作者简介：周光辉，吉林大学行政学院暨吉林大学社会公正与政府治理研究中心教授，北京大学国家治理研究院研究员；刘传明，吉林大学行政学院博士研究生。

文献来源：《理论探讨》2023年第2期。

摘要：作为关乎国家长治久安的根本性议题，民生问题是中国政府必须高度重视和首要解决的重大课题。由于长期以来，民生问题主要由政府自己定自己办，特别是政府与群众在视角上的差异等因素，地方政府在解决民生问题时往往面临“政府决策与群众需求相脱节”“有限资源如何合理配置”“项目推行难”等难题。民生实事项目代表票决制是浙江省在新的历史时期，坚持以人民为中心的发展思想，将民生项目的制定引入人大制度轨道，通过多主体参与来解决民生难题的实践创新机制。它通过民意聚合机制、民主决策机制和监督评估机制，分别实现了决策与民意、协商与票决、监督与助推的结合，并发挥了推进地方政府民主决策、确保公共资源合理配置、保障民生项目有效落实、发挥地方人大职能作用和构建地方新型治理格局等五种基本功能，成为当代中国地方人大破解民生难题、发挥代表职能和优化地方治理的一种制度创新。

关键词：民生实事项目代表票决制；民生难题；地方政府；地方人大；制度创新 

一、引言

地方政府既是地方公共事务的具体执行者，也是地方公共服务的主要提供者。在与人民生活紧密相关的民生问题上，作为事关人民生存和发展，同时也关系“国家长治久安和整个社会公平正义”的民生问题，地方政府在单独解决时却面临着诸多难题。一是在政府决策过程中，由于政府与群众视角上的差异，导致政府决策与群众需求存在一定差距甚至与民意相脱节。二是在地方财政资金比较有限的情况下，面对众多的民生需求，优先解决哪些民生问题颇难抉择。三是在民生项目的推行过程中，由于部分群众提出不合理的补偿要求导致项目被搁置。对于这些问题，如果地方政府不能及时有效解决，很容易引发群众不满，并逐渐侵蚀大部分群众的幸福感和满意度。如果由地方政府单独解决或强制推行，则随意性很大，不仅会造成资源分配不均，出现与群众需求相脱节的形象工程，还很容易激化社会矛盾，引发更大的问题。

民生实事项目代表票决制是浙江省的一项制度创新，它通过将民生问题引入人大制度轨道，不仅为人大代表在闭会期间的有效履职搭建了制度平台，而且还通过民意聚合机制、民主决策机制和监督评估机制，分别实现了决策与民意、协商与票决、监督与助推的结合，从而有效破解了地方政府在单独解决民生问题时所面临的“政府决策与群众需求相脱节”“有限资源如何合理配置”“项目推行难”等难题。此外，民生实事项目代表票决制的创新也改变了原来的地方治理格局。通过民生实事项目代表票决制，地方层面民生项目的制定由原来的政府“自己定自己办”变成了“群众提、代表决、政府办、人大评”的新型治理格局。既有效避免了因政府与群众视角不一致而导致的政府拍板决定的民生实事与群众亟须解决的民生难题之间存在一定差距的问题，又防止了政府投入大量资金、精力所建成的民生实事项目与群众需求相脱节，产生群众不领情、不满意的问题。

作为一项在地方层面的制度创新，民生实事项目代表票决制最初只是在浙江省内实行，目前则已经在浙江、河北、广东等三省实现了市、县、乡等三级全覆盖，并在全国其他地方的县、乡层面陆续展开。相较于票决制具体实践的发展，民生实事项目代表票决制的相关理论研究却并不深入。在既有研究中，相关成果主要聚焦于代表票决制的对策和意义研究，将民生实事项目代表票决制与民生问题的破解相结合进行深入研究的成果明显缺乏。有鉴于此，本文将民生实事项目代表票决制及其实践作为一个整体现象进行分析，以代表履职和民生难题的破解为切入点，主要回答以下两个方面的问题：一是探讨民生实事项目代表票决制在破解民生难题方面的运行机制和功能作用；二是在此基础上，阐释代表票决制，在发挥人大职能、坚持以人民为中心、优化中国之治等方面的意义和内在价值。

二、民生实事项目代表票决制的内涵、演进和基本类型

民生问题关系到国民的生活质量，也是人民群众最为关心的问题。过去民生问题的解决主要由地方政府负责，与人民群众联系密切的人大代表很难发挥应有的作用，民生实事项目代表票决制通过将民生问题引入人大制度轨道，实现了二者的制度化联结。这是一项通过多主体参与来解决民生难题的人大制度创新，是发挥人大代表作用、优化地方治理和践行以人民为中心发展思想的有效举措。

(一)内涵

民生实事项目代表票决制是指在地方党委领导下，地方政府通过广泛征求人民群众意见建议提出民生实事候选项目，经同级人大代表在本级人代会上投票表决后产生正式项目，交由政府组织实施，并接受代表和人民群众监督评估的制度。具体来说，对民生实事项目代表票决制的理解需要注意以下两个方面。第一，在代表票决制中，所谓票决并不是指以票选人，而是投票确定与民生相关的具体政策，这与在西方语境中常说的投票选举并不相同。在民生实事项目代表票决制中，人大可以直接影响政府的决策。第二，就民生实事项目的内容而言，民生实事项目的范围往往比较明确：一是在资金安排上，民生实事项目主要是指以本级政府公共财政投入为主的项目，而以上级政府公共财政投入或社会资本投入为主的项目一般不列入票决范围；二是民生实事项目必须具有普惠性、公益性和区域平衡性，主要以民生类公共事业建设项目为主，重点选取教育、医疗卫生、劳动保障、科技文化、公共设施建设等领域，同时也要兼顾平衡性，充分考虑项目的覆盖范围和地区间平衡，以增强代表票决的集中度；三是民生实事项目的实施有明显的阶段性，原则上所选项目应当是当年可以完成的项目，个别跨年度分步实施的项目也可列入，但要提出明确的年度阶段性目标，以确保项目的可跟踪和可评估。

(二)演进过程

就民生实事项目代表票决制的演进过程而言，作为一项在地方产生的人大制度创新，民生实事项目代表票决制的渊源可追溯至习近平同志在浙江工作时提出的“为民办实事”长效机制。2004年10月，浙江省委、省政府制定出台《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》，系统提出了涵盖就业、社会保障、医疗卫生、基础设施等十个重点领域的民生实事，民生实事项目代表票决制就是“为民办实事”长效机制的升级版。作为一项从地方开始的制度创新，民生实事项目代表票决制的演进过程遵循先省内试点后省外推广的一般规律(见表1)。具体来说，在浙江省内，代表票决制最早于2008年由宁海县力洋镇和大佳何镇率先试行，其目的是充实乡镇人大活动内容，通过发挥代表职能来解决民生难题。2009年12月，根据试点成效，宁海县出台《关于全面推行乡镇政府实事工程代表票决制的指导意见》，决定在宁海县14个乡镇全部推行代表票决制，不过各乡镇的推行过程并不顺利。2012年11月，针对代表票决制在实施过程中出现的问题，宁海县出台相关指导意见对乡镇政府的代表票决制工作进行指导规范。2013年，宁海县的代表票决制实践开始由乡镇层面升至县级层面；同年12月，宁波市人大常委会决定在全市乡镇推行此项工作。浙江省的其他地市，比如杭州、嘉兴、湖州等地的县市区代表票决制工作也在这一时间陆续展开。2014年，宁海县的票决制做法在全国多个场合获得交流推介。2014年9月，桥头胡街道人大工委参照乡镇层面的代表票决制做法，探索开展了民生实事工程人大代表会商制，从而使代表票决制工作的经验做法延伸到了街道层面。2016年7月，浙江省人大常委会通过《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》，将宁海县的代表票决制经验正式写入地方性法规。2017年3月，浙江全省人大在宁海县召开现场推进会，将宁海县的“政府实事工程人大代表票决制”统一命名为“民生实事项目人大代表票决制”，并在全省市、县、乡等三级全面推开。2018年，随着宁波市、杭州市等设区的市人大常委会开始陆续开展代表票决制工作，浙江省的代表票决制工作开始扩展到市级层面，并逐渐在省内实现了市、县、乡等三级全覆盖。全国其他省市的票决制工作基本上也是从2018年开始，在全国人大的推动下，浙江省的代表票决制经验由省内迅速推广至省外，在2018年这一年，全国就有近20个省份分别在乡镇、县区或者市级层面推行了代表票决制。2022年9月，浙江省人大常委会对民生实事项目代表票决制进行了进一步规范，通过出台《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》，浙江省设区的市、县(市、区)、乡镇层面的代表票决制做法都有了法律根据。

表１ 民生实事项目代表票决制的演进过程

（三）基本类型

需要指出的是，民生实事项目代表票决制虽名为代表票决，但并非只有代表票决这一个环节，而是一个包含项目征集、初定、审议、票决、监督和评估等六个环节的制度安排。具体来说，这一制度安排主要包括三个阶段、六个环节(见图1)。

图1 民生实事项目代表票决制工作流程图

资料来源：《关于深入推进县乡两级政府实事工程人大代表票决制工作的实施意见》(宁党发[2017]15号)。

其中：第一个阶段是项目征集初定阶段(包括项目征集和项目初定两个环节)，在此阶段，为保证项目的可行性，一般需要重点突出政府的主导作用；第二个阶段是项目审议票决阶段(包括项目审议和项目票决两个环节)，在此阶段，为保证票决的民主性，需要重点突出代表在人大会议上的主体作用；第三个阶段是项目监督评估阶段(包括项目监督和项目评估两个环节),在此阶段，为保证项目实施的实效性，需要重点发挥人大的监督作用。在实践中，各地在此基础上往往会衍生出不同的做法，根据各地做法的不同，可以将民生实事项目代表票决制划分为以下八种基本类型(见表2)。

表2 民生实事项目代表票决制的类型划分

资料来源：作者自制

首先，根据项目产生的方式，可以将其分为代表票决制和代表会商制两种类型。其中：代表票决制一般适用于地级市、县(县级市、区)和乡镇，其主要特点为代表基于群众意见在人代会上通过差额票决产生民生实事项目，然后交由政府组织实施；代表会商制则主要是在街道实行，由于街道没有本级人大代表，不召开人民代表大会，所以街道的做法主要是由辖区内的各级人大代表商议形成会商意见，然后作为街道办事处确定民生实事项目的决策依据。其次，根据项目筛选主体的不同，代表票决制可以分为“政府主导型”“政府、人大共商型”“党委牵头、人大主导型”等三种类型。其中：政府主导型是指候选项目主要由政府主导提出，具体来说就是政府在项目的征集初定阶段起主导作用，人大代表的意见征集只是项目征集的途径之一，初选后的项目还要经过党委、政府的分析遴选，经人大常委会审议后才能产生正式候选项目；政府、人大共商型是指政府、人大分别征集意见，然后共同商定初选项目和部分备选项目，一般正式候选项目须报党委讨论、确定后，再由本级人大提交人代会审议；党委牵头、人大主导型则是成立由党委、人大、政府负责人联合组成的票决制工作领导小组，并在领导小组之下设由人大主任(主席)担任组长的专项工作小组来负责票决制工作的具体制定和执行。最后，根据票决方式的不同，代表票决制可以分为人代会差额票决模式、人代会分团差额+人代会等额票决模式以及人代会分代表团差额票选模式等三种类型。其中：人代会差额票决模式是指在前期项目征集的基础上，首先形成一定差额比例的候选项目，然后参照人事选举办法，在人代会上由代表专题审议并票决产生正式项目的模式；人代会分团差额+人代会等额票决模式是以分代表团审议的形式从差额的候选项目中投票确定正式项目，然后在人代会上由代表等额通过项目名单的模式；人代会分代表团差额票选模式是以分代表团审议的形式对差额的候选项目进行投票表决，按得票多少确定正式项目的模式。

三、民生实事项目代表票决制的运行机制

解决民生问题是一个系统性工程，任何一环出现问题都可能影响全局。民生实事项目代表票决制这一制度创新，通过将人大代表引入民生领域，并通盘考虑民生问题的诸多困境，在民生项目的征集、初定、审议、票决、监督和评估过程中，形成了决策与民意相结合的民意聚合机制、协商与票决相结合的民主决策机制、监督与助推相结合的监督评估机制。这不仅为人大代表有效履职提供了制度平台，还破解了地方政府在单独解决民生问题时所面临的“政府决策与群众需求相脱节”“有限资源如何合理配置”“项目推行难”等难题。

(一)民意聚合机制

民生问题事关人民群众的生存发展。解决好民生问题必须首先考虑人民群众的实际需求。在民生实事项目的征集初定阶段，民意聚合机制通过聚集和整合民意可以实现决策与民意的有机结合。在这里，民意聚合机制并非简单的聚集民意，或只是为民意聚集和表达提供制度化的渠道，它还非常注重发挥政府在此阶段的主导作用，即通过政府对所征集的项目进行民意整合和可行性分析。换言之，民意聚合机制其实是一个包含民意“聚”和“合”两个方面的过程，是民意聚集和民意整合的叠加，其兼具了民主决策和科学决策两个方面的优势(见图2)。

图2 民意聚合机制

1.在代表票决制中，民意聚合机制可以为群众利益诉求的聚集和表达提供制度化渠道。在市场经济条件下，随着“单位社会的衰落，原来覆盖多数人、活跃在基层社会的‘连接机制’和‘利益平衡机制’瓦解”，而新的适合现代社会发展的基本利益表达渠道又尚未建立。在这种情况下，普通民众将很难通过制度化渠道来表达民生诉求，更难以通过相应的组织化通道来解决自己的问题。民生问题主要由政府自己定自己办，“决策过程带有明显的‘精英决策’和‘替民做主’的特点”。民生实事项目代表票决制的出现，为政府聚集民意和普通民众表达民生需求搭建了一个新的制度平台。在代表票决制中，一方面，地方政府可以通过新闻媒体、书面、座谈、调研等方式，广泛征集“两代表一委员”、政府各部门、基层组织和社会各界的意见和建议，从而为决策吸纳民意提供制度化的通道；另一方面，通过代表票决制，群众的利益诉求既可以通过书面或口头等方式直接向政府反映，也可以通过代表走访、代表联络站等平台反映给人大代表，从而为民意进入决策提供了多种途径和双重保险。

2.代表票决制在聚集民意的同时，也可以通过发挥政府的专业优势实现民意整合。在代表票决制中，政府人员和人大代表是两个明显不同的群体，二者各具优势。其中，政府的专业性更强，掌握的信息更加全面。比如，在项目的政策处理、建设资金和土地落实等方面，政府要比人大代表和普通群众更加熟悉，也更为专业。人大代表虽然可以基于群众视角选出更符合群众需求的民生项目，但是不可否认的是，代表囿于自身职业专业和所关注领域，所选取的项目难免存在短期利益、局部利益甚至不切实际的情况，在项目的可行性和普遍性方面可能存在不足。比如，有些人提出的项目建议主要是个体化、碎片化的诉求，并不具有普遍性，往往难以纳入公共事务的范畴。代表票决制的民意聚合机制不仅可以实现民意聚集，还可以通过发挥政府的主导作用实现民意整合。具体来说，一方面，政府通过对所征集的项目进行分类、整理和可行性分析，可以筛选出更具普遍性和可行性的方案。一般来说，在项目征集结束后，政府会首先对征集到的项目进行分类、筛选和打包，并在综合考虑全区发展规划、政策导向以及事权财权财力等因素的基础上对所征集的项目进行可行性分析，然后将具备实施条件和符合要求的项目筛选出来，经过反复论证后形成初步的候选项目。另一方面，初步候选项目形成后还要通过党委、政府、人大的反复讨论和层层筛选，以确保党委的决策部署和群众的强烈诉求相结合，从而最终确定拟票决的正式候选项目。由此可见，在代表票决制中，民生问题的决策其实是一个融合民意聚集和民意整合两个方面的过程，它可以通过民意聚合机制实现政府决策与群众需求以及决策民主性与决策科学性的有机结合，从而在发挥人大代表职能作用的同时，有效破解因政府与群众视角不一致而导致的政府决策与群众需求相脱节的难题。

(二)民主决策机制

民主决策机制主要针对地方政府在解决民生问题时所面临的有限资源如何合理配置的难题。在地方政府中，由于分税制改革和事权承担过多，地方政府的财政资金一般比较紧张。尽管中央可以通过转移支付填补地方政府的财政缺口，但也只能保持收支大体平衡，地方政府几乎每年都存在轻微的财政赤字。这种情况愈到基层愈发严重。具体到民生问题上，尽管各地财政资金的绝大部分用于解决民生问题(见图3)，但在地方政府(省级以下)财政资金比较紧张的情况下，面对众多的民生需求，优先解决哪些民生问题仍然是一个比较难以抉择的问题。如果只是由地方政府自己定自己办，不仅可能导致公共资源分配不均，还很容易产生与公众需求严重脱节的形象工程。民生实事项目的民主决策机制是一个多主体参与、协商然后由代表票决的过程，它不仅融合了票决民主和协商民主的各自优势，把票决结果的刚性和协商过程的柔性相结合，而且还在发挥人大代表作用的同时，有效破解了地方政府在单独解决民生问题时所面临的有限资源合理配置的难题。

具体来说，代表票决制的民主决策机制主要发生在项目的审议票决阶段以及审议和票决之前的项目初定环节。它并不是一个简单的代表票决过程，在代表票决之前还必须经过多方的充分讨论和协商(见图4)。首先，在代表审议票决之前，民生实事项目要经过党委、政府和人大的层层筛选和讨论。一般在项目初定环节，政府会对所征集的项目进行可行性分析，并通过分类、整理、筛选确定初步的候选项目。初步候选项目需要具备成熟的实施条件和可控的建设周期，在项目布局上须具有代表性和全局性，在资金安排上则要具有可行性。如果不符合这些基本要求，项目很可能在政府筛选阶段就被剔除出局。另外，初步候选项目确定后要经过党委、政府、人大的反复协商和讨论。一般来说，确定的初步候选项目须分别提交政府常务会议(乡镇办公会议)和党委常委会议(乡镇党政联席会议)讨论和研究审定，并经人大常委会(乡镇人大主席团)审议后，才能最终确定拟票决的正式候选项目。其次，民生实事项目的最终确定还要经过代表的充分审议和差额票决。在每年的人代会上，民生实事项目都是作为一项单独议题由代表进行专门讨论和票决。地方人大代表根据提前印发的民生候选项目书面报告，通过听取政府关于候选项目的具体说明，对票决候选项目的具体内容展开讨论。讨论的过程主要是对项目的可行性和必要性进行充分审议，并通过了解民生项目的具体情况为后面的票决环节提供参考。在审议期间，代表可以随时对候选项目进行询问，并对候选项目的投资额度、具体内容和完成时限等提出相关意见，然后由政府相关负责人当场答复和说明。票决候选项目一般有着充分的审议时间，经过代表的充分讨论后即可进入项目票决环节。项目票决环节主要是在代表全体会议上进行，其中，民生实事项目的最终确定必须超过全体代表的半数以上，并由代表按差额比例票决产生，项目的产生则是按得票高低确定。如果出现得票排序靠后的若干候选项目票数相同，则由人大主席团票决确定。在代表票决制中，相比于柔性的协商过程，票决的结果是刚性结果，因为项目一经票决就会产生法律效力，除非遇到特殊情况不能随意调整。由此可见，代表票决制的民主决策机制是一个兼具协商和票决各自优势的过程。通过党委、政府和人大的层层筛选和讨论酝酿以及代表的充分审议和差额票决，地区之间的利益差距逐渐被弥合，一些不合理、不具备实施条件、华而不实或劳民伤财的项目也在此过程中被识别和筛选出来。在财政资金较为有限的情况下，民生实事项目能够得以更加科学、合理地确定，有效解决了人们最迫切需要解决和惠及更多人群的民生问题。

图3 各省份市民生投入占财政支出的比重(2016)

资料来源：各省份2017年政府工作报告、2016年财政预算执行情况和2017年财政预算草案的报告

图4 民主决策机制

(三)监督评估机制

民生项目的确定并不意味着票决工作已经完成，要想真正解决民生问题，还必须使已确定的民生项目落地见效。在政治生活中，由于政府与群众信息不对称以及部分群众不合理的补偿要求，民生项目通常面临推行难的问题。对于这一问题，如果由政府强行推动很容易激化社会矛盾，但政府不作为又会使民生问题难以解决而引起群众不满。代表票决制的监督评估机制是在项目的监督评估阶段形成的一个创新机制，它通过将监督与助推相结合，不仅保证了民生项目的顺利推行，而且还通过规范政府行为防止了政府不作为和乱作为的问题(见图5)。具体来说，监督评估机制通过发挥人大代表的监督作用，可以使民生项目的实施更加有效。

图5 监督评估机制

1.通过人大代表监督，监督评估机制在约束政府行为的同时可以有效督促项目实施。首先，在项目确定后，地方人大会根据政府项目建设计划书制订相应的年度监督计划，并根据代表的本职工作和自身优势以及民生项目与代表生活工作地相邻相近的原则，划分出若干代表联系监督组，在明确责任的同时实现对不同项目的对口监督。其次，按照代表监督计划，各代表监督组一般实行“一季一督查、半年一报告、一年一测评”，即在每季度了解一次工程进展情况，每半年听取一次政府关于民生项目的专题汇报，全年组织代表进行一至两次的视察，以保证对政府的全过程监督。除此之外，有些地方还通过“1+1+N”动态监督模式、“宁海人大履职APP”以及数字人大等监督创新，强化代表对政府实施情况的跟踪监督。最后，在项目完成后，代表会在下次人代会时对项目的完成情况进行评估和满意度测评，评估和测评结果一般报同级党委和组织部，与年度综合考核相结合。对于因故未能按期完成的项目，政府须在人代会上作出解释并提出下一步的项目实施计划，对已经完成的项目则组织代表“回头看”，以确保项目真正落到实处。

2.地方人大代表在发挥监督作用的同时，也起着助推项目实施的作用。这种助推不仅是指通过监督督促政府尽快地、保质保量地完成民生项目，还包括在视察、调研时对政府在实施过程中遇到的各种棘手问题，比如，群众对民生实事建设的意见要求，在征地拆迁、项目进场和施工建设中遇到的各种阻力和困难等，由代表出面进行协调，在协助政府做好法律政策解读、群众动员以及社会维稳工作的同时，保证民生项目的顺利进行和民生问题的妥善解决。

四、民生实事项目代表票决制的基本功能

民生实事项目代表票决制既是地方人大破解民生难题的制度创新，也是人大依法行使重大事项决定权的重要制度平台。通过将人大代表引入民生决策过程，代表票决制不仅激活了地方人大的各项职能，推动了民生问题的有效解决，而且还丰富了地方的民主政治形态，构建起新型的地方治理体系。

(一)推进地方政府民主决策

决策民主化作为国家治理现代化的必然趋势，“是实现人民民主的内在要求，是整合各方利益诉求、广开言路、反映民意的制度安排”。民生实事项目代表票决制作为践行“为民办实事”长效机制的重要举措，在破解民生难题的同时可以推进地方政府民主决策。具体来说，一方面，民生实事项目代表票决制把“为民办实事”作为项目选择的首要原则，通过多主体参与和广泛吸纳民意，使政府决策在突出民生的同时最大限度地体现民意。这不仅解决了因政府与群众视角不一致而导致的政府拍板决定的民生实事与群众亟须解决的难题之间存在一定差距的问题，还防止了政府投入大量资金、精力所建成的民生实事项目与群众需求相脱节，发生群众不领情、不满意的问题。另一方面，民生实事项目代表票决制将票决民主和协商民主相结合，由代表把握项目的决定权，由党委、政府、人大反复讨论和协商，改变了过去由党委政府决定后再通报人大的传统做法，使政府的决策过程更加科学、民主。进一步来说，在代表票决制中，民生实事不再由政府自己定自己办，而是转变为一种新型的由“群众提、代表定、政府办、人大评”的民主决策模式。群众既可以通过人大代表及时准确地反映民意，从而实现民生项目与自身需求的精准衔接，也可以通过人大对预算不合理或超出能力范围的项目进行约束，从而保证项目的科学性和可行性。此外，党的十八届三中全会明确提出，“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。民生实事项目代表票决制通过将人大决定权和监督权相结合，在发挥人大决定权实效的同时，还可以有效规范政府的决策行为。通过代表票决制，政府的重大民生决策在出台前首先报告本级人大，并由人大决定、政府执行，这在一定程度上保证了政府决策的民主性。

(二)确保公共资源合理配置

政府财政资金具有“取之于民、用之于民”的特点，在浙江省，自2006年起，各级政府一直坚持将每年新增财力的三分之二用于解决民生问题，但是面对众多的民生需求，有限资源合理配置的问题就凸显出来。在财政资金比较有限的情况下，地方政府如何合理配置资源不仅直接影响着民生问题的有效解决，还关系到人民群众公平享有改革发展成果的幸福感和满意度。民生实事由政府领导拍板决定有很大的随意性，不仅容易导致资源分配不均，还可能产生与群众需求相脱节的形象工程，导致劳民伤财。民生实事项目代表票决制通过广泛征求人民群众意见，并由代表票决产生民生实事项目，解决了局部利益之间的部分矛盾，在一定程度上缓解了公共服务不平衡的问题。另外，民生实事项目紧贴民生需求，并且通过平衡地区和部门之间的利益关系，使公共服务最大限度地覆盖辖区内的普通民众，从而避免了公共财政向某些地区、人群过度集中或倾斜的问题。此外，代表票决制工作的开展还可以深化政府的公共预算改革，促进公共服务均等化。实践证明，那些受益人群广泛，问题比较突出、紧迫的民生项目，基本都能通过代表票决制被代表选择出来，这可以使公共资源得到比较均等的配置，从而实现基本公共服务均等化，进而使改革发展成果更多更公平地惠及普通群众。不仅如此，民生实事项目代表票决制还可以根据各地的经济情况合理分配财政资源，使地方财力发挥出更大的经济效益和社会效益，比如，在经济相对发达的地方，可以通过在大项目之下挂小项目实现“有钱多办事”，而在经济欠发达的地区，由于本级政府财力有限，需要依靠上级部门资金配套或扶持，则应当量力而行，不要强求项目数量，可适度将上级配套的项目囊括在本级票决项目之列执行。

(三)保障民生项目有效落实

政策落实既是任何一项政策的最终目的，也是“党有序推进领导目标实现的政治要求、基本方式和主要途径”。在代表票决制中，民生项目的确定并不意味着票决工作已经完成，民生问题的最终解决还必须使已确定的民生项目落地见效。民生实事项目代表票决制通过政府、代表和群众等三方的参与配合，可以保障民生项目有效落实。具体来说，首先，就政府而言，代表票决制的实行使得地方政府更加重视民生实事项目的建设，因为代表票决确定的民生项目不仅具有很强的民意基础，而且由于其在人代会上由代表依法产生也具有很强的法律约束力，这使得政府对由代表票决产生的民生实事建设项目往往高度重视。另外，在具体执行过程中，地方政府通过明确年度、季度目标，细化各阶段任务，分解责任到具体单位和个人，则可以保证民生实事项目的有效执行。其次，在代表方面，人大代表不仅可以通过跟踪监督、评估测评，将估评结果与党委综合考察相结合以督促政府尽快地、保质保量地完成民生实事项目，还可以通过发挥代表优势，发动社会力量，配合政府做好思想动员、牵线搭桥、化解矛盾等宣传支持工作，助推民生项目顺利开展。最后，在群众方面，由于民生实事项目主要由代表票决产生，代表了大多数人民群众的需求和意愿，群众对项目的认可度比较高。在政府实施项目过程中，群众不仅不会干扰、阻拦，还会积极配合并推动项目开展，比如，有的地方就曾出现过群众无偿提供土地、自发募集资金等支持民生项目建设的情况。另外，群众作为一支重要的监督力量，通过向人大代表反映情况，并通过手机APP、数字人大等技术手段了解、跟踪项目进展，还可以及时反映项目存在的问题，从而督促政府按时保量地完成任务。

(四)发挥地方人大职能作用

民生实事项目代表票决制是由人大代表票决产生民生实事项目的制度创新，通过将民生项目的制定引入人大制度轨道，代表票决制在解决民生问题的同时也使得地方人大的各项职能得到充分发挥。具体来说，通过综合行使人大职权、规范代表履职，代表票决制可以使地方人大的决定工作、监督工作和代表工作更具实效、更加深入和更有活力。首先，就人大的重大事项决定权而言，代表票决制通过将民生问题纳入代表决定范畴并将人大决定权与监督权相结合，“很好地解决了人大决定权相对弱化、使用频率过低、范围过于宽泛等问题，使人大决定重大事项更加实体化、具体化，突出了对政府承诺事项的执行力约束”。其次，在监督方面，代表票决制通过代表分工联系、跟踪监督、机制创新以及评估测评等方式强化了人大的监督职能。面对人大监督力量难以覆盖政府所有投资项目的现实，代表票决制通过划分代表联系监督小组缩小监督口径，对实施项目实现精准发力和跟踪监督。另外，在代表票决制的具体过程中，人大代表可以通过定期听取报告、实地调研、专题询问、代表视察以及创新监督机制等方式，拓展对民生项目的监督覆盖面并延伸监督触角，从而实现自身对民生实事项目的全过程监督。此外，在项目完成后，人大代表还可以在人代会上对项目的完成情况进行评估和满意度测评。并且由于评估和测评结果一般与政府的年度综合考核相结合，可以使人大的监督职能更具实效。最后，在代表方面，代表票决制可以通过搭建新的制度平台保证人大代表的有效履职。在通常情况下，人大代表主要是在人大会议期间活动，代表票决制的出现使得人大代表全程参与到民生项目的征集、初定、审议、票决以及监督、评估过程中，这不仅丰富了基层人大的会议形式、充实了代表审议的内容，还使得人大代表在闭会期间有了实质性的活动载体。通过积极参与代表票决制的各个环节，人大代表的角色开始由旁观者转为参与者，履职方式也由“虚”转“实”。

(五)构建地方新型治理格局

民生实事项目代表票决制通过明确党委、政府、人大的权责边界和角色定位，在地方层面构建起“党委决策、人大决定、政府执行、公众参与”的新型治理格局。具体来说，首先，就党委而言，通过代表票决制，党委找准了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的实践结合点。在代表票决制中，各级党委主要负责组织领导、统筹协调以及项目决策。通过将票决制工作纳入党委的重要议事日程并成立由党委牵头的票决制工作领导小组，地方党委不仅可以对项目实施进行统筹协调和组织牵引，还可以对民生项目实现科学和民主决策。其次，就人大而言，代表票决制通过代表票决产生民生实事项目，强化和夯实了人大的重大事项决定权。从代表票决制工作的本质来看，代表票决制可以被看作人大行使重大事项决定权的一种创新形式。在代表票决制中，虽然代表的活动可以贯穿票决制工作的整个过程，但是人大的法定职能却主要集中于组织代表活动和项目审议票决两个环节。代表票决制的实施不仅进一步健全了人大讨论决定重大事项的制度，还保证了各级政府在重大决策出台前及时向本级人大报告。最后，就政府而言，代表票决制可以通过规范政府行为，实现决策环节与执行环节的分离。在代表票决制中，政府主要负责民生项目的科学论证和具体执行，这改变了过去由政府包办一切的传统做法。此外，代表票决制还为人民群众参与公共决策和监督公共事务提供了基本的制度平台。通过代表的会前走访、人大公告票决结果以及政府公示项目进展情况，公众积极参与到民生实事项目的制定过程中，在地方层面逐渐形成了一套由党委、政府、人大和群众共同参与的新型治理格局。

五、民生实事项目代表票决制的未来发展

实践证明，民生实事项目代表票决制通过将人大代表引入民生领域，并将决策与民意、协商与票决、监督与助推相结合，能够有效破解代表履职和地方政府单独解决民生问题时所面临的“因政府与群众视角不一致而导致的政府决策与群众需求相脱节”“有限资源如何合理配置”“项目推行难”等难题，但是在看到代表票决制所取得的效果的同时，也应注意到，作为一项不断发展的制度创新，民生实事项目代表票决制在推广和具体实施的过程中还有一些不完善之处。为巩固代表票决制的已有成果，使其在地方治理和民主发展过程中更具实效，应当进一步完善代表票决制，为票决制工作的规范化和可持续发展提供必要的制度支撑。

(一)加强制度规范

应加强指导和制度规范，重点突出代表票决制在破解民生难题方面的价值和优势，避免出现“形式主义”。民生实事项目代表票决制是破解地方政府民生难题的制度创新，但在有些地方，却存在政府因担心不能完成任务而不敢多提甚至不提项目建议的情况，也存在因土地、政策、财政等因素限制，政府把本来就需要做的、实施比较容易的项目拿来票决的现象[4]，还存在民生项目由党委政府确定后再由代表票决的情况。这些“形式主义”的问题在很大程度上是制度不规范的结果，它们的存在不仅无益于民生问题的解决，长此以往还会损害代表票决制本身的制度形象和治理效能。通过制度化对代表票决制的各个环节进行规范，是规避和解决“形式主义”的有效办法。在代表票决制的未来发展中，必须加强对代表票决制的指导并健全代表票决制的制度和相关程序，通过制度规范实现对政府行为的约束，从而切实发挥代表票决制在破解民生难题方面的实际效能。

(二)强化法制建设

应强化法制建设，通过地方组织法等相关法律对代表票决制的具体做法予以明确，为规范开展票决制工作提供法律支撑。在代表票决制的具体实践中，很多地方的票决制做法并不规范，比较突出的如关于落选项目是否还可实施的问题，在不同地方就存在不同标准。有的地方认为，落选项目是否实施属于政府自由裁量的范围，只要在政府财力允许范围内，落选的项目仍然可以实施。因为票决并不是简单的非此即彼的排斥关系，它体现的是“好中选优”的理念，因票而“决”的反面不意味着简单的因票而“否”。落选项目作为候选项目同样有着很深的民意基础，只要政府财力允许仍然可以实施，但落选项目实施必须遵循一定的法定程序，即需要政府在人代会后以议案的形式向人大常委会(人大主席团)报告，经人大讨论决定后才能实施。与之相对，有的地方则坚持认为落选项目不能实施，因为落选项目的实施会破坏人大票决的严肃性和权威性，使代表票决制发生质变。要保障代表票决制的健康和可持续发展，必须通过制定相关法律规范其具体做法，以保证代表票决的权威性。

(三)深化机制创新

深化机制创新，通过拓展代表票决制的监督形式、民意基础和适用范围，使代表票决制发挥更大的制度效能。首先，在监督方面，各地人大目前主要是通过听取专项工作报告、代表视察和专题调研等柔性监督手段来掌握项目的实施动态，监督力度较为有限。在未来发展中，代表票决制可以在此基础上借助数字化改革、监督模式创新以及专题询问、特定问题调查等刚性监督手段，通过监督方式的拓展强化监督力度。其次，要使代表票决制更接地气并实现制度的可持续发展，代表票决制在未来发展中应完成参与主体由政府部门和人大代表向人民群众的扩展。通过拓展民意基础，不仅可以推动基层民主向前发展，还能进一步构建起社会共建共治共享的治理格局。最后，当前代表票决制的做法主要限定于民生领域，适用范围比较狭窄。作为一项优化地方政府治理并切实有效的创新机制，它的机制原理在未来发展中可以拓展到其他领域，从而使代表票决制通过适用范围的扩大发挥出更大的社会效益。

(四)推动全国推广

应适时、有序、分层次地推动代表票决制向全国推广，使之成为有效破解民生难题和推进地方治理现代化的制度方案。目前，代表票决制在全国各地的发展并不均衡，有的地方已经实现了市、县、乡等三级全覆盖，但大部分地区仅推行到乡镇或县级层面，有的地方甚至在乡镇层面都尚未展开。作为一项有效破解代表履职与民生难题的制度创新，全国人大应及时总结地方经验，指导各地逐步地、因地制宜地推行此项工作，以便实现全国覆盖。代表票决制在不同地区的应用应当有所区别，比如，较发达地区可以通过在大项目下挂小项目实现“有钱多办事”，欠发达地区受限于资金问题，可以根据本地实际将本级的民生项目与上级的项目配套协同进行，以保证民生问题的顺利解决。

六、结语

民生实事项目代表票决制是浙江省通过发挥人大制度优势破解民生难题的一项制度创新。这种制度创新不仅可以通过人大代表参与实现政府决策与群众需求、协商民主与票决民主、人大监督与代表助推的有机结合，从而有效解决地方政府所面临的诸多民生难题，还可以通过党委、政府、人大、群众等多主体的参与丰富基层的民主政治形态，形成“群众提、代表决、政府办、人大评”的新型治理格局，并在此基础上建构和夯实“党委决策、人大决定、政府执行、群众参与”的现代地方治理体系。这种制度创新不仅可以推进政府公共预算改革，实现“公共财政”向“民生财政”的转变，促进基本公共服务均等化，还可以将人大制度和民生问题相结合，通过将人大制度置于现代国家治理的过程之中，在民主和治理结合的同时将人大本身的制度优势转化为实际的治理效能。当然，作为一项正在发展中的地方创新，民生实事项目代表票决制还存在一些不完善之处，在未来发展中，应当通过制度规范、法制建设、机制创新推动民生实事项目代表票决制进一步发展，以期实现地方经验的全国推广。