作者简介：陈锡文，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，中央财经领导小组办公室副主任。
文献来源：《国家行政学院学报》2012年第6期。
摘要：本文以习近平总体国家安全观为指导思想，将国家综合安全风险划分为现代化进程中的“内生性风险”与全球化进程中的“输入性风险”，分别进行分析。当前发展中国家的安全风险具有“内生性风险”和“输入性风险”复合性加强的特征；在中国，因中央政府、地方政府和农村基层的利益—风险决策难以形成一致性，出现了国家综合安全治理的“三元悖论”。从中国70年的历史经验看，乡村是中国经济风险“软着陆”的载体，也是中国在多变的国际环境下应对安全挑战的“压舱石”；当前需要通过顶层设计和基层创新“上下结合”，创新实施乡村振兴战略，夯实国家综合安全基础，应对全球化条件下的国家安全风险挑战。
关键词： 城镇化；三农；粮食安全；土地；农民转市民
一、我国当前农业农村形势及其与城镇化的关联
（一）党的十六大以来我国农业农村发展的形势总体向好。粮食产量从2003年的8614亿斤提高到2011年的11424亿斤，年度产量提高了2810亿斤，增长32.62%，年均提高3.59%。农民人均纯收入从2003年的2622元提高到2011年的6977元，扣除价格因素后实际增长93.1%，年均增长8.6%。2012年夏粮增产71亿斤，早稻增产11亿斤，全年有望实现“九连增”。农民上半年人均现金收入4303元，同比增加597元，增长16.1%，扣除价格因素后实际增长12.4%，比上半年城镇居民可支配收入（12509元，实际增长9.7%）的增幅高出2.7个百分点。
（二）可以说，党的十六大以来是我国农村经济社会发展最快的阶段，是党的强农惠农富农政策出台最密集的阶段，也是农民得到实惠最多的阶段。在这个阶段，中央出台了一系列在我国农业农村发展史上具有里程碑意义的重大政策。免除了专对农民收取的农业税，每年减轻农民负担1335亿元。实行对农业生产的直接补贴制度，从2004年的145亿元增加到2012年的1653亿元。实行农村义务教育经费由国家保障的制度，按生均经费600元计，每年需财政支出700多亿元。建立新型农村合作医疗制度，2012年人均筹资标准300元，其中财政补助240元，8.34亿人，需财政支出2000亿元。建立农村最低生活保障制度，5200多万人纳入保障网。2012年上半年人均月补差106元，年度支出将超过660亿元。建立新型农村社会养老保险制度，2012年底将实现全覆盖，60岁以上老人每人每年将获得由财政支付的基础养老金660元，预计全年支出将达800亿元以上。民政部门2012年对农村543万“五保”供养人员的支出将约为130亿元。
以上各项由财政支出的经费约7300亿元，而这些支出，都是在党的十六大以来才逐步形成的。这在相当程度上也说明，农村的好形势是靠好政策换来的，而好政策的高含金量，是要靠强有力的、不断增长的政府财力作支撑的。因此，全局经济的快速增长，是中央能够出台这一系列强农惠农富农政策的大背景。我国国内生产总值从2000年的99215亿元增长到2011年的471564亿元、国家财政收入从2000年的13395亿元增长到2011年的103740亿元，这是中央能够出台这些好政策、能够做到许多以前想做而做不了的好事、实事的经济支撑。
（三）新世纪以来既是我国农业农村发展最快的时期，也是我国城镇化进展最快的时期。城镇化率从2000年的36.22%提高到2011年的51.27%，11年间提高了15.05个百分点，年均提高1.37个百分点。这11年间，我国城镇常住人口增加了2.3亿人以上（从2000年的45906万人增加到2011年的69079万人），增加了50.48%，同期乡村人口减少了1.5亿人以上（从2000年的80837万人减少到2011年的65656万人）减少了18.78%，我国乡村人口在1995年达到峰值，为85947万人，16年来，共减少了20291万人，其中新世纪以来减少的为15181万人，占16年来减少总数的74.8%。综合这些数据，不难看出，农业农村的发展与城镇化进程之间确实存在着密切的内在联系。城镇化的快速推进，为农村人口的大规模转移提供了就业、居住等方面的必要条件。城镇化是扩大内需的重要途径，与我国的工业化水平相比，我国城镇化仍然明显滞后，我国城镇化水平（尤其是真实城镇化的水平）还有很大的上升空间。因此，坚持贯彻落实科学发展观，在经济社会发展全局中切实按照全面、协调、可持续的理念来科学推进城镇化，就一定可以使城镇化成为今后相当长时期中推动我国经济社会持续稳定发展的强大动力。
二、城镇化进程中需要特别注重解决好“三农”问题
城镇化进程中解决好“三农”问题，既是世界各国都需要把握的一般规律，更是我们这个农村人口众多的人口大国必须更加注重的重大问题。这三个问题分别是城镇化进程中的粮食和其他主要农产品供求问题（粮）；城镇化进程中的农村土地问题（地）；城镇化进程中的农民转市民问题（人）。
（一）城镇化进程中的粮食和其他主要农产品供求问题
城镇化一方面会不同程度地减少耕地，从而影响粮食和其他农产品的产出；另一方面，又会引起农村人口大规模向城镇转移。这既会增加社会对商品性农产品的需求，又因农村人口进入城镇后在生活方式和饮食质量方面的改善而增加对农产品的需求。2011年，我国农村居民除人均粮食消费高于城镇居民外，人均消费的鲜菜比城镇居民低22%，食用植物油低19.4%，猪牛羊肉低33.7%，家禽低57.5%，鲜蛋低46.5%，水产品消费仅及城镇居民的三分之一。因此，在城镇化进程中必须随时关注粮食和其他主要农产品的供求状况，否则就难以保持城镇化进程的可持续性。
党的十六大以来的这些年，是我国农业生产发展最好的阶段，粮食产量实现了“八连增”，年总产量已连续5年超过1万亿斤，去年又超过了1.1万亿斤，其他主要农产品的产量也不断创造新高。但是，由于国家经济社会的快速发展，人民生活水平的不断提高，从一定程度上可以说，当前已经出现了农业发展的速度赶不上社会对粮食和其他主要农产品需求增长的速度，直接的表现就是粮食和其他主要农产品进口的数量在快速增加。
1.粮食和其他主要农产品进口的快速增长
2012年上半年，我国农产品进出口总额837.2亿美元，其中出口295.5亿美元，同比增长4.7%，进口541.7亿美元，同比增长28.8%，上半年我国农产品国际贸易的逆差246.2亿美元。
2012年上半年，我国进口食糖144.5万吨，同比增长1.8倍。进口乳制品66.8万吨，同比增长20.3%，其中进口奶粉35.7万吨，同比增长8%，我国国产奶粉占有的国内市场份额已不足30%。此外还进口猪肉30多万吨。
2011年我国生产棉花660万吨，进口棉花331万吨。其他非耕地农产品如木材、纸浆、天然橡胶、羊毛等的进口量及其占国内需求的比例也都相当可观。有关专家测算，如按我国现有的农业生产水平计算，我国2010年净进口农产品的数量已相当于在境外利用了6.3亿亩农作物播种面积，相当于我国同年农产品播种总面积241012万亩的26.14%。
2.必须立足国内努力增加粮食和其他主要农产品生产
坚持实行最严格的耕地保护和最严格的节约用地制度；加强以农田水利为主的农业基础设施建设，改善农业生产条件；大力推进农业科技进步，转变农业发展方式；完善农产品流通方式、发展农产品加工业；关键在于健全国家对农业的支持保护体系，调动农民生产积极性。包括健全对低收入人口的食品供给保障机制，为充分发挥价格机制的作用创造条件。近年来，我国农业生产成本在快速上升，包括农业生产资料价格、土地租金和农业用工的费用都有明显上升。
3.我国人口、耕地及粮食产量在全球的比重
我国2011年人口134735万人，约占全球约71亿人的18.98%。我国18.2亿亩耕地，约占全球210亿亩耕地的8.67%。我国2011年粮食总产量57121万吨，约占全球粮食总产量25.73亿吨的22.2%；其中我国谷物产量51939万吨，约占全球谷物总产量23.23亿吨的22.38%。从长期看，必须认真研究农业如何“走出去”，如何在农业上更好利用国际国内两种资源、两个市场的问题。
（二）城镇化进程中的农村土地问题
城镇化进程中涉及的农村土地问题很复杂，这里仅对三个有关问题谈点个人看法，一是征收农民集体土地问题，二是农村建设用地问题，三是农地经营的形式和规模问题。
1.征收农民集体土地问题
这是我国城镇化进程中面临的最突出问题之一。在我国现行法律体系下，城镇在地域上的扩张主要是依靠政府征收农民集体的土地来实现。征收的农民集体土地，不仅为城镇发展提供了投资载体，而且为城镇建设提供了巨额资金，但农民为此则付出了巨大的代价。人们对现行的农地征收制度批评很多，中央也早就明确了改革征地制度的基本方向。党的十六届三中全会决定（2003年）就提出:按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。以后又逐步完善，党的十七届三中全会决定（2008年）提出:改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。这些年来，在提高征地补偿标准和落实被征地农民的社会保障等方面有明显进步，但关于严格界定公益性和经营性建设用地、逐步缩小征地范围的改革则尚未启动。征地制度改革涉及复杂的利益关系调整，牵一发而动全身，改革的难度极大。目前看，至少还存在法律问题、土地财政和土地利用中的利益矛盾这样三方面的障碍。
（1）法律问题
宪法对此的有关规定是:城市土地属于国家所有。虽然宪法规定国家依法征收土地的前提是为了公共利益的需要，但土地管理法的规定却是:任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（农民和农村集体组织经依法批准使用本集体组织所有的土地进行建设的除外）”。因此，相关的法律条款不做修改，征地的范围就难以缩小。
（2）土地财政问题
随着征地规模的扩大和土地价格的提高，征地与地方政府财政的关系也越来越紧密，土地出让收入已经在地方（主要是市、县两级政府）财政收入中占据重要地位。因此，改革征地制度，对地方政府的财政收支影响极大。据有关部门统计，全国土地出让金收入，2008年是10375亿元，2009年是13965亿元，2010年是29110亿元，2011年是33166亿元。同期与房地产相关的地方税收收入分别为:2008年为5880亿元，2009年为7687亿元，2010年为10417亿元，2011年为8379亿元。将此两项合计作为土地财政收入，从2008到2011年分别占地方财政收入的比重为25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。考虑到省、区政府并无直接的土地出让收入，因此，市、县两级政府土地财政收入的比重显然更高。
但情况正在起变化。一是国内外经济形势的变化影响着土地出让的情况。2012年上半年入库的土地出让收入为11572.86亿元，同比减少了28.9%。二是近年来征地拆迁补偿的支出在明显提高，导致土地出让纯收入的比重不断下降。2009年征地拆迁补偿的支出为5180.58亿元，占土地出让金收入的比重为37.10%，当年土地出让的纯收入为8784.18亿元；2011年的征地拆迁补偿支出为23629.97亿元，占土地出让金收入的比重上升为71.25%，当年土地出让的纯收入为9536.27亿元。2011年土地出让金收入总额比2009增加了19201.48亿元，即增长了137.50%，但征地拆迁补偿的支出却增加了18449.39亿元，即增长了356.13%，因此纯收入仅比2009年增加了752.09亿元，仅增长8.56%。这表明，即便是为了地方政府的土地财政收入，再沿着现行的土地征收办法走下去，也将越来越成为“鸡肋”了。
（3）土地利用中的利益矛盾
据有关部门统计，2012年二季度全国不同用途的土地平均出让价格为:商业服务业用地为5728元/平方米，住宅用地为4522元/平方米，工业用地为659元/平方米。工业用地的价格仅相当于商服用地价格的11.5%、住宅用地价格的14.6%。这样的供地价格结构表明，政府在出让工业用地时绝大多数是亏本的。但为了今后的税收和就业，亏本也要出让工业用地。为了既保证工业用地的低价格，又实现土地征收出让中的资金平衡，地方政府就不得不一手压低对被征地农民的补偿水平，而另一手又不得不抬高对城镇住宅和商业服务业用地的供地价格，其结果是导致被征地农民和城镇居民两方面都强烈不满。
过低的工业用地供地价格，一方面使被征地农民和城镇居民的利益严重受损，另一方面又引发相当部分工业企业可以不顾投资成本而无序扩张。在某种程度上可以说，这是制约我国经济发展方式转变、产业结构调整升级的一大原因。如果说，当初为做大我国加工制造业，这样做有其必要性和合理性，但现在我国已经成为全球制造业的第一大国（据美国经济咨询公司环球视通的数据，2010年我国制造业的产出占世界总额的比重为19.8%，已超过美国为世界第一），已被人称为“世界工厂”，且有些产业的产能已明显过剩，在这样的背景下，如再不改变对工业用地供地的低地价甚至零地价的做法，将会后患无穷。
（4）综合上述几方面的原因，可以说推进我国征地制度改革的条件正在逐渐成熟。
政府征地行为在世界各国都有，但征地权力的使用，是被严格限制在满足社会公共利益需要的范围之内的。世界各国的城市化都要使用农地，政府的职责是组织社会做好土地利用规划和建设规划，并严格按照规划对土地的利用实行用途管制，没有必要在按规划改变土地用途的同时非要改变土地的所有权。韩国、我国台湾省在大规模推进城市化时，都实行过对农村土地的“区段征收”制度，即在按规划改变农村土地用途时，规定农民把40%－50%的土地所有权交由政府，由政府进行开发融资和安排基础设施建设，其余土地可由农民按新用途的价格自行处置，政府再依法对土地交易实行税收调节。通过这样的方式，既保证了城市建设按规划进行，又促进了土地按市场价格机制使用，还使得城镇化同时也成为富裕农民的过程。我们应当借鉴别人的有益经验，审时度势、与时俱进地改革我国城镇化进程中的征地制度，使它更加符合中国特色社会主义市场经济体制的要求。当然，除了征地制度的改革外，还必须有用地制度的改革，尤其是工业用地如不改变现在这种粗放的、不合理的用地方式，再征多少地也是不够用的。
目前的工业用地有很大的节约余地。据我们对上海市松江区漕河泾新经济园的调查，该园采取对入驻企业出租生产经营用房为主，在建设中努力向空中和地下发展，扩大公共空间；在招商中坚持选择高技术、高增加值、高影响力和高集约度的企业，取得明显的节约土地和高产出效果。2011年，该园区已建生产经营用房24万平方米，入驻企业190余家，平均每个企业用地不足2亩；2011年，园区每平方公里平均产出136亿元，而上海市级以上开发区每平方公里产出为60亿元。该园区所在的松江区其他1.26万家工业企业已使用土地11万亩，平均每一工业企业用地近9亩。全区工业企业上缴税收110亿元，平均每亩土地产生税收10万元。而漕河泾新经济园平均每亩土地的税收达到了60万元。同时，漕河泾新经济园还注重带动农民致富，在足额支付每亩26万元征地补偿款后，又与园区所在地的新桥镇按6:4的比例共出资1亿元注册成立园区开发公司。2011年共分配红利6000万元，其中新桥镇分得的2400万元红利，在被征地农民的强烈要求下，只分配了1000万元，余下的1400万元拟与园区方商议用于增加注册资本金。
2.农村集体建设用地问题
农村集体建设用地是指符合规划、经国家依法批准由农民和农村集体组织自用的建设用地。它的基本特点，一是批准使用的是本集体组织自有的土地，二是只能由本集体的成员和组织自己使用（例外的情况是，在符合土地利用总体规划、经批准建设乡镇企业时，可以以土地权入股、联营等方式共同举办企业）。由于土地没有改变集体所有的性质，因此国家法律规定:不得以出让、转让或者出租等方式提供给非本集体组织的成员用于非农业建设（土地管理法第63条）。当前对农村集体建设用地的问题讨论很多，看法也很不相同。但涉及土地利用和管理的问题，应当尽快明确并规范，否则局面将难以控制。
（1）农村集体建设用地的使用范围问题
现在流行一种观点和做法，叫做集体建设用地流转或进入市场。对此我感到需要商榷，因为这不符合法律关于“农村集体建设用地”的定义。有人说这就是深化土地制度改革，认为这样做才是破除土地利用和管理上的二元体制，应当给予农民集体土地与国有土地有相同的权利和地位。实际上，我们说土地利用和管理上的二元体制，主要是反映在建设用地必须征为国有上。因此要改革的是对符合规划的、不属于公益性质的社会建设用地应当不征。而农村集体土地哪些允许转为社会建设用地、哪些不允许，则完全要由规划说了算。土地利用的权利，必须在规划许可的范围内才能追求平等，脱离了规划的许可谈土地利用权利的平等，就一定会造成土地管理的失控。我国农村的集体建设用地至少有2.5亿亩以上，如果允许其流转或入市成为社会建设用地，哪怕是流出十分之一，对宏观经济的影响也难以估量。关键是以后还批不批农村集体建设用地了？如果还批，又允许它流转和入市，整个社会建设用地的规模怎么管得住？如果不批，农民和农村集体组织的建设用地怎么解决？因此，应当推进征地制度改革中逐步缩小征地范围，把符合规划、经批准转为社会建设用地的农村集体土地退出征收范围，允许农村集体组织以多种方式参与土地的开发经营。而对规划范围以外的农村建设用地，应当继续坚持其自用的原则，如出现闲置和废弃，则应当复垦或批准给本集体组织符合条件的成员使用。
（2）关于城乡建设用地增减挂钩
国务院2004年28号文件提出“城乡建设用地增减挂钩”的概念时，是针对加强乡村建设规划的。其本意是制定规划的指导思想、是长期目标。现在把它作为一项具体政策，有些重大问题就必须研究。
第一，“城乡建设用地增减挂钩”的本质是农村土地整理。而现行法律对农村土地整理已有明确的规定。土地管理法第41条规定:国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合治理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。显然，农村土地整理或整治的目的是“提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”，决不是为了增加建设用地。
第二，农村土地整理后新增加的耕地与建设用地是什么关系，国家的法规也有明确规定。国务院颁布的土地管理法实施条例第18条规定:地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积不能直接作为建设用地的指标，只能将其中60%用作折抵建设占用耕地的补偿指标。现在很多地方的“增减挂钩”与现行法律法规有冲突，因此国务院才把它定位为“试点”。
第三，有人说现在农村闲置的建设用地很多，城镇建设缺地、农村建设缺钱，调剂一下、各得其所不好吗？其实这在国家的法规中也已有规定。土地管理法实施条例18条规定:土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体组织和土地使用者共同承担。实际上，现在开展“增减挂钩”、“地票”试验的地方也是这么做的，一些地方的农村也是通过这个办法获得资金、开展新农村建设的。现在的关键问题是，农村土地整理后的新增耕地只能以60%的系数来折抵建设占用耕地的补偿指标，不能直接置换为新增建设用地。到底是要修改法律法规，还是要规范“增减挂钩”的行为？
当前的建设用地指标满足不了需求，这是事实。但在土地利用和管理这种社会成本极高、用了以后就难以改变的重大问题上，我不赞成在明显涉法的土地问题上如此大规模地搞“变通”，而应当采取更为严谨的态度，通过规范的途径解决。当然，经国务院批准为改革试验区的地方，仍应按批准的改革项目进行先行先试，但试验只能在批准的范围内进行。
土地管理的核心是按规划实行用途管制，在我国还有年度利用计划控制，这是宏观调控的需要，因为在我国现阶段土地是重要的宏观调控闸门。土地的用途管制，就是不管是谁的土地，都必须按规划实行用途管制。“小产权房”不合法，不在于它的土地是农村集体所有，而在于它不符合规划。农民宅基地和住房只能在本集体组织的成员之间买卖，不是不承认它的用益物权，而在于它是农村集体组织的成员权。日本农村的土地允许在自然人之间自由买卖，但要通过市町村农业委员会的审查，对不具备从事农业条件的人，不会允许他购买农地；而不在当地从事农业，也就不会允许他在当地购买农房，2009年修订的日本农地法规定，违法改变农地用途，将处300万日元罚金和判刑3年，如不在规定时间内恢复土地原貌，将加倍惩罚。我国台湾省2000年修订土地法后，虽允许非农民的自然人购买农地，但规定购买后只能用于耕作，不得在购买的农地上建设房屋。2011年10月台湾发生的“苏嘉全豪华农舍案”，最后不得不以苏嘉全捐出土地和房屋用作公益才告了结，反映出台湾省对非农民到农村买地建房的限制之严格。农村建设用地只能由农民自用，日本和我国台湾省对此的主要考虑是，因为村庄在农村社会治理结构中具有特殊性，因此严格限制外部人员的进入。对我们来说，则除了有村庄这个特殊因素之外，更还有农村集体经济组织这个特殊因素，因此在农村集体建设用地的使用范围问题上，就需要更加严谨，否则不仅会影响农村的经济关系，还会影响到农村的社会乃至政治关系。
3.农地经营的形式和规模问题
这个问题看似与城镇化并无直接联系，但农地的经营形式和规模在很大程度上决定着农民的数量，也决定着城镇化进程中农村人口向城镇转移的规模。
（1）世界上有两种农业、农村和农民
一是以亚洲、中东和西欧等地区为代表的传统国家的农业。由于农业发展史漫长，人口繁衍众多，农业的基本特点是人多地少，农村的特点是人们在村庄集居，农民相互有明显的血缘地缘关系，因此相互守望，以解决水利和农忙季节的变工插犋等农业生产中的关键问题。
二是以南北美洲和澳洲等为代表的新大陆国家的农业。其特点是农业开发史短，人口密度低，农业的基本特点是人少地多，农村的特点是人们分散居住于自己的农场，由于早期都是移民，加上农场规模大，因此农户（农场主）之间无多少生产、生活上的联系。
这种差别本质上是由这两类国家的农业资源禀赋、社会发展历史存在着极大差别而造成的，因此它们之间不仅仅有着经济学意义上的差别，更多的是还有着社会学、政治学等方面的差别。它们之间当然应该相互借鉴经验，但决不能照抄照搬。
（2）农业以家庭经营为主体不仅是我国的历史现象，而且是世界性的普遍现象
农业以家庭经营为主体，是由农业自身的产业特征所决定的。农业的劳动对象是有生命的动植物，农业的本质是农业经营者控制下的动植物生命活动过程。这一不同于其他产业的特点决定:只有让农民种自己的地、打自己的粮，他才会尽心尽力。这是我国农村改革基本经验的精髓，也已经被实现了农业现代化的国家所证明。
家庭经营需要有农民相互间的合作与联合以及完善的农业社会化服务体系来解决一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情，这就是农业为什么要实行统分结合的原因。
公司制的农业由于需要雇工，因此它必须具备工厂化条件下对劳动便于监督和对产品实行即时检验的条件。公司制农业在设施农业、规模化养殖等方面可能具有优势，但在大田生产中，难以具有优势，这已经被世界各国尤其是发达国家的农业发展实践所证明。应当支持和鼓励公司、企业到农村去为农民在农业的产前、产中和产后各环节提供社会化服务，开展农产品营销和加工，开发农民和农村集体组织无力开发的闲置资源，不应当鼓励公司、企业与农民争夺耕地的经营权。
日本和我国台湾省等，都对公司、企业进入农业有严格限制。日本有关法律规定:公司企业等法人不得购买农地，依法租赁农地的法人，不得改变农地用途，公司的销售收入必须主要来自农业，公司股东必须以农民为主，公司专务（相当于执行董事）必须以从事农业经营为主等。我国台湾省的有关法律规定:私法人（以盈利为目的的公司企业）不得购买农地。这些规定都体现了农地只能用于农业、农地应当主要由农民来经营的原则。
（3）农地的经营规模，必须符合本国的基本国情和经济社会发展阶段的要求
我国农户的土地经营规模小（户均约8—9亩），但这不是由国家的法律和政策造成的，而是由我国的基本国情和当前的发展阶段决定的。随着工业化、城镇化的推进和农村人口的转移，农村的土地承包经营权已经在逐步流转和集中，到2011年底，流转了承包经营权的耕地已达2.28亿亩，占农户土地承包经营权合同面积的17.8%。相信随着农村人口的进一步转移，农村流转承包经营权的耕地面积将会继续扩大。当前制约农村土地承包经营权流转的因素主要有三:一是法律虽已明确农村土地承包经营权为农户的用益物权，但实践中对农民的这一财产权益仍保护不够，农民对流转后可能失去土地权益的担心仍然较重；二是农村土地承包经营权流转市场的发育明显滞后，土地流转的供求信息不通畅、不对称，对土地流转的各项服务满足不了需求，客观上影响了流转；三是转移进城的农民基本上尚未能真正成为市民，各种后顾之忧阻碍了土地流转。从这个角度看，农村土地承包经营权的流转和集中，与其说是地的问题，不如说是人的问题。只有真正实现了人的转移，地的流转和集中才能水到渠成。因此，要想实现土地和流转和集中，应当把更多的精力放到人的转移上。
土地的经营规模到底多大才合适，这必须充分考虑国情和发展阶段的实际。我们提倡适度规模经营，什么是适度？不同国家的不同发展阶段和不同地区也会有不同的要求。
日本目前有465万公顷耕地（合6975万亩），260万农户，平均每户1.8公顷（27亩），但扣除北海道之后，日本本岛的户均农地经营规模是1.2公顷（18亩）。最近，日本政府制定了加快扩大农地经营规模的计划，试图经5年努力，实现每一农业经营体在平原地区经营水稻20公顷的目标。这20公顷是如何确定的？日方说在日本现有的农业生产条件下，水稻生产从1公顷扩大至10公顷时，稻谷的单位生产成本是逐步下降的，但到了10公顷后就降不下去了，因此10公顷是技术经济的最佳要求；但是，农户只种10公顷水稻，如果不兼业，收入仍达不到居民的平均水平，因此，要使水稻生产的专业农户达到居民平均收入水平（约600万日元/年），就需要把经营规模扩大到20公顷。届时日本需要的农民为90万人，劳均约经营5公顷耕地，这是日本认为的适度经营规模。但在实现这一目标过程中，日本基本不需要考虑农民的转移就业问题，它现在只有260万农民，5年后，70岁以上的老年农民基本都退出生产活动了（目前65岁以上的农民占68%），保持90万农民的目标，还需要有年青人来补充。因此日本在考虑这一问题时的约束条件比我们简单。
我们则不仅需要研究土地适度经营规模的度，更需要考虑实现这个度将要转移多少农民，转移出农业的农民如何实现新的就业。上海松江区的农村近年来在推进家庭农场，平均规模为100—150亩，两口子经营一稻一麦（或一季稻一季油菜），纯收入可达7万至10万元（亩均纯收入约700元），如果再代为畜牧公司养猪，还可增加纯收入6万元左右。但上海同志对我讲，发展这样的家庭农场，至少要有两个条件，一是农业劳动力基本都已经转移，二是政府要有财力补贴农户和提供农业社会化服务的能力。据了解，对这样的家庭农场，当地政府对每亩农田每年的补贴在480元左右，如果扶持农户养猪，还需要补助建设猪舍的资金。
同时还有一笔帐要算，那就是农民转移的帐。户均经营100亩农地，如果普遍化了，整个上海郊区只需要3万农户就可以了，因为上海只有300万亩耕地（当然它还要有种菜种果种花的农户，还要有为农业提供服务的人员等，实际从事农业和与农业有关的劳动者还会更多）。如果全国农户经营的土地规模扩大到100亩，那就只需要1800万农户，但同时需要转移出2亿户左右的农户。这显然不是短期内可以办得到的事。土地经营规模的扩大，必须考虑二、三产业和城镇对农村转移劳动力和人口的吸纳能力。因此，中央一再强调的是要解决好“三农”问题，而不是只考虑农业效率这个单一问题。否则，只考虑农业的效率，把土地交给少数人去种，农业效率是提高了，但如果大量农民的转移就业问题没能解决好，那引出的社会矛盾可能会更多、更复杂、更难以处理。
我们应当坚持党的十七届三中全会决定的精神，坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营这个我国农业的基本经营体制，促使家庭经营和统一经营在新形势下实现“两个转变”:家庭经营向集约经营转变，统一经营向综合发挥集体经济、农民专业合作组织、农业社会化服务体系和农业产业化经营体系作用的方向转变，以此推进我国农业经营体系的创新和完善。
（三）城镇化进程中的农民转市民问题
我国城镇化进程中存在的一大问题，是土地的城镇化大大快于人口的城镇化。1980年我国城市建成区面积为5000平方公里，当时的城镇人口为19140万人，城镇化率为19.39%。2010年城市建成区面积为4.6万平方公里，城镇常住人口为67113万人，城镇化率为49.95%。30年间，城市建成区面积扩大了8.2倍，但城镇常住人口仅增加了2.5倍。尤其要注意的是，2010年城镇常住人口与城镇户籍人口的差距达到了15.8个百分点，这意味着我国2010年的户籍人口城镇化率只有34.15%（约45792万人），这也意味着有21321万多城镇常住人口并没有真正成为他所在的城镇的居民。如果考虑这个因素，我国土地城镇化与人口城镇化的差距就更大。城镇化进程中的农民转市民，至少需解决四方面问题：
1.就业问题
就业必须依靠经济的发展和产业结构的调整，尤其要靠非公有制小微企业的发展。据发表的《中国中小企业人力资源管理白皮书》（CHINAHRKEY）数据披露，目前我国注册的中小企业已超过1000万家，中小企业工业总产值和实现利税，分别占全国总数的60%和40%左右，中小企业提供了75%的城镇就业机会。据有关部门统计，党的十六大以来的10年，我国城镇大约解决了1亿劳动力的新增就业问题。以后能够逐年解决多少城镇新增人口的非农就业问题，应该有个大体的测算。
2.住房问题
据有关部门调查，农民工在城镇的住房，52%为用人单位提供的集体宿舍，47%为租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房，自购住房的比重不足1%。缴纳住房公积金的农民工比重不足3%。2010年农民工月租房成本平均为421元，占月平均工资的四分之一。
3.社会保障问题
据有关部门统计，全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重为16.4%，参加城镇医疗保险的为18.6%，参加工伤保险的为27%，参加失业保险的为9.4%。以武汉市为例，一个农民工如参加规定的城镇各项社会保险，用人企业每月需为其缴纳516元，农民工本人每月缴纳166元（占其本人月工资的12%），合计为每月682元，每年为8184元。以目前农民工的参保率看，缺口相当大。
4.随迁子女的教育问题
据有关部门统计，2011年全国义务教育阶段的农民工随迁子女为1167万人，其中进入城镇公办学校学习的占79.2%，中央财政为此奖励、补助资金45.9亿元。今后还将有多少义务教育阶段的农民工随迁子女要进入城镇就读，而解决了他们的义务教育问题，紧接着需要解决的就是他们在迁入地就读高中和报考大学的问题。
上述的四个问题，每个问题的解决难度都不小，同时相互之间又有着相当的关联性。现在的问题是已经积累了不少矛盾，而城镇化的进程还要继续推进。因此必需尽快制定相关的政策措施以逐步化解这样的矛盾。要借鉴有关国家的有效办法，制定农民工转为市民的过渡性制度。泰国曼谷的办法是，一要允许农民工自主选择，到底是选择将来转为市民还是只来城市打工挣钱。二要对作了不同选择的农民工有不同的制度安排:希望进城打工挣钱后回家乡去的，只要交纳最必要的社会保险费用就可以（如工伤）；希望将来转为市民的，用人企业和个人就必须足额缴纳各项规定的城镇社会保险费用，交满8年，就给予当地市民的各项基本权利。这样，不仅给了农民工将来进城与否的自主选择权，而且也给了城镇政府和社会接纳农民工转为市民的缓冲时间。设立农民工自主选择和转为市民过渡期的制度建设要早做安排，否则矛盾越积累压力越大就越难解决。当然，要从根本上解决问题，还是要逐步做到包括基本社会保障在内的基本公共服务在城乡和地区之间的均等化。
农民转市民的问题，还涉及到城镇化的具体道路问题。2000年制定“十五”规划时提出了“走大中小城市和小城镇协调发展的道路”，但十余年下来，结果并非如此。我国小城镇人口占城镇人口比重最高时是上世纪九十年代初，当时曾达到27%，约8100多万人；到2010年，小城镇人口占城镇总人口的比重降到了20.7%，约1.38亿人，大中城市的人口比重事实上是在不断上升。大中小城市和小城镇协调发展的路到底走不走得通，以及如何才能走通的问题迫切需要抓紧研究。一是产业布局问题，这关系到如何引导就业布局和人口布局，产业集中在大中城市，就业和人口就必然集中于大中城市。二是小城镇基础设施建设和基本公共服务问题，目前我国还有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%，加上教育、卫生、文化等公共服务的相对不足，导致了人们对到小城镇居住缺乏吸引力。而德国有60%的人口、80%的中小企业是分布在2万人口以下的小城镇中，从而形成了它具有特色的城镇体系和产业、就业、人口分布格局。
对我国农村人口到底有多少要转入城镇的问题，也需要加以研究，因为这关系到农业、农村未来的发展和建设。到2030年，如果我国总人口达到15亿、城镇化率达到70%，那就还将有4.5亿人口在农村生产和生活。为了保证他们能够共享改革发展和现代化的成果，就必须按照科学发展观的要求，努力做到城镇化与现代农业和新农村建设并行不悖地协调推进。