作者简介：吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师；邢羿飞，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生。

文献来源：《中国行政管理》2023年第4期。

摘要：纵向间政府职责配置对于数字政府建设至关重要，令人感兴趣的是，作为一项“跨层级、跨部门”的治理创新，数字政府建设中的纵向职责配置有何特点，受什么因素影响？对广东省的案例追踪发现：第一，数字政府建设中的纵向职责配置呈现出从条块分散到“同构分责”的特点，“省-市-区”主管机构同构化、职责差异化。省级部门统筹平台建设为主，市、区级偏重应用创新。第二，其转化受三重因素影响：一是“以效统构”，以效能为导向的自上而下改革推动形成“部门同构”；二是“以用分责”，不同层级政府因不同任务设置差异化职责；三是“因时异责”，数字政府主管机构的履责重心因改革任务而变化，前期的数字平台建设更加突出“统”的作用，后期聚焦效能提升更加突出“分”的作用。第三，未来，要在区域统筹基础上，制定数字政府建设权责清单和时序路线图，并给予相应资源保障，形成“分类确责”的纵向间政府职责体系。

关键词：数字政府；职责体系；职责同构；纵向间政府职责配置

一、问题的提出

党的二十大提出要加快建设“网络强国、数字中国”。2022年6月发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出“构建协同高效的政府数字化履职能力体系”“构建科学规范的数字政府建设制度规则体系”。2023年2月发布的中共中央、国务院关于《数字中国建设整体布局规划》指出要“构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构”。2023年3月，中共中央国务院印发《党和国家机构改革方案》提出要组建国家数据局，负责“协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设”等职责。作为“建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程”，数字政府建设受到各个地方政府的广泛关注。

围绕数字时代地方治理出现的新变革，已有研究从“界面治理”“数字空间政府”“平台驱动的数字政府”等方面作出了概括与阐释。新技术手段倒逼政府内部结构改革，同时，数字政府建设还有效促进了政府内部的高效信息流转，便利了纵向间政府的有效监督。更为关键的是，数字政府建设为政府职责体系建设提供了广阔的空间。近年来，伴随着“优化政府职责体系”被放置于转变政府职能更加突出的位置上，数字政府建设凭借其对海量信息进行汇集、分拨和处置的技术优势，能够有效服务于优化政府职责配置、促进部门间协同的现实需要。数字政府的建设离不开闭环的责任体系，这就需要将政府职责配置问题引入数字政府研究中，分析数字政府建设中政府职责配置的现实样态与影响因素。

近年来，广东、上海、浙江、北京、天津、贵州等省市出台有关数字政府建设的规划，陆续成立政务数据管理局、大数据局等统筹机构，积极推进数字治理改革。那么，在推进数字政府建设过程中，各级数字政府建设主责部门纵向间职责配置为何？其受哪些因素的影响？本研究以广东省的实践为例，对此展开研究，并为未来数字政府建设的进一步优化提供建议与方向。

二、既有研究回顾与不足

既有研究关注到数字化转型与政府职责体系建设存在的可能关联，但这种研究存在进一步拓展的空间。

（一）既有研究回顾

其一，技术嵌入推动政府职责的内部优化。数字化技术通过对政府治理流程的改造，减少了交易成本，为政府职责及部门间关系的重构提供了必要支撑。同时，互联网政务服务系统在标准化程度上更高，有助于更好实现层级组织间的事权下放，避免上级政府部门悄悄回收权力的可能性。更为重要的是，数字技术能够将政府部门间权力进行制度化界定与约束，重塑其责任边界，实现政府各部门的良性互动，甚至推动相关职能消亡或向网络空间转移。

其二，数字技术重塑政府职责的外部边界。在信息社会，政府职能更加趋向于以数据融通和提供智慧服务为主，这就要求着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题，确保信息数据在政府与社会、市场及公民之间畅通。数字政府建设能够借助“技术赋能”与“技术赋权”的双重路径，实现职责和权力在政府、市场、社会之间的再分配。

其三，职责不清掣肘数字化转型实际效果。数字政府建设要求对各部门在政务数据的采集生成、更新维护、牵头共享等方面的“部门职责”予以清晰界定。但是，部分部门不愿让渡自身的数据使用权，很容易出现数据资源流通的“断点”。更为重要的是，改革中各地成立的政府数据管理部门通常基于原有各部门数据管理相关职责进行重组，对跨部门资源整合的重视较为不足，普遍面临机构性质不明、职能定位不清、职责配置不科学等挑战。这既影响数字化转型的“赋能”成效，也影响政府职能转变在信息社会下的推进。对地方政府来说，需要自上而下理顺数据管理职责体系，更好适应数字时代的现实需要。

（二）既有研究评价

既有研究已涉及了数字政府建设中的政府职责配置问题，既揭示了技术嵌入推动政府职责体系建设的前景，也发现了政府职责体系不健全对数字化转型造成的诸多障碍。然而，研究还存在三个方面的局限。

首先，对数字政府建设中的政府职责配置缺乏整体性讨论。既有部门职责调适往往只停留在技术层面，忽略了配套性行政组织改革和法治制度建设。不少研究只关注职能、机构、体制和过程等某一环节，忽视了对各要素的总体性考量和实际运作过程的考察。其次，对数字政府建设中的纵向间政府职责缺乏探讨。数字政府建设涉及不同层级的政府部门，不可避免地要受“上下级政府关系”的影响，然而既有研究大多集中于对单一层级职责的探讨，对数字政府建设中“省-市-县（区、市）”（以下简称“省-市-区”）三级之间的关系缺乏研究。再次，缺乏纵向间政府职责配置的影响因素分析，已有研究大多是基于特定治理理念的逻辑推导和主观期待，基于实然层面的分析和讨论相对缺乏，自然也无法发掘影响纵向间政府职责配置的实际因素。

三、分析框架与研究方法

本文将引入“结构-过程”分析框架，分析数字政府建设中的纵向间政府职责配置问题。

（一）分析框架

既有对数字政府的研究大多受制于“技术-组织”二分框架，主要关注技术嵌入对组织功能发挥的可能影响，抑或局限于某一组织调用技术的具体方式，使得对其中政府职责的讨论局限于特定时间抑或模块之中，难以把握政府间关系的现实全貌。因此，在对数字政府建设中纵向间政府职责的研究中，需要进一步将技术嵌入的具体场景与组织本身的运作过程结合起来，引入“结构-过程”分析框架，更加深入地把握现实政府的具体境况。

其中，结构是指政府间围绕权力和资源形成的大小不等的关系，过程则是指权力运作中各个主体的博弈和互动。具体而言，本研究中的治理结构主要体现为不同层级数字政府建设主责部门间的互动关系，治理过程则是这些部门围绕职责设定、资源配置、权力行使等要素进行的博弈和互动。其中，职责设定代表刚性、法定化的机构设置与职责规定；资源配置则是政务云平台、大数据中心等基础设施的部署安排等；权力行使则是各权力主体在职责行使中的指导与联动关系。同时，研究还将广东省数字政府的建设划分为不同阶段。

（二）研究方法

研究拟采用案例分析的方法，对广东省的数字政府建设展开分析。广东省数字政府建设持续时间长、延续性强，改革成绩突出。在2014年该省就出台了《广东省大数据发展规划（2015-2020年）》，在省工信委下成立了大数据管理局。2017年底，广东省在全国范围内率先宣布开展数字政府建设，先后印发了《广东数字政府改革建设方案》《广东省数字政府建设总体规划（2018-2020年）》和《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》等文件。同时，广东省数字政府建设本身也具有前后关联性，在《广东省“数字政府建设”总体规划（2018-2020年）》中，当地明确将数字政府建设定位为“对传统政务信息化模式的改革”。因而本研究将2014年以来的广东省数字政府、电子政务、政务信息化建设视为同一过程的“连续体”。广东省于2018-2020年连续三年获得全国省级政府网上政务服务能力第一名。广州和深圳两市是广东省最重要的两个城市，数字政府建设时间长，具有领先性与典型性。

研究团队在广东开展了“省-市-区”三级政府的调查研究，于2022年6月-8月对相关单位进行深入调研，并于2022年10月-11月和2023年2-3月进行了补充调研。研究团队调研对象包括省政府办公厅、省政务服务数据管理局（以下简称称“政数局”），广州市政数局、越秀区政数局、天河区政数局，深圳市政数局、坪山区政数局以及两市的街道办、大数据企业和社区负责人与居民等，先后访谈有关领导和工作人员90人次（见表1）。研究团队还通过官方文献、资料搜集、邮件访问三种方式获取各类政策文本122份。

四、从“条块分散”到“同构分责”：数字政府建设中纵向间政府职责调适

2014年，广东省将统筹数字政府建设作为“需要加强的职责”纳入省级政府部门职责中。迄今，广东省的数字政府建设已经历了三个阶段。

（一）“条块分散、市区统筹”：电子政务建设时期的政府职责

从2014年到2017年底，广东省的数字政府建设主要体现在电子政务建设上。

1.条块分散推动电子政务建设

在2014年的省级部门机构改革中，“加强大数据研究、规划和应用，统筹推进电子政务建设”的职责被纳入到广东省经信委中。广东省专门成立了省大数据管理局作为省经信委的内设机构，负责统筹全省范围内的大数据发展。但由于省级主管部门的统筹能力受限，相关基础设施的建设力度和数据资源的共享程度仍显不足，各级各部门政务信息化建设各自为政。截至2017年底，广东仅省直单位就有政务信息系统1068个，自建机房46个，带来超过4000类数据孤岛。根据国务院电子政务办的评估报告，2016年广东省级政府网上政务服务能力仅位居全国第九名。

2.部分城市适度统筹电子政务建设

首先，市、区信息化主管部门的职责范围要广于省级部门。在深圳市，市经济贸易和信息化委员会承担统筹部分信息基础设施建设和参与信息化项目管理的责任。在深圳市所辖各区，行使有关职责的机构也不尽相同。例如，坪山区主要由区值班应急与智慧管理指挥中心行使，盐田、罗湖等区的电子政务建设职责则分散在各个业务部门中。广州市在2014年的改革中，市工业和信息化委员会下增设大数据管理局，负责统筹全市信息化基础设施建设、参与组织信息化项目管理等。

其次，市级统筹建设与对下工作指导力度不断加强。广、深两市在“信息化发展‘十三五’规划”中都强调，由市级统一规划、建设和管理信息基础设施和共性应用，并向各区各部门提供具体服务。同时，市级部门还肩负起对下监督和评估的责任。

（二）“省级统筹、同构分责”：数字政府1.0时期纵向间政府职责

在2018年底的地方机构改革中，广东省初步搭建起数字政府建设的管理架构。

1.总体贯通的机构与职责

从2018年起，广东在“省-市-区”三级都成立了政数局。其中省政数局作为省政府办公厅的部门管理机构设立，由省政府副秘书长兼任局长，这也是出于增强政府间协调的考量，正如广东省政数局负责人所言：

以前我们作为一个“搭台”的角色，需要协调很多部门。为什么最开始要在办公厅？在改革设计的时候就是想依托办公厅做协调。（S4，2022-08-09）

市、区（县、市）的政数局则作为本级政府组成部门独立设立。“省-市-区”三级大致遵循着“上下对口”的逻辑（见表2），大都设置名称及职责相对应的内设机构。在个别地区，由于历史沿革影响和地方改革需要出现了一定差异，例如，深圳市坪山区就将负责网格化与视频管理的部门统属于政数局中。

各级政数局的职责也彼此接近、上下贯通。在数字政府建设的规划制定、标准制定、项目管理、数据统筹和安全保障等业务上承担着大致相同的职责，具体负责推进本级各部门的数字政府建设（见表3），但并非简单地作为上级部门的“腿脚”。

（① 根据广东省 2018 年的改革方案，数字政府建设采取“管运分离”建设运营模式，各地数字政府平台的建设运营主要交由数字广东公司或各级数字政府运营机构完成，政数局负责购买服务和监督指导。由于本研究主要关注的是数字政府建设中政府职责纵向划分，因而在表述上对此项职责在 2018 年前后的具体差异不作严格区分。）

2.“部分异责”的平台建设

广东将数字政府建设的技术架构划分为应用、应用支撑、数据服务、基础设施等四层次，并结合实际情况对相应软硬件设施进行省级“统筹建管”或省市“分级建管”。

首先，省级政府对部分应用层和应用支撑层平台进行“统筹建管”。省政数局直接统筹八类应用支撑平台、四类公共基础数据库，全省在线政务服务平台和办公自动化系统等的建设和管理。对于各市、区（县、市）而言，已经建设的也要按照省级的技术标准去进行对接并被“纳管”。

其次，在统一的技术框架下，政务云平台和大数据中心由省、市分别建管。省政数局统筹省级部门平台建设，各地市都要按照省级制定的统一技术标准来建设本地平台，区级原则上不再兴建新的平台。当然，在实际的职责行使上，广东省内各市出现了一定差异。以广州、深圳、佛山、东莞为代表的珠三角地区发达城市，相应设施的统筹建设、管理职责主要由市级行使。而在粤东西北的14个欠发达地市，市级主要行使平台和大数据中心的管理职责，相应统筹建设则是由省级政府采取购买服务的方式帮助完成的

3.“省统共推”的纵向关系

首先，上下级之间的指导关系较为明确。在省级层面，广东省政数局作为省政府办公厅的管理机构，由省政府副秘书长兼任局长，这使省级政数局本身获得较强的宏观统筹与协调能力。同时，“省-市-区”三级政数局都被赋予了对下进行工作指导的责任，这也推进了数字政府建设的协调联动。
其次，在多数业务领域中，各级政府以管理本级的数字政府业务为主。尽管广东“省-市-区”三级的职责中，都明确了要“指导下级政务服务机构及其管理机构开展工作”。但在实际过程中，除全省统一的规划标准制定、贯通多个层级的重大基础设施和政务服务应用建设外，不同层级之间在职责行使上更多是处于“互不统属”的状态，呈现出“总体统筹下的分散化职责行使”特点。

（三）“省统强化，分责细化”：数字政府2.0时期纵向间政府职责

2021年7月发布的《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》指出，广东已迈入数字政府2.0阶段，这也对“省-市-区”间的职责作出了新的安排。

1.省级政数部门统管力度加大

2022年7月，广东将省政数局调整为省政府直属机构，规格由副厅级升为正厅级，人员编制也有所增加，这被视为广东数字政府建设进入2.0阶段的一个重大举措。广东省同时在省政数局职责中加入“坚持统筹优化，强化省市联动和部门协同，提升协同管理和服务水平。坚持指导监督，提高数字政府建设运营水平”等表述。

同时，对于部分重点业务单元广东省还直接参与到地方市、县平台的建设中。例如，在省域治理“一网统管”的运行中，广东就在省级基础平台“粤治慧”的基础上，为市、县两级建设了基础平台标准版；广东省还要求省级各部门按照数字政府统一架构要求，加大业务专题的全省统建力度，提高本部门信息化系统的一体化程度。

2.“省-市-区”在平台建设和应用开发上的差异责任更加细化

《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》对“省-市-区”在统筹系统平台建设与应用领域的责任做了进一步细化。

省级政府要“重点聚焦跨部门跨层级的一体化应用平台、省市一体化政务大数据中心、省市一体化云网基础设施建设”。各市则被定位为“以应用省级统一的系统平台为主”，并统筹考虑本地数字政府和智慧城市的建设需求，与省级同步规划、同步建设。同时为了给各地市提供更好支撑，广东省从2021年起安排2.31亿元支持14个欠发达地市建设政务大数据中心本地节点和7个欠发达地市数据分析平台。

县（区、市）的职责则被聚焦到应用推广与创新环节，充分利用和依托省、市已有建设成果，开展应用推广和业务创新。例如，2020年广东省在广州市越秀区设立省级数字政府改革建设示范区，为全省打造一批精品示范项目，“越秀人家”等治理应用还得到了上级部门的推广，越秀区政数局负责人表示：

区里的应用创新开发基本上都是基于省级平台去做的，他们来了解的时候就觉得很好，说要做应用推广。（Y5，2022-08-10）

五、数字政府建设中纵向间政府职责配置的三重逻辑

通过对广东省的案例分析，可以发现数字政府建设过程中纵向间政府职责配置的三重逻辑。

（一）以效统构：“成本-效益”驱动的机构统一

所谓以效统构，即出于提升效能需要在“省-市-区”成立统一的主管机构，自上而下统筹数字政府建设，具体来看其动因有二：

其一，以集约统筹提升省域数字政府建设效能。在市、区、县，具有跨地区、跨层级属性的数字政府建设面临较强的整合压力，如果依靠“块块自下而上地整合条条”，往往权威性不足、效率低下。广东省在数字政府建设进程中同样面临相应的压力。在“条块分割”的背景下，各地、各部门自主兴建的政务数据平台大多互不统属，建设程度和技术规范并不完全一致，使全省范围进行统一应用推广的难度增加。因而在数字政府1.0时期，成立“省-市-区”三级对口政数部门，由省级部门统筹政务云平台和大数据中心的集约化建设，成为提升数字政府建设效率的必然选择。在2019-2021年期间的多次会议上，时任广东省长明确提出要加大省级对粤东粤西粤北支持力度，实现地市“数字政府”建设跨越式发展，这被视为是“防止出现新的数据烟囱需要”。广东省政数局负责人也表示：

平台的一体化建设是2018年总体规划中“整体、协同、集约”改革理念的体现，这有助于扩大服务的覆盖面，提高行政效率和基础设施供给能力。（S12，2022-10-15）

在日常工作中，受到“条强块弱”的传统政务信息化格局影响，大量的数据和资源汇聚于省级条线部门之中。特别对税务、自然资源、生态环境等“垂管”业务领域而言，位居基层的“块块”难以从高层级“条条”手中获取相应支持，这影响了其实际使用效果。广东实施“省-市-区”部门同构的另一个重要目的，就在于提升数据的流动效率，减轻地方的工作压力，更好支撑其工作开展。广东省政数局有关负责人的访谈佐证了这一点：

通过省级平台的数据支撑、架构支撑、技术支撑，各个市就很容易实现自己的建设思路，不需要再去招标投标、再去处理很多业务。（S2，2022-08-09）

其二，以规模效应降低省域数字政府建设成本。作为一项有着较强外部性的治理资源，政务云平台、大数据中心、应用支撑平台等由省级统筹有助于发挥其在数据、资金等上的优势，防止因各地区各部门分散建设而造成的资源浪费与财政负担，实现对欠发达地区“兜底功能”。将数字平台的统筹建设职责从本级中剥离，还能发挥各地区各部门在业务、管理、需求和服务评价上的“用户端责任”，将更多的精力投入到应用推广和基于本地特色的创新上。例如，在广州市越秀区，省统建的基础平台就有力地支撑其“一中心三板块”的特色应用创新，越秀区政数局负责人佐证了这一点：

如果这些（政务云平台和大数据中心等）全部是自己来建设的话，可能要投资2.2亿，我们的财力是比较难支撑的……现在区里用的只是它（省级统建平台）的九牛一毛，而且安全、日常的维护全部交给他们了，这样就省下了很大的一笔钱了，而且也省事。（Y10，2022-08-10）

（二）以用分责：层级任务差异导向下的责任分工

以用分责，即广东省基于不同层级政府的任务定位“分类确责”，差异化地调整“省-市-区”在数字政府建设中的履责重心，具体表现有二：

其一，以“分类确责”因应层级定位的固有差异。在“职责同构”体制中，不同层级政府的治理功能是不同的，省级政府发挥统筹、协调作用，市、区（县）等负责执行。广东省在对数字政府建设职责进行“分类、归堆”的基础上，实现“省-市-区”之间“分类确责”。广东省将数字政府建设的技术框架划分为应用层、应用支撑层、数据服务层、基础设施层等“四纵”（后续加入用户交互层成为“五纵”）和安全、标准和运维管理等“三横”。对于发挥基础性作用、支撑性作用的信息化设施由省级统筹建设，各地市则具体负责本地云平台和数据中心的日常管理，区县一级以应用为主。

其二，以“分级异责”因应基层管理的任务要求。在“放管服”改革背景下，大量直接面向基层群众、量大面广、由地方实施更为便捷有效的治理职责被下放到地方，同时，越到基层对具体业务领域的数据应用需求就越强烈，越需要突出基于本地特色化的应用开发。广东省级通过统一平台、打通数据的方式为基层应用开发创造条件，并承担部分跨地区、跨层级的应用建设。市、区则结合本地需要有针对性开展应用推广与创新。例如在深圳市坪山区，当地以民生诉求系统改革为抓手，整合现有反馈渠道建立“@坪山”系统，提高事件处置效率。正如广东省政数局负责人表示：

市、区、街的需求不一样，我们很难完全都满足。这就要求他们能够负责起来（应用开发），比如说地市想搞一个小程序，我们（省级）就不需要再做了，我们更多希望（地市）能有本地特色的来建设应用。（S7，2022-08-09）

对于市级政府而言，实现“统一规划、分级管理”既有助于避免因市级统一开发带来的基层“适应性难题”，也防止各地自主开发所造成的“数据鸿沟”。

（三）因时异责：服务于阶段任务转换的职责调整

数字政府建设在不同的时段受到不同治理需求影响，前期履责重心侧重于政务信息化建设，后期偏重于政府治理整体效能提升。

其一，以“省域统筹”因应“流程再造”的改革需要。在数字政府1.0时代，广东数字政府建设重心集中在对传统电子政务模式的重构上，以“全局、整体的思路整合资源、优化流程，提高跨部门协同能力”。因而，这就要求强化省级政府的统筹能力，将有关规划制定和平台建设的核心权力向省级集中。在机构设置上，广东省政数局作为省政府办公厅的部门管理机构设立。在权力行使上，省政数局采取“服务购买”或者“纳管”的方式实现对各地市云平台或数据中心的控制。

其二，以“分层确责”贯彻“效能提升”的目标实现。当数字政府迈入2.0时代，协调推动全省政务系统一体化建设的任务已经初见成效。广东省数字政府建设的工作重心向推动应用效能提升转换，强调以数字政府建设带动“数字经济、数字社会、数字生态”发展。基于这种需要，广东省政数局被列为省政府直属机构，更加便于向下开展业务指导与沟通。同时，各级政府在开发应用领域的分工也进一步明确，基层在应用创新中的地位日益受到重视。正如广东省政数局负责人所言：

2022年之前，政数局在办公厅下头主要就是做协调。现在我们觉得条件成熟了，建设基本完成了，不需要去一些协调了，那么就想尽快独立出来。（S10，2022-08-09）

六、结论与讨论

本文以广东省为例，对“省—市—区”三级在数字政府建设中的职责配置进行分析，研究职责配置背后的影响因素并展望未来的发展方向。

（一）研究结论

第一，数字政府建设中纵向间政府职责配置呈现从“条块分散”到“同构分责”的转换。在2017年底前的电子政务建设时期，条条部门各自主导本领域信息化建设，部分地区开始适度统筹辖区内数字政府建设。进入数字政府1.0时代，广东通过“省-市-区”三级政数局的建立，初步形成数字政府建设“全省一盘棋”格局。在规划拟定、标准统一、法规制定、数据统筹等业务领域中，“省-市-区”承担着大致相同的职责，在平台建管和应用开发领域呈现出“省统-市管-区用”的“分责”特点。进入数字政府2.0时代，“省-市-区”更加着重“数字+”的应用开发，三个层级政府围绕“用”的任务差异更加细化。

第二，数字政府中纵向间政府职责配置转换受到“以效统构、以用分责、因时异责”三重逻辑影响。首先，“以效统构”的逻辑表现为基于提升效能需要，广东省自上而下统筹数字政府建设，成立“省-市-区”统一的主管机构。其次，数字政府建设中“层级分责”是因应“省-市-区”任务差别的特点。省级政府偏重于宏观统筹，具有“间接性”，市区县更加直面具体的管理和服务，具有“直接性”，这就要求对不同层级政府进行责任分工。再次，“因时异责”逻辑体现为因时间、任务的变化而调整层级间责任配置。在数字政府1.0时代，重构传统电子政务模式的需要要求更多发挥省级统筹作用；在数字政府2.0中，推动应用效能提升的任务则要求进一步明确各级应用开发上的分工。

（二）研究讨论

本研究聚焦数字政府建设中的纵向职责配置，具有继续讨论的意义。
其一，聚焦数字政府建设中纵向职责配置的现实，揭示出层级间“同构分责”的特点。在传统政府体制内，“职责同构”被用来概括纵向间政府职责配置特点，近年来一些研究者以其为标杆提出了“职责异构”“职责序构”“嵌套型异构”等观点。在数字时代，数字政府建设成为优化政府职责体系的变革性因素。研究通过对广东省的案例分析表明，数字政府建设中纵向间政府职责配置呈现“同构分责”的特点。这一职责结构既有同构之形但并非完全的同责，也并非完全的异责，而是基于不同层级任务的“分责”。这种方式不仅是实务界探索出来的新模式，也将为后续理论探讨提供进一步启发，并为优化政府职责体系撑开更广阔的空间。

其二，揭示数字政府建设中纵向间政府职责“时序差异”的配置进路，为政府职责体系建设的路径优化提供借鉴。既有研究大多从价值层面出发探讨政府职责体系建设“何以可为”，忽视了治理转型本身是一个动态的过程。研究发现，数字政府建设在不同时序阶段面对不同的任务进阶，产生政府职责配置的不同要求。在数字政府建设初期，打破既有“条块分割”，实现一体化信息平台建设是主要任务，这就要求突出高层级政府“统”的责任；当数字政府建设迈向成熟阶段，提升各层级政府的应用效能成为建设的主要方向，这就需要强化层级间“分”的责任。广东省数字政府建设的经验将对其他地区的改革具有示范性、引领性。在把握数字政府建设一般规律的基础上，各地“因时而动、因事而异、因时造势”推进改革，有助于实现整体效率性与发展均衡性的统一。

其三，提炼纵向间政府职责配置“以效统构、以用分责、因时异责”三重逻辑，丰富了纵向间政府职责划分的理论视角。既往研究多从事件类型、权力控制、财政等角度出发，分析纵向职责配置的影响因素。本文指出纵向间政府职责出现的“同构分责”特点，提出影响纵向间政府职责配置中出现的三重逻辑。这为政府职责体系为纵向间政府职责的科学划分，发挥上下级之间的“两个积极性”提供了参考和遵循，同时有助于使人们从学理上更好理解地方治理的复杂性，避免陷入“同构”或“异构”的简单化主张之中。在未来的改革中，哪些职责要实现一定程度的“层级分责”，哪些仍要坚持职责同构不变，仍需得到慎重评估。

特别说明的是，由于数字政府建设本身还是相对较新的治理变革，本研究关注的是推进数字政府建设这一具体治理任务中的纵向政府间关系的变化，而并非政府数字化转型中职责体系所出现的总体变化。

（三）研究启示

地方数字政府建设要在推动治理结构持续优化的基础上，完善与之配套的治理机制，制定数字政府建设权责清单和时序路线图，形成“分类确责”的纵向间政府职责体系。

第一，制定数字政府建设的权责清单。具体来看，数字政府建设中的职责分工可以划分为贯通型和差异型两类。前者解决的是全域建设的统一性和整体性问题，后者体现的是基础公共服务溢出性和基层政府自主性问题。对重大基础设施建设等前期投入较大、具有强外部性的治理事项，由较高层级政府为主来履行是必要的。对于应用开发等量大面广的治理事项则要在做好技术标准兼容的基础上向基层下放，并为其提供必要的设施支撑。最终在各级政府充分沟通的基础上，最终形成一张分工明确且具有法律效力的纵向间政府职责清单。

第二，制定数字政府建设的时序路线。治理转型往往并非遵循线性逻辑。对数字政府建设等涉及面广、工作体量大的工作而言，明确不同阶段不同层级的差异化分工有助于更好地降低改革成本、提升治理效能。对于一些数字政府建设基础相对薄弱的省份而言，更要基于政府数字化转型的整体特点，明确不同阶段的改革中心工作，有针对性地进行资源配置。前期要更多聚焦云、网平台等信息化资源的省域统筹，防止因各地“单兵突进”造成的新数字鸿沟出现。后期则可以更多关注数字化应用的差异化创新，满足不同地区的需要。

第三，建立数字政府建设财事匹配制度。从权力行使上看，职责由哪级政府承担，就要负责其支出。若委托其他层级政府代为支出，就要给予相应的资金配套。对欠发达地区而言，这一方面需要加强上级政府的直接支出责任，对重要基础设施、核心数据平台和重大业务应用等覆盖全域的，具有较强外部性的业务单元由较高层级政府负责统建统管。同时，要通过转移支付、设立纵向间信息化建设项目、开展公共服务集体购买等方式为基层提供必要资源支持，实现各层级政府间事权收益与成本相匹配，有效推进各层级的数据开发与利用。

第四，平衡好数字政府建设中先行先试与步调一致的关系。对区域内的不同行政单元而言，彼此之间数字政府的建设需求有差异，工作进度有不同是很正常的。在推动数字政府的改革过程中要因地制宜，灵活把握各地数字政府建设的实际进度。既防止少数地区“单兵突进”造成新的“数字鸿沟”出现，又不能过度强求一致造成“鞭打快牛”的现象出现。可以借鉴广东等地经验，采取“一地建设，多地复用”等方式，在统筹区域整体改革进度的基础上，给基层留有更大先行先试的空间。