作者简介：贺雪峰，武汉大学社会学院院长、教授，教育部长江学者特聘教授。

文献来源：《社会科学战线》2022年第12期。

摘要：从资源流向与基层主导治理规则角度，可以将基层治理划分为四种不同类型。资源流向是国家与农民关系的核心内容。一直以来，国家从农村汲取资源，并在此基础上形成了相对稳定的基层治理模式。取消农业税后，国家向农村转移资源，彻底改变了传统的国家与农民关系，同时也就改变了基层治理的基础条件。这时候如何形成稳定且有效的农村基层治理模式，就是特别需要探讨的重大理论与政策问题。在资源输入背景下，通过重建农民与自己生产生活环境的血肉联系，让农民可以表达公共品的需求偏好，让输入农村的资源变成动员农民自己建设美好生活、对抗“搭便车”者和“钉子户”的公共意态，是基层治理有效的前提。资源输入+自治主导型基层治理的组合是实现新时期基层治理有效的最佳选择。

关键词：国家与农民关系；村民自治；治理有效；资源下乡

一、引论

一直以来，中国的基层治理建立在国家从农村汲取资源的基础之上。因为成功实现了工业化，国家财政收入中农业税的比重越来越低，加之农业税不仅增加了农民负担，而且消耗了大量基层行政资源，国家于2006年取消了农业税，对农村采取“多予、少取、放活”方针，其中“多予”就是以工补农、以城带乡，由国家向农村大规模转移支付，为农村提供与城市均等的基本公共服务。取消农业税以来，国家的惠农资金已连续多年超过2万亿元，国家与农民之间的资源流向发生了根本性转变。

基层治理建立在国家与农民关系基础之上，同时又具有一定制度安排的特征。在当前国家向农村输入资源的背景下，选择何种基层治理制度模式，是一个值得讨论的问题。基层治理连接国家与农民，既要完成国家安排的任务，又要广泛接触农民，反映农民的诉求。基层治理是否有效，对国家治理具有极为重要的基础性作用。一般来讲，国家与农民关系状况决定了基层治理制度安排的主导模式，但因为基层治理本身具有一定的制度安排与政策选择特征，因而基层治理模式在实践中尤其在新中国的实践中有特别丰富的表现形式。总体来讲，基层治理模式可以划分为“行政主导的基层治理”和“自治主导的基层治理”。

将国家与农民之间的资源流向与基层治理主导模式进行匹配，就可以组合出四种典型的基层治理模式：

第一种模式：资源汲取+自治主导的基层治理。中国历史上，国家一直从农村汲取资源，且在国家能力不足的情况下无力将权力直接延伸到基层，基层基本是自治的，因而有“皇权不下县”之说。当然，这种自治既非民主也难言公正。改革开放后，农村实行家庭联产承包责任制，人民公社解体，“政社合一”的体制被“乡政村治”的体制取代，在村一级实行以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要特征的村民自治。这种村民自治建立在民主基础之上，并与国家从农村汲取资源相结合，其与传统时期的乡村基层自治有着质的不同。

第二种模式：资源汲取+行政主导的基层治理。近代以来，国家政权建设的方向是强化对基层的控制，国家权力持续向农村基层渗透，原来主要依靠传统文化网络支持的保护型经纪逐渐被上级委派的基层官员所替代。基层官员代表国家向农村汲取资源，作为回报，国家默许基层官员在汲取资源过程中加派。农民负担越重，就越是缺乏纳税积极性，汲取资源就越困难，国家就越是要默许基层官员对农民加派，以此激励基层官员完成汲取任务，由此造成了基层政权的内卷化。中华人民共和国成立后，国家对农村基层进行了彻底改组，建立了“三级所有、队为基础”的人民公社体制，将农民高度组织起来，通过“剪刀差”从农业中汲取资源用于工业化建设。可以说，人民公社时期的基层治理是资源汲取+行政主导的模式。不过，人民公社汲取资源的主要方式是交公粮，粮食是由生产队组织生产的，生产队生产出来的粮食优先交给国家，因而国家不用与分散的一家一户打交道，汲取资源的成本比较低。同时，人民公社体制下的生产队是一个相对独立的生产生活共同体，独立核算，具有显著的自治特征，尤其是工分制可以极大地调动劳动力参加村庄公共品供给的积极性。

第三种模式：资源输入+自治主导型基层治理。取消农业税后，为了实现城乡均衡发展，国家开始以项目制的形式向农村输入大量惠农资源。鉴于农村公共品供给的项目制运作困境，一些地方政府在公共品供给制度与机制上进行创新。例如，2008年以来成都市政府每年定期向所辖范围内的村庄输入村级公共服务资金30—50万元，并将农村小型公共品供给与基层民主建设结合起来，以村民议事会的形式运作公共服务资金，形成了资源输入与村民自治相结合的基层治理模式。

第四种模式：资源输入+行政主导型基层治理。取消农业税后，国家开始大规模向农村转移资源，资源下乡必然会带来国家权力的下乡。当前，全国农村基层治理普遍有显著的行政化趋势，可以算作比较典型的资源输入+行政主导基层治理模式。

以下分别讨论四种基层治理模式的内在逻辑及其演化规律，重点讨论如何在资源输入条件下达到基层治理有效。

二、基层组织的一身两任

在国家与农民关系中，基层组织具有十分重要的作用，因为正是基层组织面对分散农户，既向上反映农户的诉求，又向下传递国家意志。正如徐勇所言，村干部是一身两任，既是农户的当家人，又是国家的代理人。一身两任的基层组织，有两方面的重要工作：一个是作为国家代理人，从农村汲取资源。要顺利完成从农村汲取资源的任务，基层组织就必须掌握农村情况，区分“钉子户”与贫困户，重点解决“钉子户”拒绝缴纳税费的难题。一个是作为农户当家人，为农户提供维持基本生产生活秩序的基本公共品。而为农户提供维持基本生产生活秩序的基本公共品的前提，则是向农户筹资筹劳。为顺利筹资筹劳，基层组织就要解决“搭便车”问题，因为只要有一户搭集体的便车，就会伤害其他农户的感情，影响农户筹资筹劳的公平感与积极性，并可能引发其他农户“搭便车”。

在传统社会，因为农村存在着大量超出一家一户范围的公共事务，仅仅依靠一家一户很难获得良好的生产生活条件，因此农户往往会组织起来筹资筹劳共同建设基本公共品，同时产生与之匹配的基层组织，形成与之相适应的社会规范，其中最典型的就是宗族组织。宗族组织通过聚族而居、族规族产、宗族认同，形成对宗族内所有人都有约束力的行为规则，能够较为容易地就村庄公共事务达成筹资筹劳的决定，较好地解决农户生产生活中基本公共品的供给问题。与宗族形式不同但实质类似的是人民公社体制，尤其是作为人民公社体制基础的生产队，通过工分制度在生产上将农民高度组织起来，防止了“搭便车”行为，大幅度提升了农村基本公共品供给能力与供给水平。

无论是宗族组织还是人民公社的生产队，一旦能够将农民组织起来，克服“搭便车”问题，通过筹资筹劳为农户提供基本公共品，保障农户基本生产生活秩序，就可以成为国家从农村汲取资源的可靠载体。大多数时候，国家为了降低汲取资源的成本，采取类似包税制的办法将税费任务下达到村庄，再由村庄分解任务到户。当然，人民公社时期国家直接从生产队先收走公粮，剩下部分再按工分进行分配。包税费的最佳组织就是宗族和生产队，这个时候的基层组织就是典型的一身两任，既是农户的当家人，又是国家的代理人，是“小公大私”的结合地带。当国家汲取任务不是特别沉重，农村社会相对稳定时，一身两任的基层组织既可以内生供给村庄基本公共品，又可以协助国家汲取农村资源。如果国家任务太重，同时农村社会本身面临冲击难以组织起来时，一身两任的基层组织就无法同时完成内生供给村庄基本公共品和协助国家汲取农村资源的任务，代表国家的“小公”与代表农户的“大私”就会分离，甚至形成对抗。这个意义上讲，国家向农村的汲取与特定条件下农民组织状况、组织方式、收入水平密切相关，国家汲取必须保持在一定限度以内。

基层组织如果能够将国家任务与基层公共事务结合起来，将整体利益与局部利益结合起来，将长远利益与短期利益结合起来，将国家强制与村庄规范结合起来，就可以保持相对稳定的国家与农民关系。因为农民需要保持最低限度的生产生活秩序，具有强烈的基本公共品需求，因而具有组织起来的内在动力和抑制“搭便车”行为的道德热情。农民组织起来内生供给基本公共品，就为国家从农村汲取资源提供了最好的组织通道，国家将从农村汲取的基层组织嫁接在村庄内生组织基础上，就形成了中国历史上具有相当普遍性的“小公大私”合二为一的基层组织形态。反过来，正因为要承担皇粮国税，一身两任的基层组织就可能借国家税收强制力来提高筹资筹劳建设村庄公共事务的效力。

取消农业税之前，农村基本公共品供给主要依靠内部筹资筹劳，国家不但很少为农村提供公共事业建设经费，而且还要从农村汲取资源，由此形成了基层一身两任的基本组织形态。这个一身两任的基层组织形态，大多数时候是自治主导型的，但在特定时期尤其是基层自治难以为继时，也存在行政化倾向。取消农业税后，之前搭农业税便车收取的村庄公益事业建设费也收取不上来，国家开始大规模向农村输入资源用于建设村庄公共品，中国基层治理进入资源输入阶段。国家资源输入深刻地改变了基层治理体制，农村基层治理出现了显著的行政化倾向，同时也出现了各种不可忽视的问题，尤其是严重的基层治理形式主义问题。如何解决资源输入背景下的基层治理行政化倾向和形式主义弊病，以及如何安排资源输入条件下的基层治理制度，就显得特别重要。

三、资源汲取与基层自治

在传统农业社会，国家主要从农村汲取资源，因为社会财富主要由农业创造，离开农业收入，国家机器就无法正常运转。如何从农村汲取资源却不是一件容易的事情，因为一家一户分散小农的经济剩余本来就少，国家向农户收取赋税的成本必然很高。传统中国的一项重要制度创新是盐铁专营，因为几乎所有家庭都需要盐铁，通过盐铁专营，国家向所有必需盐铁家庭汲取财税资源。盐铁以外的皇粮国税当然也是要由农民承担的，在国家能力比较弱，缺少与分散小农打交道能力的情况下，最好的办法就是把农村基层组织起来，以相对固定的税额向基层组织征收，相当于国家把税收分包给基层组织。这时的基层是自治的，这个自治建立在内生供给基本公共品基础之上，同时要承担国家下达的税收任务，国家税收任务因而就成为另外一种村庄公共品。

国家从农村汲取资源，却无力为农村提供充分的公共品，所以一家一户的农民只有组织起来才能保证基本公共品的供给，维持生产生活基本秩序。农民组织起来获得超出一家一户的集体行动能力，关键是要克服农村公共事业建设中的“搭便车”行为，因为一户在集体行动中“搭便车”，就会伤害积极参与出资出劳农户的感情，引发第二户第三户的效仿，结果就是集体行动不可持续，基本公共品供给筹资筹劳机制被阻断，村庄基本秩序无法维系。要阻止公共品供给中的“搭便车”行为，村庄就应当有强有力的规范，对破坏集体行动的“搭便车”者进行强烈的道德谴责，以及可以对“搭便车”者采取强制措施的结构性力量，比如宗族，甚至是狠人、乡绅、地主。村庄内生供给公共品显然是自治的，却并非一定是民主的，也并非一定是公正的，其中很可能有着深深的压迫。一旦农村形成了可以内生供给公共品的筹资筹劳机制，也就是形成了基层的自治。正是农村基层自治机制为国家从农村汲取资源提供了最好的嫁接条件，国家将向农村汲取的基本单元嫁接到农村自发形成的自治单元上面，将国家税赋任务包干到村庄，具有自治能力的村庄再在村庄分摊税赋，就实现了国家以较低成本从农村汲取资源的目标。村庄自治中对付“搭便车”者的机制顺利转化为国家汲取资源中对付“钉子户”的机制。

人民公社是一项十分独特的制度安排，国家通过政社合一体制和“三级所有、队为基础”建制，将农民高度组织起来。作为人民公社基础的生产队既是一个共同生产单位，又是一个共同分配单位，生产队所有劳动力参加集体劳动，集体劳动成果除上缴国家外全部分配给生产队成员，分配原则一般按人口和工分，人口越多，工分越多，所分集体劳动成果就越多。正是基于工分对农户的重要性，生产队可以通过记工分的方式动员农民建设公共事业，甚至公社和县一级组织可以通过记工分的方式调用生产队劳动力修建大型水利设施。生产队劳力参加生产队以外工程建设不可能增加生产队的集体劳动成果，但计算工分，这样就会造成作为分母的生产队总工分的增加，从而降低每个工分的分值。

人民公社的生产队，因为集体所有，共同生产和共同分配，很容易调用劳动力进行农田水利、村庄道路等农村公共事业建设，农村公共品供给就相对充分，甚至通过赤脚医生、民办教师大幅度提升了农村教育和医疗水平。人民公社是由国家建设并完全按国家意志来运转的，虽然生产队是独立核算的，国家却可以通过征购公粮、调用劳力，顺利地从农村汲取资源。正是凭借人民公社体制，国家通过从农村汲取资源完成了工业化的原始资本积累。

人民公社存在的问题是，生产队共同生产和共同分配，农户没有经营自主权，缺乏内在的生产积极性。早期农户生产积极性尚可以通过政治运动，“抓革命促生产”，到后期却出现了越来越多的懒汉，严重地影响了生产效率。为解决此问题，国家在农村实行承包责任制，农户重新获得了生产经营自主权，变成了相对独立的分散农户。包产到户以后，人民公社解体，国家如何从分散农户那里汲取资源，如何保证农村公共品供给，又成为难题。国家的办法是民主基础上的自治，发源于广西合寨的村委会制度因此成为包产到户后中国基层治理的标配。

四、资源汲取与行政化

资源汲取、村庄公共事业建设与基层自治三者之间有着强相关的内在逻辑，总体来讲，国家将面向农村的资源汲取通道嫁接在基层必需公共品诉求及因此而产生的基层自治能力之上，作为基层自治核心的抑制“搭便车”行为，客观上就会变成国家汲取资源时针对拒缴税赋“钉子户”的能力建设。

从清末开始，随着国家政权建设的推进，国家也加强了对农村的资源汲取。国家政权建设加强的一个直接表现就是国家权力向农村社会渗透，因为之前嫁接在社会自治基础之上的国家资源汲取通道出现了梗阻，国家通过强化基层政权建设，建立了一个新的汲取资源的通道，即让汲取资源的地方人员更多对国家负责，更加敢于向农民征收税赋。也就是说，国家越来越倾向用行政化的办法来向农民征收税赋，之前自治主导的基层治理变成行政主导，之前嫁接在村庄内生供给公共品基础上的汲取资源通道开始与之脱节，村庄内生对付“搭便车”者的机制不再转化为对抗拒缴国家税赋“钉子户”的机制，行政化的国家资源汲取通道就不得不借用暴力来对付“钉子户”。使用暴力对付“钉子户”的基层行政体系本身势必向国家索要更多好处，基层治理体系因此逐步由之前的保护型经纪变成赢利型经纪，国家权力向下延伸过程中出现了普遍的基层政权建设内卷化现象。

应该说，晚清以来进行的国家政权建设在农村是不成功的。中华人民共和国成立以后，国家彻底改造了农村社会结构，通过人民公社体制重建了基层治理体系。正如前述，人民公社体制是一身两任，通过工分制形成了强大的内生公共事业建设能力，同时因为国家对人民公社的强大控制能力，可以顺利通过公粮的形式完成对农村资源汲取。生产队的独立核算和建立在工分制基础上的强大公共事业建设能力，说明人民公社是自治的，但这种自治是依附于国家强大行政体系的自治，这与传统时期建立在分散农户基础上的自治在逻辑关系上是相反的，却又具有结构上的高度类似性。传统基层自治中，农户是独立经营主体，而在人民公社体制中，农户不再是独立经营主体，成为生产队集体的劳动力，要靠在生产队挣工分才能获得劳动成果的分配权。从这个意义上讲，虽然人民公社时期农村公共品供给主要靠内生，生产队也是独立核算具有自治性质，人民公社体制本身却是国家政权向农村的强有力延伸，因此是高度行政化的。

人民公社体制优点很多，贡献很大，但其最大的问题就是农户缺少经营自主权，因而缺少内在生产积极性。到了人民公社后期，农户消极怠工已严重影响到农业生产力的发展，因此国家开始实行联产承包责任制，农户重新成为农业经营主体。包产到户之初，基层治理建立在相对宽松的自治基础之上，轻徭薄赋，农村基础设施逐渐健全，农业生产力大幅度提升，国家可以比较容易地从农村汲取资源。不久，农村公共事业建设中存在的弊病开始显现，这时广西合寨自发成立村委会为国家重建农村基层治理体系提供了灵感。1988年，《村委会组织法》颁布实施，国家希望通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实现农民的自我教育、自我管理、自我服务，从而形成村庄内生公共品供给能力。遗憾的是，随着分税制改革和市场经济改革，农民流动加剧，农村社会结构变动，真正具有内生供给公共品能力的村民自治机制始终没有形成，国家（地方政府）不断加重农民负担，脆弱的基层自治体系无法承受沉重压力，结果就是“乡政”与“村治”关系严重紧张，基层治理体系越来越行政化，干群关系迅速恶化，三农问题越来越严重。进入21世纪，国家进行农村税费改革，并最终取消了农业税，结束了国家从农村汲取资源的历史，并很快进入国家向农村输入资源的新阶段。

总体来讲，中华人民共和国成立以来国家从农村汲取资源是以国家在基层强行政介入为主的，只有短暂的以自治为主导的过渡性阶段。正是通过强有力的行政介入，国家从农村汲取大量资源完成了工业化的原始资本积累，其中一个关键是通过强有力的人民公社体制把农民组织起来，为国家对接农村提供了基层治理条件。当然，这种农村基层高度组织化难以持续，因为其缺少调动农民个体积极性的手段。

五、资源输入与行政化

取消农业税后，国家一度期望农民通过一事一议筹资筹劳来解决农村公共品供给问题，但实践效果并不好，其中一个重要原因是，城市化背景下农民收入来源多元化，农村异质性大大增加，村民自治的社会基础不足。因此，国家通过资源下乡来为农村提供与城市均等的基本公共服务。从这个意义上讲，当前农村中农户基本上不需要通过内部筹资筹劳来供给基本公共品，村庄也就无须再形成针对“搭便车”者的强有力抑制机制。

国家不再从农村汲取资源，也就无需将国家权力向基层的延伸建立在基层自治的基础上。相反，因为国家资源是通过各个部委向下输送，部委为保证资源落地时的安全，必然会有规范、标准、程序以及验收、检查、监督的下乡，结果就是国家权力的下乡。既然农村公共品供给主要靠国家下乡资源，不再依靠向农民筹资筹劳，农村基层组织就没有必要为供给公共品去动员群众，去对付“搭便车”者，农村也就失去了自治的内在动力。国家权力下乡，基层治理就必然会演变成按上级要求的标准完成任务，很快行政化了，甚至出现了严重内卷基础上的悬浮。

资源下乡的最大问题是，国家严格的规范、标准与基层复杂多样的现实之间存在巨大张力。国家为防止资源滥用，必然对基层治理体系有严格要求，不允许在资源落地时进行变通。由于不同地区情况差异巨大，不允许变通的结果就是资源下乡难以因地制宜，落地不精准，影响资源使用的效果。

此外，国家资源下乡落地时必然要与农户打交道，比如占用农户的土地。本来国家资源下乡的目的是为农村提供公共品，是做好事，但在一些农户看来，既然国家必须要做这个好事，且是用国家资源来做好事，那被占用土地的农户就可以要求国家给予补偿。一些对利益特别敏感的“钉子户”，往往借土地被占用索要高额补偿。进村实施项目的工程队为赶工期，只好给予补偿。“钉子户”获得了好处，国家仍然向村庄提供了公共品。传统时期，农村公共品供给主要依靠内生力量，如果有农户在公共品供给的筹资筹劳中试图不出钱出劳“搭便车”，就会影响公共事业建设，损害村民利益，激起众怒，付出代价。现在由国家出钱搞建设，不存在“搭便车”的问题，但正因为是国家出钱，资源落地时“钉子户”索要超额补偿并不会损害村民利益，因此得好处的“钉子户”就成为其他村民眼中的能人，村民效仿“钉子户”，借每一个机会向国家索要好处。显然，这样的基层治理是无效的。

六、资源输入条件下的民主自治

有一种意见认为，取消农业税并非国家治理的最佳选择，因为取消农业税后，国家与农民之间的联系减少了。向农民收取税赋，农民承担了国家义务，就可以向国家提出诉求，国家也有责任回应农民的诉求，国家与农民借资源汲取发生了紧密联系。同时，国家可将收取的农业税主要用于村庄公共事业建设，即借国家权力从农村汲取资源，又将汲取的资源主要用于农村公共事业建设，收取税费越多，就有越多资源建设农村基本公共设施甚至建设美好生活，基层治理就可能真正将村民动员进来，建立起有效的基层治理机制。取消农业税后，国家不再向农民收取税费，因此就没有必要再求助于农民，听取农民诉求，解决农民问题，即使国家关心农民的问题，也只是慈善性质的做好事。在资源下乡的背景下，整个行政体系关心的核心问题是资源落地的安全，至于资源落地是否有效率，与整个行政体系的利益实际上几无关系，由此出现了资源落地时的严重浪费。

现实情况是，已经取消的农业税不可能再恢复，国家每年惠农转移支付已连续多年超过2万亿。在国家资源输入背景下，如何在国家资源与农民个体利益以及村庄公共事业建设之间建立起利益连接机制，就显得十分重要和关键。如果由村庄通过自治的办法来决策国家输入资源的使用，就可以准确表达农民公共品需求偏好，产生对“钉子户”索要超额补偿的防御机制。比如，国家可以将惠农资金的一部分按人口平均划拨到村庄，规定这笔钱只能用于村庄公共事业建设，且必须通过民主的形式进行决策，这样就可以形成虚拟农户筹资筹劳的公共事业建设经费。通过虚拟农户出钱，让农民真实从集体决策中受益，从而建立一个资源输入+自治主导的基层治理模式。这一模式的最大好处在于，能够将农户带入自己建设美好生活的事业中来，而不是由国家包办代替为农民建设美好生活。

七、小结

某种意义上讲，国家与农民关系决定了基层治理主导类型。国家要从农村汲取资源，国家权力就要向下渗透。在中国二千多年传统时期，农业生产能力低下，农户经济剩余比较少，无法支撑庞大的国家政权体系，国家在基层采取了简约治理的模式，皇权不下县，县以下形成了维持基本生产生活秩序的地方自治制度，国家将资源汲取体系嫁接到这个地方自治制度上来。因为税赋负担不重，国家资源汲取体系大多数时候不是削弱了地方自治体系，而是加强了地方自治体系，从而形成了国家轻徭薄赋的汲取、地方自治维持基本生产生活秩序、农村“搭便车”者和“钉子户”被抑制在低水平的均衡。这个意义上讲，在传统时期，国家汲取资源是倾向于农村基层自治制度安排的。

近代以来，国家政权建设加强了对农村的汲取，在缺少对农村社会结构进行改变和重组的情况下，加强汲取变成横征暴敛，农村自治被打破，基本生产生活秩序难以维系，基层治理陷入恶性循环，国家政权建设失败。

新中国当然也要从农村汲取资源，国家权力向农村渗透。但与传统社会不同，人民公社体制不仅彻底改造了传统的农村社会结构，而且建立了集体体制，在增强国家从农村汲取资源能力的同时，将农民高度组织起来建设农村公共事业，农村的农田基本建设、医疗教育、社会文化诸方面均主要依靠内生力量获得了重大进步。

取消农业税后，国家通过向农村输入资源以解决农村内生供给公共品能力不足问题。资源输入带来国家权力下乡，基层治理主要内容是完成上级任务，回应上级要求，应对上级检查，高度行政化，与农民生产生活严重脱节，这不仅造成了输入资源与农村实际需要之间的不匹配，而且导致农民的“等、靠、要”，农民客体化了，甚至出现国家输入资源越多基层治理越难的悖论。基层出现了普遍的治理无效。在资源输入条件下，通过重建农民与自己生产生活环境的血肉联系，让农民可以表达公共品的需求偏好，让输入农村资源变成动员农民建设美好生活、对抗“搭便车”者和“钉子户”的公共意态，就显得特别重要。也就是说，虽然资源输入一般倾向行政主导的基层治理，但通过改变资源输入模式建立新的基层治理体制，就可以通过“资源输入+自治主导型基层治理”的组合，来达到新时期的基层治理有效。