作者简介：党国英，中国社会科学院农村发展研究所研究员。
文献来源：《国家治理》周刊2022年5月下。
摘要：我国县域社会经济体具有一些共同的特征，而不同县域之间的经济社会发展差异、县域内部的收入分配差异以及县域之间基本公共服务均等化问题，成为实现县域共同富裕必须面对的基础性问题。中国社会科学院农村发展研究所党国英研究员在《国家治理》周刊撰文指出，实现我国县域共同富裕目标，要让市场在要素配置中发挥决定性作用；积极推进城市化进程，并以均衡城市化为主导，改善县域城乡人口布局；振兴广义农村，提高县域经济发展质量。
关键词：县域共同富裕；狭义农村；广义农村
共同富裕本来就是社会经济发展的一个难题，县域共同富裕是一个更大的难题。县域经济发展受国民经济整体结构的影响极大，而共同富裕目标的实现则与国民收入的初次分配与多次再分配紧密联系，所以县域共同富裕问题必须放在全局视野中加以审视。本文拟在一个大的背景下讨论县域共同富裕这一难题。
辨析“县域”和“共同富裕”两个基本概念
为方便讨论，“县域”与“共同富裕”这两个概念的内涵需要界定。概念的赋义要与其所反映的现实对象的特殊性结合起来。
“县域”及其社会经济特征
县域这个概念与行政区划有关，但不能理解为中国的县级行政区域。中国的县级行政区的内涵比较复杂，包括县级市、直辖市的街道、省辖市的区与县，还包括少数省辖市的镇（如东莞的镇，海南省的某些镇），以及某些省市的县级开发区等。这些县级行政区在社会经济发展方面有很大差异，在逻辑上不构成讨论共同富裕问题的类型，除非在这个概念之下做内部的比较分析。
在中国官方统计出版物《中国县域统计年鉴》所发布的信息中，只是将大城市主城区的某些行政区以及一些工矿区排除在外，其他县级行政区以及直辖市的地级行政区都被当作了县域单位，这就暗含了官方对县域的定义。不过，这个定义也是有缺陷的。例如，佛山市顺德区虽然是一个县级行政区，但它实际上是一个高度城市化的区域，其社会经济结构与一般的县域完全不同。
从中国行政区划的基本规则以及社会通行的地方经济发展比较用语习俗看，本文讨论县域共同富裕的“县域”应该指依循国家正式行政区划制度所规定的冠以“某某县”名称的行政区，以及在社会经济发展水平上与这些县级行政区接近的、在较晚时间通过“县改市”“县改区”完成改制的县级市或市辖区。这类县级行政区的产业结构中，农业仍有一定比重，高新技术产业发育不够强大，或只有高新技术产业的外围配套部门；政府财政以转移支付多于净收入为特点，“政府支出乘数”对带动经济成长有重要作用；劳动要素配置多为劳务净输出，务工收入比较重要；县域的社会关系有比较强的裙带关系特征，社会分配的权利网络有很强刚性，不利于吸引有创新活力的人才在本地创业。此外，县域经济的空间布局与人口分布大多表现为县城独大特征。以上这些特点的存在，与国家总的产业布局条件有密切关系，并非县域社会经济体注定会发生。这几种县域社会经济特征必然对其内部的家庭及个人的收入发生影响，并成为实现县域共同富裕必须面对的基础性问题。
“共同富裕”的内涵与要求
从习近平总书记发表的系列重要讲话可知，我们党推动共同富裕的主要主张包括：要鼓励勤劳创新致富，防止落入“福利主义”养懒汉的陷阱；要通过多次分配，加大政府调节力度，扩大中等收入群体比重；共同富裕是一个长远目标，对其长期性、艰巨性、复杂性要有充分估计，不期望齐头并进，不要求同时富裕；要在推进物质生活共同富裕的同时，推进人民精神生活共同富裕；重点推进农村农民共同富裕。
显然，从这些政策主张看，共同富裕并不是指收入均等，而是全体国民的实际生活水平的差距保持在合理的范围内。所谓合理，是要求国家不能单兵突进地推动国民生活水平的平均化，而应兼顾公平与效率，既能使每一个家庭确保劳动力再生产，使每一个公民都能获得有尊严的生活条件，又能激励国民努力工作，增加生产投入，保持国民经济的旺盛活力。这样的共同富裕目标符合人类文明演化的大趋势，同时也是我国社会经济发展的要求。
如何理解收入或财富分配的公平问题，是其中的核心问题。
第一种理解是平均分配，不论任何原因，人们应获得同等的收入或同等的生活水平。在古今中外的革命运动中，出身于底层社会的领袖多在这个意义上使用这个词语。经济分析中涉及到的效率与公平的关系时，也是在这个意义上使用公平这个词语。
其次是与劳动能力及业绩相匹配的收入分配，强调分配的合理性。国家立法及政府施政中的文本，多在这个意义上使用公平这个概念。这个意义上的公平概念已经兼容效率的要求，在语义上不构成与效率的冲突。
在很多情况下，以上两种意义的公平概念，在内涵上的边界也常有混合交叉。例如，在第二个意义上使用公平概念时，现代国家的国民都愿意支持政府对劳动能力弱的国民给予帮助，容忍弱者的“不劳而获”或“少劳多获”。
能够兼顾效率的合理的收入分配状况大体有这样几个特点：一是基尼系数大略在0.35左右，收入悬殊不应该太大；二是社会上出现中产阶层，他们的收入占全社会可支配收入的大部分；三是国家将低收入人群的增收看作公共性问题，通过转移支付增加他们的收入；四是国家在公共领域大举投入，特别是通过兴办教育、医疗等事业，努力保障全体国民基本公共服务均等化，提升低收入人群的实际福利；五是公共部门崇尚清正廉洁，带动社会慈善事业的发展，使社会弱势群体获得更多的发展机会，增强社会和谐发展的韧性。这些准则，也是实现共同富裕的基本要求。
中国县域共同富裕的现状考察
在中国县域层面上讨论共同富裕，无法回避县域之间的经济社会发展差异、县域内部的收入分配差异以及县域之间基本公共服务均等化这三个问题。下面我们分别考察这些问题。
县域之间人均收入的差异
对中国县域之间巨大的发展差异，研究者都有直观的感受。以县域为单位，从西部到东部，中国县域居民的平均收入水平逐渐在提升。大略做一个数据分析，也可以证明这种感受的可靠性。鉴于统计数据来源局限，我们用县域人均GDP作为县域人均收入的表征，对县域之间平均收入差异做一个分析。因为人均GDP与人均收入高度相关，这种替代有一定的可信度。我们按东中西不同区域的县域单位发展水平，选取了127个县域单位作为分析样本，发现县域人均GDP差异的基尼系数为0.415。这是一个比较高是数值，可以说明中国县域之间人均收入的差异是很大的。
当然，我们用县域人均GDP来替代县域人均收入是有缺陷的，因为人均GDP水平低的欠发达县域经济体中有大量外出打工者，《中国县域统计年鉴》的数据没有反映他们的务工收入。用县域第二、第三产业在本类别中的人均GDP差异来表征县域间人均收入差异，比前一种方法更具有合理性。我们以取自《中国县域统计年鉴》同样县域的数据为基础做统计分析，计算结果是，第二产业领域从业人员的人均GDP在县域之间差异的基尼系数为0.29，第三产业领域这一数值为0.34，均低于按人均国民生产总值县域差异的基尼系数。这证明，考虑到欠发达地区劳动者的外出务工因素之后，县域之间人均收入的差异会变小。
检索其他研究文献，发现反映我国各省人均收入差异的基尼系数，近年来大体在0.4—0.5之间。这意味着，加入省会城市、地级市经济因素之后，我国地区间人均收入差异更大。我们认为，由数据分析产生的分产业类别的县域人均GDP差异程度仍然是比较大的。这里不能将基尼系数0.35作为差异合理性的标准；这个标准对于分析个人收入差异才有意义。县域之间人均收入差异的基尼系数接近零，才具有合理性。这是因为，如果真正实行市场经济制度，在人口自由迁徙因素的影响下，区域间人均收入不应该使基尼系数高到这个水平。例如，美国人迁徙频率很高，便导致反映美国各州的人均收入差异的基尼系数多年来在0.1左右摆动，这几乎接近平均水平。美国各州的经济发展水平有很大差异，经济总量差异很大，但各州之间人均收入差异基本不受这个总量差异的影响。美国有的农业县的人均收入比较低，多与宗教文化传统有关。如美国中部有的县有较大比例的Amish 人（早期迁移至北美的一支欧洲教派的后裔），他们因拒绝使用现代生产技术，拒绝参加现代社会保障系统，所以导致连片区域的居民平均收入显著低于其他地方的情形。
县域内部的居民收入差距
现有官方统计数据不足以让我们直接观察到县域单元内部的收入差距。但通过对数据的分析，可以间接观察到县域内部三次产业从业者之间的收入差异。我们假设，三次产业的人均GDP与其从业者的人均可支配收入是高度一致的，那么，前者平均数的差异就可以反映三次产业从业者之间的收入差距。分析表明：
首先，总体看，在县域水平上，第二产业、第三产业与第一产业从业者之间的人均收入依次减低。
其次，西部与中东部相比，西部第三产业从业者的平均收入比第二产业更低，这反映了一般经济规律的作用，较发达的经济体能带动第三产业的更大发展，也能在第三产业吸引更高素质的从业者。
再次，假设不考虑欠发达地区的外出务工因素，在我们选取的中西部48个县域单元中，按产业内部的从业者人均GDP计算，农业产业指数的平均值仅为工业的14.4%（未考虑人口权重因素），其中半数县域单元的这个指数不到10%。假设这些县域单元的务工人数为农业领域可能的从业者（已经扣除第一产业中的非农业部分）的一半，这个差异仍然很大。
最后，数据关系表明，经济欠发达县域有很高的财政转移支付，但转移支付与其第三产业从业者人均GDP几乎没有关系；而全部县域单元第三产业从业者人均GDP与财政支出水平有明显的相关性。这种情形可能意味着欠发达地区县域单元所获得财政转移支付只能维持低水平的政府机关事业单位的职员报酬。综合以上因素，在县域单元层面上，考虑到农村劳动力外出务工因素以后，欠发达地区的居民收入总体上收入很低，但其内部的收入差异可能小于发达地区。这也说明，在我国现阶段，县域单元在经济成长过程中其内部收入差异会进一步扩大。
县域之间基本公共服务均等化问题
公共服务水平的高低，也与共同富裕目标有密切关系。由《中国县域统计年鉴》提供的有限数据，我们只能以各县域单元的人均医疗卫生机构床位数的差异来反映县域之间的公共服务差异。经计算，在我们选定的127个县域范围内，反映各县域人均年医疗卫生机构床位数差异的基尼系数为0.16。对于公共服务而言，这个数值仍然过大。人均床位数只反映设施水平的差异，不能完全反映医疗水平的综合质量。县域内部的公共服务难以做到均等化，特别是在官方统计中被看作城市的镇建成区的公共服务水平，会显著低于县城或区府所在地，中西部地区尤其如此。从我们以往的调研看，东部地区的镇级医疗机构都能以高薪挖走西部县份主要医疗机构的主治大夫、部门主任等医务人员。
如前所述，县域共同富裕不是也不能搞平均主义。收入以及财富的分配必须与经济效率的提升结合起来。按这个要求，县域共同富裕至少要达到以下三个目标：其一，县域内部以及县域层面上所有居民的收入差异的基尼系数应该在0.4以下。在经济成长期，基尼系数过低会妨碍经济效率提升，过高则意味着社会公正受到伤害。其二，各县域单元的经济总量不能平均化，但县域之间的人均收入应该尽可能接近均等。在大体相近的条件下，常住人口少，经济总量可以小，这是经济发展的通例；但在合理的经济体制之下，因为要素的自由流动，各区域的人均收入理应差别很小。对于一个追求统一市场的国家，相关基尼系数应该接近零才好。其三，县域单元之间公共服务水平应该趋向一致。这是由公共服务的性质决定的。公共服务本来就是要解决市场机制在公共领域资源配置均等化问题的，国民之间实现基本公共服务均等化也是中国的基本国策之一，所以，相关基尼系数应该接近零才对。在我国现阶段，上述共同富裕目标尚未实现。
推进县域共同富裕的难点及其原因分析
县域发展差异的原因分析，很容易落入俗套而难以自拔。某些经济区域落后原因，可能与其历史、地理环境有很大关系，其链条可能延伸到诸如地球板块的碰撞、喜马拉雅山的隆起这样的自然史环节。一些所谓切近实际的原因分析，也往往似是而非，经不住深入推敲。例如一个流行说法，认为“无农不稳、无工不富、无商不活”，顺着这个逻辑推演，实现共同富裕目标就要调整县域经济结构，例如西部县域经济体的经济结构只有与东部相似，才能接近或实现共同富裕目标。那么，我们难免要继续追问下去，经济结构调整这个具体目标没有实现的原因又是什么？
与其刨根问底，将原因追溯到千年之远，还不如在逻辑上检讨问题本身。例如，我们会发现，现代农业主导的经济结构，也可以带来社会的富裕。美国的一些农业县虽然经济总量不大，但按联合国开发计划署的人类发展指数衡量，其发展水平并不输于美国的大城市。其实，农业搞得好，一个县乃至一个国家都可以很富裕，社会平等程度也会很高。新西兰的经济结构基本上围绕大农业展开，形成了相对完整的农业产业链，但这个国家的收入分配基尼系数多年来在0.35至0.4之间，人均收入水平在发达国家中也处于前列。中国以农业为主的省份或者县域如果能达到这样水平，共同富裕目标也就算实现了。
从可操作性上去分析某些原因是恰当的。实际上，经济发展的差异，都与各地近在眼前的体制机制活力和治理水平有关，而与自然资源的丰裕度关系不大，甚至与它存在负相关关系。从国际经验看，实现我国县域共同富裕目标，乃至实现全社会共同富裕目标，以下几个方面的制度建设至关重要。
让市场在要素配置中发挥决定性作用
“市场在要素配置中发挥决定性作用”这个关于经济体制改革的意见已经讲了很多年，但没有充分落实。这是县域共同富裕目标实现的重要阻碍因素。土地要素市场发育不好，影响人口合理布局；劳动要素市场不好，特别是农村转移人口不能举家迁入城市，会影响人力资本水平提高，妨碍劳动者获得合理报酬。中共中央、国务院新近出台的《关于加快建设全国统一大市场的意见》再次强调要素市场的全国统一，很有积极意义。要素自由流动能形成要素报酬均等化趋势，有利于降低县域之间人均收入差异的基尼系数。
积极推进城市化进程
人口布局的城市化在今天发达国家也没有停下来。城市化使迁出农村的人口收入增加，同时也使留在农村的人口因为获得规模化农业经营条件而使收入增加，有利于降低国民收入分配差异的基尼系数，当然也有利于降低县域内部收入分配差异的基尼系数。目前的突出问题是欠发达地区的农民收入过低，城市房价与土地财政捆绑在一起，房价过高，致使农村劳动力在本地转移困难大，异地转移不稳定，举家迁移困难更大。
以均衡城市化为主导，改善县域城乡人口布局
“均衡城市化”是笔者近年研究中国城乡关系中提出的一个策论性概念，在这里有必要稍作阐述。均衡城市化主要是指包括城市在内的全国大小居民点分布适应产业优化配置；城乡人口布局适应农业产业链现代化的要求；城市内部土地规划管理适应生活与生产相协调要求；全国土地规划管理适应土地利用效益最大化的要求。这里主要从县域城乡人口布局的视角分析均衡城市化的意义。
在城市化总趋势下，具体地看，人口聚集的重心是特大型城市还是中小城市，后果很不相同。从国际经验看，城市化过程中人口聚集重心放在中小城市，更容易使本文提出的几个类别的基尼系数处于在合理阈值范围。
县域均衡城市化是农业农村发展的规律决定的。被人们所忽视的核心问题是，单有农户经营规模增加，农民并非一定能增加收入，乡村也并非一定能繁荣起来。乡村有狭义与广义的概念。狭义的乡村是农户生活生产区域，大体上是我国不包含市镇的村庄及田野。这个意义上的农村，并不是人越多、越热闹越好。如果农户过于密集，每户农民平均不到10亩地，无论如何收入好不到哪里去。按笔者大略测算，动态地看，中国狭义的农村只承载1—1.5亿人口、2.5—4千万农户，每家农户平均经营50亩土地，才能有乡村振兴的基础。有了这样相对合理的人地比例，例如，温室农业的土地规模可以小一点，粮食作物的农场规模可以大一些，农业效率就会显著改善。在狭义的乡村概念上，土地资源和产出是有上限的。要提高人均收入水平，大量农户就需要离开这个意义上的乡村。
农户只是农业产业链的一个节点，他们要真正搞好生产，必须依赖农业社会化服务。农机要维修，零件要配送，种子要供应，新技术要有人传播，孩子读书要有好学校，生病后要有好医院好医生。农活结束后需要有个休闲娱乐场所进行放松，年轻农民需要有合适场所邂逅意中人。所有这些事，需要服务人员。服务人员住哪里？和农户、农场主为邻吗？一般不可能。这些人多是中产白领，对生活品质是有讲究的。那他们住在百万人口规模的城市如何？更不行！
难题不止这个。大部分农户有农闲时间，而且农业越发达，农闲时间其实越多，因为大量工作通过专业化服务商完成，农户自己不需要干。这样，在就业市场的压力之下，农民必须通过兼业增加收入。在哪里兼业？当然不能像现在的农民工那样背井离乡去大中城市打工，而必须就地就近实现兼业。当前广大农户有这样的条件吗？大部分没有。这样一来，农民即使成了规模化经营农户，收入水平也会受限。
农业发达国家是通过发展广义乡村来解决上述难题的。在发达国家，农业产业链上的从业者要远大于从事地头农业的劳动力，这些从业者大部分居住在小城市，或者叫做市镇（town）。包括了市镇的乡村，便是广义的乡村。在国际机构的城乡区划概念体系中，定义了一个“市镇与人口半稠密区”，大体是指人口总量在5万以下，人口密度每平方公里在300—1500人之间，而核心区25000人不到的地区。这样的人口规模，足以支撑非农产业发展，给农户提供了大量兼业机会。农户在半小时车程内就可以到达市镇中心。在荷兰这个农业发达的经典国家，大部分农户在10分钟车程内就可以到达一个市镇的中心。美国的广义乡村人口更是超过总人口的60%。广义乡村这样的人口规模还能够带来高效的公共服务，对那些有追求高品质生活的白领从业者有吸引力。有这样的“市镇与人口半稠密区”存在，城乡融合发展才真正有了意义。
我国的问题是，狭义乡村的人口太多，广义乡村的人口不足。我国市镇建成区的人口平均不到1万人，市镇发展水平远逊于一般城市。这样一个人口布局产生不了有利于乡村发展的产业结构，也不能给农户提供充分的兼业机会。这便是我国全面振兴乡村的真正难题。
我们对中国市镇人口布局等因素的初步分析，也发现市镇建设对农业经济效率有显著影响。限于统计数据的可得性以及对有关统计数据的权衡，我们选取中国大部分省份的建制镇镇区人口密度做计算指标，用来表示市镇发展水平；用种植业单位面积的增加值产出率做农业发展水平的计算指标，发现二者有高度相关性（见图1）。在这项分析中，我们去除了西藏、上海、青海、重庆及北京等种植业相对不重要的地区。
按我们国家的行政管理体制，一个县“麻雀虽小，五脏俱全”，会有多种对应上级政府的机构。这与欧美国家的制度有显著区别。例如美国，基层政府大多是不完全政府，只是一个有法人资格的公共机构（corporation），它可能既是市政府，又是市议会，其中的官员也可能是兼职雇员，甚至是不领报酬的志愿者。在我国现行体制下，为提高行政效率，有必要对县域行政区划做必要调整。
在本文数据分析中所选取的县域单元样本中，每100平方公里小于1万人的县域单元占样本总数的比例为20%，小于3万人的占56%。一个山区县域单元人口密度小于1万人/100平方公里，平原地区的县域单元同样指数小于3万，镇域合理面积应该分别超过300平方公里、100平方公里，否则难以产生支持农村发展的经济辐射中心。如果连片的区域每100平方公里小于0.3万人，经济发展就不具备人口密度的条件，也不具备在经济上长期设立一级政府的条件。
振兴广义乡村，提高县域经济发展质量
解决前述中国乡村振兴和县域共同富裕的难题，需要跳出乡村看乡村，具体说，需要解决中国人口布局两头重、中间轻的问题，有必要把功夫下在“市镇与人口半稠密区”这个领域，增加这个领域的人口总量。中国大城市已经够大，城市群也已经有足够的经济辐射能力，不必再进一步扩大人口总规模，只需要做动态的人口结构调整。要让中国人真正爱上乡村，必须先要爱上广义乡村中的市镇。中国现有2万左右的建制镇需要通过产业振兴大幅度增加人口。为此，需要对现有县域经济发展思路进行调整。
首先，要调整县域农业经济发展思路，正确引导农业产业链价值创造节点的分布，解决价值重心过高问题。在农产品离开地头后的加工、流通与服务环节中，除了零售与末端批发环节外，其他环节下沉到产地，以市镇为中心形成农业综合服务价值增值程度高的节点，有利于提高农业产业链综合经济效率。农业生产环节中的生产性服务活动也是如此。依托我国现有建制镇及一部分乡政府所在地建设这类中心，是可取的办法。农业发达国家的市镇布局均衡程度比较高，每个中心的平均覆盖范围大体在100—250平方公里之间，在农业现代化中发挥了十分重要的作用。大都市区外围地带的市镇密度可以大一些，例如像荷兰，约每一百平方公里发展一座市镇；农业比重较大的地区，市镇布局可以适当稀疏一点，例如像美国，约每260平方公里发展一座市镇。适应这个要求，我国应该检讨现存各类开发区建设政策，支持农业产业链上的企业到市镇投资。
其次，要支持农户就地、就近兼业，增加农户的有效工作日。为农户创造就地就近兼业机会，要比一般地号召外出务工人员回乡创业更有意义。目前我国对农户的农业经营实行免税政策，不论农场规模多大，既不收所得税，也没有营业税。但我们对农产品加工企业、流通企业及其他农业服务企业是收税的。那么，可否根据一个企业拥有的吸收农户兼业的岗位多少，实行税收优惠？特别是能不能针对农民合作社给农户提供兼业机会的能力，确定国家对合作社经营实行税收优惠的依据？这些政策很有出台的必要。
第三，要采取综合措施，增加市镇人口规模，促进市镇高质量发展。一个县域经济体不必强调县城在经济发展中的“首位度”。前面讲到的农业产业链现代化的诸多条件如果要真正确立，需要一个更为根本的条件：以水平较高的人力资本装备相关产业组织，即通常所说的吸引人才进入企业。但人才何以能在一个市镇落脚？这是一个现实问题，因为不可能强制人才到市镇投资创业。仅仅靠农业产业链下沉到乡村，不足以形成合理的市镇规模。市镇规模不合理，人口过少，公共服务水平就上不去，就不能吸引人才，农业需要的白领在乡村就不能扎根，市镇的服务中心作用就发挥不了。四川泸县探索的镇域内建设用地“增减挂钩”、建设用地收益与土地指标出让村庄的社员利益挂钩这种“双挂钩”政策值得推广。在不占用农地及建设用地合理规划的前提下，村庄建设用地转让也可以扩大范围，允许城市居民获得农村宅基地使用权，建设拥有产权的私家住房。市镇设施建设标准，包括学校、医院及其他文化体育机构的设立，都应该适应现有城市建设标准。城乡基本公共服务均等化的发展目标，应该具体化为市镇对其辐射范围的农户提供高质量服务，达成市镇高质量服务农户的“可及性”目标，而不是在小型的农村居民点勉强建立一些维护成本高的服务设施。
第四，要对县域行政区划制度做必要的改革。我国西部有不少县份只有几万人，有的县不足1万人。这些县中，有的可以撤销县的建制，建立单一的自然保护区管理机构或边疆特区，以节省公共开支。人口稀少的农牧区可直接建立多功能的农牧民合作社，由市地州职能部门管理。
最后，推动广义乡村发展仍然要坚持市场化改革方向。中国农村既往发展的成绩根本上来自农民群众获得自由选择权以后所焕发的生产积极性。农村家庭土地承包制确立了农民的财产权制度基础，我们只能在这个基础上进一步强化的农民的土地财产权，不能有任何形式的倒退。我们相信，只要大力推进广义乡村概念下的城乡融合发展，农村耕地将进一步成为典型的农业农村的生产资料，而不再是农民基本生活保障资料，农村土地要素市场化的条件将更趋成熟，我们的改革步伐也可以迈得更大一些。