作者简介：熊易寒，复旦大学国际关系与公共事务教授、博士生导师；曹一然，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。
文献来源：《理论月刊》2023年第1期。
摘要：本文试图回答这样几个问题：为什么城乡接合部治理值得研究？城乡接合部治理具有什么独特性？城乡接合部治理能够为政治学贡献什么样的知识增量？结合自身的研究经历，笔者认为：城乡接合部的社会发展形态迥异于城市与乡村，属于城市治理研究和乡村治理研究的视野“盲区”；城市治理问题正在经历一个“郊区化”的过程，城乡接合部在导入市区人口和外来人口的同时也在导入社会矛盾；城乡接合部同时容纳了本地村民、新兴中产阶层、城市低收入群体与农民工群体，形成了马赛克式的阶层空间分布；互不兼容的多元利益诉求让基层政府处于矛盾的交汇点。城乡接合部的发展实际上是一个“空间再分配”的过程，空间再分配对于中国的阶层结构与社会治理具有重要影响。
关键词：空间在分配；城乡接合部；社会治理；中产阶层；农民工；超大规模社会；空间治理
一、导言
2006年开始，笔者所在的研究团队受上海市民政局委托，对上海居委会换届工作进行观察。在对上海市的社区选举进行了连续两届的观察之后，笔者发现自己对中心城区的社区选举达到了一定程度的“信息饱和”；于是向民政局提出，要选择城乡接合部的J镇作为研究对象。之所以选择J镇，是因为获悉J镇已经成为上海基层治理的“老大难”典型。十年时间里，常住人口从3万急剧增长到35万左右，公共服务配套严重不足，镇政府“小马拉大车”，在公共管理方面力有不逮；导入人口以中产阶层和农民工群体为主，二者的利益诉求存在较大冲突，中产阶层要求整理城中村，驱逐街头摊贩，增加公共设施供给，减少“黑车”、“黑学校”、“黑诊所”，而这与恰恰与流动人口的利益相违背；由于人口严重倒挂，外来人口远超户籍人口，这里被戏称为“安徽省J镇”；社会矛盾尖锐，频频爆发群体性事件。
从2012年到2018年，笔者在J镇做了连续7年的田野调查，完成了《从业主福利到公民权利：一个中产阶层移民社区的政治参与》、《忠诚呼吁：为什么中产阶级偏好协商而非抗争》、《技术改变政治:互联网+政务服务与基层权力结构的变迁》3篇学术论文，这也是笔者学术生涯中延续时间最长的一个田野研究对象。
2019年开始，笔者在浦东新区的城乡接合部H镇和N镇进行田野调查。在H镇和N镇，笔者主要关注的是国家介入的方式如何影响社区内部的社会交往与社会资本，完成了《国家助推与社会成长：现代熟人社区建构的案例研究》一文。
本文试图对近十年的“城乡接合部研究”进行一个系统的回顾和反思：为什么一个政治学者会认为城乡接合部治理值得研究？城乡接合部治理具有什么独特性？城乡接合部治理能够为政治学贡献什么样的知识增量？
二、文献回顾：寻找基层治理的最佳观测点
长期以来，农村治理与城市治理一直是中国社会科学界的研究热点，涌现了大量优秀的研究成果。我国农村和城市分属两套泾渭分明的治理体系: 农村治理体系主要采取县、乡建制，管理和服务乡村地区；城市治理体系采取市、镇管理体制，负责管理和服务具有非农业户籍的居民。
在农村治理体系中，作为基层治理的研究单元，村庄治理的研究主要集中于乡村变迁中的家庭与宗族关系、村委会选举、村民自治、农村公共物品的提供、抗争政治与集体行动等方面，关注作为政治主体的广大村民在基层民主实践中的公共意识、公共参与以及基层治理效能的提升；县域治理的研究聚焦于基层政府的行政职能、组织结构、权力运行、家族政治、利益关系与民众的社会抗争与群体性事件等。
而在城市治理体系中，作为改革开放以前“总体性社会”中的基层治理研究单元，单位是学界一度密切关注的研究议题，学者们考察了单位社会的组织形态、权力结构、资源分配与观念行为等。20世纪90年代后，伴随着中国由计划经济向市场经济的转型，城市单位制逐渐弱化，学界对城市基层治理的目光逐渐转向了社区治理，主要关注邻里社会资本、居委会选举、公民参与、业主维权、社区建设与社会自主力量的成长等方面，关心城市基层民主的发展与公共生活的建构；对于街镇治理，学界主要聚焦于基层政权的权力运作过程、政治生态、执法权的配置等。
目前，关于城市治理与乡村治理的研究已较为深入完备，并逐渐进入到探究基层治理创新的阶段。但在中国基层社会的变迁脉络中，作为迥异于城市与乡村的重要的第三种社会发展形态——城乡接合部，却是一个相对被忽略的观察点。作为我国迅猛城市化进程中快速蔓延的城乡过渡地带，城乡接合部目前尚不具备完备的制度体系，缺乏专门的组织架构与法规政策，并由此沦为城乡边界的矛盾聚合带，现有的城市治理与乡村治理模式都难以应对城乡接合部复杂尖锐的治理难题。
城乡接合部是农村向城市的过渡地带。由于城市化地不彻底，呈现亦城亦乡又非城非乡的特点，兼具城市与乡村的景观特征、经济形态与价值观念，是有别于农村和城市的第三地带。类似的区域在国外研究文献中有不同的名称，如“城市边缘区”（Urban Fringe）、“城市蔓延代（the area of Urban Sprawl）”、“城乡连续区域”（Urban-rural Continuum）等，国外学者从19世纪末就开始了相关探讨，并形成了大量的研究。但由于城乡二元结构与户籍制度壁垒的存在，我国的城乡接合部是一个更具中国特色的地域概念，其特点突出体现在人口密度高与异质性强、产业非农化与谋生手段多元化、社会治安混乱犯罪率高、环境脏乱差等。
不少社会学家在我国城市化初期就敏锐地发现了这一特殊的社会发展形态。他们通过实证考察与个案研究生动还原了城乡接合部的形成演化历程与基本特征，各地的城乡接合部基于不同的历史文化、经济发展与制度背景在普遍共性中又各具地域特色。随后很多学者开始关注城乡接合部面临的各类社会问题、蕴含的深刻社会风险以及城乡接合部的改造，他们关注城乡接合部的公民权利、社会抗争与群体性事件，并对土地征用与安置补偿、公共服务供给、社会保障问题、农民市民化、流动人口管理、社会治安整治、生态环境维护等方面的难题提出了诸多建设性的改革思路。
随着研究的深入，学界对城乡接合部治理的目光逐渐探查到了更深层次的，亟需深刻转型的政府管理体制。学者们认为，城乡结合部的混乱局面，原因不仅在于城乡二元体制下城乡间的深层矛盾，还在于现行的城乡结合部管理体制不够健全和完善。当前，快速推进的城市化进程迫切要求城乡接合部及时转变政府管理体制，冲破“二元社会”管理体制的桎梏，变“二元交叉”为“一元兼顾”，在乡镇、街道体制上变“大而弱”为“小而强”，通过推动行政建制单位、财政体制、人员配备、职能设定等方面的全面变迁实现城乡接合部政府治理体系的深刻转型。
党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”和党的十九大提出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”以来，亟需从“共建共治共享”的多元协同视角考察城乡接合部社会治理的新路径。一些学者已开始积极探索，如提出把城乡接合部社会治理放在我国加快推进统筹城乡与城乡融合的大局中考虑，从顶层设计上统筹规划城乡空间，以公园城市为顶层设计理念，构建社会治理质量评估指标体系；以及在城乡接合部的社区治理过程中，激发社区居民的主体能动性，推进社会资本再组织化，通过社区主体性建设和文化建设实现治理主体多元化发展和协同治理理念的生成。
但总体而言，目前从政治学视角系统探究城乡接合部治理议题的研究成果还相对较少。作为中国社会转型与变迁过程中阵痛的缩影，城乡接合部是一个理论富矿，可作为观察中国社会变迁和权力博弈的重要窗口，对其基层治理模式的探索仍有巨大的研究空间。
三、发展的多时态性VS空间的同一性
西方国家的城市往往是中产阶级住在郊区，富人和穷人住在中心城区，但住在不同的区域和地段。不同阶层之间存在居住隔离，彼此泾渭分明。在市场经济的条件下，房价成为阶层聚居的筛选机制，同一小区的居民在社会经济地位方面往往趋同，阶层地位相差悬殊的人不大可能居住在同一小区。在雷克斯（Rex）和摩尔（Moore）的住房阶级（housing class）理论看来，位居社会结构上层的人其住房也会处于住房条件结构的上层，反之则是下层。桑德斯（Saunders）进而指出，现代社会中一个人的住房状况甚至比他的职业更能反映他的阶级地位，因为住房作为一种资产，可以使业主更快地积累财富并获得更多的生活机遇。1998年之后的中国社会，住房阶级的理论分析当然也是适用的，肖林认为，伴随着房地产市场的从无到有，中国城市也出现了数量庞大、构成复杂的“业主群体”（homeowners），其中最重要也最活跃的是从房地产市场上购买商品房的城市新中产阶级。
但中国和西方在居住空间的阶层分布上还是存在较大差异。以美国为例，美国的富人区和穷人区往往是整个板块，成区域分布的，居住地的邮编往往就足以显示一个人所属的阶层。如卡梅尔谷（Carmel Valley ）是加州圣地亚哥的著名中产阶级聚居区，是当地亚裔中产的置业首选。卡梅尔谷从1983年开始进行整体规划建设，所以这里的社区在圣地亚哥相对现代和智能化，新建小区的比例也是最高的。此外，卡梅尔谷还是加州首屈一指的学区，以卓越的教育品质著称。这座2万多人的小镇，有10所优质小学和3所顶尖中学。卡梅尔谷的邮编92130几乎就是个人事业成功的标志。
纽约也是如此，纽约的富人集中于曼哈顿等连片区域，沿着世界上富有盛名的中央公园（Central Park）向北向东，就是纽约有名的上东区（Upper East Side），这里聚集了金融、投资银行的富豪们。从第五大道向东、列克星敦大道向西是纽约最昂贵也是最受欢迎的住宅地区域，被称为纽约的“黄金海岸”，是名副其实的富人区。
而北京、上海等地，高端住宅和一般住宅往往都是犬牙交错的，无论是上海中心城区的陆家嘴、古北，还是郊区的康桥、徐泾、佘山，都不存一个边界清晰的“富人聚居区”。在中心城区，豪宅往往与老公房比邻；在郊区，别墅的周边可能就是农民的自建房或农民工的棚户简屋，各种住宅类型的杂居分布使得整个城市呈现马赛克式的阶层空间分布。
21世纪以来，我国的城市化加速推进，2000到2019年间，我国的城市化水平从36.09%提高到了60.60%。城市化是一个国家内部人口、资源与产业在政府与市场机制作用下以城市为主导重新进行空间配置的过程，城乡接合部便是城市化进程中“空间再分配”的产物。所谓的“空间再分配”，具有双重的含义：一是相对于空间的初次分配而言，空间的初次分配指的是城市郊区原初的空间分配，主要表现为耕地、林地、宅基地的配置；而空间再分配则涉及土地使用性质的变更，从农业用地转变为住宅用地、商业用地、工业用地、综合用地；二是相对于收入再分配而言，收入再分配指的是各级政府通过税收和财政支出等形式参与国民收入分配的过程，而空间再分配则涉及不同阶层、群体在城市空间中所处位置的变化，从中心城区向郊区迁移，从外地向本地迁移，这一过程改变了城乡接合部的社会结构。在“空间再分配”的过程中，城乡接合部形成了容纳本地农村居民、城市低收入群体、农民工、新兴中产阶层四大阶层的马赛克式的阶层空间分布。
（一）本地农村居民——自足人群
随着城市化的推进，城市空间急剧向农村扩张。地方政府在旧城改造的同时也开始大规模征用、开发农业用地，大量土地被转变为公益性用地（用于交通、水利、医疗卫生设施等）、工业性用地（工厂与工业园区等）和经营性用地（房地产、商业开发等项目），一夜之间耕地面积锐减，大量农民面临失地。随着本地农村居民的回迁安置、城市低收入群体的导入以及外来人口的涌入，动迁市民的郊区化和郊区居民的城市化相融，本地农村居民原先居住的地方就逐渐演化为了城乡接合部。大规模的征地拆迁使农民的生产生活方式被迫改变，一部分村庄的宅基地与农用地被全部征用，从分散的村落被改造为了集中居住的农民拆迁安置小区，带来了一系列的农民社会融合与治理问题；还有一部分村庄由于地方政府缺乏资金，仅征用了相对省事低廉的农用地，村民仍拥有宅基地或少量自留地，为了获得租金收益进行大量的违章搭建，逐渐演变为“城中村”。在集体经济非常发达的村庄，一些村民开始自己经营企业或者在村办企业上班，除了工资或经营所得，他们还可以从村集体经济中分红，生活走向富裕。
快速的城市化进程带来了乡土文化的转型，本地农民原有的身份认同、社会关系、价值理念与行为规则极大地受到了城市文明的冲击。入住拆迁安置小区的本地村民，在社会关系与社会支持方面，由于不同行政村的村民被打散混合居住，再加上大量外来务工人员的入住，社区居民异质化，农民原有的村落共同体的血缘地缘关系网络被打破，失去了“生命之根”，对社区生活的归属感与新身份的认同感较弱；在生活习惯方面，由于农民与土地的联系被切断，不得不放弃田园乡村的生活习性向城市文明转变，在封闭狭小的楼房单元中艰难地适应着新生活，一些农民在小区空间内毁绿种菜、办理婚丧等方面的乡土习性遗存被鄙弃为“陋习”，部分农民失去精神寄托，感到迷茫与无助。
在谋生手段方面，宁静的乡村生活被打破后，失去土地的农民或一夜暴富，或沦为贫民，出现了较大的社会分化。发达城市的一些城乡接合部凭借良好的区位条件、低廉的生活成本与低端制造业的就业机会，吸引了大量外来务工人员的入住，当地农民由此成为了依赖房租和集体资产分红生活的食利阶层，获得了富足的物质生活；但他们的精神生活相对贫乏，在原先淳朴乡风民俗被城市文明打破后，一些中老年村民陷入价值意义的矛盾与迷茫，而一些青年村民由于有房有钱有闲失去了拼搏上进的动力，大量“自愿性失业”人口出现，部分人整日吃喝玩乐，甚至开始从事吸毒、赌博、嫖娼等违法犯罪活动，给社会治安带来隐患。而在不享有区位优势的城乡接合部，大量失地农民则失去了生计来源，由于政府征地过程的不规范与的补偿不合理，且不能享受和市民同等的劳动和社会保障待遇，陷入了“上班无岗、种田无地、社保无份”的生存困境，从而引发了大量的群体性事件与上访活动等社会矛盾。
（二）城市低收入群体——高依赖人群
1994年的分税制改革，意外促成了以土地征用、开发和出让为主的“以地生财”土地财政城市扩张发展模式，地方政府积极谋求经济增长的角色被激活，推动着20世纪90年代以来中国城市化进程的迅速发展。在城市开发初期，为解决城市建设资金短缺的困境，商品化的土地成为都市政府的第一笔资源。城市政府通过行政手段将内城原住民大规模外迁，置换出大量内城土地，随后再用“以地招商”的策略吸引外资，兴建商业与市政基础设施，进行大规模的城市开发，从而实现土地效益的最大化。
在此过程中，为进行城市旧城更新和公共基础设施建设，城市开始了大规模的拆迁改造工程，中心城区的原住民在行政力量的安排下被疏散到城市边缘区和近郊区。据模糊估算，1990-2006年上海因旧城改造安置到近郊区的人口约为350万人，近郊区成为最主要的人口导入地。而城市中心的土地经过政府的出让和房地产商的开发后，土地价格高涨，低收入阶层的原住民失去了回迁的能力，外籍人士、港台人士、中高收入阶层购房进入市中心居住。由此，附着在内城土地上的低收入原住民沦为了城市发展过程中被淘汰的“剩余人口”，由于他们既没有足够的投资与消费能力促进地方经济发展，又不具备城市发展新兴第三产业所需的劳动技能，还构成了需要政府提供就业机会和社会保障的发展负担，只能从自己祖祖辈辈生活的家园被置换到城市边缘地带。拆迁安置后，他们失去了这块土地家园所承载着的邻里关系、社会网络、谋生手段、教育与就医等全部的生活基础与“空间福利”，被迫的“空间失配”使其迁居后陷入失业困境，以“发展”为名义的城市化却使他们陷入了更差的生活境遇。这部分弱势群体陷入了深度的社会排斥境地，对其居住的城乡接合部在心理和情感上缺乏认同，对郊区尚不完备的教育、医疗、交通等基础设施产生不满与焦虑。
（三）农民工/外来人口——低需求人群
改革开放以来，数以亿计的农民工从农村涌入城市寻求生存资源和发展机会。在城市产业结构布局的调整过程中，地处城市边缘的城乡接合部获得了许多工业园区与建设工程的迁入，由此带来了大量的就业机会；与此同时，城乡接合部的本地村民为了维持生计，兴建与改造了大量的私房以供出租。在就业机会与低廉生活成本的双重引力下，大量农民工涌入了城乡接合部，形成了大规模的流动人口聚集地。此后，城乡接合部的外来人口数量逐渐超越本地人口，形成了明显的“人口倒挂”现象，给政府带来了严峻的外来人口管理压力。
在经济层面，由于受到制度性的排斥，农民工在市场体系和再分配体系中都处于不利地位，无法享受和本地人同等的住房、医疗、子女教育等公共福利，基本经济权利难以得到有效的保护，很难实现阶层跃升，往往滞留在城乡结合部，形成了以农民工为主体的规模庞大的底层社会。在城市高昂的生活成本面前，他们生存艰难，由此催生出巨大的“非正规经济”低端市场为其提供低廉的商品和服务，行业分布覆盖了日常生活的方方面面，如流动摊贩、低价服饰、黑车、黑网吧、黑诊所、黑幼儿园等等。由于经营成本低、风险小、易复制，许多农民工也加入了非正规经济的行列中。但游离在正式制度之外的非正规经济潜藏着诸多社会治安隐患，如无证小餐馆存在火灾和食物中毒等安全隐患、小摊贩在人流量较多的地段经营影响城市正常的交通秩序与市容市貌、经营者为争夺市场份额容易滋生矛盾升级为打架斗殴等冲突、黑网吧黑旅馆等地点易成为犯罪分子的藏身之地。因此，非正规经济的无序发展极易累积社会矛盾。而当农民工群体的生活与经营活动影响到追求现代城市文明的中产阶层的正常生活时，中产阶层往往会强烈要求整顿城中村、驱逐街头摊贩等。而地方政府在整顿非正规经济的过程中往往采用简单粗暴的方式，易引起经营者的对抗情绪与活动，引发矛盾冲突的引爆与升级。
在政治层面，农民工群体缺失公民权的生存境遇也潜伏着大量的社会矛盾。由于户籍制度本质上是一种“地方性的公民权”，农民工从乡村迁移到城市后，其相应的权利并没有随着农民工的迁移完成“在地化”， 没有选举权与被选举权，由此被排斥在基层民主与治理结构外。一些农民工渴望通过参加当地的基层选举来缓解自身底层境遇的苦痛，但由于本地人的强烈反对，农民工试图通过权利伸张来缓解其在城市受到的不平等待遇的愿望往往难以实现。近年来，外来人口尤其是具有更强权利意识的新生代农民工开始主动地提出权利诉求，上访、罢工、群体性事件层出不穷。
在精神层面，农民工作为外来人口由于受到各方面的排斥，与城市居民有隔阂疏离感，他们怀恋故乡而精神漂浮，缺乏对当地社区的归属感甚至陷入认同危机，再加上与本地人所享受的医疗、教育、就业、社会保障等待遇的落差，很容易诱发心理失衡，造成社会不稳定。为了在不利的异乡环境中保护自我，农民工倾向于通过基于血缘和地缘关系的社会网络抱团取暖，他们的同乡网络较为发达，互相帮扶克服求助、居住、经济等方面的困难。而由于缺乏制度性的保障和各类社会资源，当遭遇基层政府的管控或与他者发生矛盾陷入困境时，他们倾向于通过“闹”来解决问题，其抗争更具暴力色彩，再加上有同乡的帮扶，极易发生肢体接触，卷入矛盾冲突。
（四）新兴中产阶层——高需求人群
相对晚近进入城乡接合部居住生活的居民是新兴中产阶层。中国的新中产阶层主要由两部分构成，一是小资产阶层，包括商人、个体经营者、小企业主等；二是专业技术阶层，包括中低级公务员、专业技术人员、白领阶层人员。社会学家米尔斯认为，新中产阶级即所谓的“白领”，他们不掌握生产资料，靠知识技能谋生，有相对稳定的薪水，依附于科层制体系，从事非直接生产性的管理或技术工作。
在中国的流动人口中，不仅有社会经济地位较低的劳动力移民农民工，还有中高收入、受过良好教育的技术移民和投资移民，他们构成了大城市流动人口中的新兴中产阶层。2004年后，大中城市尤其是一线城市房价的飙升加剧了财富的不平等，高收入者在商品化住宅政策中把住房作为投资，从购买的时间差中获益，低收入群体可以获得保证性住房等政策性扶持，但中产阶层却上不着天下不着地，相当大部分人成为“夹心层”。由于无力承担市区高昂的房价，离市区相对较近，尤其是开通了地铁交通便利的城乡接合部的新建商品房住宅受到新兴中产阶层的青睐。这些商品房不乏房地产商开发的具有中产阶层生活理念的高档小区，凭借良好的地理位置、优雅的小区环境以及相对适中的房价，吸引了大批外地年轻人和想要改善居住条件的中心城区中老年人群入住。这些居民大多是有房有车的中等收入群体，他们拥有稳定的职业、体面的收入和较高的社会地位。
新兴中产阶层对于发展、权利、环境、健康等议题高度关注，在业主维权、环境运动和平权运动等方面引人注目。由于收入和财富不足以带来充分的安全感，与其他社会阶层相比，中国的中产阶层普遍比较焦虑，房产和孩子是他们最关心的事情，尤为重视教育投资。基于对身体健康与生活质量、孩子成长环境以及房产价值的关心，他们注重优美的居住环境和良好的社区服务，因而在触及自身利益的公共议题上有较强的参与意识。当对生活环境或公共服务不满时，他们倾向于积极采用温和协商的方式向基层政府呼吁，而当利益受到实质性损害时，如变电站、垃圾焚烧厂、临终关怀医院等项目建在自家小区附近时，他们会诉诸克制理性的集体行动维权，以争取更有利于自身的政策与福利。
因此，当农民工等底层人民通过低端“非正规经济”谋取生计，造成交通拥堵、市容破坏、食品安全隐患、社会治安隐患等问题时，新兴中产阶层基于对生活质量的敏感性，极易产生不满的情绪。为了让上下班的路途更通畅、房产保值升值、孩子的成长环境安全优美，他们要求政府整顿小摊贩，取缔“黑车”，“黑诊所”，“黑幼儿园”等，而这些经营活动恰恰是农民工等底层人民的生计来源，两类群体的利益诉求难以调和。
此外，新兴中产阶层对城乡接合部政府的公共管理和社会治理水平提出了更高的要求。这源于相当一部分新兴中产阶层的的经济收入、文化程度乃至国际视野超越了普通公务员，他们对公共服务水平、政府行为制度化的要求较高，乡镇政府传统粗放的公共管理模式变得不合时宜。而且中产阶层的利益和价值观分化程度较大，既有利益诉求，也有价值诉求，不再可以简单的用钱来解决问题，这给公共管理水平相对落后的城乡接合部基层政府带来了严峻的挑战。
由此，城乡接合部同时容纳了本地村民、城市低收入群体、农民工群体与新兴中产阶层四类群体，他们各自的生活生产空间共同塑造了城乡接合部“发展的多时态性”的独特景观。在同一空间内，后工业时代、工业时代和前工业时代的元素共存，既有现代的中产阶层社区和高端产业以及相应的建筑、基础设施和生活方式，又有低端的工厂和工业园区；而且由于乡村城市化转变得不彻底，还保留着传统的村落景观、文化观念和社会关系，少量怀恋田园生活的农民依然保留着农业生产活动。现代文明与乡土习俗、中产阶层消费理念与底层人群非正规经济的共存，使得城乡接合部呈现农居混杂、城乡交错的魔幻景观。
城乡接合部马赛克式的阶层空间分布使得同一空间内形成了互不兼容的多元利益诉求。这些具有不同的户籍身份、语言文化背景、受教育水平和收入水平的不同群体聚集在城乡接合部地带后，并没有相互学习与融合，而是呈现了群体隔离、保持自我式的空间集聚，不同人群在居住空间、就业与社会交往上存在明显隔离。外来人口与本地人口、中产阶层与底层人民心理互斥、泾渭分明，尽管在空间与行动上井水不犯河水，但其利益诉求存在着大量冲突。具体而言：
本地村民在失去土地后依靠房租、集体资产分红和非正规经济生存，为了获得更多的租金多进行违章搭建，形成“城中村”，这些设施简陋、空间狭小的群租建筑潜伏着火灾、爆炸等诸多安全隐患。而在拆迁安置小区中，村民的生活生产方式虽发生了变化，但其乡土习惯仍在延续，这与倡导城市文明的小区要求发生诸多冲突，给邻里生活带来不少摩擦矛盾。如P区城乡接合部X社区的居委会感慨道：
“我们这边的居民一般都是拿锄头的农民，一下子转到居民，也需要有个转轨的过程……原来有居民脏水泼到外面、烟头从楼上扔下来，我刚来的时候小区着了好几把火，楼下晒被子就点着了，以前住农家院子他们没有这个概念，以前也有在绿化地种菜的。通过开会啊、宣传啊，现在慢慢的观念在改变……居民需要一个办婚丧事的会所，农村人的习惯和城市不一样的，像我们这里直系亲属、朋友、一个村里的，办红白事他们不愿意到饭店里，现在在小区搭棚办，有垃圾和火灾隐患……”（2020年9月29日访谈记录）
相对于自足的本地村民，被导入到城郊的城市低收入群体构成了城乡接合部的“高依赖人群”。由于失去了市区便利的基础设施和就业机会，相当一部分人陷入生活困境，依靠“低保”为生，给城乡接合部政府带来了较大的社会保障压力；同时，基于与原先市区便利生活的对比，他们对城乡接合部的公共服务水平非常不满，向政府提出了较高的公共服务要求，如P区城乡接合部Z社区的居委会反馈道：
“社区居民反映比较强烈的是配套问题……因为居民本来都住在中心城区H最好的地段，搬到P区后，很多配套肯定是比不上原先的。当时H区政府对于导入居民是有承诺的，居民在H区享受的教育条件、医疗条件、周边社区配套的条件，在导入到P区后依然能够享受到。然而事实是，居民先行导入了，配套还没影。四五年的时间里，居民出行不便利，没有地铁；就医不方便，当初说是C医院要搬来，到现在都还没见影，配药还要转车到H区，对于老年人来说特别不方便；小孩上学也受影响，居民的生活满意度是直线下降的……居民于2011年导入之后，经过反复的上访和呼吁，相应的配套才逐步到位。”（2020年9月23日访谈记录）
外来的农民工群体为了谋生，除了在工厂打工外，也从事大量的非正规经济，给交通环境、社会治安与市容市貌带来一定的负面影响。由于漂泊异乡且受教育水平与经济能力有限，他们在城市中的话语权缺失，再加上对自身的社会定位较低，他们对生活环境的没有太高的要求，多限于满足生存的需要，属于“低需求人群”。
与之形成鲜明对比的则是新兴中产阶层，他们构成了城乡接合部的“高需求人群”。作为城乡接合部最具现代性同时也是最具异质性的人群，他们的观念形态和权利意识与其他人群非常不同。基于对生活质量和房价的重视，他们迫切要求政府整顿城乡接合部的非正规经济以及脏乱差的环境，如P区城乡接合部某社区的居民在业主论坛撰文呼吁道：
J 镇地区原本有许多优秀的高档楼盘，均价都在两万左右，各小区入驻的居民也多为文化素养较高的群体，但是……J 镇已经是上海最大的人口流入地，外来人口达到六位数，各种人口的综合素质层次不齐，管理上更可谓现代文明遇到丛林法则。仅仅夜间沿街设摊就已经是顽症难除，每当夜幕降临，各种地摊、排挡将主干道人行道全部挤满，各种商贩无惧各类执法人员，居民无数次呼吁政府职能部门清理乱设摊等具有安全隐患的违法行为，但是收效甚微。各类抢夺案件时有发生，小区群租现象更是让人一筹莫展，此类报道多次见诸各大媒体。作为J 镇居民，需要的是稳定的生活环境和可靠的出入安全。
此外，城市的公共资源，如公共财政的投入、公务员与警力的配备、学校、医院等公共设施等，往往是以户籍人口为基准配备的，当大量的外来人口涌入城乡接合部后，他们对劳动力市场的冲击与对公共资源的挤占引发了本地人的强烈不满。
可见，城乡接合部在导入市区人口和外来人口的同时也在导入社会矛盾，区域内社会分化严重，社会整合难度极大，互不兼容的多元利益诉求让基层政府处于矛盾的交汇点，面临社会治安与公共服务的巨大压力。
四、“小”政府与超大规模社会
大城市的城乡接合部是中国超大规模社会的一个缩影。由于外来人口的大量涌入，流动人口与本地户籍人口比例出现了明显的“人口倒挂”现象，城乡接合部乡镇或街道实际管辖的人口常是普通乡镇或街道的几倍、十几倍。伴随着急剧膨胀的外来人口到来的，是尖锐复杂的社会矛盾。城乡接合部由此成为了城市化进程中各种社会问题和矛盾最集中的地方，形成了我国社会变迁的矛盾聚合带，管理难度大大超越了普通的城市或农村。由于城市文明与乡村习俗的深刻文化价值冲突、居民群体的异质性与频繁的流动性，不同类型界限分明的居民群体的价值观念与利益诉求多元冲突，难以实现社会融合与达成共识，带来了一系列的社会治理难题，如社会分化现象严重、违法经营随处可见、违章建筑泛滥、社会治安混乱、安全隐患突出、犯罪率较高、区域环境“脏、乱、差、危”等。这些现象背后蕴含着极高的社会风险，给地方政府的社会治理能力提出了极高的要求。
但负责应对这些错综复杂社会治理难题的城乡接合部政府，却是低职权、低职级、低制度化的“小”政府，面临着严峻的治理困境。这里的“小”政府，不是政府职能意义上的“小”政府，而是政府规模和管理权限意义上的“小”政府。首先，在体制层面，由于城乡二元交叉管理体制的存在，缺乏一套专门管理城乡接合部的体系。城乡接合部内部的农民与居民多交错分布，因此同一块区域内，往往有两套人马分管居民和农民，街道与乡镇、村委会与居委会间的交叉管理和基层财政体制的“双轨制”导致街道与乡镇、村委会与居委会间的权责难分、相互推诿，难以对整个区域统筹协调规划治理，而且造成了“两不管”的真空地带，许多单一主体很容易解决的事情久议不决。其次，在政府规模方面，由于我国各级政府的行政机构设置、事业编制配额、财政经费补贴等都是依据当地的户籍登记人数而非实际居住人口而配置的，管辖城乡接合部的乡镇政府的公务人员数量与素质非常有限，同时也没有专门管辖流动人口的组织机构，因此在应对数量庞大的流动人口及其带来的错综复杂的社会问题时，往往心有余而力不足。再次，在政府权限方面，乡镇政府虽是法定一级政府，权力却十分有限，本级政府有执法权的站、所、队往往是垂直管理的，属于条线部门。近年来，北京、上海等城市都试图将条线的权力“下沉”到街镇，但目前为止收效不大。这一切导致城乡接合部区域的管辖政府力量孱弱，责大权小，基层治理的人才相对稀缺，资源与能力有限，在处理社会问题时制度化水平较低；再加上财政收入较为充裕，导致政府在处理社会矛盾时往往倾向于用钱去摆平问题，民众的利益诉求则难以通过正式渠道表达。
城乡接合部社会治理的改善，不仅涉及到政府管理体制的深刻变革，也涉及基层政府治理理念的提升。现代化的社会治理需要精细化管理和多元化参与，一方面要从“一刀切”的粗放式管理转向精细化管理，另一方面要打造政府、社会组织、社会工作、行业协会、商会和公民的共建、共治、共享的社会治理格局。基层治理现代化应具有以下五个核心指标：一是专业性，打造一支专业化的基层干部队伍和社区治理团队；二是回应性，对人民群众的利益诉求进行及时有效的回应，尽可能将矛盾解决在基层，避免矛盾不断上移；三是自治性，群众自治是基层治理有效性的重要保障；四是制度化，基层治理要建立在规则、制度、法律的基础上，摒弃“搞定就是稳定，摆平就是水平”的治理心态；五是智能化，要充分运用现代科技，通过一网通办、信息化、人工智能、大数据等手段，提高公共服务的可及性，提升人民群众的幸福感。
良好的治理需要政府与公民的友好合作关系，需要市场、社会组织与公民的积极参与以实现多元互动与协同治理。面对城乡接合部尖锐复杂的矛盾冲突，基层政府应当注重基层治理中的法治、道德与情理的有机统一，有效地回应民众的利益诉求。在“小政府”的资源不足有限条件下，为降低治理成本、节约行政资源，可尝试在法治化的框架下，兼顾基于关系的治理与基于情感的治理。
五、结论与讨论
空间不仅是一个物理或地理概念，还承载与生产着社会关系。空间对于城市发展模式以及城市内的各阶层群体的关系起着重要的作用，这源于空间本身就是一种稀缺资源，凭借对各种机会与基础设施的距离“接近性”影响着居民的生活质量，空间成为城市内各利益群体与阶层竞争冲突的焦点，竞争的结果则推动着城市居住空间等级结构的形成与演变。空间的分配，客观上反映着不同社会群体的资源占有量、社会包容与社会排斥。
改革开放以来，在国家行政力量和市场调节力量的双重作用下，城市经历了阶层意义上的“空间再分配”，城市居住空间等级结构逐渐形成，空间分配的阶层化逐渐显现，城乡接合部即是“空间再分配”的产物。在市场逻辑的主导下，商品房市场中房价成为了阶层聚居的筛选机制，房地产商通过对人群的细分，建造出不同区位与不同品质的房屋，通过市场力量形塑了人群居住区的隔离，使得城市中贫困居民的分布呈现明显的区域集中现象，新兴中产阶层居住在区位较优环境优美的中高档商品房社区中，外来农民工人群则在城乡接合部租借廉价农房或搭建棚户居住，形成了大规模的流动人口聚集地。而在国家行政力量的主导下，内城原住民被导入到房屋质量相对较差的城乡接合部动迁住宅小区中，本地村民则入住集中的拆迁安置小区或保留农家私房租借给外来农民工，形成“城中村”。高异质化人群的在城乡接合部的集聚形成了马赛克式的阶层空间分布。
“空间再分配”对于中国的阶层结构与社会治理具有重要影响。征地农民、城区市民、流动人口的空间转换使得散布于城市和乡村的人口差距在城郊地带集聚，成为多元文化容易摩擦碰撞的空间，彼此的社会隔离加剧了居民的不信任感，影响着城市的健康发展与社会稳定。与此同时，“空间再分配”使得城市治理问题“郊区化”，城市低收入群体的矛盾被导入到了城乡接合部。对于人口导出地政府而言，将缺乏较高消费能力和就业技能的城市低收入人群导出，大大减轻了其社会管理的压力和社会保障的支出，还有利于通过旧城改造增加财政收入，中心城区的人口压力、交通紧张、污染严重等问题得到了很大的缓解，土地利用结构和产业布局实现了优化。而对于作为人口导入地的城乡接合部政府而言，中心城区低收入人群的导入不仅使其土地被低价出让建造动迁安置房导致土地收益损失，大规模的失业人群和低保人群还加重了当地社会保障支出的财政负担，郊区经济发展的同时也带来了严峻的环境污染和社会治安问题。与此同时，由于负责管辖城乡接合部的政府长期以来的管理对象主要是乡土文化的农民，缺乏管理市民社区的经验，管理人员的配备也存在不足，导致大规模的市区人口以及相应的利益诉求导入后难以应对，引发了导入人口的不满。
作为乡村城市化的前沿地带，城乡接合部是我国深刻剧烈的经济社会转型进程中阵痛的缩影，是城市化进程中社会问题最为敏感集中的区域。城乡接合部的治理涉及到城市管理体制和农村管理体制两种体制之间的转换衔接与利益调整，亟需政府管理体制的改革与创新，其改革是一项涉及工农关系、城乡关系的利益大调整，从而构成了涉及基层政府治理、城乡统筹发展的重大议题。同时，在城乡接合部的场域内，上演着国家与市场、政府与公民、本地居民与外来人口、低收入人群与中产阶层等不同维度的权力博弈，可作为观察中国社会变迁和权力博弈的重要窗口。
当前中国基层治理的关键不在于规范而在于动员。尤其是在巨额国家资源下乡的背景下，如何将国家资源下乡变成农村基层社会活力，这是当前农村基层治理研究与实践中最为重要的课题。