作者简介：叶娟丽，武汉大学政治与公共管理学院教授，主要研究方向为政治学理论与方法、当代中国政治；周泽龙，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，主要研究方向为县域政治。

文献来源：《上海大学学报（社会科学版）》2023年第2期。

摘要：乡村振兴带来的资源下乡，使得基层政府自主性由“约束型自主”发展为“依附型自主”，而“经营政治”则是这一背景下乡镇政府行为的新动向。基于湖南省X村民宿项目的调查发现，项目运作中的“经营政治”本质上是以政治逻辑替代市场逻辑，而为了实现这一逻辑转换，乡镇政府通过策略化宣传，吸纳乡镇多元主体共谋共荣，最终形塑出一种“政治分利”秩序，以服务于乡镇政府政绩及相关资源获取的需要。具体来说，“经营政治”的形成，是源于乡镇约束性的强化、体制性激励的增强以及政策性空间的扩大；而其蕴藏的风险，则在于某种不可持续的政治分利秩序、地方代理失序以及亮点打造的负外部性。乡镇政府“经营政治”的出现，客观上推进了国家与社会关系框架下关于“政权经营者”和“经营村庄”的理论研究，也为在实践中如何充分发挥乡镇政府的角色功能提出了难题。

关键词：乡村振兴；经营政治；项目制；乡镇自主性

一、问题的提出

在多层级委托代理的“大国治理”政治体制中，由于层级空间的存在而往往在行政体制内部衍生出超越上级政府和地方力量制约的行动趋向，这一行动力量与行动趋向通常被概括为“地方政府自主性”。地方政府自主性的存在意味着地方政府拥有自身意志与利益需求，以及实现自身独立行政目标的行动空间。在我国基层治理中，作为政策执行“最后一公里”的乡镇政府，一方面面临国家建构的科层化约束，另一方面受到乡土社会简约化力量的制约，理性化与人情化之间的张力决定着乡镇自主性空间的变化。不同于斯考切波对于“国家自主性”的论述，我国学者一般将“地方自主性”尤其是“乡镇自主性”视为理解中国经济发展中基层政府行为逻辑的一个关键性视角。总体而言，关于乡镇自主性的研究，经历了从“约束型自主”到“依附性自主”的范式转换。

所谓“约束型自主”，主要是对资源汲取背景下乡镇政府行为的高度概括，强调乡镇政府在诸多体制性与结构性的外部条件约束下的自主性与能动性，从而形成的一种自主性与约束性相互耦合的行为状态。改革开放以来，分税包干财政政策的推行极大地助推了中国经济的发展，其主要缘于“分灶吃饭”的财政体制为基层政府遗留了大量财政汲取空间，乡镇企业作为基层政府的主要税源改变了原有的政企关系，乡镇政府与其下属企业“相互依赖”，“地方法团主义”“地方政府即厂商”“干部经营者”等构成了这一时期乡镇政府的行为底色。1994年推行的分税制改革改变了基层政府的激励结构，土地出让金以及与土地相关的税收取代企业税收而成为地方政府财政主要税源，“以地生财”的制度激励促使乡镇政府行为从“经营企业”转向了“经营土地”。总体而言，这一时期的乡镇政府推动地方经济发展的公共目标和自身谋利的特殊目标高度重合，作为制度外的“企业”和“土地”构成“约束型自主”下乡镇政府的主要经营对象。

“依附性自主”则是对当前资源下乡背景下的乡镇自主性的归纳，其主要“通过对县级行政意志的主动依附而再造自主空间”。农业税费改革以后，“服务下乡”取代“资源汲取”成为乡镇政府的主要施政目标。一方面，大量的国家资源输入乡村；另一方面，“技术治理”逐渐取代“总体支配”而成为中国政府调整治理方式、形塑社会经济各领域关系的主要手段。这种变更主要表现为：一是上级政府技术化监控在基层政府的增强，二是以项目制为载体的技术化治理得以大量运用。由此，乡镇政府依托基层政府的“接点”优势，以“经营村庄”的方式，开始整合和争取各类惠农项目，以满足其自利性诉求。“依附性自主”意味着行政权的“集中化配置”与自上而下约束机制的生成，在此背景下，“约束型自主”空间被挤压，作为体制内部的项目资源等则成了乡镇政府新的经营对象。

从以“经营市场”“经营土地”为对象的“约束型自主”到以“经营项目”“经营村庄”为载体的“依附性自主”，乡镇政府“经营政权”的每次转向都映射着背后体制环境的改变和社会结构的重组，也构成了乡镇自主性在行为层面的不同选择。“政权经营者”的学术意涵随着乡镇政府自主性的改变和经营的转向而不断延展，而在新时期的治理下沉与乡村振兴实践背景下，一种新型的“经营政治”呼之欲出。

所谓“经营政治”，是指在政治激励的驱动下，乡镇政府通过联合、利用和吸纳市场组织和村庄社会，以依附或迎合上级要求的名义打造各类经营项目，从而获取政治资本的过程；在这里，政治资本特指政绩及其可能转化的各类资源。在既有研究中，与“经营政治”比较接近的概念是“经营村庄”。而“经营村庄”的分析框架尽管对于“依附性自主”背景下的乡镇政府行为逻辑具有一定的解释力，但其更多的是从技术层面解决乡镇政府“怎样经营”的问题，却很少涉及乡镇政府“为何要经营”以及“为什么能够成功经营”的问题。从实践来看，乡镇自主性受制度和结构变迁的双重挤压而不断变化。随着后扶贫时代的到来，乡镇政府通过怎样的经营逻辑实现“依附性自主”，哪些要素影响着乡镇政府经营行为等深层次的问题，既有研究没有做出回答，原有的“经营村庄”这一分析框架也无法回答。

正是基于这样的实践与理论背景，本文尝试提出“经营政治”的概念，以作为一种解释当前乡镇政府行为的更为一般化的中层理论。“经营政治”的提出，旨在于在突破“经营村庄”研究局限的基础上，通过具体案例分析，进一步拓展“依附性自主”的理论内涵。本文的案例为湖南省K镇X村的民宿项目及其政治化运作，资料主要来源于笔者及其团队于2021年7月在K镇开展的田野调查。

二、X村民宿项目：一个“经营政治”的实践案例

学术界一般认为，民宿经营起源于19世纪60年代英国的B&B（Bed and Breakfast）模式，即利用闲置房间打造的一种提供体验在地化自然和文化景观的民办旅店，而词源则来自于日本产业实践中的“民宿”一词。在我国，伴随着“逆城市化”现象的出现和乡村振兴战略的提出，乡村旅游发展如火如荼，以乡村民宿为载体的经营模式逐渐成为乡村经济的新业态。从乡村经营的主体层面来说，当前我国已有的乡村民宿经营模式可以划分为三种类型：其一是市场模式，即由旅游企业收购民居的使用权，进而对农村民居进行整体改造与包装。在这个过程中，农民出租和流转了民居的使用权，市场主体在民宿经营的过程中占据主导地位。这种模式的代表为江西婺源县篁岭村。其二为集体模式，即村集体成立相应的民宿公司，村民以民居、服务等入股，民居在经过统一改造后由村集体面向市场统筹运营。这一经营模式常见于江浙一带的农村。其三则为相对常见的合作模式，即民居的打造、服务的提供和产业的运行分别由村民、村集体和市场主体来负责，收入最终按照比例分成。本文的案例X村民宿项目即为这种合作模式。

作为一种经济的新业态，乡村民宿主要依托县域乃至更大范围内的旅游市场。然而，我们在调研中发现，并非所有的民宿旅游产业都存在与项目规模相匹配的消费市场，尤其是对于人口流出的广大中西部地区而言。但即使如此，乡村振兴战略下的民宿产业发展仍旧方兴未艾。那么，面对匮乏的消费市场，这些产业如何得以维持？地方政府在其中扮演了怎样的角色？对这些问题，X村的民宿项目或许能够提供部分答案。

（一）关于X村民宿项目的基本情况

X村是K镇的明星村。K镇是所在县项目投放的重点乡镇，而X村位处K镇最北边，丰富的红色和生态旅游资源、“南工北农”的总体发展规划以及位处大城市郊区的空间地理结构，决定了X村的战略定位是“大城市的后花园”。为迎合省域政治规划和乡村振兴战略的推进，K镇利用X村独特的资源优势，致力于打造其民宿项目模式的品牌。

X村民宿项目，事实上代表了K镇政府主导下打造的一种合作性经营模式。由于旅游业的发展需要配套设施的完善，因此，K镇政府从一开始就主导并且积极介入X村民宿项目的整个运营过程。这种主导运营体现为：一是引入湖南省知名旅游策划企业H公司负责X村民宿的设计和市场运营；二是引导X村的村民按照统一设计，将自有空闲房屋打造成可供经营出租的民宿；三是引导X村配合政府基础设施建设，为旅游业发展奠定硬件基础；四是加强对相关企业和农户关系的协调，并促成一种新型的“村集体+企业+农户”的公司化运行模式在X村的最终形成。根据镇政府的设计，在这种新型的合作化旅游业经营模式下，X村的旅游民宿经营收益最终按照6:3:1的比例在农户、企业和X村集体之间分配；而对于那些民宿经营不善的农户，则由合作企业H公司兜底。

从制度设计来看，无论是H公司、X村集体还是X村的村民，都会成为镇政府主导下的这一合作化的旅游业经营模式的受益者。一方面，X村吸纳了资本下乡，使旅游企业找到了投资发展的着力点；另一方面，外来资本的介入，有效地激活了当地的旅游资源，推动了X村的经济发展，增加了X村村民和村庄集体的收入。基于此，X村民宿项目一度成为K镇实现乡村振兴的一张名片，其经验得以在全县甚至全省推广。

然而，从实际调研来看，X村的民宿旅游并不存在与之相匹配的作为消费支撑的市场。且不说该村民宿价格相对于其他地方并不具有优势，其旅游资源，无论是红色旅游资源还是生态旅游资源，也许在本县比较有特色，但在省城周边的县市当中，并没有形成特别强的竞争力；加上疫情影响、人们休闲旅游习惯的不断变化、民宿类旅游项目一哄而起等原因，X村并没有迎来项目设计之初所期待的客源，整个民宿项目开始陷入惨淡经营。对于经营民宿的农户来说，能够通过市场机制营利的寥寥无几；对于合作的旅游企业H公司而言，X村民宿项目的收益分成也不足以支撑公司诸如平台费用、人工费用、流转费用等的正常支出。同理，X村集体也没有通过民宿项目的市场运作积累什么集体资金。总之，由K镇政府主导的这一新型的“村集体+企业+农户”的公司化项目运行模式，似乎并没有在旅游市场上找到其自身的经济增长点，因此，似乎也没有进一步存续的必要。

但调研结果却大大出乎我们的意料，这样一个并未如设计所愿使“多方受益”的项目，却在X村运转得红红火火，不仅成为乡村振兴的新名片，同时也使X村一跃而成为明星村。缘由在于，尽管该项目没有在旅游市场上找到其应有的经济增长点，但另辟蹊径找到了一种政治增长点或者说政策增长点，那就是来源于体制内的政策性资源；X项目没有通过旅游市场收获相应的利润，但却以项目的名义获得了远大于市场收入的政策性补贴和项目资源。就这样，X村民宿旅游项目运作的经济逻辑转化成为了争取政府补贴与项目资源的政治逻辑，“经营市场”就这样变成了“经营政治”。

（二）X村民宿项目中的“经营政治”

从K镇X村民宿项目的案例来看，“经营政治”构成了当前乡村民宿产业赖以生存的主要途径，其主要的实践逻辑在于地方政府通过一系列的宣传运作将“经营市场”转化成“经营政治”，进而形塑和维持着当前乡村经济发展的新业态。

1.以策略化手段对项目进行政治化宣传

根据X村所在县的产业发展补助标准，项目获得补贴资金的数额，会随着给予该项目认可的上级政府和行业部门级别的提高而提高，尤其是农村基础设施和涉农项目。因而，“经营政治”的首要目标是要迎合上级政府的政治意图，获得上级政府的认可，进而获得政策性支持。近年来，随着我国农村工作重点从脱贫攻坚转移到乡村振兴，政府部门业务工作的政治任务化趋势日益加强，县级政府和县级职能部门的关系，也从过去合作、竞争与博弈的“结合”状态转变为“条块合一”的状态。因而，要想获得上级政府或者行业部门的认可，项目设计就必须紧紧围绕“中心工作”，或者以“中心工作”的名义对项目进行政策宣传。在调研中，K镇干部也曾表示，“X村民宿项目主要还是包装得好，上级政府才愿意不断地在这个项目上投钱”。具体地说，K镇政府主要从两个方面对X村民宿项目进行了政治宣传。

第一个方面是致力于宣传项目本身的政治意义。从X村民宿项目的宣传来看，其主要体现了三个层面的政治意义：一是大力宣传该项目在资源整合方面的作用，肯定该项目有利于盘活闲置房屋、闲置田地、闲置劳动力等存量资源的优势，符合当前“产业振兴”的趋势，完美地契合了当前乡村振兴这一“中心工作”。二是肯定该项目通过发展民宿和旅游等绿色产业，能够使经济增长和环境保护协调发展，从而契合了当前“绿水青山就是金山银山”的生态环保理念。三是大力宣传该项目的社会效应，肯定其在扩大村民就业、解决乡村社会空巢和留守两大问题方面的独特作用，从而使项目运作与基层社会治理、民生保障等重大命题挂上钩。

第二个方面是主动彰显基层党政组织在项目运营中的政治引领功能。这里的党政组织，包括乡镇党委、政府和村两委（即村支部与村委会）。基层党政组织在主导项目设计、保障项目运营过程中起政治引领作用，本是基层治理题中应有之义。事实上也是。在X村民宿项目运作过程中，镇政府积极地发挥了其在市场经济中的服务职能，在项目政策制定、财政投入、基础设施建设等方面，都对该项目给予大力扶持；在这一过程中，镇政府主导的X村“村集体+企业+农户”的党政企村联动机制也发挥着极大的引导助推作用。但对于基层党政组织的这些政治引领作用，在X村民宿项目的宣传中尤其突出地得到了强调，而这种宣传策略的意图在于吸纳外来资本进入的同时，也能够收获某种程度的政治荣誉资本，即为基层党政机关尤其是主要领导人积累政绩以及由政绩所带来的关联利益。

2.以政府为主导吸纳多元主体共谋共荣

“经营政治”成功的关键在于参与者。根据戈夫曼的拟剧论，“世界是一个舞台”，发生在这个舞台上的表演，就是由“既定的参与者在既定场合以任何方式对其他参与者产生影响的活动”而构成。这一隐喻为我们审视社会生活的真谛提供了独特视角。K镇政府“经营政治”的核心环节，正在于通过各种政策宣传，吸纳各种经营主体参与到X村民宿项目这个“舞台”当中，形式上是为了经济上的共享或互利；从结果来看，各经济主体围绕该项目，结成暂时的利益共同体，共同营造出一种欣欣向荣的“产业发展”，并以此成功吸引上级政府及其他政府部门的政策注意力，从而实现获取政绩及其他政治荣誉利益的目的。具体说，在这个“舞台”中，参与角色主要有三类。

一是代表资本力量的旅游企业H公司。从本质上讲，H公司进入X村民宿项目，是源于企业或者说是源于资本的逐利属性。资本逐利，无可厚非，因为这是其天性；但资本的逐利行为，需要以市场为依托，或者说必须通过市场机制，资本逐利目的才能实现。但在我国当前阶段，企业除了通过市场竞争、致力于经济方面的经营外，还有一种追逐利润的方式，那就是争夺政府的各种政策补贴。从设计初衷来看，很多政策补贴是为了弥补资本下乡过程中可能遭遇的经济损失；毕竟，在城市化浪潮下日益空心化的我国农村，资本下乡碰到的第一个困难就是缺乏项目运作所必需的消费市场。此外，农村地域范围、居住方式、人口现状以及分散的社会结构等特点，也使得相关企业要在农村实现有效的资源整合，需要付出更多额外的交易成本。正是基于此，上级政府总是会设立各种政策性补贴，并且通过对这类补贴的宣传或者承诺，来吸引相关企业参与项目经营；反过来，为了实现政策利润甚至扩大这种政策盈利空间，H公司也会不遗余力地配合K镇政府的一系列运作安排，使之最终成为这一“经营政治”中的核心参与主体之一。

二是作为K镇政府代言人的X村村两委。项目运作需要建基于特定的运作机制，就像X村的“村集体+企业+农户”的党政企村联动机制；而这类机制的建立，需要有一种能够黏合各方的中间力量，而这个力量就是X村村两委。在“村集体+企业+农户”三方中，企业与个体农户之间的关系，不仅是互相隔阂、互不信任的，而且由于双方所掌握的资源、信息不同，也由于各自持有的合作目的不完全相同，两者关系也是极度不均衡、不稳定的；而要将这两类行为模式、发展目标迥异的主体引导着进入同一个合作项目，就需要村两委这个天然的黏合剂。相比较于H公司，村两委长期浸润于村庄社会当中，跟本村农户共享一个情感共同体、利益共同体和生活共同体；村两委在项目合作运营过程中，不仅能够利用其在熟人社会中的政治权威去防范风险、化解纠纷，同时也能够在信息资源索取、监督等方面，极大地减少交易成本。正因如此，K镇政府在设计X村民宿项目时，就将村两委作为自己的代言人，引导着其在X村民宿项目的经营中积极主动且持续不断地参与，并且根据镇政府制定的人设，充分发挥其作为三方共谋共荣的中介桥梁角色。

三是作为项目动力源泉的X村农户。宣传民宿项目能够整合乡村旅游资源，为农户制造创收机会，或者说，承诺民宿项目能够改善农村居住环境，提高农民实际收入，应当是K镇政府动员X村村民积极参与民宿项目的重要诱因。但无论如何宣传或者动员，村民应当是这一政治过程中最重要的主体，甚至可以说，村民才是这一“经营政治”的主角，因为是村民为这一项目提供了政治和社会意义上的源动力。因而，在K镇政府和村两委的强动员下，村民被吸纳进这个舞台中，并成为项目参与中名义上的“主角”。

3.以政治荣誉为载体对经营主体进行激励

前已述及，X村民宿项目在旅游市场勉强惨淡经营；但在政治市场，却意外地收获颇丰，从最终结果看，项目中的三方，要么获得了经济上的收益，要么得到了政治荣誉资本的激励。

首先，就X村民宿项目的主导方K镇政府来说，X村民宿项目在短短几年的时间里给镇党委和镇政府带来了大量的荣誉，而这些荣誉又转化为其他方面的收益，使得K镇在本县范围内的其他治理竞争中处于“赢者通吃”的地位。一方面，在政府内部的科层激励结构中，K镇连续多年在同类乡镇的各种排名中位列前茅，而这种政治绩效反过来也使得该镇的主要领导往往“相比于其他乡镇领导更容易获得提拔”，该镇其他公务员也普遍能够获得较高的工作满意度。另一方面，在地方政府治理创新竞赛的大背景下，通过经营政治来实现“政府创新”，进而提高乡镇工作在全县乃至全省的显示度，可以在客观上为政治资本之外的物质利益博弈赢得更多的机会。因此，像X村民宿项目，上级政府的“荣誉认可”带来的不仅仅是虚化的荣誉，同时也带来了实质性的项目资金，而项目资金使用的“溢出收益”不仅增强了乡镇自身的财政基础，同时也有利于化解项目资金配套难题，进而增强乡镇政府在争取其他项目时的谈判筹码，“经营政治”与项目争取就这样实现了良性循环。

其次，就X村民宿项目中的中介力量村两委来说，也收获了来自熟人社会的“社会激励”。根据K镇的村庄治理结构，大多数村庄都是实行“富人治村”；这就意味着村支部书记和村主任往往同时也是村里的产业带头人，村干部的职业绩效对于大多数村两委领导并没有什么激励效果，反而是熟人社会中的“社会激励”构成了村两委发展村庄经济和实行“政治创业”的主要动力。由于外在于政府科层体制，村两委既不寻求政治晋升，也很少受到乡镇政府内部类似的绩效考核的约束。他们关注的，是能够获得更多的政治荣誉：一方面，通过以“荣誉带项目”，来获得更多的外来发展资金，以造福于乡里；另一方面，通过荣誉来建立熟人社会的非正式权威，从而形成某种无形的社会激励，进而获得在这一“政治分利模式”中的正式资格。

至于X村民宿项目的其他参与主体，如H公司，尽管通过市场所得有限，但基于经济与政治的互动机制，其通过依附政治而获得的政策性资金仍然非常可观。从村民的视角来看，作为“舞台”名义上的“主角”，因此判断X村民宿项目的成功与否，至少形式上，必须基于村民实际收入的增长程度。在这个意义上，村民个体在这场“经营政治”中，仍然算得上是赢家。

三、制度-组织-政策：“经营政治”的生成机制

在乡村振兴的大背景下，以X村民宿项目为代表的“经营政治”意味着乡镇政府行为选择的一种新动向，也构成基层治理的一种新实践。而行为和结构作为实践的一体两面，行为依托于结构而结构又是生成于行动。因此，对乡镇政府“经营政治”生成机制的解释，就不可能外在于乡村治理的制度结构，故而不得不综合考量“经营政治”背后制度性、组织性以及政策性等多种因素的影响。比如，我国高度集权的以“权力向上集中，风险向下转移”为特征的总体性行政制度设计，使得乡镇一级权力运行严重依赖上级政府；尤其是农业税费改革之后，转移支付制度的实施使得乡镇政府逐渐失去了作为一级政权组织的财政基础而成为“空心政府”，其提供公共产品的能力也日益弱化，甚至一度成为依赖于县级政府的“政权依附者”。尤其是随着乡村振兴战略的贯彻执行，项目资源落地的方式开始朝着扁平化方式发展，大量的项目绕过乡镇政府而由县级政府直接与农户对接，最终导致乡镇政府陷入无自由支配资金可用的现实窘境。如我们调研的K镇，尽管是所在县的经济强镇，但税收主要被上收到县里，用于全县统筹，K镇的财政也仅仅只能维持自身机构的运转而已。

可见，在国家治理现代化目标与乡村振兴战略等的多重约束下，乡镇政府的角色地位正在发生着显著的变化，制度设计、组织目标与政策环境等多种因素，既给新时代的乡镇政府安上了“规则”“法治”的紧箍咒，同时也通过“政策留白”等方式为其提供了治理创新的空间。可以说，X村民宿项目之所以能够成功地被打造和运营，其核心就在于K镇政府利用政策空间，对该项目进行了“政治化运作”。为了有效地吸纳多元主体积极参与到项目运营中来，K镇政府通过策略化宣传，将项目运作中事实上的政治逻辑包装成市场逻辑，营造出一种以乡镇政府获取政绩及其转化资源为核心的稳定的分利秩序。具体地说，促发K镇政府设计并运作这一项目的深层次根源有如下几个方面。

（一）约束强化是乡镇“经营政治”的制度性起点

作为“国家治理体系和治理能力现代化”的重要目标，“规则治理”自被提出以来，即成为地方政府行政改革的主要议题。为响应现代国家建构的内在要求，中央政府不断推动政治改革和治理下沉，旨在以政治权力实现对所有治理单元的监管，并推动公共规则的普遍运用，以期达成现代国家治理规范化的要求。而这一改革的一个重要表现，就是“监督下乡”趋势的增强，即通过大量精细化的制度流程和密集化的督查问责制度，来全面强化对基层政府的行政控制。

这种“规则治理”与“监督下乡”的强化，在K镇主要表现为三个方面。其一是强调乡镇治理的程序正义，其实施方式就是通过规范制度设计来推动乡镇从“结果管理”转向“过程管理”。近年来，K镇所在县多次下达农村工作的相关条例，就基层政府在组织领导、考核监督、项目运作等方面的问题制定规范且详细的管理规定。此外，K镇通过健全乡镇干部的权力清单，通过进一步明晰干部在职责、公务等方面的权限，来保证治理的程序正义。其二是增强督查问责力度，尤其是近年来纪委监察委体制的不断改革，进一步推动了基层督查巡查工作的常态化，K镇所在县也在这些改革的推动下逐步建立起了技术化、全覆盖的监督网络。其三是强化考核管理，实行所有考核顶格化要求。相对于底线管理或达标式管理，顶格化管理是按照理想的高标准来对政策目标进行考核与管理，“这意味着上级政府制定的程序规范依然取得优先于属地管理复杂环境的政治性地位”。

在这种顶格化管理要求下，K镇的应对就是对“小过失”进行“大处理”，按照高标准来处罚所有的不规范行政行为。乡镇约束性显著增强，原本通过“变通”“选择性执行”等表现出来的乡镇“约束型自主”空间被大大压缩。然而，自主性空间的压缩并不意味着乡镇自主性的完全消失。组织作为天然的“欲求满足系统”，以此为基础的自主性空间探索乃至创造，就成为组织中各行为主体的动力源泉。当制度外的乡镇自主性空间被科层制的强约束所隔绝，那么，转向制度内创设可能的自主性空间，就成为一种策略性行为优选。正如K镇政府所表现的那样，一方面，自觉接受来自制度设计的各种行为约束；另一方面，主动依附和迎合上级政府意志，在体制内再造自主性空间，在完成中心工作、贯彻主流意识的过程中，逐渐走向“经营政治”。

（二）治理竞赛是乡镇“经营政治”的组织性动力

自从国家治理现代化的目标提出来后，“政党使命”“人民为本”“现代治理”等，就成了当前我们国家建构的核心理念，并以此推动了地方政府组织目标从“发展”到“治理”的转变。这一转变，从组织目标的内容方面强调了地方治理的社会面向及其中的公共服务和民生民意导向，这也意味着执政党的合法性基础开始由过去一段时间内的追求单一的经济发展绩效向提供合格的公共产品转变。从组织目标实现的手段来看，则是重塑了基层考核体系，使得“荣誉”取代“经济”成为基层考核中的核心变量。这种考核指标的转变突出地表现在两个方面：一是不同于经济发展具有定量化的指标，社会治理的任务指标评价天然具有模糊性，因而非常规的治理指标就成为基层政府考核的关键要素，比如说，地方党政组织获得的各种“荣誉表彰”。二是常规指标考核趋于精确化、细致化，使得乡镇政府在各种横向的考核排名中差距甚小，而最终的考核结果往往取决于那些非常规的加分指标，甚至可以说，正是那些政治荣誉和表彰类的非常规治理指标，决定了乡镇政府在治理竞赛中的最终排名。比如我们调研的K镇，在基层的治理竞赛中往往能够名列前茅，就是得益于“经营政治”所获得的各种政治荣誉。

在某种程度上可以说，“荣誉”竞赛本质上是一种“赢者通吃”的考核方式。一方面，来自上级政府的政治荣誉是基层政府在治理竞赛中名列前茅的诀窍，而通过这种考核排名最大限度地提升政治晋升的资本，正是基层政府领导人的重要动力之一；另一方面，在项目治国的大背景下，政治荣誉的增多往往伴随着各类有形无形资源包括各类上级政府项目的支持，而这些资源与项目又反之有助于基层政府在今后的考核中拿到更多的“荣誉”。在调研中，K镇干部也反复强调当地发展的一个秘诀，就是“先争荣誉，然后以荣誉带项目”。具体地说，这种政治荣誉更多地来自上级政府对基层运行的亮点项目的认可，给予认可的政府的层级越高，这种荣誉的分量越重；而越是层级高的政府，就越是重视项目运行的政治和社会效益。X村民宿项目就属于这类项目，既受上级政府关注，也是当地的亮点项目；也可以反过来说，因为是基层政府打造的亮点项目，因此持续受到上级政府的关注。这种“良性循环”，正是乡镇政府致力于“经营政治”的不竭动力。

（三）政策转向是乡镇“经营政治”的结构性诱因

在县域政治中，乡村振兴是当前最大的“政治任务”。党的十九大报告提出了以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的乡村振兴战略。从脱贫攻坚到乡村振兴，国家重大战略部署转移的政治逻辑在于：一方面，通过增进群众利益，以体现我们政治经济发展的“人民立场”；另一方面，通过消除贫困和扶持农村发展，从而实现全方位的“政治正义”。这一重大战略经由体制转换进而成为政府内部的中心工作，并为基层政府行为提供了具象化的政策导向。

然而，不同于脱贫攻坚拥有精确的贫困线的划定，乡村振兴战略仅仅只是划定了战略目标而缺乏精准的落地政策。从已有的关于乡村振兴的政策文件来看，大多数仍然停留在宏观层面的“大表述”上。正如我们在调研中所看到的，乡村振兴工作在基层仍然处于探索阶段，K镇干部在访谈中也表达了他们的疑惑：“乡村振兴到底该怎么做，我们底下的也不知道。”关于乡村振兴的路径，学界和政界目前已经达成的共识是“产业振兴”，但产业振兴是否切实可行，还有待实践的检验。毕竟，由于农业发展存在分散性、季节性、不规则性等天然局限，大多数没有产业基础的乡镇要实行产业振兴并非易事。总体而言，乡村振兴战略的提出，一方面，给基层治理提出了艰难挑战；另一方面，由于乡村振兴并无既定模式可遵循，这就等于给基层政府提供了“政策留白”，为基层治理制造了巨大的政策性创新空间。而“经营政治”，也可以说是乡镇政府为了贯彻乡村振兴的政治战略而自发形成的一种基层治理创新实践。

相比较于精准扶贫时代，乡村振兴战略提出后的项目制在落地的政策实践也发生了很多新的变化。精准扶贫时期，项目制强调的是公平原则，要求项目能够给农民“雪中送炭”；而在乡村振兴时代，项目制强调的是效率原则，要求项目给农村“锦上添花”。这就使得政府项目的投放，不再是以普惠性的方式实施，而主要是以竞争性的项目为主。掌握项目资源的上级政府尤其是上级政府职能部门，不再遵循应付或完成任务的逻辑，而是以自身政绩最大化作为考量，选择性地将资源投放在那些更加有亮点的项目上。尽管这一变化强化了上级政府或投放项目的部门对乡镇政府的权力控制，但同时也为乡镇政府留下了议价空间。项目实施前，为了争取项目资源，乡镇政府不遗余力地打造本地亮点项目；项目实施中，为了吸引上级政府的持续关注，乡镇政府也会利用各种契机与项目投放部门讨价还价。就这样，在政策留下的创新空间内，在乡村振兴的政治大框架下，乡镇政府的经营项目慢慢地就走向了“经营政治”。

四、从分利到失序：“经营政治”的实践后果

由于民宿项目参与各方的共同努力，乡镇“经营政治”的结果，就是多方共赢。乡镇政府这个项目主导方，赢得了各种关键的政治荣誉；作为乡镇代言人的村两委，在乡村社会建立起或进一步巩固了其非正式权威；参与经营的企业和农户，尽管市场收获甚微，但仍然间接获得了可观的政策性补贴。总之，这一“经营政治”的结果，就是形成了一种暂时的政治分利秩序，而这种看似稳定的分利格局之下隐藏的却是潜在的政治风险。

（一）乡镇政治分利秩序的不可持续

分利秩序的概念最早是由贺雪峰及其团队于2013年提出来的。它主要用于描述税费改革后农村各种资源的分配与占有状态。根据贺雪峰的界定，我国农村存在着两种分利秩序：一种是对农村无主资源的占有，另一种是通过人脉关系跑项目对国家输入资源的占有；这两种秩序均是凭借个人的暴力、关系和资源对未量化到个人的公共资源进行的争夺，这种非正式的资源分配方式结构化后，形成的利益输送和连接机制容易导致国家与社会之间的阻隔。乡村社会中的这类分利秩序具有广泛性、隐蔽性和自我稳固性的特征，其本质是公共资源的私人化。正因如此，这种暂时的政治分利秩序并不具有可持续性。

如前所述，“经营政治”的结果是通过多方的共谋式参与而达成的对国家资源的俘获。民宿项目经营本应遵循的是市场逻辑，但在X村民宿项目运营中，体现的主要是政治逻辑。通过K镇政府的政治宣传，项目即使没有在旅游市场获得竞争性优势，仍然给参与各方带来了可观的政治或经济利益。我们知道，在当前乡村振兴战略大背景下，国家资源下乡的初衷在于激活乡村发展的内生动力，扶持乡村产业发展。然而，从现实的实践来看，经营项目极有可能走向“经营政治”，而“经营政治”是以乡镇政府主导的，它并没有激发起乡村社会发展的内在动力，也不利于真正的乡村市场的形成，看似繁荣的旅游产业也只是昙花一现，在公共资金被瓜分完后，这类被基层政府俘获的项目很快也就结束了自己的使命。

（二）乡镇政府的代理失序

作为基层政府的乡镇，尽管其身份角色不同于村两委，也不存在明显的国家代理人与村庄当家人那样的困惑；但作为最亲近民众的一级基层政府，乡镇职能也会出现国家代理人和基层社会当家人的张力。一方面，作为国家代理人，通过对“广土众民”的大规模国家治理空间意义上的治理切割，乡镇政府承担着贯彻国家意志从而达成“天下政令自中央出”的大一统国家治理目标。另一方面，作为广大基层社会的当家人，乡镇政府需要切实维护基层群众或者地方利益，并在此基础上实现其辖区内部的社会控制、公共文化、资源汲取、民众教化等多种职能。这两类职能既存在内在张力，也相辅相成。然而，从K镇“经营政治”的实践来看，乡镇政府的行动重心从体制外转向体制内，从向体制外争取资源与机会，转为向体制内谋取政治荣誉，从而在加剧其对上级政府依附的同时，也加剧了基层政府与村民之间的区隔。乡村振兴从本质上讲是人的振兴，其核心在于调动村民的治理主体性，从而激活村庄的内生动力；但在K镇经营X村民宿项目的过程中，最主要的参与者——村民只是强动员参与的配角，项目本来的意图也只是乡镇政府包装项目的工具，原本旨在加强国家与村民联系的技术连接被乡镇政府的自利性经营行为所隔断，可以说“依附性自主”的扩张意味着某种超越于双边代理的“第三方代理”力量的出现，这种新的力量既不完全体现国家意志，也不完全服从基层利益，从而使得乡镇政府代理失序，基层政府自主性或者基层官僚自主性加强，基层政权悬浮进一步加剧。

（三）亮点项目“示范效应”的负外部性

乡镇政府“经营政治”，主要方式就是在该镇范围内挑选一个典型村庄，以将其打造成经营亮点项目的明星村。而这类明星村一旦被选中作为“经营政治”的旗手，就会获得大量的项目资源，从而促进本村的经济和社会发展，在村庄发展中显示出强体制激励的典型特征。一般来说，被乡镇政府选中的作为代表的村庄，往往能够赢得那些带有发展型、独特型特征的项目；而其他普通村庄获得的，则基本上是基础型和普惠型的项目。尽管从本质上，乡镇政府打造的明星项目也只是在约束强化和体制激励双重背景下，基层政府利用政策弹性空间而实施的“伪创新”，但参与“经营政治”的村庄与没有参与“经营政治”的村庄在获得项目资源以及其他发展机会方面的非均衡状态，仍然给村庄之间造成了巨大的竞争压力。因而，在明星村庄打造亮点项目的示范效应面前，其他村庄也不惜成本，纷纷效仿发起类似项目，并希冀通过打造“政治亮点”来吸引乡镇政府的注意力。

我们在调研中就发现，K镇选择X村进行“经营政治”的过程中，毗邻的E村也在积极引进类似企业和投放资源，以期打造本村庄的亮点工作，而并未考虑本村是否具有经营该项目的内生性基础以及外在的市场条件。“经营政治”中亮点项目的示范效应，使得其他村庄无论自身条件是否具备，都一哄而起地参与到“经营政治”的热潮中，最终导致的只能是基层治理的新一波“景观化”和形式主义的进一步泛滥。

五、结论与余论

由于市场收获甚微，我们可以说，X村民宿项目失败了；但在当前的考核与评价体系下，X村民宿项目又获得了极大的成功。经由各方共同努力的共谋式参与，X项目的多方主体都获得了可观的政治或者经济利益。作为项目主导的K镇政府，在短短几年内，基于该项目而获得了大量的政治荣誉，以及这种荣誉带来的干部晋升、工作满意度等间接收益；作为镇政府代言人的村两委，开始建立起或者进一步巩固了其在乡村社会的非正式权威；而更加关注经济收益的H公司和经营农户，则通过间接的方式获得了必要的政策性补贴。就这样，一个在旅游市场上并未获利的民宿项目，在政治上大放光彩，而其根源就在于，镇政府充分抓住了国家治理现代化和乡村振兴带来的政治契机，适时地将经营市场转变为了“经营政治”，将市场逻辑转换为了政治逻辑，通过一系列策略性宣传和政治宣传，最大化了该项目的政治效应，围绕该项目，最终形成了一种暂时的政治分利格局。

这种政治分利秩序体现了国家自主性的现实困境。米格代尔将国家自主性的实现界定为国家与社会组织争夺社会控制权。这一理论建立在国家与社会界限分明的基础上，且将地方自主性纳入国家自主性的范畴而忽略了国家自主性和地方自主性之间的博弈。这一理论要解释多管理层级下的中国国情，显然有些力不从心。当前，中国国家与社会关系呈现的是一种相互交融、社会各方面力量围绕主体进行相对自主活动的样态。当国家权威加强且权力进一步集中，作为国家政权一部分的地方政府有可能不再是社会的竞争者，反而成为基层社会的“合作者”；但这只是形式上的体现。本质上，当完全贯彻国家意志面临极度的困难时，基层政府可能会选择一种自身利益最大化的行为策略。一方面，不断扩张其自主性，如通过“经营政治”来背离国家资源下乡的初衷；另一方面，与民间社会、基层社会达成临时的合作，以维护自身的合法性基础与非正式权威。总之，这种“经营政治”下的政治分利秩序只是暂时的，其形成或终结，都取决于乡镇政府的策略性选择，当“经营政治”的制度性、组织性或政策性背景不再，乡镇政府的行为逻辑又会出现新的转向。

“经营政治”概念的提出，显然受到了“经营村庄”的启发。但值得注意的是，不同于以项目整合为主要方式的“经营村庄”——其背后呈现的是乡镇政府“以行政吸纳政治”的技术化逻辑，“经营政治”的背后显示的则是“政治引领行政”的更为一般化的逻辑，而这也为我们理解当前中国乡镇政府行为的区域差异提供了启发。和东部乡镇不同，中西部乡镇一般面临着更加拮据的财政状况，上级政府可供投放的项目资源相对紧缺，因而要想获得体制内资源，乡镇政府不得不花费更多的成本去迎合上级政府的意图。政绩始终是政府行为的核心驱动力，因而越是符合国家政治意图、越是能凸显地方创新性政绩的工程，就越能获得上级政府的青睐，“经营政治”也就越容易成功。因而，对于大多数中西部乡镇来说，“经营政治”而非“经营村庄”可能成为其当前争取体制内资源的主要选择。从这个意义上讲，“经营政治”比“经营村庄”更加贴切当前我国县域政治的实际，因而更具现实意义。

而从理论上讲，“经营政治”可以说是对“经营村庄”的理论推进，是对当前国家治理现代化和乡村振兴背景下乡镇政府行为新动向的一个中观层次的理论概括。“经营政治”主要从“为什么能”的角度解释乡镇政府的经营行为，在一定程度上也可以拓宽“政权经营者”和“依附性自主”的概念内涵。遗憾的是，本文更多的是在讨论乡镇政府的“经营政治”逻辑，而更高层级的政府行为，如县级甚至省级政府是否存在“经营政治”，或者说其“经营政治”又呈现怎样的逻辑，这些“经营政治”背后存在怎样的逻辑关联，这些问题都值得我们进一步观察和研究，这也是今后值得重点关注的议题。