作者简介：陈秧分，中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员、博士生导师；卢昱嘉，中国农业科学院农业经济与发展研究所博士生。

文献来源：《现代经济探讨》2023年第3期。

摘要：“十四五”规划及2035年远景目标明确了中国农业现代化的目标任务，中共二十大报告进一步提出了加快建设农业强国。通过国际对比与愿景展望来反推当前差距，有助于如期实现既定的目标任务，确保建成农业强国。研究表明，农业劳动生产率偏低是中国农业发展的主要短板，其核心根源是工农城乡关系不协调。按照当前发展路径，2035年中国农业劳均增加值、劳均产出比等关键指标均距离农业强国尚有一定差距。立足中国农业发展所处方位与中国国情，建议从社会经济全局来谋划农业强国建设，在巩固农业基础地位、重视乡村产业振兴发展、畅通工农城乡关系、深化国家治理保障等方面综合施策，确保在“十四五”规划及2035年远景规划目标框架内如期实现农业强国目标。

关键词：农业现代化；高质量发展；农业强国；农业竞争力；国际比较

一、引言

二、农业强国建设何以成行——理论与实践维度的研究阐释

农业强国与农业高质量发展、农业现代化、现代农业发展等概念紧密相关，是理论逻辑与实践逻辑的有机统一。

1.农业强国的概念内涵

农业强国研究较为少见，概念界定存在突出国际比较与建成愿景两种倾向（姜长云等，2022年）。从国际比较来看，代表性文献认为农业强国突出“农业强”，是综合多维指标评价结果的广义概念，其内涵随时间发生动态变化。若一国农业整体或农业比较优势部门的现代化水平位居世界前列并引领世界农业发展，则可称为农业强国。农业强国建设与农业现代化互为依托、相辅相成，前者要求以较高的农业现代化水平为基准，后者是建设农业强国的前提和底线（魏后凯和崔凯，2022）。从建成愿景来看，叶贞琴（2017）认为中国建成农业强国，必须在供给保障能力、产业体系、农业可持续发展能力、农业科技实力、农业经营主体活力等方面具有较强的实力。唐仁健（2022）指出，农业强国内涵十分丰富，关键是供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强，由此，必须用高水平的农业科技、现代化物质装备破解资源禀赋约束，不断提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推进农业产业延链、补链、强链，全面提高产业体系的韧性和稳定性。

以上研究为理解农业强国奠定了扎实支撑，本文也认为只有将国际比较与建成愿景相结合，才能更好地理解农业强国（姜长云等，2022）。农业强国建设，需要考虑中国农业发展的现状特征，更需要将其置于新发展阶段和新发展格局高度，对内促进国家现代化，对外增强国际竞争力，是内外兼修的一体两面。事实上，农业强国与农业高质量发展、农业现代化等概念一脉相承，核心是形成较强的质量效益与竞争力。结合国家相关文件精神、已有研究观点与农业产业实际，本文将农业强国建设根植于农业发展阶段转化、理念转变与格局转换，通过优化农业产业体系、生产体系与经营体系，解决当前农业发展存在的比较优势逐渐丧失、资源要素约束趋紧、对外依存度较高等核心问题，实现“高”“质”“量”三个方面目标。“量”，即足够的农产品供应，保障重要农产品的供给安全，满足人民日益增长的美好生活需要；“质”，即可持续的、有韧性的产业品质，提升农业资源配置效率；“高”，即显著的分工地位，具备国际经济合作和竞争优势。这既与国家粮食安全、高质量发展等战略相衔接，也体现了中国式现代化等方面的要求。值得注意的是，本文将农业强国建设与农业现代化、农业高质量发展统筹考虑，既因三者都兼顾结果与过程，也因农业现代化、农业高质量发展的实践结果是较高的质量效益与竞争力，与农业强国建设的核心内涵完全相符。

2.农业强国建设的理论逻辑

农业强国可以用众多指标加以测度，这些指标都依赖于农业产业的内生发展。因而，农业强国建设的内在本质，可回归到农业作为一种产业，通过优化配置生产要素，实现高效率的产出增加过程。其中，农业要素既包括土地、劳动力、资本等传统生产要素，也包括技术、数据、管理等现代生产要素，可用要素规模、质量、种类、利用等属性来衡量。农业配置结构是生产要素在产业、生产、经营、空间等不同维度的呈现。农业产出可分为产品、产值与价值三个维度，产品即农产品，是要素投入的直接物质产出，产值即农业产业产值，是农业全产业链的市场价值，价值即农业所承载的产品生产、社会稳定、文化传承、生态涵养等多功能价值。农业建成强国，实现“高”“质”“量”发展，表征是足够的农产品供应、显著的资源配置效率、领先的竞争优势，路径是优化生产要素配置，根源是影响要素流动与产出效益的发展环境。因此，农业强国建设既是一个包括产业体系、生产体系、经营体系的有机整体，其中产业体系和生产体系体现农业生产力，经营体系反映农业生产关系（夏显力等，2019），也是一个兼顾结果与过程的综合体系，结果主要体现在较高的质量效益与竞争力，过程侧重农业发展的影响因素，包括全球化、工业化、城镇化等农业与乡村发展外在环境，均会影响农业要素流动及其产出分配，进而决定农业发展水平。

3.农业强国建设的实践依据

中国是农业大国，农业曾长期是国民经济的主要部门、农民占全国人口绝大多数、农村数量多而规模小。随着改革开放不断深入，中国农业发展取得了生产力显著提升、稳定了农民就业、支撑了城镇化进程、保障了国家粮食安全等显著成效（陈秧分等，2018）。国家统计数据显示，2020年全国农业及相关产业增加值达16.69万亿元，占GDP的比重为16.5%。无论是从经济系统视角来看，还是从产业关联视角分析，农业在国民经济中的地位均很稳固（李裕瑞等，2022）。随着国家全面推进乡村振兴，大力促进农业农村现代化，中国农业科技和装备支撑水平将显著提升，全产业链开发将不断深入，支持保护力度将持续加大，农村改革创新将深入开展，都为推进农业强国建设奠定了有力支撑。

放眼国际，主要发达国家，普遍拥有发达的农业产业，都是全球农业强国（姜长云等，2022），主要发展中国家，农业劳动生产率等指标明显滞后于发达国家（Chen等，2018）。进一步地，根据以农业劳动力无限供给为主要特征的二元经济结构理论、认为食物消费比重随收入增加而趋于下降的恩格尔定律、指出工农业产品价值存在不等量交换的“剪刀差”理论等相关理论，实施优先发展工业战略的大多数发展中国家，均付出了农民离农、村落凋敝、工业发展远未达到预期目标的沉重代价（林毅夫，1988；陈秧分等，2018）。在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。从世界各国现代化历史看，有的国家没有处理好工农关系、城乡关系，农业发展跟不上，农村发展跟不上，农产品供应不足，不能有效吸纳农村劳动力，大量失业农民涌向城市贫民窟，乡村经济走向凋敝，工业化和城镇化走入困境，甚至造成社会动荡，最终陷入“中等收入陷阱”（习近平，2022）。因而，农业强国建设，既需要巩固农业的基础地位，以农业的充分发展来促进国民经济增长（陈秧分等，2018），更需要着眼经济社会全局，在中国式现代化全局中推动实现农业强国建设目标。

三、农业强国建设何以困难——国际比较与中国方位

考虑资源禀赋与发展水平，根据世界银行分类方法，本文选择典型发达国家（包括美国、日本、韩国、法国、德国）、发展中国家（印度、巴西、越南、南非、中国）作为对比对象，同时，按照收入水平分为高收入国家、中高等收入国家、中等收入国家、低收入国家，对比各国农业发展水平，揭示中国农业强国建设方向。

1.农业发展现状对比

农业强国体现在供给保障、科技创新、竞争力等方面，最终结果或核心表征是较高的产出效率，因而，可以从要素产出效率来分析农业强国建设的现状水平。从绝对值指标看，以农业劳动力劳均产值衡量劳动力生产率，以谷物单产、单位农地产值衡量土地生产率，可以发现，中国农业劳动生产率较低，为3995美元/人，在主要对比国家中，仅高于印度、越南，低于中高等收入国家，只有日本和韩国的约1/5、高收入国家的11.3%；中国谷物单产、单位农地产值较高，两个指标均超过了高收入国家水平，也超过了大部分对比国家，其中单位农地产值约为日韩的1/3~1/2，地均化肥施用量达393kg/公顷，略低于越南，显著高于其他国家。由此可知，从结果导向来看，中国建设农业强国，最大短板或最关键任务是提升农业劳动生产率。

进一步地：①从非农产业与农业产业的产值对比看，中国非农产业与农业产业的劳均产值比为4.59，表明非农产业劳动力取得的产出效益远高于农业劳动力，在主要对比国家中，与日本和印度的4.75基本持平，高于中高等收入国家（4.24），远高于高收入国家（2.47）。其中，美国（1.22）、法国（1.70）、德国（2.18）、巴西（1.87）等4个国家，其非农劳动力的劳均产值与农业劳动力的劳均产值基本持平。②从农业产值与就业对比看，中国农业产值比与农业就业比的比例为0.27，中国以25.35%的农业劳动力就业比重，只创造了6.89%的农业产值，仅高于日本，明显低于其他国家，尤其是高收入国家（0.41）以及美国（0.82）、法国（0.59）、德国（0.46）等发达国家。

从农业就业占比、农业GDP占比、城镇化率、人均GDP这四个与“三农”紧密相关的指标看，2019年中国农业就业占比为25.4%、农业GDP占6.9%，均高于中高等收入国家，远高于美国、日本、韩国、法国、德国等高收入国家。中国城镇化率为60.3%，介于中等收入国家（52.9%）与中高等收入国家（66.4%）之间，仅高于印度（34.5%）、越南（36.6%），离美国（82.5%）、日本（91.7%）、韩国（81.4%）、法国（80.7%）、德国（77.4%）等发达国家尚有较大差距，表明中国城镇化仍有较大空间。中国2019年人均GDP为10217美元，已超过中高等收入国家，高于四个发展中国家，但远低于美国、日本、韩国、法国、德国等发达国家。综合而言，如果以中高等收入国家的均值作为对比，中国人均GDP已是中高等收入国家的1.13倍，但农业就业占比、农业GDP占比、城镇化率分别滞后3.85、0.82、6.04个百分点，农业就业占比较高、城镇化率较低，表明工农城乡关系不协调是导致中国农业劳动生产率低下、农业竞争力不高的重要原因。

2.工农城乡关系演绎特征对比

农业发展与宏观经济紧密相关，通过刻画城镇化进程中的工农城乡关系演绎特征，有助于更好地诊断该国农业发展特征和核心矛盾。其中，非农产业与农业的劳均产出比例，反映了一国的产业结构、就业结构、居住结构以及经济发展质量，可以作为刻度工农城乡关系的理想指标，城镇化则是驱动工农城乡关系的主要影响因素，通过比较各国城镇化率与劳均产出比的演绎规律，可以进一步揭示中国的发展短板所在。考虑数据可获得性与研究需要，将从典型国家、农业大国两个尺度开展研究分析。

（1）典型国家劳均产值比与城镇化率的演变特征。从典型国家时序变化来看，呈现以下特征：①高收入国家、中高等收入国家、中等收入国家的劳均产出比都随着城镇化率增加而减小，其中高收入国家2019年劳均产出比均值为2.47，相比中高等收入国家（4.24）、中等收入国家（4.71）和低收入国家（4.64），其工农城乡关系最为协调。值得注意的是，中等收入国家的劳均产出比超过了低收入国家，这是因为低收入国家尚处于工业化城镇化起步阶段，农业劳均产值（840.18美元）、非农产业劳均产值（1604.29美元）的绝对值较小，处于低水平陷阱状态，劳均产出比基本保持不变。②发达国家中，美国、法国、德国的城镇化率分别从1991年的75.7%、74.2%和73.3%增加到2019年的82.5%、80.7%和77.4%，同时，劳均产出比在波动中不断下降，分别从最高值1.90、3.90和4.14减少到2019年的1.22、1.70和2.18，表明这三国的农业与非农产业发展趋于协调。相比之下，日本和韩国的城镇化率高，1991-2019年均值分别为85.0%和80.2%，劳均产出比也较高，其中日本为4.75、韩国为3.02，凸显了日本、韩国农业比较优势、农业竞争力的相对匮乏（周娟，2015；阙澄宇等，2016）。③发展中国家中，随着城镇化水平增加，巴西、越南和南非的城乡关系均趋于协调，其中，巴西城镇化率从74.7%稳步增长到86.8%，劳均产出比从6.56迅速下降到1.87，说明巴西农业发展向好，生产回报率显著提升，在保持高度城镇化的同时也促进了各产业的协调发展；越南和南非的劳均产出比虽然呈显著下降趋势，但平均水平较高，尤其是越南，2019年城镇化率仅为36.6%，非农产出是农业的3.75倍，城乡协调仍处于初级阶段。与其他国家相比，印度的劳均产出比随城镇化率增加反而呈现一定的上升趋势，由1991年的3.78增加到2019年的4.75。中国的劳均产出比先增加后减少，由1991年的3.48快速增加到2003年的5.84，之后呈现缓慢下降趋势，2019年仍达到4.59，存在较为严重的工农城乡问题。

（2）农业大国各年份劳均产值比与城镇化率耦合特征。农业大国可以立足本国资源发展农业生产，更具借鉴意义，同时，考虑到数据的可获得性和完整性，以各年耕地面积大于1万km2为筛选条件，选择1991、2000、2010、2018年四个年份，分析全球各国劳均产出比与城镇化率的散点图，各包含68、89、100、97个样本国家，呈现以下规律：①非农产业的劳动回报率长期高于农业产业。1991年以来农业大国劳均产出比普遍超过1，在1~20之间不等，即非农产业的回报率长期领先于农业产业，一定程度上构成了各国尤其是发达国家支持农业发展的原因所在。②劳均产出比随城镇化率提高呈现下降趋势。农业大国劳均产出比和城镇化率的散点图，以50%城镇化率为界，呈现左上侧分散、右下侧集中特点，各年趋势线斜率均为负值，表明城镇化率越高的国家，其城乡发展水平越趋于协调。其中，以美国、巴西、澳大利亚、加拿大等为代表的高城镇化率国家，其劳均产出比相对较低；以中国、泰国、印尼为代表的城镇化率居中国家，其劳均产出比较高；以莫桑比克、乌干达、坦桑尼亚、阿富汗等为代表的低城镇化率国家，劳均产出比有高有低，表明城镇化是促成工农城乡协调发展的必要条件。③工农城乡关系总体趋于协调。1991-2018年全球城镇化率超过50%、劳均产出比小于5的国家明显增多，各国劳均产出比和城镇化率的散点趋势线斜率逐渐减小，分布趋于平缓，表明随着城镇化水平的不断增加、农业劳动力的持续转移，劳均产出比整体呈现下降趋势，劳动力投入农业与非农产业的差距逐渐缩减。④中国构建新型工农城乡关系仍任重而道远。2011年中国城镇化率突破50%，当年非农产业的劳均产出是农业产业的5.5倍，近年来差距小幅缩减，但与同等城镇化率国家、较高城镇化率国家相比，中国劳均产出比仍处于偏高水平，城乡关系亟待重塑优化。

3.中国农业发展情景的简要模拟

2019年中国农业劳均增加值为3994.94美元，介于中等收入国家和中高等收入国家之间，超过印度、南非等低收入国家，与美国（90468.29美元）、法国（58225.58美元）、德国（41459.17美元）等高收入国家相距较大。中国农业劳均增加值随城镇化率增加呈现显著的增长趋势，通过趋势线拟合，拟合度可达99.93%。按照拟合优度最大原则以及2035年中国城镇化率达到70%预测，预计2035年中国农业劳均增加值可达4348.40美元，与2019年中高等收入国家基本持平，远低于高收入国家。中国劳均产出比随城镇化率增加呈现先增后减趋势，在城镇化率为39.78%的水平下劳均产出比最高达到5.84，随后差距明显缩减，按照既有发展路径，预计2035年中国劳均产出比为3.81，仍超过高收入国家当前水平。

4.农业强国建设的突出困境

根据适宜刻画农业质量效益、竞争力与工农城乡关系的劳均农业增加值指标，2019年中国劳均农业增加值略高于世界平均水平，仅为中高收入国家的90.9%、高收入国家的11.3%。从反映工农城乡关系的就业产业结构偏离系数来看，2018年中国农业产值比例与农业就业比例之比为0.27∶1，对比而言，中高等收入国家为0.28∶1，高收入国家为0.41∶1。从影响农业竞争力的重要指标农业剩余劳动力规模来看，中国农业劳动力剩余规模超过1亿人，农业劳动力剩余状况将至少持续到2035年（谢玲红，2021）。农业发展需要采取超常规的发展举措，才能确保真正建成新型工农城乡关系，确保如期实现农业强国目标。从中国国情与产业实际来看，实现超常规发展，主要面临以下困境。

（1）农业劳动力流出受阻。中国农业劳动生产率低、工农城乡关系不协调，与中国大国小农的基本国情有着显著关联。2018年中国人均耕地面积0.09公顷，远低于世界平均水平，不具备土地资源禀赋优势，客观上决定了劳动生产率短板。进一步地，中国就业产业结构偏离，一产就业比例远高于一产产值比例，减少农业劳动力，是推动构建新型工农城乡关系、促进农业农村现代化的关键所在。推进“四化”同步发展、促进产业链现代化是中国式现代化的重要动力（吕永刚和史立凡，2022）。预计“十四五”末，中国农村劳动人口总量将达到2.59亿人，其中需要转移就业1.16亿~1.48亿人（谢玲红，2021）。按照中高收入国家尤其是高收入国家的农业劳动力占比，到2035年中国农村劳动力需要转移2亿多人，才可形成比较和谐的工农城乡关系。在新一轮科技革命和产业变革深入推进、国际地缘政治竞争持续加剧、新冠肺炎疫情不利影响的背景下，中国农民就业转移的空间收窄，将给中国农业的转型升级带来阻力。

（2）现代要素下乡渠道不畅。农业劳动力流出受阻的同时，现代生产要素进入农业农村的机制仍不够顺畅，要素引得来、留得下、用得活的机制尚待优化。以社会资本为例，社会资本可以带来资金投入，还可以带来人力资本、技术等现代要素。从宏观经济数据看，2015-2019年中国分行业固定资产投资增速分别为10.0%、8.1%、7.2%、5.9%、5.4%，对比而言，农林牧渔业由2015年的30.8%快速下降为2019年的0.7%，低于全社会4.7个百分点；农副食品加工业更是由2015年的7.7%减少为2018年的零增长，2019年首次出现年度负增长，比上年减少8.7%、比全国投资增速低14.1个百分点，社会资本投入农业呈现下降趋势。2020年以来，随着新冠肺炎疫情爆发与地缘政治竞争持续，经济增速不断下行，现代要素投入农业农村总体上仍保持低位运行态势。

（3）宏观要素配置结构欠合理。宏观层面的要素配置结构也有待进一步理顺。从农业产业体系看，中国居民膳食结构正由“粮菜型”向“粮肉菜果”多元型转变（辛良杰，2021），当前农业生产仍较多地关注粮食生产，有限的农业要素需要根据市场需求进一步优化，在保障粮食安全的基础上提供更多的符合市场需求的优质农产品，促进产销衔接；需要在巩固农业基础地位的同时大力发展农产品加工、冷链、物流、社会化服务等上下游产业，优化大农业的要素投入结构，提高农业综合竞争力。从农业生产体系来看，中国农田基础设施、农业抗风险能力、农产品市场体系等基础条件仍存在短板，尤其是近年来中国玉米、生猪等农产品价格大起大落较为常见，这固然有国际市场传导、疫情冲击等客观原因，也反映了市场信息不对称、风险管理不到位等治理短板，一定程度上存在“头疼医头、脚疼医脚”，影响农民收入与稳定生产，最终影响农业质量效益与竞争力。从农业经营体系看，中国职业农民主体发展尚不充分，农业生产的组织化程度还有待提升，尚需进一步探索立足小农实现现代化生产经营的模式机制。

（4）支持调控政策效果亟待提升。政府支持是农业强国建设的重要保障。从既有支持政策来看，以2004年以来中央“一号文件”主要关键词为例，可以发现国家在重视粮食与农业生产同时，日益关注农业多功能、绿色发展、乡村治理、乡村文化等广义的农业发展，兼具生产主义、后生产主义与多功能农业特征。其中，基础设施与公共服务、科技创新推广、资金投入、劳动力培训与转移、销售与流通、体制机制等工作，绝大部分年份均有提及，意味着这些领域的重要性、瓶颈性，也意味着解决这些问题的长期性与艰巨性，迫切需要有效的解决方案（陈秧分等，2019）。

四、农业强国建设何以实现——寻求系统解决方案

中国农业强国建设，最大的短板瓶颈是农业质量效益与竞争力不强，尤其反映在农业劳动生产率相对较低，这是一个结构性问题，体现在农业要素配置失衡、结构不顺与功能失调，更是一个非结构性问题，农业与乡村发展受到全球化、工业化、城镇化、技术进步、政策制度等众多因素的影响，农业问题与农村问题、农民问题相互交织，叠加中国特色社会主义国情，发展过程充满复杂性与不确定性。生产要素流动及其增值机制出现障碍，以致农业竞争力不强、农民收入不高、农村发展相对落后。因而，农业强国建设，需要从社会发展全局着手，寻求系统的解决方案。

1.持续巩固农业基础地位

农业现代化是“四化”的主要短板，需要进一步巩固农业的“压舱石”地位。一是优化配置农业生产要素。结合城镇化、工业化、全球化、老龄化等新趋势新挑战，针对农业发展存在的社会资本进入农业积极性不高、新型经营主体带动效果不强等现实问题，建立健全要素“进得来、留得住、能受益”的体制机制，促使城乡劳动力、土地、资本、管理等现代要素由农业向非农产业单向流动转向城乡要素双向自由流动，切实引入现代农业发展所需要的社会资本、经营管理人才、市场渠道等现代要素，促进农业适度规模经营，提高农业产业竞争力。二是充分挖掘农业多种功能。多功能农业为基础的乡村发展已成为国际主流。针对农业发展存在重农产品供给轻农业拓展功能的现实情况，立足资源禀赋、区位条件和市场形势，通过出台农业产业投资负面清单，测算农业文化传承、生态涵养等拓展价值，提供农业绿色补贴等政策手段，因地制宜发展适应城镇居民需求变化、农民充分参与和受益、以农业为基础的新产业新业态，促进农村一二三产业融合发展，提高农业增收增效能力。三是统筹推进农业供给侧改革与需求侧管理，供给侧立足大农业观、大食物观，全方面调整优化农业要素、产品、技术、产业、区域、主体等方面结构，探索建立营养健康型、气候智能型、资源利用高效型的可持续生产与食物系统（Fan等，2021），提高食物供给规模、供应质量与竞争力；需求侧重点做好大循环，通过立法、宣传等形式，引导居民更加关注健康、营养和环保，逐步形成营养、健康、精致和理性的生活方式（成升魁等，2018），促进国内粮食和食物系统的高质量发展。四是强化农业科技创新供给。科技创新是提升中国农业质量效益和竞争力的根本动力，需要持续加大农业科技创新的投入力度，提升生物育种、农机装备等关键技术水平，研究通过引入数字经济、工业物联网等新理念新技术来改造传统农业的工作方案，重点是聚焦粮食生产功能区、重要农产品生产保护区与特色优势农产品优势区，瞄准农业生产、分配、流通、消费等各个环节，加快打造智能化示范基地，增强物联网、大数据、区块链、人工智能、5G、智慧气象等现代信息技术在农业农村领域的应用能力与支撑水平，强化对全产业链数据的收集整理与预警分析，提高粮食和农产品市场预期管理的智能化与专业化水平。

2.重视乡村产业振兴发展

从长远来看，农业对农村经济的依赖程度远超农村经济对农业的依赖程度（Irwin等，2010），振兴的乡村、发达的乡村产业是农业发展的基本保障，也是拓链成网提升农业竞争力的重要支撑。一是加大乡村振兴投入支持。现有强农惠农政策较多地关注农业、农民，借鉴欧盟将乡村发展列为第二支柱、OECD乡村政策目标转向了居民幸福感等经验做法，在国家乡村振兴战略的基础上，在《中华人民共和国乡村振兴促进法》已经颁布实施的基础上，在强农惠农政策中增列乡村基础设施、公共服务、乡村治理等方面的支持，改善乡村发展环境，降低农业与乡村产业发展成本。二是提前布局农业农村新基建。考虑技术进步对农业劳动力的替代、新兴产业的通勤成本降低等新趋势，可通过加大农村信息网络建设、为农村创造更好的生活和工作环境、加大相应劳动力培训等方式，吸引城市非农产业向乡镇集聚，减少城乡差距、增加农村人口、促进乡村振兴。三是调动利益相关者投身农业农村建设。中国乡村振兴战略实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，在“自上而下”政策执行的同时，需要更加重视农村能人、居民、企业等利益相关者的发展嵌入，通过“自上而下”与“自下而上”相结合，确保乡村振兴战略落到发展实处，提高农业乡村发展的可持续性。

3.切实畅通工农城乡关系

农业发展困境根源于工农城乡关系不畅，需要从工农城乡全局来谋划系统的解决方案。一是开展国家农业农村现代化建设行动。全面小康、脱贫攻坚两项国家行动已于2020年圆满完成，建议参照全面小康、脱贫攻坚经验，在“十四五”时期顺势启动国家农业农村现代化建设行动，其主要任务是按照2035年基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的目标，倒排中国农业农村现代化的分阶段目标、政策需求与推进路径，采取超常规行动来促进乡村全面振兴。二是统筹解决各类“乡村病”“城市病”“城乡病”。整合部门分头管理、条块推进的各项改革，研究解决城乡要素自由流动、产业价值公平分配、基础设施与公共服务均衡配置等方面的阻点难点，从国家政治、经济、文化、社会、生态等各个领域全面谋划系统的城乡协调发展方案，促进治理体系与治理能力现代化，确保工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣落到实处。三是加强乡村资源变资产的政策创设。针对乡村资源资产大量闲置、财政支农增量空间有限的现实困境，考虑城市人口下乡新趋势与乡村产业发展大前景，在做好顶层设计与风险防控的前提下，进一步聚焦农村土地、金融、集体产权、经营体系等重点领域，鼓励各地加快探索资源变资产、资产变资金的方式方法。在确保国家粮食安全、保障社会稳定等前提下，允许各地加大在乡村建设用地供应等方面的改革尝试，健全和稳定农村营商环境，消除农村资源资产流动的体制机制障碍，激活乡村发展的要素、主体和市场。四是强化监督考核机制。将推动形成新型工农城乡关系作为一项政治任务，建立包括城乡要素自由平等交换、城乡功能形态有机协调、城乡产业联动融合发展等方面的考核指标体系，加强对各地各部门城乡协调工作的考核监测，要求各地各部门制定工作方案，完善相关政策措施，确保终结城市中心主义、工业优先倾向，形成农业农村优先发展的工作合力。

 4.深化国家农业治理保障

实现“十四五”规划及2035年远景目标是一项艰巨而又复杂的系统工程，需要健全的治理体系与治理能力来应对复杂性与不确定性。一是进一步健全治理体系。针对农业发展涉及领域众多、加强部门之间合作需求迫切的客观情况，进一步强化中农办对“三农”重大问题尤其是在战略规划、政策协同、规则制定、监督评价等方面的职责权限，增加农业发展的稳定性与可持续性。二是强化法制保障。中国农业乡村支持政策仍存在可预见性不高、信息不对称、法律依据不完全清晰等问题，建议借鉴美国农业法案、欧盟共同农业政策、日本《食物·农业·农村基本法》等发达国家经验，将当前每年发布的、不断调整的强农惠农政策以及散见于各项文件规划的政策措施上升为法律，定期进行修订与发布，进一步理顺相关行政管理部门的责任，强化对农业支持与投入、农业生产与经营、农业全产业链发展、乡村振兴等方面的全过程管理，增加对农业科技创新、农业全产业链建设、农业多功能拓展等方面的支持力度。三是做好国际规则制定。从近中期看，中国农业不具备市场竞争力，建议借力FAO、WTO等国际机构平台，以“一带一路”沿线国家、发展中国家、人多地少国家为合作重点，共同争取将农业产业安全、可持续农业食物系统等议题纳入国际农业规则谈判的核心议题，进而延伸到供应链治理、进口配额、关税保护等具体领域，为国内农业产业发展争取有利的国际环境，为中国农业企业布局全球提供支撑。