展业绩的考核不再是硬指标，不以GDP论成败，更多的是要求完成上级下达的规定任务，如在精准扶贫脱贫攻坚战中立责任书，并予以一轮又一轮的检查、考核，致使地方政府不敢也不能在这些重大工程中应付了事。而县域经济发展是县域内县政府和乡镇政府主动给自己加压，不断地给有关部门及其领导上紧箍咒，以满足县域经济社会发展平稳运行。正是县域两级政府的不懈努力，县域经济在没有国家“全面”“有效”“着力”的政策“扬鞭”下，仍保持着“自奋蹄”的发展态势。
三、双重引擎：让县域经济接地气且有质量
全面建成小康社会后，国家鉴于新时代建设中国式现代化和实现共同富裕目标的需要，对全面推进乡村振兴和以县城为载体的城镇化建设作出新部署。无论是乡村振兴战略中的拓展农村产业发展空间、培育新型职业农民和新型农业经营主体、健全农业社会化服务体系、推进农村一二三产业深度融合发展，以及构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，还是以县城为重要载体的城镇化建设中的培育发展特色经济和支柱产业、强化产业平台支撑和提高就业吸纳能力、集聚发展农村二三产业和延长农业产业链条、做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，以及发展先进制造、商贸流通、文化旅游等产业等系列要求，乡村振兴与以县城为重要载体的城镇化建设都为县域经济发展激活新引擎、释放新活力，并为县域经济发展注入新动能，县域经济在中国式农业农村现代化的新赛道上拥有更广阔的发展空间。
县域经济发展不同于城市经济发展。抢占发展先机的极少数经济发达地区县域，拥有资源优势，包括矿产资源、旅游资源的县域，以及拥有区位优势、交通优势的县域，如城市周边县域、沿江沿海的县域，可以仿照城市经济发展方式，“高大上”地发展县域经济，让县域经济走向高端化、集团化、国际化。而大多数县域尤其是中西部地区和东北地区的部分县域，缺乏有竞争力的资源禀赋和区位优势，需要更多地依靠第一产业发展及其产业链、供给链延伸建构县域产业发展体系。经济欠发达县域的产业发展对解决劳动力就业、家庭增收以及税收、财政的贡献率有限，县域人口长期处于向外流动和不断减少状态中，一些村庄甚至乡村学校、医院、商店出现不同程度的凋敝，现有的产业发展不能有效地支持本地居民日益增长的美好生活需要，县域经济发展面临诸多新问题、新困境、新挑战。也就说，欠发达地区的县域经济不同于东部沿海城市经济带内的县域经济，未能成为城市经济或城市圈的组成部分，仍是以农业及其简单延伸的产业为主体，缺少容纳现代制造业的能力，也难以发展新型第三产业，县域经济勉强维系县域财政日常运行，发展基础与发展前景都不是很好，需要从国家发展战略中寻求、开拓新的发展空间。
乡村振兴是全面改变乡村面貌、整体提高乡村居民生活质量、大力促进县域城乡融合的系统工程，实现产业振兴、文化振兴、生态振兴和促进居民生活富裕都需要大力发展县域城乡经济。但遗憾的是，学者们几乎一致地寄望通过县域经济发展来助力乡村振兴。如杨晓军和宁国良认为，乡村振兴战略实施依赖于县域经济发展，县域经济的“方略方式、速度力度、效果效益”等直接影响着乡村振兴。斯丽娟和曹昊煌的研究也指出，县域经济能够从城乡融合、有效治理和绿色发展三个方面推动乡村振兴，并且县域经济发展与乡村振兴在实践中具有共同的发展目标和良好的耦合关系，需要发展壮大县域经济来推动高质量乡村振兴。总的来看，在县域经济发展与乡村振兴的研究上，学者们往往将研究的重点放在乡村振兴上，视县域经济发展为推进乡村振兴的重要影响因素，而没有注意到乡村振兴战略实施对县域经济发展带动和推进作用。
虽然也有个别学者侧重于研究县域经济发展，并指出农业现代化、工业化、经济生态化和县域城乡融合发展是县域经济发展的四个重要路径，但没有凸显乡村振兴战略实施对促进县域经济发展作用。其实，乡村振兴与县域经济发展存在较强耦合关系：凡是县域经济发展水平高的县和乡镇，都能够主动响应中央号召，积极推进乡村振兴战略实施，乡村建设与乡村振兴都取得了显著成效；然而，很多地方的乡村振兴战略实施仍是被动的，成效不是很明显。这是因为，县域经济发展水平不高，“吃饭财政”的资金捉襟见肘，难以拿出更多的钱推进乡村振兴。如一些经济欠发达地区的乡村振兴存在较严重的“等靠要”的现象，主要依靠上面给项目和资金推进乡村振兴。
当前，推进县域经济发展与乡村振兴的重点和难点不在经济发达地区和城市圈。一是这些地区的县域经济与城市经济形成有机整体，城市经济发展能够有效带动县域经济发展；二是乡村振兴拥有较雄厚的地方经济支持，乡村产业发展、居住环境改善、居民生活水平提高以及乡村治理有效等都能够得到县和乡镇政府的大力支持。而难点和关键主要在中西部和东北部的经济欠发达地区，县域经济发展与乡村振兴战略实施都缺乏可持续推进的动力和势能。如果说经济发达地区和城市圈内的乡村振兴战略实施需要县域经济注入活力，那么，经济欠发达地区乡村振兴则是推进县域经济发展的重要引擎和契机，需要充分利用国家与省市的全面推进乡村振兴战略的系列利好政策，找到推进县域经济发展的“生命线”“保障线”，并以此为抓手建立健全符合本县、本乡镇和本村的产业体系和经济体系。也就是说，以国家全面推进乡村振兴战略为依托，围绕乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕打造县域经济增长点，促进县域乡村一二三产业融合发展和县城、乡镇、村产业融合发展，进而整体上提高县域经济发展水平。
县域经济发展还有一个重要引擎，即依托以县城为重要载体的城镇化建设促进县域经济发展。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，推进以县城为重要载体的城镇化建设，不仅可以增强县城综合承载能力、提升县城发展质量，更好地满足县城居民生产生活需要和农民进城安居的需要，还可以为扩大内需战略实施、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。“意见”为县域经济发展带来了另一个机遇期，县域城乡可以依托国家发展县城特色优势产业、完善县城市政设施体系、强化县城公共服务供给、加强历史文化和生态保护和提高县城辐射带动乡村能力等举措，推进县域经济全面、高质量发展。在以县城为重要载体的城镇化建设中，无论是增强县城产业支撑能力、提升产业平台功能、健全商贸流通网络、完善消费基础设施、强化职业技能培训，还是完善市政交通设施、畅通对外连接通道、健全防洪排涝设施、增强防灾减灾能力、加强老化管网改造、推动老旧小区改造、推进数字化改造，抑或完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施、完善社会福利设施、加强历史文化保护传承、打造蓝绿生态空间、推进生产生活低碳化、完善垃圾收集处理体系、增强污水收集处理能力，以及推进县城基础设施向乡村延伸、推进县城公共服务向乡村覆盖、推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等，都是县域经济发展的重要抓手。
乡村振兴和以县城为重要载体的城镇化建设面临建设县域城乡、发展县域城乡公共事业、增强县域公共服务供给、促进县域城乡居民过上更美好生活等一系列建设与发展任务。毋庸置疑的是，乡村振兴和县城建设不可能完全依靠国家和上级政府资金投入，县域需要健机体、强内功，利用并切实抓住国家全面推进乡村振兴战略和推进以县城为重要载体的城镇化建设的历史机遇期，着力夯实县域经济发展基础，挖掘县域经济发展潜力，激活县域发展活力，进而促进县域经济高质量发展。如此，新时代县域经济发展并非如有的学者说，中国县域经济发展只能集中的东部沿海地区，“中西部地区县域经济成长空间在未来一定时期还是很有限的”，中西部地区发展县域经济，“产生的必然结果是，县域经济发展不起来，地级市也被拖垮了”；如果“中西部地区往往将发展县域经济定在优先目标上”，会“造成无力对接沿海转移产业，更不可能发展出新产业，从而又造成大量投资浪费的问题”。中西部和东部地区完全可以依托、利用国家推进乡村振兴和以县城为重要载体的城镇化建设契机，捕捉到新的发展机遇，从而让县域经济发展与乡村振兴、以县城为重要载体的城镇化建设实现共赢。
四、立足“三农”：让县域经济发展行稳致远
县域经济是以县级行政区为空间载体的区域经济形态，包括县域地理空间中的城镇经济、乡村经济以及县域产业体系中的第一产业、第二产业和第三产业。如此，县域经济发展并非东部沿海地区“专利”，中西部地区也可以结合本地县情、民情因地制宜地发展县域经济。虽然很多中西部地区非农产业尤其是新型产业发展缺少东部地区的“先机”，难以像东部沿海地区县域发展先进、高端和外向型产业，也难以吸纳更多的外来人口投资、创业和开发互联网、物联网及类型多样的线上平台，但中西部地区的县域经济具有明确的县域边界，不像东部沿海地区融入城市经济并与其形成一体，可以依托国家重视“三农”问题的解决开辟与东部沿海地区不同且富有特色的发展道路。
经济发达的东部沿海地区县域基本上解决了“三农”问题。或者说，经济发达的东部沿海地区农业农村现代化和农民产业化、市民化程度比较高，农业在县域经济中占有的份额越来越低，从事农业劳动的农民数量也在逐年下降，更多的农村土地已经实现规模化集约化经营，居住在乡村的农民基本过上与城市居民等值的、甚至更优的生活。相比而言，我国中西部和东北部的一些县域经济仍带有浓厚的“三农”底色，明显不同于城市经济。尽管在个别行业、部分地区中城市经济已经延伸至县域城乡中，但更多县域经济还没有与城市经济实现对接，仍依托农业、农村和农民拓展其发展空间。
农业仍是多数县域经济发展的基础产业。如果说经济发达地区和大城市周边的县域经济发展可以更好地利用城市经济“涓滴效应”实现持续发展，那么，经济欠发达地区或城市远郊的县域经济发展需要更多地挖掘自身发展潜力，尤其需要充分、有效地利用好国家推进乡村振兴的“势能”建构经济发展整体框架，从农业、农村和农民中寻求发展新的支撑点。在经济发达地区，乡村农业发展一定程度上依附城市产业，即使种植粮食也可以成为城市的乡村旅游产业、休闲产业，而在中西部多数县域，农业仍是农民从事农林牧副渔等经济活动的产业，种植业和养殖业是县域经济发展中的主导产业，需要“进一步拓展农业多种功能，促进农村一二三产业融合发展，加快构建现代乡村产业体系，实现产业兴旺”。这不仅仅出于国家“要把饭碗端在自己手里”的粮食安全上需要，现实中，粮食生产始终是多数县域经济发展“看家护院”产业。国家推进永久性基本农田和高标准农田建设、种业振兴行动、农业科技创新，以及发展设施农业、新型农村集体经济、新型农业经营主体和社会化服务、农业适度规模经营，都是为了县域经济能够发展好这个“保命”“续命”产业。
农民包括大量返乡农民工仍是县域经济发展最重要的主体。改革开放后尤其是城镇化的快速发展，农村大量劳动力到经济发达地区和城市打工，县域出现程度不同的人口减少、村庄空心、土地撂荒和农业生产劳动力老化问题，县城和乡镇的经济发展也因劳动力外出打工而出现不同程度的萧条、衰落。但是，受到经济发展下行压力的影响，大量长年在城市打工的第一代农民工因年龄大正在加速返乡，也有一些年轻的农民工因城市生存压力加大而返回乡村，或因乡村振兴战略实施的“利好”返回到县域创业、就业。返乡农民工部分地弥补了农业生产劳动力缺乏问题，他们不仅在农业生产中发挥着重要作用，推进农业现代化发展，而且由于他们接受过城市职场的打拼和磨练，具有居村农民没有的创新意识，可以在县域中创办新产业，带动和帮扶其他农民致富。诚然，进城打工人口返乡不符合城镇化发展趋势，也与中国乡村人口多、需要进一步推进人口进城不相称，但有一点是肯定的，乡村振兴战略实施使乡村拥有更多发展机会，那些有知识、有能力、懂经营的年轻农民工返乡无疑会推进县域经济发展。
和美乡村建设包括农村现代化发展为县域经济发展开辟新空间。在县域经济发展上，虽然地方政府统筹发展农业、工业和服务业三大产业，但在实际操作上更多的是将经济发展重点放在工业上，大力度、甚至不惜以牺牲环境为代价招商引资，希冀工业发展能够尽快地让县域富起来。但事与愿违，除了经济发达地区的部分县域外，更多的县域经济难以从招商引资中获得快速发展，甚至出现工业园荒废、环境污染严重、债台高筑等问题。经济欠发达地区的县域经济仍需要基于和美农村建设拓展其发展空间。唯有建设好乡村，才能大力发展富农惠民产业，打造农业全产业链，推动种养业向前后端延伸，提升产业链供应链水平，强化农业品牌建设；才能拓展农业多种功能，推动乡村农文旅一体化发展，打造乡村休闲体验产品，开发乡游、乡娱、乡宿、乡食、乡购综合体验项目；也才能大力发展农村电商，引导平台企业、物流、供销等主体到农村，培育农商产业联盟，提升农产品的产加销一体化水平。
现实中，无论是东部沿海地区还是中西部、东北部地区的县域经济发展都带有程度不同的“三农”底色，国家推进县域农业经济繁荣、农民生活富裕和农村社会进步，县域经济也能由此得以发展。即使有些“百强县”的经济实力超过一般地级市，拥有多家、甚至几十家上市公司，人口规模也列入Ⅱ型大城市，其经济发展也不能完全丢下农业、农村和农民。相比于大城市的经济发展，实力强的县域经济仍有相当多的生产、经营活动离不开“三农”，它们需要依托农业、农村与农民发展好县域经济，成为工业强县、农业强县和旅游强县。近年来，国家愈益重视农业发展和粮食生产，县域经济发展承担着维护粮食生产安全的重大重任。如此，县域经济发展既不能丢下农业、农村和农民问题及其解决，效仿城市经济发展方式，一味地走高尖端发展之路。县域经济发展包括经济发达的东部沿海地区县域经济发展都需要高度重视农业经济发展，守住保障国家粮食安全底线。尤其是经济欠发达地区的县域经济发展要在做大做强“农头”企业，做好做优农业品牌上，建构农业生产及其相关产业的研发、育种、生产、加工、储藏、运输、销售，以及品牌打造、品牌保护等“全环节提升、全要素激活、全链条增值、全产业融合”新发展格局，彻底解决县域间和县域内发展不平衡、不充分的问题，以满足县域居民日益增长的美好生活需要。