作者简介：叶振宇，中国社会科学院工业经济研究所区域经济研究室主任。
文献来源：《人民论坛》2023年20期
摘要：县域经济是我国现代化经济体系建设的重要板块，也是经济高质量发展的重要载体。理论与实践表明，工业化与城镇化相互促进是县域经济发展的重要动力源，县域经济高质量发展是市场作用充分发挥与政府积极有为共同作用下产业实现动态转型升级的结果。当前，我国县域经济发展正处于产业转型升级的关键阶段。面向未来，地方政府宜率先从优势特色产业入手，优化人才资源的配置效率，提高城市品质，改善营商环境，适时采取有效策略推动产业转型升级，塑造优势特色产业发展的新优势、新动能、新业态。
关键词：产业转型升级；县域经济；高质量发展
产业是县域经济发展的关键支撑，产业转型升级是县域经济高质量发展的关键举措。改革开放以来，我国县域经济活力得到激发，广大农村地区摆脱了传统束缚，走上了工业化的发展道路，涌现出了一批具有地域特征和集聚优势的产业名城。例如，江苏丹阳是“中国眼镜之都”，福建晋江是“中国运动鞋之都”，浙江永嘉是“中国泵阀之乡”，等等。而且在实践中，以“义乌模式”“晋江经验”等为代表的县域经济发展模式，探索出了以市场经济为导向、以优势特色产业为支撑、以有为政府为保障的发展经验，得到社会各界的广泛关注。然而，随着国内外发展环境的变化和新技术、新产业、新模式的兴起，传统优势产业发展的“天花板”效应日益显现，加快产业转型升级不仅是增强县域经济活力的关键，还对推动县域经济高质量发展具有重要意义。
一、产业转型升级推动县域经济高质量发展的理论视角
我国是人口规模巨大、地区差异较大的发展中大国，在工业化和城镇化进程中，我国县域经济发展呈现明显的区域分化特征。有些县是产业强县，长期位居全国百强县之列，县域经济规模大、活力强；但一部分县则是产业弱县，县域经济发展缺少优势特色产业。面对这一现实情况，我们有必要从理论上认识工业化与城镇化之间的互动关系及其在县域经济发展中的作用。
工业化与城镇化相互促进、迭代升级是县域经济持续、健康、稳定发展的不竭动力。从工业化初期到工业化中期阶段，优势特色产业是很多县完成工业化积累的基础，也是人口城镇化的“蓄水池”。工业化与城镇化实现协同联动、耦合促进，为县域产业转型升级提供了动力。在工业化中后期乃至后工业化阶段，县域经济高质量发展更依赖于县城和重点镇的城市品质，这些城镇化地区一般被视为县域工业化与城镇化互动的主要载体，其发展质量直接影响着吸纳农业转移人口的能力和人力资本的积累，从某种程度上决定着城镇化能否为工业化提供更加有效的支持。从国内外发展经验看，县的工业或服务业层次和水平不如大城市那么高，但这种状况与其现阶段集聚的人口素质是基本匹配的。
县域产业结构动态升级需要要素结构相应调整和优化配置。一般而言，县域产业结构会随着内外条件变化而向高级化升级，工业化在结构升级中得到拓展和深化，而产业结构升级过程顺利实现的关键在于县域城镇化地区人力资本的积累和提升。如果县城和重点镇作为县域城镇化地区不能为产业结构升级提供相适应的人力资本供给，那么县域产业就极有可能面临衰退的风险，县域经济高质量发展就变成了“无本之木”。事实表明，那些县域经济发展得好的地方，都会大力推进城镇化地区软硬环境的优化升级，提升城市品质，改善市容市貌，建设成本较低、宜居舒适的住房，发展优质公共服务，不断提高城镇化质量，以吸引高素质人口流入。可见，我国当前要不失时机、扎实有效地推动县城提质升级，通过提升城镇化质量推动产业转型升级。
产业转型升级通过不同渠道推动县域经济高质量发展。从发展趋势看，产业智能化、绿色化、集聚化、高端化已成为产业转型升级的主流趋势。从价值链分布看，县域产业转型升级能够促进优势特色产业向价值链高端攀升，把产品或服务做得更加精致，使产品具有品质更优、价格更实惠的特点。从技术创新看，随着新兴技术的广泛应用，县域产业转型升级具有更好的物质条件，包括生产装备、技术工艺、产品设计、物流运输、销售网络等诸多环节都会获得技术赋能的机会，以适应日益激烈的市场竞争。从产业链发展看，县域产业转型升级的链式反应不仅表现为产业链向上下游延伸，在延链中补链强链，还表现为与周边城市、区域中心城市等层级更高的产业节点建立产业链供应链连接，进而形成更紧密的利益共同体。从空间布局看，在技术条件改善的同时，县域产业转型升级表现为产业向园区集中和享受更加便利的产业配套和服务，产业布局更加集聚，产业空间组织呈现明显的集群化趋势；此外，产业园区具有强大的产城融合功能，既能为从业者提供宜居宜业的环境，又能够为企业的污水集中治理、产业链上下游配套、共性技术平台建设等提供更具有经济性的解决方案。综上，产业转型升级推动县域经济高质量发展，其作用机制在于从不同渠道来提高产业生产效率，优化空间配置效率，改善产业发展环境。
二、产业转型升级推动县域经济高质量发展的实践探索
伟大的时代赋予县域经济发展重大的历史机遇，以江阴、昆山、义乌、晋江等为代表的一批经济强县的发展经验表明，在不同的发展阶段适时推动产业转型升级，持续提升优势特色产业发展竞争力是县域经济高质量发展的重要法宝，其经验主要包括：
第一，把充分发挥龙头企业的带动作用作为推动优势特色产业转型升级的突破口。经过多年的发展积淀，很多县都出现了一批地方特色鲜明、中小微企业众多、品牌知名度高、产业链条完整的优势特色产业或产业集群，如昆山的电子信息、装备制造，江阴的纺织服装、钢铁冶金和装备制造，晋江的制鞋、纺织服装、建筑陶瓷、食品、纸制品及包装等。然而，随着国内外经济形势变化，这些优势特色产业或产业集群不仅面临着国内要素成本上升，还受到了高度不确定性的国际环境影响；并且，这些产业已进入成熟发展的阶段，其产值增速趋缓，行业规模的“天花板”效应显现。为解决这些问题，一些地方政府采取“抓龙头、铸链条、建集群”的思路，推动行业龙头企业与中小微企业配套协作，引导中小微企业融入龙头企业供应链，同时支持工程研究中心、行业公共研发和检测中心等各类产业创新平台建设，实施精准导向的产业支持政策，确保优势特色产业有效应对发展环境的变化，平稳完成转型升级。
第二，把大力发展现代服务业作为提升县域经济发展能级的抓手。浙江温州、福建泉州等城市发展县域经济有益的经验是促进专业市场与县域优势特色产业形成良性互动的关系，这种关系可以帮助企业节约生产、销售等环节的成本以及获得快速的市场反应能力。除此之外，发展现代服务业能够为县域产业转型升级注入创新活力，金融服务、商务服务、法律咨询、研发服务等行业快速发展则为当地企业在品牌创立、境内外上市、融资脱困、对外投资、技术升级等方面提供了必不可少的支持。实践证明，现代服务业与制造业融合发展不仅不会造成县域经济“脱实向虚”，反而有利于县域经济发展能级提升。
第三，把动态升级的产业园区作为推动县域经济提质增效的载体。改革开放四十多年来，一些产业强县先后经历了乡村工业“满天星”式分布、企业入园集聚发展、产城融合发展、产业虚拟空间与实体空间协同发展等阶段，产业布局形态变化客观反映了这些地方产业园区动态升级的过程，也符合产业升级与城市转型的基本规律，是县域经济创新发展的空间表现。如义乌、晋江、诸暨等地积极探索产城融合模式，提高了产业园区的城市服务配套功能，有效吸引外来务工人员安居乐业。
第四，把探索市场化的开放模式作为发展开放型县域经济的方向。在改革开放大潮中，走街串巷“鸡毛换糖”的商业传统让义乌人的创业创新精神迅速迸发，从“马路市场”的地摊经济起步，在当地政府引导下向露天的小百货市场转型。经历多次的迭代创新，义乌小商品市场走上了国际化、数字化、标准化、人性化、绿色化的发展快速路，并为国内外商户提供国际化的展销平台，同时也通过来料加工、委托加工等方式带动全国各地的大批中小微企业和家庭作坊参与生产协作。可见，义乌小商品市场发展是国内国际双循环相互促进的成功实践，也是我国构建新发展格局的典型场景。
第五，把政府积极有为作为产业转型升级推动县域经济高质量发展的有力保障。从产业孕育到发展壮大的过程中，地方政府每到关键时都要及时进行角色调整、策略转变，从而更好服务企业发展。比如，晋江市政府先后针对产业转型升级实施了质量立市、集群上路、品牌上市、创新驱动等重大战略，促进产业集群在转型中升级、在升级中提升竞争力。而且，从昆山、晋江等经济强县的发展经验看，地方政府始终坚持维护市场力量正常运转，尊重市场规律，与市场建立良性互动关系，把施政的重点放在优服务、造环境上，把“政府想做的”和“企业想要的”紧密结合起来，实施多轮简政放权和审批制度改革，极大激发了市场活力。
三、产业转型升级推动县域经济高质量发展的实现路径
我国的国情特点决定了不同地区的县域经济发展模式和产业发展路径具有显著的差异性，这就意味着产业转型升级推动县域经济高质量发展的路径是多元的。就现阶段实际情况而言，产业转型升级推动我国县域经济发展的实现路径主要包括：
第一，以本地民营企业为主体，通过企业家群体的创新精神推动低附加值的传统产业向更高附加值的产业转型升级。虽然现阶段低成本要素驱动的传统产业或集群的竞争优势相对下降，但在这些优势产业中，许多民营企业家仍然具有顽强拼搏、敢于创新的特质，在数智技术方兴未艾的潮流中有机会开辟出产业集群转型升级的新路径。例如，浙江多地利用工业互联网构建产业集群协作平台，使集群内的众多企业基于供应链高效协作并实现价值创造。
第二，经过招商引资引入区外的产业链龙头企业，通过以大带小、以点带面带动形成具有规模和竞争优势的产业。对于我国东部的偏远县和中西部很多县而言，本地产业整体偏弱但又具有一些特定优势，现阶段从区外引进产业链龙头企业是比较务实的县域经济高质量发展路径，产业链龙头企业的到来不仅能够提升县域经济发展的能级，从产业基地建设起步，带动产业链某个环节或上下游企业集聚，还能够为当地塑造新的区域形象，形成较强的“滚雪球”效应。
第三，利用新技术新场景新模式推动资源优势转化为经济优势。过去，在传统资源粗放或简单开发难以取得市场优势的情况下，我国很多县的资源优势不得不处于“沉睡”的状态，然而，如今随着新技术的不断涌现，这些资源优势未来有望变为产业发展的新优势。例如，优质的生态旅游资源可变为线上旅游产品，在虚实结合的场景应用中通过流量、知识产权转让等途径获得经济收益。
第四，在扩大对外开放中培育发展新优势。我国很多县具有对外开放新优势，特别是沿海、沿边、沿江和陆海大通道的地方都有优越的开放条件。这类地区如果能充分利用对外开放条件，争取设立特殊海关监管区域，优化企业出口环境，在一些小众化的产品领域就容易形成出口优势。同时，随着数字技术的广泛应用，这类地区将有更多机会换道超车，借助电商、直播等平台发展优质农产品、生态旅游、特色工艺品等产业。
第五，依靠交通枢纽的优质客流资源带动产业转型升级。随着高速交通网络外溢效应显现，很多县都在抢抓高铁站或民航机场开通的机遇，利用快速便利的出行条件进行引资引技引智，通过引进人才和科技成果、导入新业态投资等方式促进产业转型升级。随着要素成本上涨，越来越多行业趋于能够及时响应市场变化的区位布局，于是那些交通便利的地方就有更多的机会承接产业转移项目，从而实现产能快速达产和投放市场。在长三角一体化发展中，安徽有些县抓住高铁开通的机遇吸引了上海、江苏、浙江等地的产业转移，从而加快了后发赶超的步伐。
第六，抓住农业现代化催生的新增长点。随着人民生活水平明显提高，优质农产品的市场需求出现较快增长，农业产业链拓展得更长，业态更加丰富，且朝着数字化、功能化、多样化、融合化等方向发展，越来越多的社会资本投向现代农业。那些传统农业县或农业大县在推动农业现代化中可以改变农业传统经营方式，通过技术赋能、商业模式变革、体制机制创新激励等方式培育农业发展的新业态，在产业融合发展中找到了兴农强县的突破口。
四、产业转型升级推动县域经济高质量发展的问题挑战与对策建议
加快产业转型升级是现阶段我国县域经济高质量发展的迫切需要。我国县的数量较多、资源禀赋差异较大，在激烈的区域竞争和错综复杂的国际环境中面临着较大的不确定性。从产业发展路径看，我国县域经济高质量发展面临着来自以下方面的问题挑战：
一是产业优势特色不足。一些县缺少实力较强的优势特色产业，县城产业长期处于“空心化”的发展状态。很多县虽具有优越的资源或区位条件，但这些优势条件却因各种原因而难以成功转化为产业发展优势。一些地方本地人创业办企业的意愿较低，创业成功示范效应不足。二是产业转型升级动力偏弱。一般而言，县域经济的基本特点是发展比较成熟的产业和拥有数量众多的中小企业，但产业发展到一定程度，产业转型升级的瓶颈就显现出来。在这种情形下，中小企业通常不愿意冒着投资风险去引进、消化先进技术或开辟新的产业赛道，也缺少能力去攻克新兴技术，于是产业衰退风险不断累积、上升。三是产业平台低质低效发展。很多县建设了各种类型和主题的产业园区，园区布局比较分散、产出强度较低。并且，受到园区产业项目招商困难、产业配套欠缺、园区服务管理粗放、发展空间受限等因素影响，部分县产业园区的综合效益偏低。四是县城基础设施和公共服务配套有待完善。有些县的县城市政设施相对落后，补短板的包袱比较重。有些县城至今没有修建地下管廊，有些县城的市政设施严重老化，还有些县城防洪排涝设施薄弱，基本公共服务存在供给不足的问题，上学难、看病难、养老难等问题一定程度上存在。五是治理现代化水平有待提升。一方面，有些县的产业发展比较盲目，错过了产业转型升级窗口期；另一方面，有些县改善营商环境的意识不强，服务当地企业发展的能力较弱。
针对以上问题挑战，当前及未来一段时间，各级政府在着力推进以县城为重要载体的城镇化建设的同时，需要高度重视促进产业转型升级，为县域经济高质量发展注入动力，还要着力提升县城和重点镇的城市品质，使其更加宜居、更加便利，这样才能对人才和劳动力形成较大的吸引力。
第一，激发市场主体活力。地方政府应着手从保市场主体向激发市场主体活力转变，在项目融资、市场拓展、用工保障等方面提供必要的帮扶措施，着力为企业降低用电、用气、物流等方面成本。适时推出力度大、个性化强的政策，对于优势特色产业的产业链供应链上的薄弱环节进行针对性的补链强链，支持更多的初创企业利用数智技术、政策环境、紧俏资源等条件实现商业模式创新。
第二，增强优势特色产业的新动能作用。地方政府要实施产业强县战略，但不宜盲目发展工业，而要坚持专精特新的发展方向，因地制宜选择立县产业。做好产业强县这篇大文章的突破口不仅在于找到适合本地发展且能赶上市场风口的优势特色产业，还在于挖掘一批敢于拼搏、具有商业意识的创业人才。随着智能社会的到来，县域经济发展比以前更依赖以实体经济为主体、虚实结合的经济形态，地方政府应积极引导企业全方位实现数字化转型，融合线上线下业务，贯通产业链上下游不同环节，把县城或重点镇建成优势特色产业创业的大平台。地方政府应打破传统产业培育发展的思维束缚，针对优势特色产业既要大胆引进外来企业家，同时也要吸引在外企业家回乡发展，高标准、高起点设立专业特色、精致服务、政策有力的“创业特区”，吸引和培养一批县域经济高质量发展的主力军。
第三，创造条件吸引集聚人才。针对县域吸引人才难的问题，地方政府应实施人才强县战略，坚持“但求所用，不求所有；但求所为，不求所在”原则，针对本地产业需求，积极搭建吸引优秀人才回乡发展的优质创业平台、优惠政策平台和优享生活平台，精准对接创新创业人才、专业技术人才、中介服务人才等各类人才。结合本地实际情况、量力而行实施“人才新政”，利用事业、待遇、环境、服务吸引和留住人才。
第四，着力提升城市品质。当前形势下，各级政府应不遗余力抓住扩大内需这个战略基点，把改造提升县城和重点镇的基础设施作为工作重点，协同推进地上地下基础设施建设，新建或改造升级排污防涝、供水排水、电力通信、抗震民防等基础设施，适度超前建设新型基础设施，不断提升县城和重点镇承接农业转移人口的能力，创造更好硬件条件发展优势特色产业。中央有关部门应将财政转移支付的重点放在中西部县城基础设施补短板、强弱项的工程，利用其后发优势补齐基础设施规划设计和建设运维的短板，进而解决长期以来的城市建设历史欠账问题。
第五，构建产业创新公共平台。一方面，地方政府应引导当地行业协会、龙头企业等力量推动整合资源，吸引产学研力量共同组建产业技术研究院。产业技术研究院按事业单位设置和新型研发机构运作，负责引进高校科研院所团队攻克制约本地优势特色产业转型升级的关键设备、生产工艺、新产品开发等技术问题。另一方面，地方政府也应鼓励有实力的行业龙头企业、行业协会等机构搭建行业共性技术平台，着力为同行业企业提供产品检验检测、试验验证、产品质量认证等技术服务。
第六，精准改善营商环境。地方政府应把塑造高品质的营商环境作为县域经济高质量发展的重要突破口，针对涉企涉诉较多的领域率先突破，在涉企服务事项中探索实施公开、透明、精诚、简约的一站式服务，引入社会机构为产业园区入驻企业提供管家式服务。把创新招商引资作为县域经济高质量发展的重要抓手，注重外地招商引资与本地招商扩资相结合，注重引商、引智与引技相结合，着力破解县域产业转型升级的资金、人才和技术瓶颈。