作者简介：田先红，华中师范大学中国农村研究院教授、博士生导师；彭晓旭，华中师范大学中国农村研究院博士生。
文献来源：《求实》2023年第1期。
摘要：职能部门是各级政府的有机组成部分，探析职能部门从“尽责”到“避责”的转换逻辑与生成机制有助于深化对政府行为的认识。县级职能部门业务工作的推进常常受到科层体制“职责同构”的限制，尽管可以通过诸多变通机制加以纾解，但乡镇自主性的存在使得县级职能部门无法确保乡镇政府严格按照职能部门的要求落实工作。面对绩效考核与问责压力，县级职能部门依托领导小组机制，在推动“业务工作中心工作化”的同时实现了主体责任的转移，并辅以规范化的督导检查来保证业务工作落地落实，卸责式监督带来了县域监督泛化和乡镇责任超载的严重后果。应当将以领导小组机制为代表的政治统合制控制在适当的运行限度之内，同时强化问责制度和督导检查制度的弹性化取向，从而为基层治理提供更多的自主空间。
关键词：政府治理；县域治理；职能部门；部门避责；卸责式监督；领导小组机制；政治统合制
一、问题的提出
改革开放以来，随着中央政府不断调整行政权力的配置结构，地方政府职能履行的自主空间显著扩张，这极大地调动了地方政府的积极性。在地方政府行为研究领域，不论是中央与地方政府互动模式研究，还是对基层政府间共谋行为的分析，都是基于“整体性政府”视角，这导致既有研究在一定程度上忽略了职能部门在政府组织中的重要作用。事实上，部门与部门之间的权力分割现象说明政府内部并非“铁板一块”。部门间的博弈行为虽然会在一定程度上增加政府机构运行的组织成本，但也从侧面体现了职能部门在日常运作中的主体性与能动性。因此，有必要深入到政府组织内部去探究职能部门的运作机制和实践逻辑，从而完善并深化对政府行为的认识。
现有文献对政府职能部门的研究主要从两条路径展开。一是从治理功能的研究视角出发，分析特定部门所发挥的积极治理功能及其实现机制。主要根据部门的权力地位和工作性质进行组织类型的划分，如有学者提炼出“协调型部门”、“兜底部门”等概念来描述特定部门的职能属性和运作特性，进而强调这些部门在县域治理中的关键作用。二是从问题阐释的研究视角切入，结合职能部门在科层体制以及条块结构中所处的具体位置和环境，聚焦部门间互动过程中所产生的复杂现象，并对这些现象的形成机制与效应进行解读。代表性的研究成果关注了公共服务碎片化、部门职责越位等经典问题。与之相对应的是，有学者通过关注了部门间利益博弈行为和对科层制度的分析来解释职能部门的系统性挤压等现象。
上述研究极具启发意义，但仍存在进一步讨论的空间。其一，两条路径下的部门研究并非相互割裂的，而是有其内在的联系。无论是部门治理功能还是部门运作困境，都同时并存于部门运作的整体过程之中，这不仅说明了职能部门的运作过程具有高度复杂性特征，也提醒我们不能局限于对部门治理功能或运作困境的单方面分析，而应该深入部门运作实际，去理解在相同的制度环境中本来具有积极效应的部门行为是如何转化并造成部门运作困境的。其二，现有研究对部门运作的诸多面向进行了深入探讨，但对部门运作中避责行为的关切稍显不足。有学者将部门避责行为置于城市政务热线场景中进行讨论，认为避责行为是政府部门应对公众满意度考核的行动策略之一。但是，部门避责行为的产生有着深厚的体制性根源，脱离部门日常运作所处的体制与制度环境而捕捉到的部门避责行为往往只是一种表象，这极易导致部门避责行为研究的简单化。
近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，精细化考核手段和密集化问责制度不断完善，国家对基层的控制力度不断强化，基层治理体系刚性化愈益显现。在此环境下，绩效考核和问责制度叠加所形成的强大压力迫使县级职能部门在推进业务工作的同时，不得不想方设法向乡镇政府推卸责任，从而规避可能存在的问责风险。那么，县级职能部门推动业务工作的常规运作机制有哪些？部门从尽责到避责的转换逻辑及机制是什么？部门避责行为的影响和后果又是什么？这些问题在已有研究中还未得到充分解释，本文力图予以阐释。
本文将县级职能部门运作过程中产生的避责行为概括为“卸责式监督”，主要出于两方面的考虑：第一，卸责是避责行为的表现方式之一，本文之所以使用卸责而非避责，是因为避责的含义较为宽泛，包含有“通过行为主体间的合作与责任分担机制来规避或减轻问责压力”的面向，这在以往的避责行为研究中已经有所体现。卸责则是一种责任推卸行为，其背后体现出的是行为主体间相互博弈和排斥的关系。因此，使用“卸责”一词能够更为准确地表现职能部门在日常运作中的“甩锅”意图。第二，职能部门的避责行为绝非简单地通过责任转移机制“一避了之”，而是额外配套一系列的监督机制，其目的在于督促乡镇政府推进工作，保证任务落实，从而实现部门被问责风险的最小化。
本文立足于2021 年4月至6月对湖北省十堰市F县的田野观察，首先阐述县级职能部门推动业务工作的机制与困境，进而呈现职能部门卸责式监督行为的生成逻辑，最后揭示部门卸责式监督行为造成的影响和后果。F 县位于湖北省西北部，下辖20 个乡镇，常住人口接近40 万。与广大中西部县城类似，F 县由于缺少支柱性产业，经济发展能力并不突出，尽管近年来F县通过优化营商环境持续加大招商引资和项目建设力度，但整体上可用于提升政府机构运转效能的资源仍然十分有限。
二、县级职能部门的运作机制与实践困境
在县域范围内，不同的政府部门承担着不同的行政职能，然而，体制资源在不同行政层级上的差异化配置，使得县级职能部门在运作过程中遭遇了难题。尽管职能部门可以通过一系列变通机制加以纾解，但仍不可避免地受到乡镇自主性的影响，有时陷入运转低效甚至失效的困境，面临着因履职不力而被问责的风险和压力。
（一）职责同构下的部门运作难题
在我国，不同层级政府在纵向的职能配置、职责分工与机构设置上具有高度的一致性特征，形成了“职责同构”的局面。在这种管理模式之下，不仅每一层级的政府都在各自职责范围内管理着大体相同的事务，而且各级地方政府在机构设置方面也基本一致。“职责同构” 使得条线部门的任务得以自上而下逐层分解，在提升政府组织机构运行效率的同时降低了运行成本，这一模式也因此长期保留下来。可是，在政府机构实际运转过程中，“上下对口、左右对齐”的职能部门设置模式并非“上下一般粗”。具体来说，虽然上级部门下达的各类任务都有固定的下级部门进行对接，但负责同一类行政工作的上下级部门在工作人员数量上通常相差数倍甚至更多，从而造成多个上级部门的工作仅仅由一个下级部门来承担。乡镇政府处于科层体制末端，“人少事多”的现象最为突出。比如，F 县H 镇住建办（村镇建设管理办公室）直接对口的上级部门是F 县住建局，但由于工作内容综合性较强，H 镇住建办在日常工作中还需要对接发展改革局、生态环境局、交通运输局、水利局、自然资源和规划局等部门，以及县厕改办、人居环境整治办、秸秆禁烧办、易地搬迁办等临时性机构。不仅如此，受乡镇机构编制总量限制，H 镇住建办仅有3 名工作人员，而这3名工作人员同时还负责H 镇交通办、项目办的具体工作。在乡镇，一人身兼数职是常态，其直接后果就是下级部门工作人员的工作难度和工作压力剧增。然而，县级职能部门的行政资源相对有限，难以对县域范围内的业务工作进行全面覆盖，因此必须依靠乡镇政府的力量才能更好地推进工作。在这种情况下，创新部门运作机制，引起乡镇领导重视，调动相关工作人员积极性，对于提升职能部门工作质效就显得十分重要。
（二）职能部门运作中的变通机制
实践中，县级职能部门在推进业务工作时除了要与乡镇政府内设办公室对接外，通常还会运用以下三种机制来吸引乡镇领导的注意，获取他们对部门工作的支持，从而在一定程度上化解职责同构下的部门运作难题。
1. 关系化运作机制
受地理区位、经济社会发展速度等因素的限制，中西部县城外来人口占比相对较低，同时，县域范围内的基层官员在晋升上存在明显的“科级天花板”。在这两方面因素的共同作用之下，除了极少数县处级领导职务由外地人担任之外，县域公务员队伍大多数都是本地人。在亲戚、朋友、同学、同事等身份的加持下，官员群体相互之间非常容易认识并了解，熟人化现象突出。在此基础上，职能部门领导可以利用与乡镇领导的私人关系，争取他们对其部门工作的关注，从而更好地推动部门工作。反过来，职能部门在面对上级领导调研或检查时，也都会选择这些乡镇，让乡镇领导有机会展现自己的工作成绩。另外，倘若乡镇尽心尽力完成了职能部门下达的工作任务，乡镇在其他工作上如果需要职能部门的支持，部门也会予以积极回应。
2. 项目化运作机制
项目制作为一种新的国家治理体制，自实施以来逐步突破了以单位制为代表的原有科层体制的束缚，这不仅加大了我国民生工程和公共服务的投入力度，也在一定程度上创新了部门运作方式。随着体制资源持续向条线部门集中，县级职能部门越来越频繁地通过项 目的形式向乡镇下派工作任务，而下乡的项目通常会给乡镇留有一定的自主操作空间，其目的是激发乡村两级的工作积极性。例如，F 县农业农村局与水利局在2019 年6月先后向J 镇下发了“高标准农田改造提升项目”和“农田水利灌溉设施建设项目”，项目资金虽然有特定的使用方向，但乡镇可以根据当地发展状况和实际需要将相关联的项目打包捆绑和集中投放，这样做更容易出效果，因此也会更加支持相关部门的工作。
3. 分管领导统筹协调机制
对于一些关键性工作，县级职能部门为了确保工作成效，需要乡镇政府给予更高程度的重视和配合。这时候，职能部门领导一般会向分管本部门工作的县领导汇报，争取县领导的重视和支持，再通过县领导之间的统筹协调，将部门工作压实到乡镇一级，或者通过县委主要领导的权威直接向乡镇党委书记施加压力，保证部门工作的顺利推进。如，F 县行政审批局在推进乡镇便民服务中心建设工作中，因部分乡镇工作推进缓慢导致全县建设进度滞后，在部门领导向分管行政审批工作的常务副县长汇报之后，常务副县长带队到这些乡镇进行实地督导，现场约谈乡镇党委书记和乡镇长，部门工作因此得以顺利推进。相较于前两种变通机制，分管领导统筹协调机制可以更有效地调动乡镇干部的工作积极性，但这更多是基于领导权威和负向激励的结果。同时，每位县领导分管的部门较多，因此，并非所有职能部门的工作都能得到县领导的重视而通过这一机制加以推进。
（三）乡镇自主性与职能部门的实践困境
如果说关系化运作机制和项目化运作机制是基于职能部门与乡镇政府间的平级关系， 通过熟人关系以及赋予项目自主支配空间，能达到调动乡镇工作积极性的目的，那么，分管领导统筹协调机制的重点则是利用上级领导权威，使二者间的平级协调关系转变为上级领导与乡镇领导间的层级压力关系，进而实现县级职能部门与乡镇政府之间权责的重新配置。值得注意的是，职能部门的变通机制之所以能够在一定程度上发挥作用，与属地管理制度有着密切的关系。所谓属地管理制度，就是以具体的空间边界为主要划分依据，由主管者按照特定的标准和要求对属地内的人、事、物进行管理并承担相应管理责任的一种制度。在属地管理制度下，乡镇政府要“守土有责”，针对县级职能部门下派的工作任务，履行组织、协调、配合等职责。然而，属地管理制度在具体运作过程中却逐渐异化为职能部门推诿避责的工具，工作任务和责任同步下压，“属地管理、分级负责”直接简化为“属地负责”。在“讲政治、顾大局”的要求下，乡镇政府不会也不能直接拒绝县级职能部门下派的工作任务。但是，拥有主体能动性的乡镇政府会在不突破既定运行规则和权力边界的前提下，根据自身利益和行动空间，采取策略主义的方法灵活应对来自县级职能部门的“甩锅”行为。这体现出体制约束性与乡镇自主性的对立统一关系。由此，“属地负责”进一步催生出“应付”“摆平”“拖延”等一系列 “属地避责”行为。不可否认，县级职能部门所采用的诸多变通机制能够很好地完成一些临时性的部门工作，但由于这些变通机制的可持续性不强，所以调动乡镇干部积极性也具有较为明显的偶然性与间歇性特征。这主要由于两方面的原因：一是县级职能部门与乡镇政府同为正科级单位，不存在纵向的层级隶属关系，职能部门在给乡镇下达业务工作时难以附带“一票否决”等严厉的惩罚措施。缺少了政治层面的强制性，无形之中就会弱化县级职能部门的考核标准和检查手段，从而释放出乡镇灵活自主的行动空间。二是乡镇政府的资源十分有限，这决定了乡镇政府往往需要根据工作的轻重缓急，统筹安排乡镇内部的人财物资源，而无法原原本本按照职能部门的文件要求，不打折扣地完成所有工作任务。访谈中了解到，许多乡镇干部 普遍认为“职能部门不管吃、不管穿、不管住，我们也不用完全听他们的，过得去就行”。可见，属地管理制度的运行过程面临着乡镇自主性的挑战，县级职能部门的运作机制也因此陷入运转低效甚至失效的困境。
三、领导小组机制与职能部门卸责式监督
依托领导小组机制，职能部门的工作得以上升到县级党委政府中心工作层面加以落实， 打通了部门业务工作向中心工作转化的通道，原本属于职能部门的主要责任也随之转移到乡镇一级。同时，借助规范化的督导检查，县级职能部门完成了从职能履行主体到监督考核主体的转换，卸责式监督由此产生并成为职能部门推诿避责的具体表现。
（一）业务工作中心化与部门责任的转移
尽管县级职能部门的运作中存在着诸多变通机制，但其推动工作的过程与方式依然具有制度化、理性化的科层式治理特征，职能部门无法在短期内实现对乡镇政府的资源整合和有效动员。县级职能部门如果试图将工作任务和责任下压到乡镇一级，就不能简单地通过科层化的方式与乡镇对接，而是应该构建一种压力型结构来提升部门话语权，借助运动式治理方式将职能部门的行政任务转化为需要乡镇政府不计成本、不讲条件去完成的政治任务，并进一步使其常态化。作为运动式治理常规化的实践路径之一，领导小组机制的出现就成为可能。领导小组正越来越多地出现在地方政府治理过程中，通过科层化的权威介入，发挥着资源整合、政治动员以及组织协调等重要功能。实践中，领导小组还会以“指挥部”“委员会”等形式出现，并成立专门的工作机构，由党委政府的主要领导担任组长或主任。调查发现，县域范围内一般有三种类型的工作会在党委政府的号召下设立领导小组：一是受到上级领导如中央、省、市级领导重点关注的事务，如安全生产、疫情防控、生态环保等工作；二是县域范围内推动的且极有可能成为县委领导主要政绩的各类工作创新，如国家级、省级示范点创建工作；三是县委领导高度重视的工作，如特殊时期的防汛抗旱以及与县域经济发展相关的各类工作。与行政科层体制推动的常规性工作不同，领导小组所涉及到的工作都是县级党委政府基于县域经济社会发展的总体思路，从众多治理事务中筛选出来的中心工作。在中心工作确定后，通过领导小组的名义出台具体的工作实施方案，并以目标责任制的形式下发给下级党政部门。这些工作方案通常会设置明确的目标管理体系和考核奖惩措施，极大地压缩了原本富有弹性的乡镇自主空间。可以看出，县域党政体制的直接介入为领导小组增添了鲜明的政治化色彩，使得领导小组在日常运转中有足够的权限去调动和整合县域党政部门的资源。因此，职能部门便想方设法通过一系列“柔性运作机制”来获取县级领导的关注与支持，争取使自己部门的工作进入领导小组的视野。以县级河道采砂管理为例，这本属于F县水利局职责范围内的事务，但如果仅仅依靠县水利局有限的人财物资源来负责县域内所有的河道采砂管理工作，难度相当大。同时，安全生产工作的重要程度越来越高，河道采砂出现任何安全事故，都会由水利局相关领导承担主要责任并受到严肃的问责。面对绩效考核和问责压力，F县水利局领导便凭借安全生产的重要性获得县领导授权，成为F县安全生产委员会（下简称“安委会”）的牵头部门之一。此后，在F 县安委会出台的安全生产排查整治工作方案中，水利局不仅将各类数据报表统计工作分配给本县河道沿线的数个乡镇，而且借助属地管理制度将河道采砂日常安全监督和管理等工作同步下移，要求乡镇政府承担属地责任并严格落实安全生产“一票否决”制。这样操作下来，原本属于水利局的业务工作就变成了乡镇政府的中心工作，必须按照文件要求严格执行，水利局则从直接监管主体变成了间接监管主体。可见，职能部门的工作一旦被纳入领导小组的工作范畴，就意味着过去乡镇政府可以“选择性执行”的业务工作，变成县级党委政府交办的、需要乡镇政府不折不扣认真完成的中心任务。对于这类工作，乡镇政府不仅要负责具体落实，还要承担主要责任。Q 乡乡长曾感慨道：“现在领导小组下发的工作性文件翻到最后永远有一句话，‘县委县政府对本次工作高度重视，对于工作落实不到位的将会严肃追责，纪检监察部门将持续开展监督检查和暗访暗查’。但凡工作稍有差池，或者引发了较为恶劣的社会影响，我们将第一个受到问责。”依托领导小组机制，原本由县级职能部门负责的业务工作得以上升到党委政府的层面加以推行，在部门业务工作被“中心工作化”的过程中，部门所肩负的主要责任也交由乡镇政府承担。
（二）督导检查规范化与部门监督的实现
在领导小组的运作下，原本属于县级职能部门的主体责任转移到乡镇政府一级，但这并不代表职能部门可以“高枕无忧”。县级职能部门与乡镇政府之间仍然维持着一种责任纽带关系。例如，如果F县下属乡镇发生了河道采砂安全生产事故，根据F县安委会出台的工作方案，将根据安全生产事故的等级首先对属地乡镇党政领导及分管领导进行追责问责，但水利局作为业务主管部门，仍然担负着无法推卸的间接责任。因此，在中心工作推进过程中，职能部门便借用领导小组名义，一边通过设置精细化的考评奖惩措施、反复召开专题会议、频繁下发工作文件等方式来实现对乡镇政府的压力传导，另一边则以督导检查来保证中心工作的落地。实践中，督导检查面向逐渐清晰并呈现出以下三个显著特征。
1. 督导检查常态化
督导检查成为一种常规性的科层治理机制，检查频率大幅提升。在领导小组机制的驱动下，职能部门业务工作向中心工作转化并使其政治性增强，职能部门必须借助领导小组名义，通过高频率的督导检查向乡镇持续施压，从而实现对工作完成进度和质量的严格把控，确保乡镇政府按照上级要求落实工作任务、完成相应指标。以F 县河道采砂日常安全监督和管理工作为例，在该工作下放到乡镇以前，F县通常每季度都以县政府督查室的名义组织开展一次大规模的督导检查，并由水利局抽调工作人员组成工作专班，对县域内重点乡镇和上一年度单项工作排名倒数的乡镇进行定期业务指导。但在属地乡镇承担主要责任之后，县水利局便以安委会的名义组建督导专班，至少每半个月对属地乡镇进行一次实地督导检查，并发布整改通知。这显然强化了督导检查的常态化倾向。
2. 督导检查前移化
强调以事中督导检查取代事后督导检查。在科层体制正常运转过程中，督导检查行为通常建立在明确的问题线索之上。但在领导小组运作实践中，督导检查行为不再是以问题 为导向，而是演变成为一种推动工作的手段，其目的是通过频繁的事中督导检查来实现压力加码，强化乡镇对于督导检查工作内容的重视程度。以农村户厕问题摸排整改“回头看”工作为例，在“回头看”工作推进过程中，F县农业农村局作为领导小组的牵头部门，要求县域内20个乡镇每周汇报厕改工作进度。具体工作刚开始推进不久，县农业农村局便抽调人员成立督导专班，通过查台账、看现场等方式，加强对“回头看”工作的培训指导、督促落实和跟踪问效。F县农村户厕问题摸排整改“回头看”工作领导小组成员、农业农村局分管厕所革命工作的副局长表示：“现在各个乡镇工作都很繁重，尤其是考核排名靠后的乡镇，不下去督办，工作推进就得不到保证。”这无疑是通过事中督导检查实现权力在场，变相地通过督导检查来推动乡镇工作。
3. 督导检查刚性化
在督导检查过程中过于强调规则化和程序化。作为科层体制内部自上而下开展的对关键决策与重点任务的追踪、核查及督促等监督检查行为，督导检查的核心是发现问题并进行精准有效的问题甄别和问题反馈，从而在保证督导检查双向性的基础上实现政策层级统筹功能。然而，在领导小组运作实践中，督导检查越来越趋向于刚性化，缺乏对乡镇一线复杂情境的把握和研判，导致督导检查失去了对于具体工作差异化落实的包容性。以F县自建房安全隐患排查整治工作为例，住建局作为领导小组牵头部门，要求全县所有乡镇在20天内完成全面排查。但不同乡镇实际情况不同，如J 镇常住人口接近6万人，而W乡常住人口不足5000人，工作落实难度差异较大。督导专班在缺乏对各乡镇房屋数量、房屋环境、人员流动等诸多因素进行综合考量的情况下，只根据各乡镇排查完成比例进行简单化排名，不仅对排名靠后的乡镇进行通报，而且将督导检查结果报送给兼任领导小组组长的常务副县长，由其对排名靠后的乡镇党政领导进行约谈。刚性化的督导检查提高了工作落实的标准和要求，但结果就是乡镇承受的督导压力急剧增大。借助领导小组机制的运行，县级职能部门一方面将业务工作转化为乡镇政府的中心工作，卸去了本应承担的主要责任；另一方面，县级职能部门以领导小组的名义频繁推动督导检查往常态化、前置化和刚性化的方向发展，在强化部门对于乡镇政府动员能力的同时抑制了乡镇的自主性，使乡镇政府承担着日益增多的政治压力。正是在这一过程中，县级职能部门从职责履行主体转变为监督考核主体，“卸责式监督”由此产生并成为职能部门推诿避责的工具。
四、卸责式监督的影响及其后果
对于单个职能部门来说，卸责式监督有助于将自上而下的行政压力传导给乡镇政府，使部门能够从容应对数量日益增多、难度不断加大的业务工作。而一旦县级职能部门都通过 业务工作中心化和督导检查规范化来达到责任“甩锅”的目的，不仅会使县域体制陷入督查泛化和政治动员依赖的局面，还会带来乡镇责任超载和形式主义泛滥的严重后果。
（一）县域监督泛化与政治动员依赖
在县级职能部门的运作下，业务工作越来越多地被纳入到领导小组的工作范畴，并借助县级党委政府的科层权威加以统筹和落实，这导致整个县域治理体系内部的中心工作数量急剧膨胀，甚至所有的部门工作都被“中心工作化”了。为了保证乡镇政府严格按照工作方案中所要求的精细化指标和标准化程序落实“中心化”的业务工作，各职能部门不得不积极参与到对乡镇政府的行政资源以及乡镇领导注意力的竞争当中，督导检查机制也因此得到进一步强化。职能部门为完成各项业务工作都可以借助领导小组的名义向乡镇政府派驻督导专班，“以督促干”成为自上而下督导检查活动的重点，并在整个县域范围内形成“监督泛化”的局面。
“以督促干”的本质是通过政治动员和压力机制激发乡镇干部工作的积极性和责任心。但是，当各职能部门都试图通过督导检查方式确保本部门业务工作得到推进时，整个县域治理体系就越来越依赖于高强度的政治动员。这不仅挤压了乡镇常规工作的空间，而且使得县域治理体制维持在一种“过热化”的运转状态之中，“上面三天一小督，五天一大督，时时可督，事事可督，甚至已经从督事发展到督人了”。
（二）乡镇责任超载与形式主义泛滥
在过去，乡镇所承担的自上而下的政治任务数量较少，相对集中在计划生育、农业税费 征收、招商引资、信访维稳等方面，此外还包含一些阶段性重点工作，如征地拆迁、抗旱防洪等。面对这些任务，尽管乡镇政府处在压力型体制和行政资源相对匮乏的约束性结构之下，但仍然可以通过“正式权力的非正式运作”这种灵活变通的方式完成常规科层式治理难以完成的重点工作。然而，职能部门的卸责式监督行为不仅带来乡镇政府政治任务数量的爆发式增长，而且督导检查几乎侵蚀了乡镇政府的变通空间，进一步加剧了乡镇权责失衡，使乡镇所承受的压力逐渐超出其上限，引发乡镇责任超载现象。
为了规避问责风险，乡镇干部不得不严格按照标准和程序来落实每一项工作。但是，在人力、物力、财力都十分有限的情况下，乡镇政府显然难以按照“最高标准、最严要求、最快速度”完成如此多的政治任务。因此，只能通过形式主义的方式来“认真应付”政治任务，最终导致基层形式主义泛滥成灾。
五、结论与讨论
本文探讨了县级职能部门从尽责到避责的转换逻辑、生成机制及其后果。研究发现，县级职能部门业务工作的正常推进受到科层体制“职责同构”的限制，虽然可以通过关系化运作、项目化运作以及分管领导统筹协调等变通机制得到一定程度的纾解，但由于属地管理制度的运行时刻面临着乡镇自主性的挑战，职能部门无法确保下派到乡镇的业务工作得到保质保量的落实。面对绩效考核与问责压力，县级职能部门依托领导小组机制，在推动“业务工作中心工作化”的同时实现了主体责任的转移，并辅以督导检查来强化其对于乡镇政府的动员能力，从而保证了中心工作的顺利落地。在此过程中，县级职能部门的卸责式监督行为得以产生，使得县域治理体系陷入监督泛化和政治动员依赖的局面，并带来乡镇责任超载和形式主义泛滥的严重后果。在以往的基层实践中，为了克服行政科层制的缺陷与惰性，以党委为主体的政治统合制通过重构科层结构、整合科层资源，超常规地完成了具有紧迫性和综合性的中心工作，形成了一套具有中国特色的治理模式。领导小组机制就是其具体实践路径之一。值得注意的是，政治统合制在具体运行过程中应根据治理事务的轻重缓急进行准确区分，坚持宜统则统、宜分则分的“统分结合”原则，不能“该统的没统”，更不能“该分的没分”。正如毛泽东所强调的：“弹钢琴要十个指头都动作，不能有的动，有的不动。但是，十个指头都按下去，那也不成调子。要产生好的音乐，十个指头的动作要有节奏，要互相配合。”1442县级职能部门卸责式监督行为的产生以及由此带来的一系列问题，实际上就是政治统合制走向“能统尽统”这一极端的表现。这就提醒我们，要合理控制政治统合机制的运行限度，厘清常规性业务工作和重点性中心工作的边界，将原本属于职能部门的业务工作严格限定在其职责范围内，从根源上杜绝上级部门毫无顾忌地向下甩锅卸责行为的发生。同时，应强化问责制度和督导检查制度的弹性化取向，维持基层干部在工作落实过程中的自主变通空间，避免刚性化的问责制度和督导检查成为诱发基层形式主义的根源。
受案例经验限制，本文仅在县域范围内探讨了职能部门卸责式监督行为的生成逻辑及其后果，但这并不代表卸责式监督是县域治理体系内部的特有现象，更高层级的政府职能部门可能同样存在类似的情况。实际上，职能部门卸责式监督行为的背后所反映的是近年来国家在纵向结构上进行权力集中化配置的问题，而权力的集中化配置并不必然带来基层治理总体效率的提升。也正是从这个层面上来说，本文的研究结论具有超越案例特殊性的一般性意义。