作者简介：凌争，南开大学周恩来政府管理学院讲师，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员。
文献来源：《政治学研究》2022年第5期。
摘要：如何系统看待县域持续二十年的行政审批制度改革？首先，文章将县域行政审批制度改革的核心提炼为“规范审批权”，勾勒了县域行政审批制度改革的理想图景，提出县域行政审批制度改革存在“被改革主体不配合改革与被改革主体配合改革却偏差执行”的双重困境，并通过自上而下贯彻与自发探索两个维度从理论上分析何以破解县域行政审批制度改革的双重困境。然后，文章基于上述两个维度归纳了县域行政审批制度改革二十年取得的重要成就以及面临的挑战。县域二十年的行政审批制度改革展现了政府从“全能的管理者”向“必要的管理者+贴心的服务者”的转变。在此期间，自上而下贯彻与自发探索是行政审批制度改革的两个主旋律。鉴于此，自上而下贯彻推动行政审批事项遵循“应进则进”原则进驻县域改革主体的关联机构，从而使县域改革主体具备“最大”自发探索权限是迄今为止改革的“最优解”。
关键词：行政审批制度改革；自上而下贯彻；自发探索；“放管服”改革；国家治理
一、引言
中国在改革开放后建立了规模庞大的行政审批制度。伴随中国经济体制的转型，特别是中国政府对“营商环境”建设的逐级关注，行政审批制度改革多次成为政府治理的主要任务。行政审批制度改革的核心目标可概括为“削减审批权、规范审批权”：“削减审批权”是指改革主体基于地方信息优势或市场经济规律，通过改革将不适合某级政府行使的审批权力下放至更低层级政府或还给市场；“规范审批权”是指改革主体基于有效治理，以提升服务质量为目标对保留的审批权力进行改革优化。“削减审批权”主要应对在经济市场化背景下行政审批权的部门本位主义扩张的倾向，“规范审批权”主要解决行政审批流程固化造成的官员不作为以及官员在行政审批执行过程中不合理地运用自由裁量权的问题。通过二十年的行政审批制度改革，中国政府削减了过半的行政审批事项，但改革如何在“深水区”成功推进才是关键。这指向对行政审批流程的进一步改造。如果只立足某一审批事项的效率而非围绕审批流程做改革，申请人依然难摆脱“事难办”的窘境。
因此，“规范审批权”是深化行政审批制度改革的关键。由于申请人的审批一般涉及多个行政机关的多个行政审批事项，改革不仅需针对某个行政审批事项，还要针对审批的全流程。“行政审批制度改革背后是政府与市场经济发展这一博大精深的命题，这使得探讨并总结行政审批的裁量基准及其制定技术和评估机制，变得更关乎实践理性”。由于绝大多数项目审批都在县域完成，理论上，作为行政审批制度改革“最后一公里”的县域政府能全面感知改革中的堵点、难点，并准确、及时捕捉改革的最新动向。然而，由于行政级别低、职权弱，县域政府在改革过程中往往面对着复杂的局面、诸多的难题以及相似的深层障碍，推进改革的过程相对曲折。鉴于此，县域行政审批制度改革成为“规范审批权”的主战场。
在“以人民为中心”的发展思想引领下，行政审批制度改革的成果取决于申请人完成行政审批申请的时长以及过程中的体验——县域改革的成果更是如此。然而，行政审批流程仍然存在各机关标准林立、互为掣肘、无人统筹的问题，以及缺乏整合、汇编、清理以形成统一的法制体系。鉴于此，理想状态下的县域行政审批制度改革应为申请人呈现如下图景：第一，申请人能够在行政服务大楼里办理所有审批业务，破解“门难进、人难见”的困局；第二，申请人能够在该大楼的任意审批窗口办理该区域的所有审批事项，破解“多头跑、来回跑”的困局；第三，申请人能够找到并容易领会所需申请审批材料的填写模板，破解“事难办”的困局；第四，申请人有任何问题都可以询问窗口办事员，办事员需要“一次性告知”并提供微笑服务，破解“话难听、脸难看”的困局；第五，申请人有渠道投诉审批过程中的不合理行为并及时得到回复，破解“回应难”的困局；第六，行政机关在规定范围内优化审批流程，在一定范围内既容许在申请人材料不足的情况下受理审批申请，又通过整合各审批部门的审批流程加速审批，破解“审批机械化”的困局；第七，将前述内容由线下转向线上，通过技术手段降低行政成本与申请人成本，这也是行政审批制度改革的发展方向之一。总之，改革的终点应是实现申请人自主选择线上或线下办理，同时不需要为审批过程付出额外精力。
围绕上述标尺，经验层面的县域行政审批制度改革重点推进以下工作：行政审批事项及其职能办公室进驻行政服务大楼；“一窗通办”改革与行政审批“一条龙”窗口整合；行政审批事项标准化；办事人员“一次性告知”承诺；搭建行政审批的举报投诉平台；联合办理、串联转并联、容缺受理、线上办理等。总之，县域在“放管服”改革大潮下不断推陈出新，“地方政府通过不断深化改革响应中央”。然而，纵观全局，县域行政审批制度改革仍旧进度不一。究其原因，行政审批制度改革对下级政府是“权责错配”的改革，即上级赋予了下级承担某项任务的职责，却没有给予下级相应的政策支持。这是地方改革者在访谈过程中对改革堵点、难点的核心解读。权责错配导致行政审批制度改革长期呈现“弱激励、高风险”的特征。所谓“弱激励”是指行政审批制度改革缺乏实质性考核导致在各级政府工作的排序中先天失位；所谓“高风险”是指行政审批制度改革基于合理性原则的改革可能违背上级“法律规范”而产生法律风险，以及造成政府系统内同僚基于绩效、权力等问题产生分歧的政治风险。
综上，作为一项“弱激励、高风险”的工作，行政审批制度改革与政府行为遵循的“低度风险承担体系”结构框架之间产生张力，导致地方政府难以自发地全力推动行政审批制度改革，这也得到了一系列研究的支持。简言之，在“有限资源与海量任务”条件下，下级围绕上级指标采取“抓大放小”的政策执行逻辑。各级政府对指标各有侧重，采用多元方式达成指标。行政审批制度改革的“弱激励、高风险”特征导致改革时常被“异化”，表现为改革“上有政策、下有对策”。可以说，县域行政审批制度改革在“自上而下的贯彻与自发探索”之间不断深入。那么，为何“上有政策、下有对策”？能否使“上有的政策保障改革，下有的对策无法阻挠改革”？权力关系是解决“争端”的最佳武器，一个结合自上而下贯彻与自发探索的县域行政审批制度改革分析亟待提炼。
二、在自上而下贯彻与自发探索之间：一个县域行政审批制度改革的分析
有限资源与海量任务是县域治理的基本特征，县域政府基于上级以及辖区内资源承担上级条块的任务并为辖区经济社会发展提供自主性的服务。对行政审批制度改革而言，县域行政审批制度的改革主体（下文简称“县域改革主体”）是承担行政审批制度改革领导小组办公室职能的机构。该机构一般与“行政服务中心”或“行政审批局”紧密相关（下文两者统称为“县域改革主体的关联机构”），旨在建构一个回应性更强、效率更高、服务更到位的政府。改革开放以来有关晋升最实质性的变化是考核标准的变化。由于诸多改革比行政审批制度改革更易在考核中显示政绩，缺乏考核激励导致县域改革主体在县域部门竞争中处于劣势。换言之，县域改革主体缺乏推动各部门配合改革的权力。因此，被改革主体不配合改革是县域行政审批制度改革面临的第一大困境。
权力并不能解决所有问题，这源于权力无法突破县域行政审批制度改革的“双重信息不对称”：上下级之间的信息不对称与同级“条”之间的信息不对称。“上下级之间的信息不对称”是指政府体系内的上下级在政策制定、传导与执行之间的信息不对称。从中央到边陲地区几千公里由各个层级的地方政府和部门机构来传达、执行中央指令造就了中国政府庞大的治理体系与治理规模。然而，以考核、督导、巡视等为代表的监督机制难以解决上下级之间的信息不对称。对于县域行政审批制度改革，上下级之间的信息不对称可能导致上级的“拍脑袋”决策以及下级改革的“走样”。“同级条之间的信息不对称”源于行政体制分工之下各行政机关基于专业主义的权力生产。由于行政审批制度改革不只是需要作为被改革主体的行政机关“刀刃向内”，更需要改革主体“刀刃向外”指向具备审批权限的各行政机关，被改革主体基于改革主体与被改革主体之间信息不对称产生的专业壁垒“抵制”改革：一方面，被改革主体不配合改革，“将风险赋予改革”成为被改革主体的主要策略；另一方面，被改革主体对改革偏差执行，缺乏专家验收导致改革成果“真假难辨”。因此，除不配合改革外，被改革主体制造有偏的改革是县域行政审批制度改革面临的第二大困境。上述两大困境如图1所示。
鉴于县域改革主体自发探索难，改革需要自上而下贯彻。中国的改革主要通过自上而下贯彻实现战略目标，决定哪些内容被革新、被调整、被保留。行政审批制度改革也体现了自上而下贯彻的特点。自上而下贯彻主要包含三个维度：赋权、协调、统筹。
“赋权”主要是指上级向下级提供行政资源、财政资源、人力资源，进而提升县域改革主体推动改革的自主能力。在众多“赋权”行为中，自上而下试点最具自由度，即上级通过试点向下级提供充足支持，鼓励下级采取不同的政策工具推动试点领域的创新。这也使得试点从行政审批制度改革启动伊始便成为中央以及各地方政府的重要政策工具。赋权意味着上级直接或要求县政府提供资源解决上述权责错配的困境：考核、财政、编制、督查与巡视等机制的不完善使得县域改革主体缺乏改革抓手与保障，进而阻碍了县域改革。
“协调”主要是指上级解决下级（主要是县域改革主体）权限以外的改革工作，特别是下级请求上级支持的工作。协调主要涉及被改革主体：一方面，县域改革主体缺乏协调同级被改革主体的权限；另一方面，改革时常涉及被改革主体上级的利益，县域改革主体无权协调。这源于行政审批制度改革主要是县域改革主体的刀刃指向其他被改革主体——地位直接决定部门间博弈结果。赋权旨在提升县域改革主体的自主性，而协调旨在解决县域改革主体难为之事。
“统筹”主要是指上级制定改革任务并通过行政命令要求下级执行。统筹集中于“放管服”改革时期，地方政府通过全面深化改革委员会、推进政府职能转变和“放管服”改革协调领导小组等以考核形式推动改革。如果说赋权、协调都是上级为县域改革主体解决改革之困，统筹则是上级直接要求各被改革主体改革，县域改革主体只是执行者。简言之，统筹解决了县域改革主体缺乏资源以及权限的问题。在访谈中，改革官员经常强调由上级统筹且符合地方实际的改革最容易推动。同时，统筹有利于对下级错误的改革进行纠偏，特别是县域改革主体“无力阻挡”的方向错误的改革。此外，统筹重构了下级的改革标准，以“全域一盘棋”的理念防止“各地改革各地通，换个地区就不通”现象的发生。在“异地通办”“全省/全国通办”理念的指引下，上级的统筹是激发改革走向“标准化”的内生动力。
值得注意的是，赋权、协调、统筹可能同时存在。由于上级缺乏在政策制定与验收阶段具备行政审批专业知识的主体，自上而下的贯彻时常“走偏”，即执行偏差。这源于自上而下贯彻时产生的信息不对称：第一，上级的政策制定存在“拍脑袋”风险，下级为了完成“拍脑袋”政策而产生“目标替代”；第二，下级因地制宜地执行改革政策，造成政策背离上级意图；第三，下级在改革过程中“有意或无意”地走偏，而上级缺乏检验改革成果的能力。总之，自上而下贯彻有助于解决改革不被配合的困境，但难以解决改革存在偏差的困境。
自发探索在县域行政审批制度改革过程中扮演着重要角色。“一统体制与有效治理”的结构性矛盾揭示了大一统国家基于“委托—代理”框架构建的行政体系必然遭遇信息缺失带来的“地方性知识”不足以及相应的治理挑战。由于地方性知识比普遍性知识更具真实性，双重信息不对称的问题也意味着改革主体的自发探索更有可能突破改革执行偏差的困境。自发探索强调地方政府“推动改革”的主体性，是行政审批制度改革的重要推动力。地方政府是改革的决策者、执行者，并通过博弈推动改革。自发探索主要是指县域改革主体尝试制定“因地制宜”（缩小上下级之间的信息不对称）的行政审批制度改革举措的过程，改革质量取决于县域改革主体掌握行政审批知识的程度以及县域改革主体能否顺利推动改革。同级之间的信息不对称造成县域改革主体难以合理运用审批知识，加之县域改革主体缺乏考核作为强制被改革主体配合改革的抓手，导致改革质量时好时坏。换言之，行政审批制度改革时常产生执行偏差：一方面，县域改革主体缺乏“抓手”导致改革只是名义完成而实质执行偏差；另一方面，同级之间的信息不对称使得被改革主体得以制造改革偏差。理论上，只要县域改革主体掌握足够的审批知识，就可能通过自发探索推出高质量的改革并化解同级之间的信息不对称。但这并不能解决缺乏“抓手”造成的不配合，因为这超出了县域改革主体的权限。总之，自发探索的质量取决于县域改革主体学习审批知识的质量以及是否具备改革“抓手”。虽然自发探索有利于缓解改革基于双重信息不对称产生的执行偏差，但缺乏“抓手”的改革仍旧孤掌难鸣。
上述自上而下贯彻与自发探索下的县域行政审批制度改革逻辑如图2所示，只有结合自上而下贯彻与自发探索才能更好地推动改革。自上而下贯彻不仅有利于支持自发探索，还有利于巩固自发探索的改革成果——贯彻的发起方级别越高，改革成果越容易巩固。然而，自上而下贯彻的“全域一盘棋”也可能覆盖地方高质量的自发探索成果，更不用说可能产生的改革异化。那么，如何协调自上而下贯彻与自发探索？县域行政审批制度改革的理想图景是：第一，改革主体持续深耕改革；第二，改革主体在改革中遇到难题能够寻求上级支持；第三，上级通过自上而下贯彻来解决改革难题；第四，改革主体与上级通过沟通规避改革偏差。总体而言，即自上而下贯彻与自发探索之间形成良性互动——自上而下贯彻解决改革不配合的难题，自发探索解决改革存在执行偏差的难题。然而，现实总不尽如人意：一方面，上级没有专项时间和注意力处理下级改革的问题；另一方面，下级自发探索不利于上级对“行政审批全域一盘棋”的统筹。由于自发探索的质量取决于县域改革主体掌握的“抓手”以及习得审批知识的质量，适当放权便成为改革的关键，其核心是让作为下级的改革主体能够最大限度解决其同级被改革主体不配合以及执行偏差的难题。总之，通过自上而下贯彻的“赋权”确保县域改革主体具备协调同级被改革主体以及了解同级审批知识的权限是理想之策，如图3所示。
调研发现，县域所有行政审批事项遵循“应进则进”原则进驻县域改革主体的关联机构是县域行政审批制度改革的最佳选择。对行政服务中心模式而言，县域所有行政审批事项以“两集中、两到位”形式进驻改革主体管辖的行政服务中心是最佳选择。“两集中、两到位”是指在“应进则进”原则下，将县域各职能局内部分散的行政审批权集中到一个办公室（成立行政审批办公室），再要求所有行政审批办公室整体进驻行政服务中心。各职能局的行政审批办公室与行政服务中心形成组织内的上下级关系：一方面，县域改革主体通过考核强制各行政审批办公室服从并推动改革；另一方面，县域改革主体通过学习和查阅各行政审批办公室的业务破解信息不对称困境，解决各行政审批办公室存在的执行偏差难题。对行政审批局模式而言，县域所有行政审批事项通过“一颗印章管审批”集中在行政审批局。总之，县域改革主体能在力所能及的范围内通过习得行政审批的专业知识制定高质量的改革方案，通过考核推动所辖行政审批办公室执行改革，并结合相应的专业知识有效识别各办公室改革是否存在执行偏差；当改革超出县域改革主体职能范围时，上级通过统筹解决改革难题。这是既有的结合自上而下贯彻与自发探索的最佳途径。
然而，“最佳途径”是县域政府极难推动的改革。行政审批制度改革的“弱激励、高风险”特性造成县域政府不愿“壮士断腕”：一方面，所有行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构可能导致被改革部门难以全力应对上级考核；另一方面，所有行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构可能导致部门之间甚至同僚之间的紧张关系。伴随“放管服”改革大潮，上述“最佳途径”在部分地区已开始推动：一方面，地方政府要求辖区内行政审批事项遵循“应进则进”原则全部进驻县域改革主体的关联机构；另一方面，县域改革主体在此基础上制定高质量的改革方案。理论上，自上而下贯彻与自发探索结合较好的地区，它们的改革成果不仅代表改革前沿，还涵盖其他地区的改革成果。因此，梳理这些地区的改革成果能够“窥探”行政审批制度改革的县域成就。
三、县域行政审批制度改革的成就
国务院启动行政审批制度改革二十年间，县域行政审批制度改革正在逐渐接近第一部分所述的理想图景。这些改革在自上而下贯彻与自发探索中不断深入。
第一，行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构。如上所述，行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构是行政审批制度改革最关键的工作。行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构意味着两点：一方面，越来越多的行政审批事项接受县域改革主体管理；另一方面，越来越多的行政审批业务信息向县域改革主体开放。因此，县域改革主体既可以通过考核要求所辖行政审批事项的各办公室执行改革，又可以通过理解审批知识制定高质量的改革，还可以基于习得的审批知识鉴别各办公室的改革成果，进而逐步解决被改革主体不配合以及改革存在执行偏差的难题。可以说，行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构是县域行政审批制度改革从被动转向主动、从弱势转向优势的关键。此外，行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构意味着真正实现“一站式”服务，即申请人在一幢大楼内完成所有行政审批的流程。总之，行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构不仅解决了“来回跑、多头跑”的“量变”问题，还助推了县域行政审批制度改革模式的“质变”。在“应进则进”原则下，部分地区的行政审批事项已全部进驻县域改革主体的关联机构，这些地区的改革主体自主推动了多项高质量改革。
第二，行政审批的标准化改革与“一次性告知”制度的设立。行政审批的标准化改革是指改革遵循“法无授权不可为”原则缩减行政审批过程中存在的自由裁量空间。换言之，改革要求行政审批流程及其依据“整齐划一”。因此，行政审批的标准化不只是对行政审批事项的依据统一标准，还涉及对每一个行政审批事项内部的所有材料统一标准，这被称作行政审批的“颗粒化”改革。不管是行政审批事项的标准化，还是行政审批事项内部所有材料的标准化，都要求县域改革主体既要能协调被改革主体配合“刀刃向内”的改革，也要具备制定改革标准的专业能力，还要能识别被改革主体是否存在执行偏差。现阶段，行政审批的标准化改革成果以清单、手册的形式在县域改革主体的关联机构或线上展示，旨在帮助申请人了解依法申请审批的内容及依据。“一次性告知”要求县域改革主体关联机构的工作人员对申请人的问询提供全面解答。县域改革主体关联机构的“一次性告知”分别由关联机构的工作人员和改革主体进驻关联机构的工作人员负责：前者的重点在于县域改革主体关联机构招聘的工作人员能习得有关行政审批的专业知识，后者的重点在于县域改革主体关联机构能有效管理各职能局的工作人员。这两类“一次性告知”与上述行政审批事项进驻行政服务中心或行政审批局的数量紧密相关。值得注意的是，“一次性告知”的难点在于申请人能否向工作人员准确地表述询问之事。鉴于此，帮助申请人准确表述问题以及提高工作人员理解申请人“模糊询问”的技术是县域行政审批制度改革的发展方向之一。总之，行政审批的标准化改革旨在“确权”，“一次性告知”旨在“确事”。部分地区的行政审批标准化改革已实现颗粒化，另一部分地区则处于开始阶段。同样地，两种“一次性告知”制度在各地的进展阶段各不相同，其内容也因此存在差异。
第三，行政审批“一条龙”与“一窗通办”改革。行政审批“一条龙”是指将高频率的行政审批事项以“先集中、后排序”的模式实现物理空间的有序集中，申请人可以在特定空间遵循审批的先后顺序完成对高频行政审批事项的申请。行政审批“一条龙”是县域改革主体的关联机构为申请人有序排列当下“林立却无序”的行政审批事项的集中化改革。“一窗通办”改革是“一条龙”改革的“终极版”，是指撤销所有审批办公室的办事窗口而设置平行窗口，申请人可在任意窗口办理所有审批业务，实现了行政审批从无序到有序再到“无需秩序”的转变。“一窗通办”改革首先在东南沿海地区通过自发探索先行，而后在全国各地以自上而下贯彻的形式扩散。然而，“一窗通办”在实际运行中存在两个难点：第一，各职能局负责审批的工作人员为县域改革主体关联机构的工作人员让出前台；第二，作为外行的县域改革主体关联机构招聘的工作人员必须掌握行政审批知识。总之，行政审批“一条龙”与“一窗通办”分别通过物理集中与物理整合的方式优化审批服务，力图使申请人在更小的物理空间内完成更多审批。行政审批“一条龙”与“一窗通办”存在功能上的升级关系，实现“一窗通办”的地区已不需设置行政审批“一条龙”。由于“一窗通办”改革难度较大，多数地区仍以行政审批“一条龙”为主，“一窗通办”改革仍在探索之中。
第四，投资项目代办与“政府内部的行政审批创新”。投资项目代办是指政府工作人员通过帮助申请人办理审批业务加速招商引资项目落地。投资项目代办的实质是作为代办员的政府工作人员以“内部人”的角色与各职能局的行政审批办公室打交道，从而“润滑”审批过程中的诸多难题。一旦难题无法解决，代办员可通过向上级汇报的形式辅助申请人完成审批。“政府内部的行政审批创新”是指行政审批走向各职能局内部流转，各职能局通过创新解决申请人在行政审批过程中遭遇的难题。行政审批事项互为前置延迟审批、行政审批不存在前置要求却未按时审批、各职能局“墨守成规”对无关大局却暂时欠缺的材料延迟审批、各职能局因不存在相关规定拒绝与其他部门同时审批……总之，投资项目代办与政府内部的行政审批创新旨在“提速”。投资项目代办的理念已在多数地区推广，特别是招商引资力度较大的地区。政府内部的行政审批创新与自上而下贯彻以及自发探索紧密相连，改革在行政审批事项进驻县域改革主体关联机构完成度较高的地区成果更佳。
第五，县域改革主体权限以外的自上而下贯彻改革。这里主要指县域以上级别政府发起的改革，特别是伴随“放管服”大潮的系列改革。这些改革主要分为两类：一类是直接针对被改革主体的改革，例如压缩行政审批事项、构建权力清单、建设线上的行政审批一体化平台以及其他推动被改革主体改革的举措；另一类是围绕县域改革主体的改革，例如为改革主体提供新权限、提供更多的财政预算、扩充行政服务中心以及行政审批局建设、提供围绕行政审批的考核、创建领导小组回应县域改革主体的需求等。现阶段，地方通过“最多跑一次”“不见面审批”“一件事一次办”“一网通办”等新办法推动行政审批制度改革。作为全面深化改革的“当头炮”，“放管服”改革通过自上而下贯彻为县域改革提供强有力保障。总之，县域改革主体权限以外的自上而下贯彻旨在改变县域行政审批制度改革“弱激励、高风险”的特征。虽然地方政府进度不一，但以“放管服”为代表的自上而下贯彻为县域行政审批制度改革注入了活力。
行政审批制度改革的“弱激励、高风险”特征意味着自上而下贯彻将对县域改革主体带来极大的边际激励。县域改革官员通过比喻展现对自上而下贯彻的欢迎：“原来的改革是小米加步枪打游击，现在的改革是现代化装备打硬仗。”打硬仗不仅需要现代化装备，还需要战略布局。这意味着要厘清县域行政审批制度改革面对的挑战，然后从制度层面予以击破。
四、县域行政审批制度改革的挑战
如火如荼的“放管服”改革也面临着一系列挑战。虽然各地行政审批制度改革进度不一，但遭遇的挑战具有普遍性。这些挑战蕴含于自上而下贯彻与自发探索两个维度。从自上而下贯彻的维度看，政策制定过程中对改革对象的情况缺乏“摸底”、改革的政策制定与改革需求的不匹配、政策执行过程中被改革主体进度不一、改革缺乏有效的验收——这些挑战一环接着一环。从自发探索的维度看，如何激励县域改革主体保持改革动力是未来改革的重大挑战。
第一，上级对所辖区域行政审批的真实情况还需进一步明晰。从削减审批权的维度看，国家对各省、省对各市所辖行政审批事项的真实情况仍未完全掌握，而各省、各市之间的行政审批事项又各不相同。这也是几轮自上而下简化行政审批事项过程中的困境：一方面，地方政府组成部门通过升格、降格、归并、挂靠、虚报、化整为零等方式保留行政审批权限；另一方面，地方政府组成部门通过部门立法程序以及行政规则制定程序又在不断新增或变相新增项目，实际的审批事项数量很难统计，形成了审批“批发式减少，零售式增加”的格局。鉴于此，“全域一盘棋”的改革时常难以顾及地方实际情况，改革也因此在地方执行过程中受阻。从规范审批权的维度看，县域改革主体的关联机构中进驻的行政审批事项的数量，是否存在“体外循环”等异化情况，各地改革官员的工作状态是否明晰？各地存在哪些值得推广的成果？各地改革的重点、难点、堵点在哪里？在“有限资源与海量任务”的前提下，地方政府缺乏对“弱激励、高风险”改革的关注，而上述信息的缺失又加剧了行政审批制度改革的双重信息不对称，最终降低了改革质量。
第二，自上而下贯彻的改革存在供需错配。供需错配主要体现在两方面：一方面，自上而下贯彻导致改革结果产生“目标替代”，强调工具性价值与目的性价值或者手段与目标颠倒，这源于地方“放管服”改革是通过强考核自上而下贯彻的。在此，自上而下贯彻的改革存在“理想化”与“竞争化”两种倾向。“理想化”是指自上而下贯彻的改革不符合地方发展；“竞争化”是指自上而下贯彻的改革基于政府间竞争造成“为了创新而创新，为了赶超而执行”的情况。这些改革使下级为了应对考核指挥棒而造成资源浪费，特别是一些自发探索的高质量改革被上述改革所替代。另一方面，自上而下贯彻未向下级匹配合适的资源。这是指自上而下贯彻没有为下级提供实施改革所切实需要的资源。以行政审批事项遵循“应进则进”原则全部进驻县域改革主体的关联机构为例，这是各地改革官员呼吁的关键性改革。然而，多数地区还未实现上述改革。对此，上级应通过督查、巡视等机制压实行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构，防止发生“名进实不进”“体外循环”的情况，把这些县域的关键性改革与提供人、财、物、权等资源放在同等甚至优先地位。
第三，自上而下贯彻下的各行政机关改革进度不一。自上而下贯彻的重要任务之一是地方政府通过行政命令要求各省掌握行政审批权的厅级职能部门发起“刀刃向内”的改革，各省厅改革进度直接决定县域行政审批制度改革的效果。作为“放管服”改革的重大攻坚难题，“政务服务一张网”要求所有省厅的行政审批事项的依据、填写内容范本、审批流程在网上公布，各地级市及其区县单位以此为标准在该网公示上述服务。这如同上述行政审批事项标准化改革。然而，各省厅的改革进度参差不齐：有的省厅已经实现为申请人提供组合审批流程的菜单，审批申请人可以在线上自由选择审批申请，有的省厅则还在梳理事项。由于自上而下贯彻会覆盖下级相关改革，省厅的工作停滞意味着地方相关的改革也要被迫暂停——县域改革官员无法自主探索。此外，自上而下贯彻要求数据共享、系统互连，这种对基于专业化信息的“科层秘密”（bureaucraticsecrecy）的挖掘遭到各行政机关的冷眼与拖延。上级职能部门对“科层秘密”的保护是县级行政审批制度改革难以逾越的天堑，而各职能部门的改革进度直接影响县域行政审批制度改革的质量，这也是县域乃至全国行政审批制度改革一直以来的堵点与难点。
第四，自上而下贯彻难以组织有效的验收。随着“放管服”涉及各省厅自发改革，县域行政审批制度改革的双重信息不对称上移至省级层面。从省厅到地方职能部门差异化的行政审批知识加剧了验收改革的难度。一方面，上下级之间的信息不对称导致改革验收失效，造成改革异化。以地方发起的某项“放管服”重要改革为例，改革要求全省范围内的市、县、区在年内完成改革，省政府成立督导小组交叉检查。为更好地推动改革，该省还选取某市作为试点。然而，多数市、县、区受限于当时的客观环境难以在年内完成改革，只能通过变通等方式应对上级验收。值得注意的是，该省唯一试点地区的官员在交叉检查其他地区时发现该地区的改革更优，在验收结束后专门带队前往该地区学习。总之，自上而下贯彻产生的上下级间信息不对称、难识别导致改革的异化。另一方面，同级之间的信息不对称导致改革验收失效，造成改革异化。“政务服务一张网”“工程建设项目改革”等改革的进度不一，欠缺对各省厅的有效验收是重要原因。实际上，“被改革主体不配合”以及“改革存在执行偏差”这两个县域行政审批制度改革的主要困境产生的重要原因正是缺乏有效验收。这也是各级行政审批制度改革一直存在的问题：各级改革主体既缺乏有效验收的政策工具，又缺乏有效验收的专业能力。
第五，对县域行政审批制度改革主体的有效激励。如今，行政审批制度改革的“弱激励”特征在“放管服”大潮下有所改善。在“放管服”改革先行地区，各地方政府通常赋予行政审批制度改革重要的考核指标，改革得以顺利推动。同时，自上而下贯彻为县域改革主体提供的支持使改革从“小米加步枪”走向“现代化装备”的时代。在此，如何激发改革主体持续深化改革是关键。然而，在“放管服”改革后进地区，改革官员仍面临改革不被配合以及改革存在执行偏差的双重困境。改革官员通过正式与非正式结合的基层运作推动改革，但他们的信心与耐心在这个过程中被逐渐消耗。对“放管服”改革完成度较高却没有实质性拥有所有行政审批事项的县域改革主体来说也是如此：一旦改革之风退去，改革主体将重新陷入县域改革的双重困境。鉴于此，以“应进则进”原则确保所有行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构是重中之重。此外，经济（预算、奖金）与荣誉激励对（特别是双重困境下的）改革官员是必要的弥补。总之，改革需要有效的制度设计激励改革官员自发探索：激励改革较发达地区的官员不因懈怠丧失改革热情，激励改革相对落后地区的官员不因困难丧失改革动力。
五、未竟的事业：新时代的县域行政审批制度改革
十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持中国特色社会主义，立足于中国政治实践，深入总结中国社会主义政治发展的实践经验，逐步形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。新时代中国特色社会主义强调通过转变政府职能、深化简政放权等方式建设人民满意的服务型政府。县域行政审批制度改革脱胎于前述改革的理想图景，勾勒了国家从社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型过程：政府从“全能的管理者”转为“必要的管理者+贴心的服务者”，改革从借助政府管制走向激发市场活力。在此过程中，自上而下贯彻与自发探索是行政审批制度改革二十年的主旋律。
作为全面深化改革的重要内容以及提升政府治理体系和治理能力的重要突破口，行政审批制度改革的过程也是政府与市场关系重塑的过程。借助“放管服”改革，中央与地方政府将持续二十年的行政审批制度改革推向高潮：县域行政审批制度改革取得了上述高品质且值得推广的成果。然而，县域行政审批制度改革的挑战依然存在，自上而下贯彻与自发探索之间的张力构成了当下改革的重点与难点。无论张力如何，以自上而下贯彻推动行政审批事项遵循“应进则进”原则全部进驻县域改革主体的关联机构，进而使改革主体具备“最大”自发探索权限是迄今为止的“最优解”。这意味着县域行政审批制度改革不只是在行政服务中心的“进驻模式”和行政审批局的“划转模式”中选择，而是使县域改革主体与前述两个主体（进驻模式的中心或划转模式的审批局）建立关联，即本文中县域改革主体的关联机构。“最优解”需要顾及两个方面：一方面，改革要顾及政府运作的全局性，即确保县域其他工作不因所有行政审批事项进驻县域改革主体的关联机构而受到影响；另一方面，顾及改革主体的改革动力，这是“最优解”良性运转的前提。在此基础上，自上而下贯彻如何吸收自发探索的经验与教训，如何与自发探索的县域建立双向沟通机制，如何防止各条线、下级地方政府以及县域自发探索使改革步伐的放缓与偏移将是新时代县域行政审批制度改革深化的三条主线。
值得注意的是，县域行政审批制度改革不应忽视既有县域行政审批制度存在的合理性。县域行政审批制度存在的本质是现代行政体制专业分工下的各部门基于专业主义规范市场主体的行为，进而构建政府与市场的稳定秩序。简言之，就是政府规制市场。如果说计划经济下的行政审批存在政府对市场过度规制的问题，那么以激发市场活力为导向的行政审批制度改革何以建构政府与市场的边界将成为改革走向深入的关键。归根到底，行政审批制度改革是在协调“遵循秩序逻辑的政府以专业主义为导向的过分管制与基于盈利逻辑的企业以压低成本为导向的道德风险”之间的张力。鉴于此，“只激发市场活力而忽视政府管制”的倾向应当被纠正。在部分县域行政审批制度改革的先行区，当地不断围绕“提速”而缩短甚至减少必要的审批环节，一些不具备相关资质的企业进入市场，成为扰乱市场经济的隐患。一些地区持续出现的“暴雷”以及“皮包公司”就是审批门槛降低的产物。当行政审批制度改革通过自上而下贯彻成为地方政府关注的（政绩）焦点，一些短视的、激进的改革应当被及时纠偏。
特别说明，县域行政审批制度改革还有一个重大领域亟待持续攻坚——以“监督”为主的制度改革。这项改革的核心是监督各审批主体在审批“全过程”中的行为。现阶段，以“满意度”评价、电话投诉等为代表的监督性改革成为“放管服”改革的热点。然而，这些工作主要针对便民服务工作，并不能有效监督行政审批的“全过程”。如今，以“工程建设项目审批系统”为代表的改革尝试在中央层面、省级层面打通各条线之间的信息壁垒，取得了较大的进展。然而，这个“全过程”仍存在各条线“二次录入”的情况。换言之，行政审批的自由裁量空间依然存在。因此，如何通过完善系统解决部门壁垒是实现对审批“全过程”监督的关键环节，这项改革应成为“数字政府”“数字化改革”阶段必须解决的问题。
县域行政审批制度的改革成果与县域改革主体权限的“制度化”是防止改革“后退”的关键。县级政府没有权限保留上级通过“部门立法”覆盖县域行政审批制度改革的成果，这就要求上级通过与“部门立法”对应的制度化形式巩固改革成果。如今，部分地区的“放管服”改革通过全面深化改革委员会、推进政府职能转变和“放管服”改革协调领导小组等自上而下贯彻改革，县域改革主体推动改革多是借势而为，其关联机构并未实现“应进则进”的行政审批事项的全进驻。这意味着县域改革主体并未掌握县域范围内的改革权限。在“放管服”大潮下积极推动行政审批制度改革的地区，负责改革的官员也表示出了对行政审批制度改革可能后退的担忧。
保障改革主体的自主性对持续推动县域行政审批制度改革具有战略意义。如今的“放管服”改革是中央政府以及省政府的重点工作，以“块”为主体的政府尝试通过统筹各条线进行自上而下的改革，这既能保障改革效果的一致性，又能突破地方改革遭遇的阻碍。县域改革官员对此持肯定态度，他们甚至开玩笑地表示中央以及省政府最好统筹全部改革，县域只需认真执行。这种“全国一盘棋”的战略对于冲破行政审批的地方阻碍以及方便申请人“异地办理”“全国通办”等具有重要意义。然而，自上而下统筹可能产生三个问题：第一，如何处理各条线工作进度不一，甚至“撂挑子”的问题？第二，如何处理适合“具体问题、具体分析”的审批事务？第三，基于上下级间巨大的信息沟壑，如何保障自上而下统筹的改革“与时俱进”而非停滞？县域改革主体的自主性可能是解决上述问题的良药：第一，县域改革不能“看天吃饭”，一旦上级遭遇改革困境，县域改革仍需持续深化；第二，县域应掌握处理“具体问题”的权限，或完善自下而上的信息渠道，县域改革主体可将问题向上反馈并等待进一步指导；第三，县域理论上掌握市场的最新动向与审批的最新问题，自主性有助于改革主体通过探索提供改革的最新经验。总之，县域改革主体的自主性是防止改革陷入停滞的重要动力。
伴随“放管服”改革的持续深入，县域行政审批制度改革迎来了最好的时代：中央政府、省政府通过自上而下统筹突破了县域改革时常遭遇的困境。正因如此，县域改革主体应响应上级“更进一步”的号召，而不是仅仅成为改革的执行者。为县域改革主体提供改革空间、自主性以及强有力的制度保障，以及对改革持科学、谨慎而非唯政绩考核的态度，将是持续深化“放管服”改革的关键之举。