作者简介：蔡继明，1956年1月29日生于河北省唐山市。南开大学政治经济学专业博士研究生，获经济学博士学位。享受国务院政府特殊津贴。现任清华大学政治经济学研究中心主任，清华大学人文社会科学学院责任教授，博士生导师。
文献来源：《天津社会科学》2020年第1期。
摘要：造成我国“三农”困境的主要原因是农业劳动生产率低，其技术成因是农地经营规模过于狭小，而农地经营规模难以扩大的制度根源则是现行的土地制度。解决“三农”问题有两条可供选择的路径:一是城乡分割的二元经济发展路径,二是城乡融合的协调发展路径。我国经济社会发展实践表明，城乡分割的二元经济发展路径难以从根本上解决“三农”问题，只有通过深化土地制度和户籍制度改革,实现城乡融合发展，促进农村剩余劳动力向非农产业转移并完成市民化，才能在减少农村农业人口的同时使农村户均土地逐步达到规模经营水平，从而最终走出“三农”困境。
关键词：“三农”困境；人地矛盾；城乡融合发展；土地制度改革；户籍制度改革
一、我国面临的“三农”困境
新中国成立以来，农业、农村和农民问题，即所谓的“三农”问题,一直是党和国家工作的重中之重。改革开放40多年以来,历年中央经济工作会议大都涉及“三农”问题,如中共中央在1982-1986年连续五年、2004-2019年连续十六年都发布了以“三农”为主题的中央一号文件。但无论与发达国家或同等水平的发展中国家和地区相比，还是与第二、第三产业和城镇及城镇居民相比，我国农业和农村的发展都非常落后,农民整体上看仍然是最贫困的群体，在中共十八大提出的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化建设中,农业现代化仍然是短板。我国面临的“三农”困境主要体现在以下几个方面:
1.城乡居民收入差距居高不下。
从城乡居民收人差距来看,我国城乡居民人均可支配收人之比自改革开放以来始终保持在2倍以上,2009年甚至达到3.33倍的最高值，此后虽然逐年下降,但2018年仍然高达2.69倍(见图1)。不仅如此，如果被统计为城镇常住人口的农民工务工收入全部计人城市居民收人而不是部分归人农村居民收人的话，城乡居民的实际收人差距还会高于图1显示的水平。
从行业收入差距来看,尽管我国人均工资最高的行业在不同年份有所更迭,但农林牧渔业的人均工资基本始终处于最低水平。由表1可以看出,随着我国经济的快速发展,在不同行业人均年收人不断提升的同时,农林牧渔业的人均年收人与高收入行业人均年收人的绝对差距和相对差距却都有所扩大。
2.农村扶贫脱贫任重而道远。
改革开放以来我国农村脱贫取得了举世瞩目的成就。按当年价现行农村贫困标准衡量.1978年末我国农村贫困发生率约97.5%，贫困人口规模7.7亿人;2018年末农村贫困发生率为1.7%,贫困人口规模为1660万人。1978-2018年，我国农村贫困人口减少7.54亿人，年均减贫人口规模接近1900万人;农村贫困发生率年均下降2.4个百分点。
但是，我国目前所确定的绝对贫困标准与国际标准相比偏低。2017年，世界银行将国际贫困标准由1.25美元/人/天提高到1.9美元/人/天。2017年10月开始，世界银行使用两个新的国际贫困线报告所有国家的贫困率:较低的中等收人国际贫困线为3.2美元/人/天;较高的中等收入国际贫困线为5.5美元/人/天，作为对国际贫困线的补充。2017年我国贫困线基准为3000元/人/年，按购买力平价计算,约为2. 2美元/人/天,略高于世界银行1.9美元/人/天的贫困标准。考虑到2020年我国实现全面小康之后将成为中等偏上收人国家，无论是参照上述较高的中等收人国际贫困线(5.5美元/人/天)还是较低的中等收人国际贫困线(3.2美元/人/天) ,我国贫困人口规模都会大幅度增加。所以，至少到2050年全面实现社会主义现代化之前,脱贫将一直是我们面临的主要“三农”问题。
3.农业劳动生产率低下。
我国陷入“三农”困境的技术原因主要在于农业劳动生产率过低。进入21世纪以来，我国第二、三产业劳动生产率均有明显提升，但农业劳动生产率一直维持在较低水平,与第二、三产业劳动生产率的差距日益扩大。
我们用第一产业(即农业)产值在GDP中的占比与第一产业从业人员在总就业人口中占比的比值表示第一-产业劳动生产率的相对水平。1952年,我国第一产业增加值占GDP的比重为50.49%,其从业人员占比为83.54%,二者之比为0.6; 1978年，第一产业增加值占GDP的比重为27.69%,其从业人员占比为70. 53%,二者之比为0.39;2017年,第一产业增加值占GDP的比重为7.6%,其从业人员占比为26. 98%,二者之比为0.28;2018年第一产业增加值只占GDP的7.2%,但农业从业人员约占全国从业人员的25. 04%，二者之比为0. 29(见图2)。换言之,我国农业劳动生产率与第二、三产业劳动生产率的相对差距日益扩大。
事实上,相较于世界其他国家,我国农业劳动生产率也处于较低水平。2016年我国农业劳动生产率(农业增加值与农业就业人数之比)为6632.44美元/人，为同年韩国的32.02%、经济合作与发展组织国家的30.02%、日本的27. 27%、欧盟的20.93%、澳大利亚的7.57%和阿根廷的2.07%。而且，上述发达国家或地区的农业劳动生产率已达到其工业劳动生产率的一半左右,我国的农业劳动生产率只有第二产业劳动生产率的约四分之一。以谷物单产水平为例,从表2可以看出，虽然我国谷物单产水平不断提高，但这是在世界粮食生产水平普遍提高的大背景下发生的,我国谷物单产水平与部分国家相比仍有一定差距。2016 年,新西兰单位土地面积谷物产量为559千克,爱尔兰为548千克,美国为543千克,韩国为453千克,我国单位土地面积的谷物产量仅为402千克。
二、我国“三农”困境的技术成因和制度根源
我国农业劳动生产率过低，既有技术层面的成因，又有制度层面的根源。
1.从技术层面看,农业劳动生产率过低的一个重要原因是农地经营规模过于狭小。
根据国际经验,尽管不同国家的资源禀赋和农业发展路径不尽相同,但人均或户均耕地规模与农业劳动生产率的正相关性通常都是显著的(高帆，2015),即扩大耕地经营规模对提高农业劳动生产率具有明显的正效应。倪国华、蔡防(2015)通过对国家统计局农村住户调查面板数据进行分析指出，我国种粮农户的平均粮食播种面积与亩均粮食产量之间倒U型关系拐点的极小值为616-619亩,远高于我国农村现有的农地经营规模。钱贵霞、李宁辉(2004 )通过构建农户生产行为最优规划模型，利用10个粮食主产区农户调查资料，测算得出粮食主产区农户户均最优土地经营面积是67.81亩，劳均最优土地经营面积是6.32亩。林万龙(2017)根据农业劳动力转移限制进行的测算表明，我国户均最优土地经营面积是60亩，劳均最优土地经营面积为30亩,如果根据国际经验对农业劳动力与乡村人口之间的关系进行更为严格的估算,我国户均最优土地经营面积是47亩，劳均最优土地经营面积是24亩。钱克明、彭廷军(2014)的测算结果显示,我国南方粮食生产的适度规模约为30一60亩,北方约为60一120亩。
可见,尽管学界对于耕地经营规模和农业生产效率的关系认知不一，不同模型测算的结果也各不相同,但都反映了我国因人均耕地面积过低导致农地规模经营无法实现，进而阻碍农民增收和农业农村发展的基本事实。
事实上,无论从人均耕地、劳均耕地还是户均耕地来看,我国目前的农地经营规模都远处于世界平均水平以下。从人均耕地面积看,根据世界银行的测算，2016年我国以第一产业从业人员人数和耕地面积为基准测算的劳均耕地面积为12.34亩,阿根廷、澳大利亚、加拿大、美国、丹麦的劳均耕地面积分别是我国的437.94倍、166.91倍、137.01倍、68.47倍、37. 69倍。从农村户均耕地面积来看,第三次农业普查数据显示，2016年我国耕地面积为134921千公顷,农业经营户20743万户(其中规模农业经营户398万户),农业生产经营单位204万个。扣除掉农业生产经营单位所占的11. 6%的耕地,户均耕地面积仅为8.6亩。与我国自然条件相近的韩国和日本,尽管国土面积远低于我国,但却很好地发挥了土地的规模经营优势。2017 年,韩国全国户均耕地面积23.33亩，是我国的2.7倍,其中,全罗北道和全罗南道地区已经达到了30亩以上的户均耕地面积,是我国的3倍以上。2015年，日本农村户均耕地面积为33亩,是我国的3.8倍以上,其中,北海道地区户均耕地面积达到了357. 15亩.是我国的40倍以上(叶兴庆、翁凝.2018)。我国户均土地经营规模与以农业发达著称的国家之间的差距更为显著。2017年，美国户均农地面积2695.21亩，是我国的313倍;截至2017年6月，澳大利亚88073个农场经营372721千公顷土地，平均经营规模为63479.3亩/户,是我国的7381 倍。
2.从制度层面看,现行土地制度是造成农地经营规模过小的制度根源。
首先，现行土地制度对农地流转限制过多。《中华人民共和国农村土地承包法》(2018年修订)第二十一条规定耕地的承包期为30年.第二十八条规定“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准”。该法还规定,农民集体所有的土地只能由本集体经济组织成员承包，集体经济组织以外的单位或个人只能从集体经济组织或其成员手里流转其承包地的经营权。这些规定给农地流转设置了两道门槛,客观上阻碍了农地的流转和集中。
2016年10月,中共中央、国务院印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出,在农村集体土地所有权与农户承包经营权两权分离的基础.上,进一步将土地承包权与经营权分离,实行集体土地所有权、土地承包权与土地经营权“三权分置”。上述“三权分置”意见的提出,顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和继续务农家庭及下乡工商资本实现农地适度规模经营的要求,有利于加快新型城镇化和农业现代化步伐。但是，这一意见将分离后的农地承包权认定为集体所有制“成员权”,非本集体经济组织成员不得承包本集体的土地,农户已获得的承包权只能在本集体经济组织内转让并经农民集体同意;流转土地经营权须向农民集体书面备案,经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,也须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案。这些规定又会在很大程度上限制农村土地的流转以及农民土地财产权益的实现，不利于农地适度规模经营的实现和农民工的市民化。
其次,土地承包期过短且多变。目前我国农村已经历了两轮农地承包:第一轮承包期为15年，从1983年前后全国普遍实行家庭联产承包责任制算起到1997年为止;在第一轮承包期结束前,中央宣布第一-轮承包期结束后再延长30年，也就是说,第二轮承包期从1997 年开始到2027 年结束。2008年10月召开的中共十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,但并没有具体规定多长多久不变。中共十九大则将“保持土地承包关系稳定并长久不变”具体明确为“第二轮土地承包到期后再延长30年”，也就是说第三轮承包将从2027年开始到2057年结束。农业生产需要生产经营者与土地之间保持长期稳定的关系。我国相关法律和政府文件虽然反复强调农地承包期限长久不变,实际上从1984年至今就已经变了两次，从15年依次延长到45年再延长到75年，这种“挤牙膏”式承包期政策调整，一方面会妨碍农地经营者进行长期投资,另一方面也会抑制农业大户和工商资本通过转包土地实现农地规模经济的行为，进而阻碍农业剩余劳动力向城市的转移。
再次,农地流转费用过高。目前，全国每亩耕地的流转费即土地转人者向土地转出者支付的费用已普遍超过粮食的平均亩产收益。根据党国英、陈明(2018)的调查,从全国来看，大宗土地流转(一般出租给外来农业投资者)的平均农业地租率为864元/亩，而本村居民小规模土地流转地租率为325元/亩,前者约为后者的3倍,已经接近谷物生产中每亩地的纯收入。这种情形使真正专心务农的农业投资者苦于地租成本过高而难以持续规划长期投资,显然极不利于土地经营规模的扩大和农业经营规模发展,不利于我国农业生产力和竞争力的提高，尤其是不利于保障国家的粮食安全。
根据笔者对宁夏回族自治区的调查,截至2018年6月底，全区农村土地承包经营权流转面积298.7万亩，占家庭承包经营耕地面积的27. 2%;参与土地流转的农户35万户，占家庭承包总农户的41.3%;流转土地用于粮食种植的面积148.5万亩，仅占流转总面积的49.7%;用于经济作物的面积50.3万亩，占流转总面积的16.8%;用于蔬菜、瓜果、花卉的面积40.8万亩，占流转总面积的13.7%;用于林木种植的面积27.8万亩，占流转总面积的9.3%;用于其他用途的面积31.3万亩，占流转总面积的10.5%。流转土地不足一半用于粮食种植,主要原因就是土地流转费(地租率)过高,种植粮食作物往往得不偿失。这就陷入了两难选择:要加快农业人口转移，推进工业化和城市化,就必须促进农地流转集中,以便实现农地规模经济,但流转成本过高致使流转后的农地一半以上改种经济作物，由此将威胁到粮食安全;而要确保流转后的土地继续用于粮食作物种植，又会影响土地的适度规模经营的实现。
此外，进城务工农民不愿放弃承包地。由于地方政府独家垄断城市住宅用地供给，导致地价过高并引致房价过高,使大量农民进城不能落户,迁徙不能定居,以致不得不保留承包地以便返乡务农,这一方面导致大量农地被撂荒闲置,另一方面务农家庭也难以通过土地流转扩大土地经营规模。
三、走出“三农”困境的路径分析
解决“三农”问题有两条可供选择的路径:一是城乡分割的二元经济发展路径,二是城乡融合的协调发展路径。显然,哪条路径行之有效,关键在于能否从根本上通过减少务农人口的数量相对扩大农地经营规模。下文试对这两条路径进行比较分析。
1.城乡分割的二元经济发展路径。
其一是离土不离乡、进厂不进城的农村工业化。20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后，我国农村多年积累的隐性剩余劳动力开始显性化,亟待转移到非农业部门就业。所谓离土不离乡、进厂不进城的农村工业化，旨在引导农民弃农改业而不进城,仍居住于村镇等小型聚落务工,农业剩余劳动力大多只能在本乡镇内就近转移。
改革开放初期，我国乡镇企业吸纳劳动力的能力不断增强。从绝对值来看，乡镇企业从业人数逐年增加，从1978年的2827万增加到2017年的16400万。从就业人员占比来看，乡镇企业就业人员占全国就业人员的比重从1978年的7.04%增加到2017年的21. 12%,超过了总就业人口的五分之一。然而,20世纪90年代末，乡镇企业的弊病日益显露,经营业绩逐步下滑,对农村剩余劳动力的吸纳能力也随之减弱。从绝对值来看，上世纪末和本世纪初,乡镇企业吸纳就业人数多次下降。从相对比例来看,我国乡镇企业吸纳就业的能力也在本世纪初达到了饱和，基本维持在同一水平。值得注意的是,2013年后乡镇企业的从业计未来将继续呈下降趋势。此外，乡镇企业的发展过程中还造成了一系列负面影响，如土地资源浪费、农村环境污染等。实践证明,这种“离土不离乡”或“进厂不进城”的方式并非解决“三农”问题的有效途径。
其二是进城不落户、迁徙不定居的半城市化。随着乡镇企业的衰落和城市民营经济的发展，大量农村剩余劳动力开始向城市的非农产业转移。截至2018年底,我国常住人口城镇化率已达到59. 58%。虽然高于全球平均水平(54.8%),但低于美国82.1%、德国77.3%、日本91.5%、俄罗斯74.3%、巴西86.3%、南非65. 9%的水平。尤其是我国户籍人口的城镇化率只有43.37%,与常住人口城镇化率相差16.21个百分工和他们的家属虽然按照国家统计局的标准已经被统计为城镇常住人口,但是他们没有城镇户口与有户口的城镇居民在住房、就业、医疗、社会保障、子女教育乃至养老等方面存在着很大的差别。由于绝大部分农民工并没有转化为城市居民，他们与农村土地(包括宅基地)的联系并没有割断，而是像候鸟一样往返于城市与乡村之间。这不仅延缓了城市化进程,还导致了耕地占用总量的扩大。“进城不落户、迁徙不定居”的城市化模式，限制了我国农村人口向城市的转移，减少了由人口转移带来的各种红利。
户籍制度导致的福利差异，无异在很大程度上降低了人口流动的意愿。从国家统计局发布的农民工监测调查报告来看(见表3).我国农民工总量虽然逐年增加，在增长高峰期的2010年、2011年和2012年,增速可达5. 42%.4.36%和3. 89%,但此后几年中.农民工总量增速不断下滑。从农民工类型来看,我国农民工中从2008年的62. 29%下降至2018年的59. 88%,与此同时.本地农民工的数量不断增加.从2008年的37.71%增加至2018年的40. 12%。
近年来,我国城市化进程已呈下降趋势。分五年的时段看，如图3所示，1996一2000年是我国城镇化快速发展的时期,城镇化率年均提高1.436个百分点,但此后城镇化增速总体呈下滑趋势2016一2018年，年均增速已经降至1. 16个百分点。这显然与大城市(特别是特大超大城市)利用计划行政手段人为控制人口规模、抬高农民工进城落户门槛直接相关。
其三是就“三农"论“三农”的新农村建设。2005年10月.中共十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求.扎实推进社会主义新农村建设。中共中央、国务院分别于2006年和2007年，又连续发布两个一号文件把推进社会主义新农村建设作为解决“三农”问题的新思路。然而上述二十字方针中.无--字涉及农村剩余劳动力转移和农地规模经营问题，而在户均8.6亩的狭小经营规模条件下.恐怕很难实现生产发展和生活富裕的目标。
由于新农村建设收效甚微，加之半城市化造成了大量留守儿童、留守妇女、留守老人等社会问题，在新农村建设推行了十二年之后的2017 年,中共十九大提出“乡村振兴战略”,2018年的中共中央、国务院一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对这--战略做出了具体部署。
我们看到乡村振兴战略与新农村建设战略最大的不同在于前者强调要深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置.深化产权制度改革，保障农民财产权益，尤其是提出要发展多种形式适度规模经营。目前我国农村户均土地8.6亩，经营规模达到50亩以上的农户，全国只有350万户。要使全国农村户均达到100亩的适度规模2亿多农户的90%都要转移出来。因此乡村振兴战略只有与新型城镇化战略同步推进才能取得成效.这也就意味着城乡融合的协调发展路径才是解决“三农”问题的根本途径。
2.城乡融合的协调发展路径。
如前所述,农业生产率低下是“三农”问题的技术成因，现行农地承包制导致的土地经营规模过小是农业劳动生产率低下的制度根源。因此,为了实现乡村振兴必须提高农户的土地经营规模.以此提高农业劳动生产率。而土地规模经济实现的过程，本质上是农业剩余劳动力转移.也就是从收人较低的农业转向收人较高的工业、服务业的过程,而后一过程有赖于城市化的推进才能最终完成。换言之，只有通过农业剩余劳动力转移以及相应的农民工市民化，农户土地经营规模才能扩大.乡村才能够真正得到振兴。正是从这个意义上说，只有协调推进城市化和乡村振兴,实现城乡融合发展,才是解决“三农”问题的根本途径。而这也是被许多发达国家的成功经验普遍证明了的。
正是在这个背景下,中共中央、国务院于2019年5月5日印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出到2022年城市落户限制逐步消除，到2035年城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立。围绕这个目标，意见提出要健全农业转移人口市民化机制,有力有序有效深化户籍制度改革,放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。
根据《中国农村统计年鉴2017》相关数据2016年我国第一产业从业者年均经营性净收人为3269.6元，如需达到同年城镇居民人均可支配收入33616.25元在其他条件不变的情况下,可以通过增加人均耕地面积来实现。为此,我国农业从业人员的人均耕地面积需要达到现有水平的10, 28(33616. 25一3269.6)倍之多。考虑到我国2016年耕地面积为20.24亿亩，同年乡村人口和户数分别达58793万人和23027. 05万户,为了实现上述目标，我国耕地经营规模需要达到35.39亩/农村人口和90.36亩/户。进--步来看,达到上述规模后我国农村仅需留下现有人口或农户的9. 73%即可。
事实上，我国目前的城市化还处在本该快速发展的中期，真实的城市化率并不高.即使是改革开放40年经济高速发展时期，城市化的速度也低于日本、韩国乃至台湾地区经济发展高速时期。考虑到我国人口的自然增长率直到2027年左右都会大于零，而其中增加的人口大部分来自农村,因此，动态地看，我国要在本世纪中期建成社会主义现代化强国,在农地总量保持20亿亩不变的前提下，至少将有6亿农村人口需转移到城市.平均每年转移2000万,这无疑是一个极其艰巨的任务。唯有通过城市化的途径转移农村人口，把大量农业从业人员变为二、三产业从业人员才能从根本上提高农业劳动生产率并解决“三农”问题。因此,必须加快我国城市化进程,不断提高城市化水平，只有这样才能真正实现乡村振兴,并为农业现代化创造条件。
根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的要求,到2035年，农业农村现代化基本实现。农业结构得到根本性改善,农民就业质量显著提高，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐；城乡基本公共服务均等化基本实现城乡融合发展体制机制更加完善；乡风文明达到新高度，乡村治理体系更加完善;农村生态环境根本好转.美丽宜居乡村基本实现。为实现上述目标，我们预测届时我国的城市化率将提升至75%左右.城镇人口将较2017年新增约2亿人，主要分布在全国19个城市群，特别是其中的长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等大城市群，同时大城市、大都市圈人口将进一步集聚;农村常住人口户均耕地面积将提升至17亩左右,城乡居民收人比缩小到2以内。到2050年,我国将全面实现社会主义现代化。届时我国有望成为全球最发达的经济体之一；城乡融合发展体制机制成熟稳定，城市化水平将进一步提升至85%左右,大都市圈、城市群发展更为成熟；乡村全面振兴,农村常住人口户均耕地面积提升至30亩左右:城乡收人差距缩小至1.5以内，全体人民共同富裕基本实现(蔡继明等,2019)。
四、深化土地制度和户籍制度改革，推进城乡融合发展
为了全面贯彻中共中央.国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的精神,促进城乡融合发展和要素自由流动,需从以下几个方面深化土地和户籍制度改革:
一是让市场在土地资源配置中起决定性作用。要全面贯彻落实中共十八届三中全会“让市场在资源配置中起决定性作用”的精神,建立城乡统一的建设用地市场,对土地利用实行负面清单管理，负面清单之外的交由市场配置。
二是严格根据公共利益需要限定征地范围。既不能把国民经济和社会发展等同于公共利益.也不能把“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设的需要”作为征地理由。公共利益只是征地的必要条件而不是充分条件；征地必须以公共利益需要为必要前提，但公共利益需要不一定非征地不可一很多公益事业完全可以在集体建设用地上实施。不仅如此，即使出于公共利益需要必须征地，也应给予被征地农民公平合理的补偿,因为公共利益是全体公民共享的，其土地成本应该由全体公民负担,若征地补偿过低,意味着把提供公共服务的土地成本更多地转嫁给了被征地农民。
三是积极稳妥推进农村宅基地制度改革。一方面要保障农村集体所有制成员户有所居，其初始成员每户可无偿获得一处宅基地.集体建设用地中对于村民超过一处以及规定标准的宅基地，实行有偿使用。另一方面要赋予农户宅基地完整的用益物权。现行《中华人民共和国物权法》对城市国有住宅建设用地和农村集体宅基地的用益物权做了不同规定,农民对农村集体的宅基地只有使用权,没有收益权,不能在集体经济组织之外流转.这是导致农村住房(连同宅基地)抵押难以推进的法律障碍。建议对《中华人民共和国物权法)进行修改，允许农村集体土地所有者有权在其宅基地上设立用益物权和担保权,将农村“宅基地使用权”修改为“农村住宅建设用地使用权”,允许农村住宅建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造住宅及其附属设施,同时取消对农村宅基地抵押的限制。村民已获得的宅基地使用权具有完整的用益物权属性。可以继承和有偿退还给集体,也可以在集体经济组织内部和外部出租、转让、抵押、担保。
四是放宽对农地人市的限制，构建城乡统一的建设用地市场。如前所述。目前我国农村集体建设用地相当于城镇建设用地总量的2倍以上，而农村常住人口已减少到40. 42%高达3000多万亩的宅基地处于闲置状态。目前“三块地"改革试点只允许农村集体经营性建设用地人市.而存量经营性建设用地只有4200余万亩,且基本都已投人使用,仅靠这部分土地人市不足以形成竞争性城乡建设用地市场,不足以缓解城市建设用地供求矛盾。建议把超过农民自住需要的宅基地动态调整为经营性建设用地，通过增减挂钩等方式进人市场,增加城市建设用地供给，缓解房价上涨的压力。即使是农业用地。只要在土地利用总体规划中被确定为非公益性城镇建设用地，也可不必征收为国有而直接进人城乡统一的建设用地市场。只有这样才能实现城市建设用地供给的多元化,通过扩大住宅建设用地有效供给降低地价，进而降低户籍人口城市化的住房门槛。
五是在全国范围内实现城乡建设用地的有效配置。目前，城乡建设用地增减挂钩节余指标仅可在深度贫困地区与对口支援省市范围内流转。例如，宁夏与福建之间增减挂钩指标跨省交易，亩均价格30万;四川与浙江之间增减挂钩指标跨省交易，亩均价格72万。建议将增减挂钩范围首先由深度贫困地区扩大到所有贫困地区,然后扩大到若干区域，如京津冀、长三角、珠三角等的跨省交易，最后建立增减挂钩指标跨省交易的全国统一市场，同时允许增减挂钩指标在不同村集体之间进行交易并在符合规划和用途管制的前提下直接人市。
六是消除农地流转障碍，扩大农地经营规模。我国目前农村户均土地8.6亩,属于超小农地经营规模。加快土地流转.实现农地规模经营.是乡村振兴的必要条件。建议在现有试点的基础上扩大农地承包经营权流转范围,政府既不能强迫进城落户农民放弃农地承包权,也不应限制农民土地承包权的流转，要允许农地承包权跨集体经济组织流转，推进传统村落的合并重组，把农村集体经济组织建设成产权明晰、自主经营.开放竞争的市场经济主体。
七是取消除个别超大城市(如北京)外所有特大超大城市的人口规模限制。合理疏解中心城区非核心功能,推动产业和人口向一小时交通圈扩散，调整完善超大特大城市积分落户政策,增加落户规模、精简积分项目。城市发展既需要拿着“手术刀”的人才.也需要拿着“剃头刀”的普通劳动者。要按照产业发展和市场的需要将已经稳定就业的各类常住人口纳入积分落户政策范畴，使他们在为城市发展做贡献的同时，也能享受到与原住民同等的公共服务和待遇。改变单纯以优惠购房“抢人”和以户籍作为是否有资格购房的依据,以社保缴纳年限或居住年限作为购房资格依据,从制度上保证“房住不炒",保障房地产市场平稳健康发展。