作者简介：庞保庆，上海大学社会学院副教授，研究方向为中国地方政府行为、中国政府间关系、中国公共预算等；耿曙，浙江大学公共管理学院“百人计划”研究员，研究方向为政治社会学、经济社会学、比较政治经济、地方政府组织与行为、两岸政治经济等；张思意，浙江大学社会学系博士研究生，研究方向为中国政府人事、中国基层政府组织等。

一、绪论

中国的社会与经济长期受到政府的深度影响，近几十年中国的出色表现也往往被归功于政府作为。学界就“中国如何激励领导以实现政府作为？”寻求答案（Li & Zhou, 2005；Ang, 2016；Naughton, 2016），最终所形成的主流解释是：中国依靠职务晋升调动成功激励干部（Whiting, 1999；Edin, 2001；Li & Zhou, 2005；Jiang, 2017）。基于“晋升锦标”论点的研究已经成为中国政治的研究热点，也可望成为精英研究的范式之一（Stromseth, Malesky & Gueorguiev eds. 2017）。但针对“晋升锦标”假说，经验验证结论不同，引发学界持续争论（例如陶然等，2010；Landry, Lü & Duan, 2017；Wiebe, 2020）。

本文认为，现有针对“晋升锦标”的验证多半沿袭了李-周的错误思路。“晋升锦标”假说的提出源于学者对中国成就的解释（Oi, 1992；Montinola, Qian & Weingast, 1995；Li & Zhou, 2005；Ang, 2016；Naughton, 2016），假说提出者李-周认为是职务晋升激励了中国领导积极作为，最终塑造了中国的成就（Li & Zhou, 2005）。但是，李-周考察的对象应该是中国领导行为，但他们却将焦点错误地放在人事制度上。即便良好的政绩确实可以提升晋升的概率，中国领导也未必全力投入政绩。原因在于，领导晋升途径多样，改善政绩途径是否最优因人而异（North, 1991；Goertz, 2000）。制度背景即人事制度只是领导行为的“必要而非充分的条件”，也只能为检验官员晋升提供“间接”而非“直接”的验证。

因此，本文锁定中国领导的“政绩投入行为”，考察其是否受“整体竞争格局”与“个人竞争优势”所影响。此前学者不采取这一方案，可能因为“晋升竞争形势”不易考察，而且当事领导可能认知不同。但在作者田野访谈中发现，受访者对特定领导竞争形势的评价都是根据非常类似的标准。基于上述认识，作者分别就领导晋升竞争的“整体形势”与“个人优势”，考察其对领导“政绩投入”行为的影响。研究发现，无论是就“整体形势”还是“个人优势”，无论在预算分配或平台融资，晋升概率均未显著影响政绩投入。

基于上述思路，本文其他章节安排如下。第二节将综述现有研究对“晋升锦标假说”的检测。第三节将介绍研究方法与所用数据，第四节将报告检测发现，第五节将总结本文发现。

二、如何检测晋升锦标假说？从人事制度到干部行为

近年中国问题的研究的焦点之一为地方干部激励（Walder, 1995; Motinor, Qian, Weingast, 1995；Whiting, 1999；Edin, 1999）。学界或公众都关注中国为何能够成功应对内外各种挑战，而中国的成功离不开其出色经济成就与有效社会治理（Nathan, 1996；Bell, 2015）。因此学者转而追问：中国为何能够有如此治理表现？基于中国目前的国家-社会关系，发展与治理的关键在政府。同时，由于中国的央-地关系，落实政策都得靠地方政府。此外，又因为政府政策需要由人制定，因此焦点又落在地方官员。因此，“如何激励地方官员”便成为学者关注的焦点（Li & Zhou，等）。

上述学术氛围催生了“晋升锦标”假说。针对“如何激励地方官员”，李-周认为：如果“官员政绩表现较好，就将获得职务晋升”，领导必然努力投入政绩创造（Li & Zhou, 2005；周黎安，2004；周黎安，2007），“经济绩效”与“职务晋升”的关系也在统计上被验证。由于能够解答“中国增长与治理之谜”，“晋升锦标”假说被广泛讨论与接受。

虽然李-周成功验证了“晋升锦标”假说，后续学者验证的发现却并不一致。作者将其中代表性的研究摘述如下表1。从表中可以发现，即便因为数据来源、考察层级、研究时段、侧重层面、编码标准不同，各个研究的发现不会完全类似，但也不应该如此分歧。因此也引发针对“晋升锦标”假说持续的质疑与争论（李-周 vs. 陶然-李磊）。最近有学者就关键研究进行逐一复验（Wiebe, 2020），结论基本否定那些支持假说的研究。

表1 “晋升锦标”假说的实证研究

作者认为，现有关于“晋升锦标”假说的验证的意义都不大。这是由于此类研究想要回答的问题是：“职务晋升能否激励领导投入？”，考察对象就应该是地方官员的行为。但李-周及其追随者却都在聚焦“政绩较好的领导是否更易晋升？”，并根据后一个问题的发现间接地回答前一个问题。但是，作为行为背景的“制度”与“行为”本身仍然存在落差。不论上级是否提拔绩效好的领导，领导都未必全心投入政绩。换言之，不论“制度命题”是否成立，其实都无法充分解释“领导行为”。也因此，根据本文作者的看法，“制度背景”顶多只是“行为本身”的“必要而非充分条件”，也因此，目前的验证方式只是中国地方官员行为“间接”而非“直接”的验证。基于上述讨论，作者将李-周研究与本研究的检测重点展示如下图1。

图1 “晋升锦标”检测重点的不同

针对上述“制度”与“行为”的关系，如同Douglass North 所言，“制度构成行为的约束，但对代理人而言，这种约束并非绝对的/完全的约束”（《经济史》第三章）。也因此，即便存在制度约束下，人们仍有选择空间，而他们也将基于自利原则，尝试逃避、绕过、扭曲甚至改变制度加诸的约束。换言之，即便“制度背景”是人类“行为本身”的“约束条件”（constraining/ conditioning），但可能只是“未必关键/可能琐细的”。如果落实到本文的研究对象，通过作者对中国基层干部访谈，了解到“晋升制度”与“努力行为”间，经常存在如下差距：第一，提升政绩不是官员晋升的唯一途径。第二，相较其他替代晋升途径，对于当事人而言，“政绩投入”未必是最有效的。第三，当事人会选择哪个途径，会因处境而有不同（endowments）。最后，晋升策略的选择还涉及一些“个人情境”（ad hoc/situational）。 

综合上述，作者通过与领导实地交流了解：虽然领导都在乎晋升，但由于政绩并非唯一途径，因此他们的策略各有不同。不会因为“政绩好的更易晋升”而全力投入创造政绩。也因此，作为“制度命题”的“晋升锦标”，能否决定性地影响行为结果，这将是个经验问题，只有验检“领导的实际行为”才能有所厘清。本文基于此思路，将转而聚焦领导“晋升竞争形势”与“政绩投入努力”的关系。

三、经验检测的落实：考察领导投入与晋升形势

本文的因变量是领导涉及“政绩投入”的努力。作为“因变量”的“领导政绩投入/努力”传统上一直侧重攸关重大、数据齐备的“经济绩效”。但既然“晋升锦标”假说关注的是领导行为，考察重点应该在“行为本身”而非“行为后果”。因此，本研究将直接考察领导“创造政绩的行为”，具体而言则是“预算分配”与“政府信贷”。选择“预算分配”是因为地方政府在可被迅速转化为GDP的基础设施建设部门的“预算分配”往往能反映领导“创造政绩的意志”。选择“政府信贷”则是因为三方面的原因：首先，“政府融资借贷”往往需要领导在主政领导权责外采取额外努力，甚至存在遭受中央政府警告查处的风险，且举债并无绝对上限，单看领导努力程度与冒险意愿，因此更能展示其意愿；其次，2000年中期之后，地方政府更多地依赖“平台融资”来推动基础设施建设；最后，出于数据来源的考量。一方面中国地方政府预算数据，在2006后就不再公开支出细目，难以明确了解预算用途。另一方面，在“财政收支科目划分改革”（2007）后，预算数据口径无法前后对接。因此若能结合两类数据，将能帮助弥合数据隙缝。因此，作者采用了2000-2006年的“预算分配”（“基建投入”与“预算总量”之比）数据以及2006-2015年的“政府信贷”（“城投融资”与“预算支出”之比）数据。

本文关注的研究对象是地级市的党委书记。本文选择地市领导而非省级领导或者县级领导是出于三方面的考量：首先，省级领导对于国家而言意义重大，通常不会仅仅基于政府绩效而被任命；其次，省部级领导的职位种类多样化，无法用简单的标准划分类别；最后，县级领导固然是更好的研究对象，数据却不够完整。至于考察的对象，本文侧重者为地级市的党委书记而非地市市长则是基于两点考量。首先，地方政府“预算分配”以及“政府信贷”相关的重大决策通常需要市委常委会讨论决定，而市委书记在其中发挥决定性的作用。其次，省委常委的任命人选通常为市委书记而非市长。

本文的自变量是领导的“晋升竞争形势”。“竞争形势”侧重两个层面：“整体竞争格局”和“个人竞争优势”。其中，前者的关键是竞争中的供给（可供晋升名额）与需求（参与竞争人数）。本文将在改进现有做法的基础上，提出第一个研究假说：

H1：领导晋升竞争中相对的供给-需求比例将显著影响参与领导的政绩努力。

另一方面，在给定的竞争格局下，个人层面的“相对竞争优势”对能否成功晋升更为关键，应该更能影响其投入行为。本文基于现有设计进行改进，将个人竞争优势划分为三类区域：（1）低度竞争的“无忧区”，（2）低度竞争的“无望区”,（3）高度竞争的“竞争区”。至于三个区域的划分方式，作者根据领导既有形势，就上届本省市委书记晋升为省委常委的名额作为“预期晋升名额”，将而将政绩排名在“预期晋升名额”数量上下15%范围内活动的划为“竞争区”，排名在其之前即为“无忧区”，之后者为“无望区”。伴随着三个区域的明确划分，作者提出第二个研究假说：

H2:领导晋升竞争中相对的个人政绩优势将显著影响当事领导的政绩努力。

图2 领导晋升竞争中的个人竞争优势以及竞争等级

本研究经验检测涉及的其他议题报告如下。首先，本文检测数据将依赖2000-2015全国地市层级的政府行为与领导背景。至于检测所用的数据中，经济统计数据多取材自《中国城市统计年鉴》、《全国地市县财政统计资料》等，并通过《国研网》数据库进行补充，城投债数据则特别取自曹婧等（2019）。干部履历信息来自作者团队构建的《中国地方干部资料库》，后者乃整理自各省《年鉴》、《城市年鉴》、《人民网》、《百度百科》等各种干部名录，并进行交叉比对后确定中国的地方政府的领导。

基于上述思路，本文的检测模型，将采用控制地市效应和时间效应的“双向固定效应模型”（two-way fixed effects model），考察当事干部“晋升竞争形势”及其“政绩投入努力”的关系。具体模型设定如下：

其中作为“因变量”的Yit，代表i市在t年的（1）基建支出占比与（2）相对融资规模。另方面，作为“自变量”的X1it则为特定地市的晋升竞争形势，其两个层面的度量方式已如前述。此外，本研究也纳入其他可能影响领导努力的“控制变量”（X2it）。首先为“领导个人特质”和“领导前任去向”，包括（1）市委书记的年龄，（2）是否参加中青班培训，（3）省级部门工作经验，（4）前任是否晋升为实权副省级领导。其次是涉及经济条件，包括（1）地区经济发展水平（地区人均产值），（2）经济结构（工业产出与经济总量之比），（3）预算杠杆（人均政府支出与财政收支之比），（4）平均投资水平（社会资产总投资与总产值之比）。最后，作者也纳入“地区固定效应”（γi）与“年份固定效应”（δi），帮助控制地区与时间的干扰影响。

四、晋升究竟能否调动中国干部？

如果“晋升锦标”假说是对的，晋升的确能够调动领导，那么“晋升竞争的形势”将会显著影响“领导政绩投入”。本文对“晋升锦标”假说的直接验证将分（1）整体竞争格局、（2）个人竞争优势两个方面汇报检测结果。

首先，作者研究了“整体竞争格局”的影响。表2的1和3模型使用先前研究中曾用的比率（de jure competitors），即所有省级副领导职位数占所有地级市党委书记人数的比率；而2和4模型则是使用了“修订比率”（revised ratio），即已经晋升为副省级领导的党委书记人数占既没有超过年龄界限和也非新任命的地级市党委书记数的比率。结果显示无论使用哪种比率，总体竞争力都没有显著影响政府预算或融资。因此，拒绝与绩效相关的H1。

表2 整体竞争形势与领导政绩投入

根据“晋升锦标假说”，领导应该更在乎个人竞争优势。对此，本研究将领导的政绩记录，划分为晋升边缘、高强度竞争的“竞争区”与因稳获晋升而低强度竞争的“舒适区”与因希望渺茫而较消极竞争的“无望区”三类，并检验：（1）绝对绩效（GDP增长率）；（2）领导相对前任的“相对绩效”；以及，为了双重检验，（3）次年的投入以及再次年的投入。结果报告如下表3。

表3 竞争优势分区与领导政绩投入

表3中的模型1-4是针对“预算分配”层面的检测。我们可以看到，无论侧重“绝对绩效”（模型1 & 2）或“相对绩效”（模型3 & 4），或者基于“滞后1年”（模型1 & 3）或“滞后2年”（模型2 & 4）的结果，“个人竞争优势”均未对“领导政绩投入”产生显著影响。表3中的模型5-8则是针对“政府信贷”层面的检测。我们同样可以看到，“个人竞争优势”并未对“领导政绩投入”产生显著影响。换言之，前述研究假说2也未得到经验支持，晋升竞争中的“个人竞争优势”并未产生显著影响。作者通过替换自变量、因变量等方式进行的稳健性检验也验证了这一结果。

五、结论

本文虽然只是一个涉及中国的案例研究，但所处理的却是政治学的经典问题——制度约束与人类行为的关系。目前流行的“晋升锦标”假说，过强的预设了制度命题，认为只要依据政绩提拔，官员就会奋发拼搏。作者在实地调研时，也常就流行的“晋升锦标”假说，同地方官员交流印证。当时出乎意料的是，无论是当事领导或主管部门（政党组织部门）都未置可否。作者屡屡得到的回复是：“政绩肯定是晋升的影响原因之一，但绝非唯一的影响因素。”

正如作者后来了解到的那样，存在无数的晋升策略，领导者并非都依赖业绩。他们的选择从来不像李和周的推理那样简单，即表现优秀者得到提升。换言之，即使有制度性的诱因，中国官员选择如何行动仍然是一个悬而未决的问题。李-周做了一个过于简单化的假设，从而忽略了制度诱因和人类行为之间的潜在差异，这也是为什么作者认为现有的关于这一主题的研究被误导了。现有研究无法解决中国地方官员的动机这一原始研究问题，这使得作者选择将研究重点从机构及其列出的诱因转移到特定机构背景下的领导行为上。作者采用了一种新的设计来实证检验“晋升锦标”假设，通过考察晋升竞争对官员行为的直接影响，即他们的绩效努力。测试结果并不支持李和周的主张，而是更符合作者实地调研的经验。

本文认为，李-周的方法的局限性来自于他们过于强调对人类行为的制度化解释，这导致了对中国政治的解释过于简单化。李-周将精英范式置于所有其他范式之上，其方法类似于Douglass North批评的新古典经济学，即武断地假设了一个没有制度或单一制度的世界。李-周的方法之所以有问题，不是因为它关注制度诱因本身，而是因为它过于简单化了社会现实。作者指出，应该认识到并承认，在每一个社会体系中都有不止一个制度施加影响，面对这些不同的、有时相互冲突的影响，人类行为者会创造并利用任何可能性以做出自己的选择。这正是中国地方政治中上演的剧目：地方官员面临着相互冲突的规则，他们做出了最有利的选择来促进自己的利益，他们的选择不像李和周所设想的那般是趋同的和可预测的。为了理解领导者在现实世界中的选择，作者认为必须从经验和直接的角度来考察官员的行为。这也就是本研究的全部目的。