作者简介：彭小兵，重庆大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为公共政策与社会治理；彭洋，重庆大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为政策创新扩散与数字治理。

文献来源：《电子政务》2023年第3期。

摘要：数字化转型是当前地方政府治理变革的重要赛道。已有研究大多关注数字化转型先行省份的改革经验与创新扩散，忽略了非对等结构下“跟进型”地方政府政策转移、技术吸纳、创新竞争的策略行动。基于府际关系和政策创新扩散理论，构建包含“府际竞争度”和“创新行动力”两个维度的分析框架，将地方政府数字化转型的跟进策略划分为“竞争-扩充式”跟进、“学习-在地化”跟进、“吸纳-协调式”跟进和“观望-被动式”跟进四种模式。在此基础上，运用多案例研究方法考察地方政府数字化转型的不同实践样态。对比发现，贵州、湖北、重庆、辽宁四地政务服务改革的扩散跟进在范围、路径和结果上存在差异。“压力驱动-对标竞争-创新示范”是地方政府创新跟进的一般逻辑，也反映了地方政府“为增长而竞争”和“为创新而竞争”的双向竞争格局。

关键词：数字政府；数字化转型；政策扩散；政务服务 

一、问题的提出：从政策扩散到技术跟进

政策创新扩散是中国改革进程中的一个重要现象，鼓励和促进地方政府在组织学习、经验交流中实现创新扩散和技术赶超，被认为是在面对风险与不确定因素下取得“增长奇迹”的重要原因。数字化转型作为当下地方政府治理变革的重要赛道，其创新扩散过程带有强烈的跟进意愿与竞争动力。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进审批服务便民化的指导意见》，该意见要求全面铺开行政审批改革，着力提升“互联网+政务服务”水平。政务服务改革作为数字化转型的重要路径和关键环节，旨在通过数字工具的嵌入、应用创新服务内容和服务方式，赋能政府治理的全过程，以提升行政效能、传递和创造出更大的公共价值。在中央政府的强力推动下，各级地方政府围绕政策要求制定“时间表”“任务书”“路线图”，积极探索“互联网+政务服务”的创新模式，在数字化转型的“马拉松”竞赛中相互追赶。其中，江苏省“不见面审批”、上海市“一网通办”、安徽省“智慧政务”等数字政府建设品牌更是在创新竞赛中脱颖而出，受到中央政府的绩效表彰和其他地方政府的效仿学习。

在压力型体制中，省级政府作为政策层级过程中的第一个节点，在制度变迁中扮演着“第一行动集团”的角色，既是任务发包者，也是项目验收者。在政务服务改革的“创新锦标赛”中，地方政府的创新采纳带有扩散跟进与对标竞争的双重特质。纵向的层级控制驱使地方政府作出技术跟进的趋同回应，而横向的政府间竞争则会加速创新升级。那么，在府际互动的关系状态中，跟进型地方政府在数字化转型中由政策扩散到技术跟进遵循什么样的逻辑进路，会采取什么样的竞争策略来适应外部的创新竞赛？科学地回答该问题，有助于在认识地方政府数字化转型中差异化跟进行动的基础上总结其内在的发生机制，对协调推进数字政府建设、加快推进政务服务改革具有重要的理论和现实意义。

二、地方政府在数字化转型中的扩散跟进研究进展

（一）府际关系对数字化转型创新扩散的影响

一项政策创新产生价值后，会在特定的时间内通过特定的渠道在政府间传播。府际关系作为内置变量，深刻影响着政策的创新与扩散。马亮将府际关系分为垂直方向上的自上而下、自下而上和水平方向上的学习与竞争，并从这四个方面探讨了府际关系对政策创新扩散的影响。中央层面的行政强制和经济激励、同级政府间的学习、竞争，以及自下而上的试点带动都会加快政策的创新与扩散，这种影响也同样存在于数字化转型的创新扩散中。

朱旭峰、张友浪基于对新型行政审批中心兴起的考察，验证了中央政府的政策信号会显著加速地方政府的创新进程，且政策创新的邻近扩散效应明显。上级政府的制度压力、邻近省份的竞争与省级一体化网上政务服务平台建设正相关，且“上下（央地）”关系的作用使得政策扩散曲线呈现为陡峭的S型。嵇江夏、宋迎法运用事件史分析法（EHA）从内、外两个层面分析地级市政府网上政务服务平台创新扩散的影响因素，研究发现中央政策信号的作用力要大于省级执行力。陈华珊基于省、市、县三级官方政务微博的数据对比，分析指出上级政府的行政压力、政策信号和府际间的学习与竞争会通过合法机制与效率机制的转化来刺激政策的创新扩散。府际关系在正向促进政策创新扩散的同时，也影响着具体的扩散模式。邓崧等基于双路径府际关系构建了数字政府创新扩散的“试验-认可-推广”模型，认为我国数字政府的建设项目因上级政府推动力和地方政府学习力的差异匹配，存在辐射式全面推广、象征式局部推广、扩展式局部推广和收束式无推广四种路径。赵志远和刘澜波则聚焦于横向地方政府间的创新扩散，根据传播者与受传者的强弱属性划分了“学习-本土化”“观望-发展”“竞争-推广”“模仿-辐射”四种扩散模式，而政务服务中心与掌上政务的发展正是“学习-本土化”与竞争性扩散的典型代表。尽管数字化转型中的创新运用在不同的研究维度上呈现差异化的扩散路径与推广结果，但其都内嵌于府际关系的调整、互动之中，并在空间上表现出“领导-跟随”的层级效应。

（二）地方政府在数字化转型中的跟进行为

在水平扩散中，数字化转型的先行省份率先开展政策创制，从而掌握创新的主导权与技术的话语解释权，其他地方政府会相继采取特定的行动来跟进“最佳实践”，以缩小竞争差距。最常见的行为就是将其他地方的制度、政策、项目甚至是技术手段等治理措施引入到本地，唐曼、王刚将其概括为“行为模仿”。根据议程设置与“参考他人经验”行为的发生顺序，地方政府的跟进行为又可以被分为自觉模仿（学习）与跟风模仿（从众），也即主动跟进与被动跟进。在学习借鉴中，跟进者的贴近模仿、采纳运用并非无差别的复制、推广，政策原型在扩散、转移、吸收的过程中经历着脱嵌、传播与再嵌入的环节，有时甚至会发生政策的异化与再创新。然而，技术在政府组织间的传播、运用并非仅仅取决于技术自身，更取决于特定制度环境和组织结构下核心行动者的“成本-收益”考虑，这也决定了地方政府跟进行动中的技术学习要与政策扩散相适应、相协调。政策创新采纳发生后，地方政府对传入的技术经验作出局部、边际性的调试以达到和原有的政策、技术体系相兼容的扩散目的。谭海波、赵雪娇认为，这种基于回应性和政治激励的制度逻辑所引发的“回应式创新”并没有触及原有的科层组织体系，只是地方政府在紧张的环境中作出的形式改进，且这种回应也是有差异的。

综上所述，现有研究已广泛关注到府际关系对政策创新扩散的驱动与调节作用，但多是将创新扩散内容置于研究中心，忽略了非对等结构中受扩散影响者的策略跟进行动与其内在的发生机制。在政府治理的数字化转型中，地方政府的跟进应对是一个持续、有策略的过程，由政策扩散到技术跟进的逻辑进路以及最终指向是什么，并没有明确的回答。因此，拟以数字化转型中地方政府的跟进应对为研究内容，依据府际竞争度和创新行动力的强弱属性，进而划分地方政府跟进应对的四种模式。在此基础上，结合贵州、湖北、重庆、辽宁四地政务服务改革的实践案例进一步分析地方政府由政策转移到技术跟进的差异行动。据此，归纳总结出地方政府跟进应对与策略竞争的一般逻辑，进而延长府际关系视角下政策创新扩散的研究链条。

三、数字化转型创新扩散中地方政府的跟进应对与竞争策略

（一）地方政府的行为聚焦：跟进应对

在数字化转型的创新扩散中，地方政府会做出各种各样的“反应”以应对外部的刺激，这种反应显示了地方政府趋同回应与创新竞争的双重特质，可以理解为是一种跟进应对的策略行动。数字化转型中的跟进应对是指受创新扩散影响的地方政府在府际关系的动态调整中以数字绩效为中心展开政策转移、技术吸纳和创新竞争的行动过程。其中政策转移是指以模仿、合成的方式对政策知识进行迁移，迁移的方式有复制、效仿、混合、启发等不同类型。地方政府从理性的逻辑出发，考虑外部面临的挑战，进而选择不同的迁移方式。技术跟进则是对内在技术架构、管理机制的调整、吸收和内化，而创新竞争是其最终的结果指向，三者相互关联、层层递进。跟进型地方政府在数字化转型中以创新标杆为榜样，学习借鉴先行省份的政策模式和技术经验，再经过组织内化、协调适应以逐步实现创新赶超。这种跟进应对是由特定的制度环境和组织结构所引发的，并表现出“跟”与“进”的行动步骤（参见图1）。

⒈跟进应对的触发因素

一般而言，地方政府的创新行动受直接动力和间接动力的影响，间接动力触发地方政府的创新意愿，而直接动力则是地方政府基于特定创新的成本收益考虑，决定着创新活动的展开。在数字化转型的创新扩散中，跟进型地方政府在府际关系、制度环境中理性选择、策略跟进，兼具政治理性和技术理性，其创新采纳受到纵向的层级控制、横向的创新裹挟以及内在转型发展需求的影响。

压力型体制的基本逻辑是“唯上主义”，上级政府凭借手中掌握的目标设定权、检查验收权、激励分配权实现对下级政府的组织控制和政治激励。在数字化转型的政策过程中，中央政府通过发布重要指示文件，责成各级政府按要求、如期完成相关平台建设的任务，并根据检查验收的情况施予奖惩，迫使地方政府作出政策转移、技术跟进的趋同回应。当某个地方政府的创新经验率先获得上级政府的绩效表彰甚至上升为国家政策时，会对周围其他同级地方政府产生较强的竞争压力。受创新扩散影响的地方政府为了争取上级政府的注意力关注和配套的政策支持，在政策施行过程中倾向于“左右看齐”，紧盯竞争对手的政策动向，并通过学习、模仿、社会化等机制实现对政策和技术的创新吸收，从而为地方发展赢得竞争优势。同时，传统政府治理的科层封闭、条块分割、口径不一的问题难以有效回应社会治理和公共服务中的复杂问题与多元需求，迫切需要地方政府加快治理方式和治理手段的数字化转型。

⒉跟进应对的行动步骤

地方政府的跟进行动包含“跟”与“进”两个策略阶段与行动步骤，也即跟进的应对与竞争。“跟”是数字化转型中地方政府受行政指令的强力驱动和水平方向上的创新挤压，被迫作出政策迁移、技术吸纳的行为选择。其政策迁移方式通常表现为复制、效仿，而技术吸纳则表现为照搬照抄，无实质性的修改；而“进”的阶段则更关注吸收内化，地方政府由被动适应走向主动竞争，尝试通过混合、启发的方式对政策模式和技术经验进行改造，进而创造出专属的创新项目，力求在竞争中获取技术变革的话语权和向上晋升的绩效筹码。在“跟”的阶段，当外部的改革范式与内部的治理要求相一致时，地方政府会立足于本地的政务实际，快速跟进，对先进的政策模式、技术经验进行调试、吸收和转化，使其与原有的政策、技术体系相衔接。在“进”的阶段，数字技术赋能政务服务，在地化运用手段成熟，并逐渐形成区域特色创新项目。从“跟”与“进”的关系来看，“跟”是“进”的趋同回应，“进”是“跟”的优化升级。由“跟”到“进”的转变强调组织学习和政策再生产的意愿和能力，这个过程地方政府并非程序式的复制、模仿，而是在理性、情感与行为的交织下对创新扩散内容进行修正、编辑和转述，进而实现再创新。

（二）地方政府跟进应对的竞争策略

数字政府的建设能力代表了地方政府在创新竞争中的话语地位。在跟进应对中，受创新扩散影响的地方政府对内部数字治理水平与外部竞争的重视程度决定了其不同程度的创新采纳意愿与行动执行力，进而呈现出不同的竞争策略。因此，根据府际竞争度与创新行动力的强弱将地方政府跟进应对的竞争策略划分为“竞争-扩充式”跟进、“学习-在地化”跟进、“吸纳-协调式”跟进和“观望-被动式”跟进四种模式（参见图2）。

⒈“竞争-扩充式”跟进

“竞争-扩充式”跟进模式代表了地方政府在数字化转型中具有较高水平的创新行动力与府际竞争度，处于跟进应对的竞争（“进”）阶段。该模式下的地方政府经过“跟”阶段的政策学习与技术吸纳，对内逐渐完成对原有政策体系、技术架构的扩充与升级，并开发、创造出新的服务内容与服务方式，数字政府建设的能力水平显著提高；对外组织申报更多的创新试点以吸引中央政府和其他地方政府的注意力关注。如此一来，地方政府在数字化转型的创新竞赛中逐渐脱颖而出，并尝试挤进数字政府建设绩效排名榜的“第一梯队”。

⒉“学习-在地化”跟进

在“学习-在地化”的跟进模式中，地方政府对先行省份的政策模式和技术经验进行融合改造、消化吸收，探索形成具有地方特色的服务项目。这种在地化的学习方式对应着较高水平的创新行动力与较低水平的府际竞争度，即地方政府以实际的数字治理绩效为核心，以真实的问题需求为导向，探索搜寻、学习借鉴成功经验，使其嵌入到原有的体系架构中去，而不是简单的跟风模仿。但因其数字政府建设项目的影响力相对有限，所具备的府际竞争力相对较低，行动策略处于由“跟”到“进”的转变。

⒊“吸纳-协调式”跟进

“吸纳-协调式”跟进的竞争策略也同样处于由“跟”到“进”的过程转变中。该模式下的地方政府以协调政策布局、寻求治理认同为跟进出发点，政策迁移与技术吸纳呈现一定的过渡性。即在具体的跟进行动中，地方政府会迅速发布相关的政策文件以回应中央政府的战略规划，但技术学习、嵌入性运用的进程却相对缓慢。待政策结构稳定后，地方政府会对先行省份的技术经验进行吸纳、调试，并在渐进适应的过程中推陈出新，对应着较强的府际竞争度与较低的创新行动力。

⒋“观望-被动式”跟进

“观望-被动式”跟进模式代表了地方政府跟进应对中较低水平的府际竞争度和较低水平的创新行动力。受制于有限的基础设施水平、财政能力和主政官员的政策注意力，地方政府在数字化转型中持隔岸观望的态度，跟进应对与创新竞争的行动意愿较低。上级政府的行政指令是该类地方政府作出改变的重要推动力，且跟进应对多以机械模仿、简单套用为主，并没有产生实际的扩散价值。整体上来说，该模式下的地方政府数字化转型的进程较慢，尚处于“跟”的阶段。

在政府治理的数字化转型中，地方政府的跟进应对是由适应性走向竞争性的。这四种跟进模式不是固定不变的，当府际竞争度提升时，“观望-被动式”跟进和“学习-在地化”跟进可能会转变为“吸纳-协调式”跟进和“竞争-扩充式”跟进；当创新行动力提升时，“观望-被动式”跟进和“吸纳-协调式”跟进可能会转变为“学习-在地化”跟进和“竞争-扩充式”跟进。

四、政务服务改革中地方政府跟进应对与策略竞争的案例分析

（一）发生背景与案例选择

推进“互联网+政务服务”战略，是深化“放管服”改革、提高政府治理能力现代化的关键之举。在中央的战略部署下，地方政府积极探索创新模式，其中浙江省首创的“最多跑一次”改革成功出圈，成为数字政府建设的标杆。“最多跑一次”改革是指通过“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新，让企业和群众到政府办事实现“最多跑一次”的行政目标，其中“互联网+政务服务”是关键的技术支撑。这项创新举措既推进了地方治理的数字化转型，又自下而上由地方经验上升为国家政策，并在全国范围内辐射、推广开来，引发其他地方政府的学习跟进与创新改革。

2020年10月，清华大学数据治理研究中心发布了《2020年数字政府发展指数报告》，该报告从组织机构、制度体系、治理能力和治理效果四个维度对我国31个省级数字政府的建设能力进行评估、排名，划分了“引领型（大于等于70分）、优质型（65-70分，含65分）、特色型（60-65分，含60分）、发展型（50-60分，含50分）、追赶型（少于50分）”五大类型（2021年排名无较大变动）。本文根据数据的可及性、案例的代表性，以及跟进应对的竞争策略，选取了“引领型”以外的贵州（优质型）、湖北（特色型）、重庆（发展型）、辽宁（追赶型）四地作为政务服务改革的观察样本，并从政策响应率、数字平台建设效果与创新扩散影响力等方面来比较四种扩散跟进模式在范围、路径和结果上的差异（参见表1）。

(二）政务服务改革中地方政府跟进应对的实践样态

⒈“竞争-扩充式”跟进：贵州省“进一张网络、办全省事”的政务服务模式

与浙江、广东等第一梯队的省份相比，贵州省数字政府的建设重点与运作模式有所不同。其分级集约、整合上移、统一输出的改革方式改变了政府门户网站林立、解释不一的碎片化问题，消除了数据开放共享的层级障碍和组织壁垒，实现政务服务线上“一网打尽”和线下“一窗办理”。其创新跟进、技术改革的主要内容有：

第一，建设统一网站平台，打造“网购式”链接服务。2016年，贵州省人民政府采用“一点统筹建设、多点接入应用”的建设思路，通过逐一对接争取支持、充分沟通了解需求、第三方评估倒逼整改的方式，打造出全省“办事一张网”——贵州省网上办事大厅（2018年更新升级为“贵州政务服务网”）。内外一张网的数据治理结构采用“三权分治，五可调度”的模式，即明确政务服务数据的归集权、使用权和管理权，以“云上贵州”平台为中心整合政府部门应用系统，重新划定事责权限，使数据的“可有”“可用”“可控”“可溯”和“可视”变为可能。用户足不出户便可实现医疗、教育、就业、交通、养老、文旅等行政服务事项的“掌上办”“指尖办”。2019年以来，贵州省数据共享交换平台累计完成数据交换2588.1万次，推动形成一批跨部门、跨层级、跨地域的政府数据共享交换应用场景，受到中央政府的大力表扬。

第二，扩充服务内容，推进行政服务事项“全省通办、跨省通办”。贵州省政务服务中心坚持“应上尽上”的原则，推进公共服务事项“加法”和行政权力事项“减法”双向进行。目前，超3000个高频政务服务可通过“云上贵州多彩宝”App实现“掌上办”，群众办事“不跑腿”“少跑腿”；全省行政许可事项承诺时限压缩70%以上，实际办理时限减少81.8%，企业设立登记时间压缩至2个工作日，工程建设项目审批时间压缩至80个工作日。全面建成以“省级为引领、市州为枢纽、区县为阵地、乡村为延伸”的多级政务服务体系。同时精编办事指南，建立职业资格、减证便民等25类权力清单，79万个政务服务事项进驻贵州政务服务网。此外，依托政务服务平台和区域内县级以上政务服务大厅的相关窗口，打通层级间隔，扩融“全省通办”的服务事项；精简流程手续，联通“跨区通办”的材料流转、属地办理、异地送到等环节，避免办事来回跑、多地跑。

贵州省在学习、吸纳政府权力清单建设、“最多跑一次”改革等先进经验的基础上，依托其有利的大数据产业资源和技术设施，开发“块数据”的治理单元，搭建“一云一网一平台”的技术架构，率先完成了由“跟”到“进”的转变，并成为数字政府建设“优质型”的代表。这种“高府际竞争度-高创新行动力”的“竞争-扩充式”跟进模式反映了地方政府在政务服务改革中跟进应对行动的阶段上升与饱和转向，即对内表现为以提高数字治理绩效为目标的创新整合、运用，对外表现为府际关系互动中的创新竞争，并通过层级扩散来强化地方政府的竞争优势。

⒉“学习-在地化”跟进：湖北省“媒体+政务+服务”的创新模式

2018年7月，湖北省人民政府根据国务院深化“放管服”改革要求和推进全国一体化在线政务服务平台建设要求，出台《关于印发湖北省深化“互联网+政务服务”推进“一网、一门、一次”改革工作方案的通知》，在对照、学习先行省份经验的同时，实行在地化的技术学习与业务升级。在体系架构上，围绕改革方案加快“一张网”的布局建设，解决“平台林立、政出多门、业务交叉”的根源性问题；落实“三级八同”事项标准，精简办事材料、时间和环节，推动高频事项网办、快办；同时引入“云存储”系统，依托“互联网+监管”平台智能匹配、推送重点监察领域和监管对象，实现风险预警，大大缩小中间检查时间。在底层接口上，以政务服务网为核心门户，在功能分区、板块化的基础上进一步简化基础业务的审批流程，重点推进热门事项在线分类办理，推进行政办事零跑腿、不收费、无纸化受理；打造“一事联办”主题集成服务，提高业务流畅度和群众满意度；依托“长江云”平台横向带动政务服务网、媒体办、“鄂汇办”等应用接口的功能汇聚，进而形成“媒体+政务+服务”的创新服务模式。

湖北省通过多元整合、创新服务体验的方式，提高了线下窗口的办事效率与线上服务对接的敏捷程度。这种“学习-在地化”的跟进模式以提高政务服务能力为目标，以地方的政务实际和民众的真实需要为核心，主要表现为适应性接入与内化性学习。地方政府在这个过程中具有较强的创新行动力，当其政务服务改革的创新模式被广泛认可、推广时，“学习-在地化”跟进模式也可能上升转变为“竞争-扩充式”跟进模式。

⒊“吸纳-协调式”跟进：重庆市“城乡一体，一网联通”的政务服务模式

2018年，国务院办公厅相继发布《关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》和《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，要求扎实推进线上“一网、一门、一户”改革，打破政务服务事项办理的地区、部门、层级阻隔，努力实现数据共享和业务协同。同年11月，重庆市依托全市一体化在线政务服务平台，创新推出“渝快办”移动政务服务平台，开启了政务服务数字化改革的2.0时代。

“一网通办”是实施政务服务“全域通办”的核心和关键环节。重庆市人民政府按照社会治理和公共服务网上“总门户、总平台、总枢纽”的定位，关停、整合60多个市级部门和区县的网上审批系统，将分散的审批服务“小程序”整合为一体化在线服务的“大平台”，市、区县、乡镇、村四级的政务服务事项统归到市级门户网站；出台《重庆市政务服务管理办法》，向上对照国家事项权力清单，梳理、完善行政审批服务事项，做到应减尽减；向下统一服务标准，实现全市政务服务事项无差异受理、同标准办理。平台共上线服务事项1081项，涉及教育教学、社保服务、医疗卫生、交通出行等15个领域，根据用户点击量、业务关联度等相关指标划分功能模块，建成以“个人办事、企业办事”为引导的“主题服务套餐”“优化营商环境”“政策直通车”“便民服务”“便民提醒”等热点服务项目。同时引入“全生命周期健康检查”理念，对政务服务进行全流程、全要素的在线跟踪监管，迅速定位其中的堵点、难点、痛点问题，为精准追责问责开出“处方”。

重庆市由分散独立的门户网站到“全域一场网、服务全覆盖、流程极简化”服务模式的转变改善了因政务信息条块分割导致的“办事难、办事烦”问题，也在推进行政审批改革简约化、透明化的过程中实现了对资源的优化配置和对公民价值诉求的直接回应。在这种“吸纳-协调式”跟进中，中央的政策信号是地方政府政务服务数字化改革的重要推动力。在跟进行动的早期，地方可能依赖“包装”或者“拖延”以达到政策遵从；随后，在满足中央要求的基础上进行渐进调试与转化，试图通过在地化的应用创新打破传统的路径依赖，实现由“跟”到“进”的转变。

⒋“观望-被动式”跟进：辽宁省“一次认证、全网通办”的政务服务模式

在数字化转型的跟进应对中，辽宁省“互联网+政务服务”改革的政策响应速率与技术跟进效果呈现出高低错位、不相匹配的组合状态。在政策回应上，辽宁省人民政府与其他省份保持同频共振，先后出台了多项有关“互联网+政务服务”改革的规划、文件，与中央层面的战略部署形成上下协调的政策布局。但在创新行动力上，数字技术的转移吸收、内化运用却明显落后于其他省份，呈现观望、被动的适应特征。整体来看，辽宁省政务服务改革尚处于“起步”阶段。

2019年10月20日，辽宁政务便民服务平台——“辽事通”App正式上线，该平台与省级政务服务门户网站相结合，以实现行政服务事项多级覆盖，居民、企业办理最多只跑一次为改革目标。但在具体的治理实践中，辽宁省政务服务改革的技术跟进周期相对较长，且数字技术与政务服务之间还存在一定的嵌入冲突。如“辽事通”App未提供绝大多数高频服务事项的掌上办理，部分事项有栏目无内容或者服务不可用，部分服务只是简单链接政务服务网的对应栏目，未提供适配移动终端版本的服务。这种“观望-被动式”跟进对应着较低水平的创新行动力与较低水平的府际竞争度，地方政府的技术跟进以复制、效仿为主，缺乏在地化的改造、升级，数字化转型处于相对落后的状态。但这种竞争状态会在纵向行政压力的驱动与横向政府创新裹挟的刺激下，由观望、被动走向吸纳、协调和学习、扩充。如2022年5月，“辽事通”App改版升级，在整合、拓展原来1742项“最多跑一次事项”和923项“全程网办”事项的基础上提供“智慧停车”等便捷性服务，政务服务改革由“起步”向“成熟”迈进。

五、数字化转型中地方政府跟进应对与策略竞争的逻辑进路

差异化的跟进策略反映了地方政府政策转移、技术吸纳的渐进适应性与创新竞争性。地方政府通过“跟”“进”阶段不同的竞争策略来规避政务服务改革的风险和不确定性，进而实现创新采纳的价值衍生，并折射出创新行动的“上下逻辑”“前后逻辑”和“左右逻辑”。这种跟进应对的策略行动与中国特色的压力型体制是一种互为表里的关系，并有其内在的传导机制和逻辑链条。结合政务服务改革创新扩散的案例提炼出中国语境下地方政府跟进应对与策略竞争的核心逻辑：“压力驱动-对标竞争-创新示范”（参见图3）。

（一）制度背景：目标责任制和晋升锦标赛

自改革开放以来，地方政府在经济分权与行政分权中成为区域经济发展的“第一责任人”。上级政府通过自上而下的层层发包和指标考核实现对下级政府的调节与控制，从而塑造了地方政府运行的“压力型体制”。在压力型体制中，上级政府，特别是中央政府和相关部门为了加快推进政务服务的数字化改革，会将其确定为“政治任务”，要求下级政府以及职能部门全力完成，并以“目标责任制”和“晋升锦标赛”的形式来监督和激励地方政府的政策执行和技术改造。目标责任制是压力型体制具体的制度运作方式和实施手段，强调以量化的数字指标来衡量绩效产出。在目标责任制下，省级政府就当年分配到的政策指标与相关职能部门和下级地方政府签订目标责任书，根据完成情况对责任人进行行政问责或施予奖惩。如何按要求完成任务，避免处罚风险是地方政府官员行动的第一重利益考量。

在数字化转型的创新竞赛中，中央政府掌握着省级政府治理绩效的评定标准，如何赢得上级政府的表彰成为地方政府跟进对应的第二重利益考量。理性的地方官员要实现在任期内的有效晋升，就必须在数字化转型的创新竞赛中获得具有相对优势的技术话语权和治理绩效。因此，地方政府会通过跟进学习、吸纳融合的方式达到创新目的，进而表现出“竞争-扩充式”“学习-在地化”“吸纳-协调式”“观望-被动式”不同的竞争策略。目标责任制和晋升锦标赛的监督机制和激励机制使得地方政府在政务服务改革中做出跟进应对的策略选择，且这种选择带有明显的“为增长竞争”的指标行为。

（二）核心运作机制：对标竞争

治理权预授与裁决权保留的“非协调性”结构和压力型体制，促成了“同级竞争-上级裁决-政治晋升”的行为链条[32]。身为政绩竞争者的地方政府在政务服务的数字化改革中常常表现出“对标竞争”的跟进状态，即以创新示范区为标杆，通过政策迁移、技术吸纳、平台联通来缩小竞争差距，并不只是简单、机械的模仿与照抄。在数字化转型中，上级政府通过发布“评估报告”来测定各省、市级地方政府的数字建设能力，“第一”“首个”“首次”“领先”等词语则成为衡量地方政府创新行动力的重要标准。为了凸显这种行动力，跟进型地方政府会迅速作出学习反应：吸纳其他同级地方政府的创新安排，进而开发、启动本地的专属创新项目。在学习回应与创新竞争中，地方政府通常会策略性地迎合上级要求和回避体制障碍，以形式上模仿、名义上创新的方式引进先行省份的改革经验，并在内容和形式上加以调整，冠以新的项目名称用于自己的辖区，如政务服务改革中遍地而起的应用程序与创新试点。

（三）结果转向：创新示范

政务服务改革中地方政府对标竞争的结果指向是创新示范，即通过政策转移、技术吸纳来获取竞争优势，以增加绩效表彰和政治晋升的机会，最主要的竞争方式是争取试点。地方改革试点是中央推动创新的代表性手段，政务服务改革的试点代表着中央政府对下级政府治理创新的认可与推广。在跟进应对的第二阶段（“进”的阶段），地方政府以自身的数字条件为基础，进行扩充式跟进，以争取更多的创新试点。同时，创新示范和政策试点以“吸纳-辐射”的扩散机制关联起跟进应对的各个环节，成为新一轮创新改革中其他地方政府模仿学习的对象。这种“稳定”之上的“跟进”既降低了创新的技术风险，也放大了地方改革的整体效应。而当政策试点的创新优势不断累积，跟进型地方政府便会实现弯道超车，成为政务服务改革的新标地。

由此可见，地方政府在数字化转型中跟进应对与策略竞争的内在逻辑可分为纵向上的“目标责任制-政府回应-争取试点”与横向上的“地方政府竞争-学习改造-创新赶超”。这种纵横交错的拓扑结构形成了与压力型体制相适应的“向上负责、向周围看齐”的地方政府运作逻辑。也正是这种运作逻辑塑造了地方政府在创新扩散中差异化的跟进模式，展现了地方政府在完成指标任务的过程中变通适应、创新竞争的价值选择。

六、结论与讨论

（一）研究结论

在数字化转型的创新扩散中，受扩散影响的一方并不是被动地进行政策转移、技术学习，地方政府在这一过程中带有明显的阶段适应性和策略竞争性，可视为一种跟进应对的策略行动。跟进应对是府际关系下地方政府应对创新竞争压力、寻求治理表彰的一种常规性行为，这种行为发轫于压力型体制，在治理实践中表现为纵向上的政策回应，横向上比肩看齐、创新赶超的跟进特征。研究进一步发现：

第一，受纵向目标设定权、检查验收权、激励分配权的层级控制，横向的创新裹挟，以及内部数字化转型需要，地方政府在政务服务改革中表现出创新采纳中的策略跟进行动。

第二，跟进应对是非对等结构下受创新扩散影响的地方政府以数字绩效为中心展开政策转移、技术吸纳、创新竞争的行动过程，包含了“跟”与“进”两个行动步骤。“跟”的阶段以政策调试、技术模仿为主，主要是为了避免不作为引发的行政点名处罚；“进”的阶段强调组织对技术学习的创新转化，以扩散竞争为行动目标，整个过程表现出渐进性适应、阶段性上升和策略性竞争的扩散特征。

第三，府际竞争度和创新行动力的匹配差异决定了地方政府在数字化转型中存在“竞争-扩充式”跟进、“学习-在地化”跟进、“吸纳-协调式”跟进和“观望-被动式”跟进四种扩散跟进模式。在政务服务改革的实践中，贵州、湖北、重庆、辽宁四地的扩散跟进在范围、路径和结果上存在差异，这也反映了地方政府在政治理性与技术理性影响下的多重选择。

第四，“压力驱动-对标竞争-创新示范”是地方政府创新跟进的一般逻辑。目标责任制和晋升锦标赛的上位驱动客观上诱发了数字化转型中地方政府的学习跟进，地方政府在对标竞争中努力实现创新示范，以此达到绩效表彰和创新赶超的目的。

（二）进一步讨论

长期以来，“为增长而竞争”成为考察地方政府治理行为的一个重要理论命题。但伴随着治理理念与制度变革的推进，地方政府的竞争格局发生了显著变化，由过去的经济指标增长竞争转变为为“社会创新”而竞争与为“经济增长”而竞争并存的双向竞争格局，这种变化在政务服务改革中表现得尤为突出。当政务服务改革成为由中央政府发起的政治中心任务，压力型体制下地方政府的回应无疑是策略调整与全力跟进。当某些省份率先取得创新突破时，其他地方政府会进行学习模仿，以实现创新跟进，避免因创新失败导致晋升不顺利。地方政府由“为增长而竞争”转向“增长”“创新”并重，而跟进应对则是制度环境与具体任务情景下的一种风险规避、创新竞争的策略行为，兼具主动与被动、竞争与合作的特性。跟进应对的策略行为是中国语境下地方政府组织学习与竞争合作的另一种表达，对考察地方政府的运作逻辑具有重要的理论借鉴意义。