作者简介：陈家建，南京大学社会学院教授、博士生导师；巩阅瑄，西南财经大学公共管理学院讲师。
文献来源：《经济社会体制比较》2022年第6期。
摘要：项目制的大规模开展，改变了城乡社区的公共服务供给方式，对基层治理影响巨大。文章采用分类比较研究的方式，具体考察项目制的实践类型，并分析不同种类项目的资源分配逻辑。通过对村／社区层面的实证数据搜集和量化分析发现，当前落地基层开展的项目可以分为基础型和发展型。这两大类项目在基层的分配逻辑不同，带来的公共服务成效也不同。基础型项目多支持落后县域的农村地区，而发展型项目倾向于发达区县的城镇地区。但是，各类项目在最基层的村／社区层面都存在分配精准度不高的问题，条件好的村／社区全面占优。文章的发现有助于深入理解项目对基层公共服务供给的影响，揭示项目制在财政资源分配中的成效及其需要改进的问题。
关键词：项目制；基层公共服务；基础型项目；发展型项目
基层公共服务与财政资源的配置密切相关。当前的公共财政，有很大一部分是通过项目制进行分配的（渠敬东，2012；焦长权，2020）。从1994年分税制实行以来，专项转移支付（项目）的资金总量一直在增长，对地方财政影响巨大。2003～2017年间，地方财政总收入中有10％～20％来自于专项资金，高峰时（2009年）超过20％，支撑了地方公共服务的供给。对于经济落后地区而言，专项转移支付对地方公共服务的重要性更为明显，争取上级项目也成为这类地区发展的关键（郑世林，2016；史普原，2017）。因此，对项目制的研究是认识基层公共服务状况的重要线索。
项目资金量大且名目繁多。虽然都统称为项目，但在现实运行中，项目的类型差异很大，所提供的公共服务也非常多样（周雪光，2015；陈家建，2017）。如果不加区分，将项目笼统研究，就会造成分析粗略的问题，忽视了项目类型对公共服务的具体影响。所以，有必要将项目制进行更为细致的分析，采用类型化的研究，考察不同类型的项目在分配机制方面有什么差异、对基层公共服务有何影响。这是本研究的核心目的。
一、项目制与基层公共服务：研究与问题
近年来，对项目制的研究有较为明显的增长，相关的理论、案例和观点为认识项目制提供了重要的启发（周雪光，2015）。关于项目与基层公共服务的问题，既有研究也形成了重要的学术积累。
不同的研究者从不同的角度对项目化治理进行了分析，基本的研究共识是：项目制的大规模开展系统性地改变了基层公共服务体系，影响深远（折晓叶、陈婴婴，2011；渠敬东，2012；史普原，2019）。对于基层社会而言，公共服务的资源来自于社会自身和政府。在社会层面，许多公共建设的资源由社会筹集产生。比如，在传统社会中，公田、族田作为公共财产就是地方公共服务的重要支撑，而士绅这样的地方精英是公共服务的资源募集者和组织者（萧公权，2018）。因此，社会性是传统公共服务的主要特征（费孝通，2012）。新中国成立后，在农村社会建立了集体制，大量的公共服务通过集体组织的方式开展（张乐天，2019）。比如农田水利工程在集体制时期被广泛建设，资金、人力、物资都是由农村社会筹集（陈家建，2019）。一直到20世纪90年代，乡镇“三提五统”的征收，依然标志着基层公共服务经费的来源主体是农村社会（曹锦清，2013）。在政府层面，项目制之前的财政资源分配带有很强的单位制色彩，人口、经济活动是资源分配的主要标准，也是公共服务配备的基础（李路路、李汉林，2019）。单位型的资源分配具有很强的固定性，不会有明显的资源供给变化，上下级间的分配关系相互锁定（魏昂德，1996）。项目制的大规模开展则带来了很大的变化，主要表现在三个方面：第一，基层公共服务的社会性弱化，公共资源基本是自上而下分配，国家反哺基层社会，而不是从社会汲取资源（周飞舟，2012ａ）。因此，大量的研究都看到，基层的基础设施建设、社会服务建设的资源都是从中央到地方层层下拨分配，很少再有集体制时期的社会自组织供给公共服务，也不再征收“三提五统”维持基层政权运转。第二，与单位型的分配不同，项目制下的资源分配具有很强的竞争性，不是固定分配。基层需要向上级申报项目，尤其是关于优质项目的竞争相当激烈。有的基层单位项目资源叠加，优势聚集；而有的则没有项目，资源匮乏（李祖佩，2015）。第三，项目制带来了基层公共服务组织方式的变化。项目制下，基层干部的重要工作是如何争取项目以及如何管理项目，形成顺畅的申报—验收—再申报—再验收的循环，不断累积公共服务资源（付伟、焦长权，2015）。因此，基层干部“拿项目”的能力变得非常重要。而围绕项目，也形成了各种“跑部钱进”“项目包装”等策略（李祖佩，2016）。
大量的项目进入基层，改变了基层公共服务体系，这是既有研究的共识，但这些项目对公共服务的影响成效如何则有巨大的争议。一方面，有学者发现，财政资源匮乏地区获得了大量的项目，促进了公共服务均等化发展（叶敏、李宽，2014）。比如，得益于国家项目进入基层，农村地区的基础设施建设近年来得到了明显改进，道路、通信设施基本实现了“村村通”（狄金华，2015）。相比于传统的行政资源分配方式，项目制可以让上级部门更迅捷地实现组织任务，将财政资源分配到需求度高的基层社会，避免科层体系的层层扭曲和资源截留，实现项目进村，带动公共服务有效提升（陈家建，2013）。而另一方面，有的研究则认为，项目到基层并不能有效促进地方公共服务成效的提升，反而造成公共资源分配的“基尼系数”不断扩大（黄宗智等，2014）。经济发展条件越好的地区，越有资本去争取项目，也更容易通过验收。同时，上级部门往往也愿意将项目分配给这类地区，从而出现“基础越好，项目越多”的现象（李祖佩，2015）。
对于项目制与基层公共服务的问题，上述两方面的观点长期存在争议。在理论、经验资料方面，两种论点都各有支撑。虽然争议有利于学术研究的深入，但也造成了认识矛盾，难以完整分析项目制与基层公共服务的关系。之所以有不同的认知观点，一个重要的原因是以往对项目制的研究较为粗略，将各种称之为“项目”的公共治理行为进行笼统分析，并没有细致地加以区分。实际上，从各种经验调研来看，项目制规模巨大，内在的差异性也非常明显。不同类型的项目，在项目目标、项目资金、分配导向、考核验收等各方面，都存在较大差异（陈家建，2017）。比如，有的项目偏重基础公共服务，所以主要在经济欠发达地区实施，带来公共服务的均衡；而有的项目则侧重发展提升社会质量，主要倾向于经济发达地区，则会出现优势资源聚集。因此，解决以往研究存在的争议与缺陷，一个关键线索是将项目研究细化，区分不同类型予以探讨，也才能更深入地分析项目制与基层公共服务的关系。这是以往研究的不足之处，也是本研究的创新点。
二、研究思路与研究方法
项目制的类型划分方式较多，但主要的分类维度是项目开展的领域。因为不同领域的项目决定了资源分配的逻辑（史普原，2019）。以往的研究关注到了项目具有多样化的领域，但未作专门分类。中国基层治理调查根据试调查过程中的案例发现，将村／社区层面开展的项目分为交通设施类、农田水利类、公共设施类、文化娱乐类、社会组织类五种具体类型。而这些具体的项目领域可以抽象概括为两个基本的类型：基础型项目和发展型项目。所谓基础型项目，是指基层的硬件建设项目，包括公路、建筑物、农田水利等，这是公共服务的硬件基础层面；而发展型项目，是社会性的公共服务，包括各种文化建设、娱乐、社会生活等，主要以“软件”体系为主，涵盖部分支持性的设施。这两种类型区分明显，分配机制也大为不同，对其差异性的认识是理解项目制的基础。因此，本研究将以这两大类项目为研究对象，分析其分配机制和对基层公共服务的影响。
本文采用量化研究的方法分析项目类型与基层公共服务的问题。以往的项目制研究多是案例和理论分析，虽然有助于深入认识，但资料的全面性不足容易衍生分歧。为了全面认识项目制，需要有较为科学的量化数据作为研究基础。本研究采用的是中国基层治理调查（China Grassroots Governnance Survey， CGGS）2015年数据，笔者发起并持续参与了该数据库的建设，而且是问卷的主要设计者。该数据库以中国最基层的村／社区为调查单位，涉及地理、公共设施、政治、经济、社会、文化等多方面内容，目的是全面了解基层治理的信息。现有的社会科学数据库多是从个人和家庭层面入手搜集数据，组织层面的数据采集较少，这也制约了基层社会治理研究的深入（李骏，2015）。CGGS是目前社区层面搜集数据最完整的调查，样本量和变量数都最多，具有全国代表性。CGGS通过多阶段抽样，在全国选取了1362个村／社区进行调研，其中包含578个农村村委会和784个城市居委会，除了新疆、西藏和港澳台地区，调查样本涵盖全国29个省级行政单位，具有人口分布代表性。2015年的调查包含比较系统的社会治理方面的内容，包括基层社区的项目开展。同时，该年的数据有详细的地理位置信息，能够匹配省、市、县、乡、村各层级单位，将地区特征与项目开展情况进行关联研究。
本研究所调查的样本中，村／社区类型分布如表1所示。在城乡差异方面，城市社区占比略高，占57．6％，农村社区占42．4％，这是因为调查的村、社区样本分布是按照人口代表性抽样。在地域分布方面，东部社区占比最高，有45．6％，中部社区29．0％，西部为25．4％，也与人口比例基本吻合。
在项目类型方面，项目汇总为51．3％，即所有村／社区中有项目的占51．3％。这说明国家治理通过项目制深入到了大部分的基层社会，项目是基层公共资源供给的重要渠道。而项目类型的分布较为多样化，其中，比较高的是社区文化娱乐和交通设施建设，占比超过1／3的村／社区开展过这两大类项目；社会保障、农田水利建设、社会组织发展的项目，其开展的比例也超过20％。其他类别的项目占到25.1％，包括了卫生设施建设、养老服务、危房改造、人畜饮水等，具体内容比较多样化。总体而言，当前基层的项目开展名目较为丰富，既有硬件设施建设，也有各种社会服务，与村／社区的实际需求直接相关。项目类型描述性统计分析如下（表2）。
本研究的因变量是不同类型的项目开展情况。在基层治理的调研中，系统搜集了五种具体项目的开展情况（交通设施、农田水利、文化娱乐、社会保障、社会组织），这五种项目代表了当前项目制在基层社会开展的主要领域。其中，交通设施项目主要是指村／社区的道路修建；农田水利项目为农业相关的耕地、水利设施建设；文化娱乐项目包括社区文化场所建设、公共娱乐活动开展；社会保障项目主要用于特定人群的社会福利；社会组织项目以发展基层社会组织，带动社会治理为目标。其他类型的项目也通过开放式问卷进行了初步的调查。
自变量方面，作为重要的公共资源分配方式，社区类型、区域、经济水平等维度都可能对项目在社区中的分配产生影响。因此，本研究所关注的因素包括：社区类型，分析城乡之间的差异；区域，考察东部、中部、西部的项目资源分配差异；省级经济发展水平，分析省级人均GDP与项目资源分配之间的关系；县级经济发展水平，分析县级人均GDP对项目分配的影响；基层经济发展水平，考察社区的家庭收入与项目的关系；社区层面经济状况，分析社区集体资产、社区集体收入对项目资源分配的影响。人均GDP数据来自于2014年的中国统计年鉴和相应的省级、县级经济统计报告；社区类型、社区集体收入、社区集体资产为本研究的调查数据；社区家庭收入是根据与社区调查相匹配的中国家庭金融调查（CHFS）的入户数据计算产生。另外，因为本研究以探索性为主，分析不同类型项目对于基层公共服务的影响，所以不作具体的研究假设，借助描述性统计和回归分析来研判项目的分配逻辑。
本研究所涉及的社区层面经济状况的相关变量描述性统计见表3。
在社区的经济情况方面，社区的集体资产平均有458．7万元，东部社区的集体资产远远高于中西部；社区的集体收入平均88万元，也有明显的城乡差异和地区差异，城市高于农村，东部高于中西部；家庭收入方面，平均为7．2万元，城市社区家庭收入是农村社区的两倍，东部也明显高于中西部。因此，从经济条件来看，城市社区无疑要明显好于农村社区，而东部社区的经济也比中西部好很多，区域间的基层经济水平差异显著。
三、不同类型项目分配的影响因素分析
根据上述模型设定，对五种类型的项目开展情况的分析结果如下：
以开展交通设施项目为因变量的logit模型分析结果如表4所示。
对交通设施类项目的分析可以看到：（1）农村的交通设施类项目明显多于城市，说明农村获得交通建设专项资源的倾斜。（2）从省际间差异来看，不同省份间的差异不太明显，主要的区分是中部地区的基层村／社区的交通设施项目少于西部，说明中部地区的交通建设力度最弱，相比于东部财政能力差，相比于西部国家支持力度小。（3）在县域经济发展水平方面，经济条件差的县可能获得交通设施方面的专项资金可能性更大。（4）在村／社区层面，经济发展水平高、社区人均家庭收入高的基层地区承接交通设施类项目的机会较多。总体而言，交通设施类项目的差异性主要是城乡，农村比城市的项目多；同时，县域经济基础差的村／社区项目也更多；另外，经济条件好村／社区有一定的项目数量优势。
以开展农田水利建设项目为因变量的logit模型分析结果如表5所示。
对农田水利建设项目的分析可以看到：（1）农村的农田水利类项目明显多于城市，这也容易理解，因为大部分城镇社区都没有农田水利设施的需求。（2）从省际间差异来看，不同省份间存在差别，省级经济发展水平越高的地区，获得农田水利项目的机会越多，但东中西部地区的差异不明显。（3）县域经济发展水平存在负向影响，即县级经济水平越高，获得农田水利类项目的机会偏少。（4）在村／社区层面，村／社区集体资产越多，获得农田水利类项目的机会越多。总体而言，农田水利类项目存在一定的基层差异，主要分布在农村，经济较好的省农田水利项目多，而县域经济较弱的村／社区则有机会获得更多的项目。
3.文化娱乐项目
以开展文化娱乐项目为因变量的logit模型分析结果如表6所示。
对文化娱乐类项目的分析可以看到：（1）农村的文化娱乐类项目明显少于城市，说明这类提升居民社会生活品质的项目目前主要还是在城镇社区开展。（2）从省际间差异来看，不同省份间的差异不太明显。（3）县域经济发展水平影响较大，经济条件越好的县，开展文化娱乐的项目越多，经济基础好是承接这类项目的关键因素。（4）在村／社区层面，经济发展水平高，社区家庭收入高的基层地区承接文化娱乐类项目的机会较多。总体而言，文化娱乐类项目有明显的地区经济水平差异，无论是宏观还是村／社区层面的微观因素，都存在经济越好文化娱乐类项目越多的现象。
4.社会保障项目
以开展社会保障项目为因变量的logit模型分析结果如表7所示。
对社会保障类项目的分析可以看到：（1）农村的社会保障类项目明显少于城市，说明社会保障的专项支持主要是倾斜到城镇社区，农村的这类项目资源相对较少。（2）从省际间差异来看，经济条件越好的省，获得社会保障类项目的机会越少。（3）县域经济发展水平也有影响，县级经济越好，获得社会保障类项目机会越多。（4）在村／社区层面，社区经济发展水平越好，有略高的机会获得社会保障类项目。总体而言，社会保障类项目的差异性主要是城乡，农村的社会保障专项资源少。同时，省际和县域存在差异，经济条件差的省社会保障项目多，但一个省内部，又是经济发展水平高的县域获得更多社会保障项目。
5.社会组织发展项目
以开展社会组织发展项目为因变量的logit模型分析结果如表8所示。
对社会组织发展类项目的分析可以看到：（1）农村的社会组织类项目偏少，该类项目主要倾斜在城镇社区。（2）从省际间差异来看，不同省份存在差异，西部地区这类项目多，省级经济条件差的社会组织发展项目更多。（3）县域经济发展水平也有影响，县级经济越好，获得社会组织类项目机会越多。（4）在村／社区层面，经济发展水平高，人均家庭收入高的基层地区承接社会组织类项目的机会较多。总体而言，社会组织类项目的差异性关联于城乡和区域因素，城镇社区的项目多，县域经济发达地区项目多。另外，经济条件好的村／社区有项目优势。
四、基础型项目与发展型项目：分配因素差异
根据模型分析结果，可以将不同类型项目的主要影响因素汇总如表9所示。
按照分类研究思路，将五类具体项目分为基础型和发展型两大类。一是基础型项目，主要用于基层硬件设施的建设，包括交通和农田水利，支持基本的公共服务发展。二是发展型项目，主要是社会文化层面，包括文化娱乐、社会保障、社会组织，目的在于提升社会质量。从数据分析结果来看，这两大类项目的影响因素存在差异。（1）对于基础型项目而言，在城乡差异方面，农村的项目资源多于城镇社区。这说明基础型项目的分配导向是平衡城乡间公共服务水平的差异，有利于推动城乡基本公共服务的均等化。在地域差异方面，交通设施项目和农田水利建设项目都是更多分配给不发达县，这有利于为经济较为落后的县域提供专项的基本公共服务支持。（2）对于发展型项目而言，三种具体类型都存在相似性：城乡差异方面，城镇项目多于农村，城镇获得这类专项支持优势大，居民生活的品质更高；区域经济方面，发展型项目主要是发达县获得，体现优势聚集效应。
因此，总体上可以看到，不同的项目在分配机制上存在差异，并不是笼统一致的。基础型项目为经济落后的县域农村提供了公共服务资源，而发展型项目对经济条件较好的县域城镇社区而言是为了提升公共服务品质。需要关注的是，最基层的村／社区层面，始终是经济较好的村或社区获得项目更多。这说明基层的项目分配逻辑与上层（县级及以上）有所不同，最基层的公共服务均等化难度较大，目前还很难做到根据项目类别精准分配，大都分配给了条件较好的村／社区。
对于基层的公共服务而言，项目制的影响具有类型差异。基础型项目带动了财政资金流入不发达地区的农村，改善交通、农田水利这类基本服务。发展型项目引领财政资金到较为发达的县域城镇社区，提升了文化娱乐、社会保障、社会组织发展方面的服务提升。两种类型的项目对公共服务的影响侧重点显然是不同的。因此，以往研究笼统争论项目进入基层是促进了公共服务均等化还是拉大差距，这没有确定答案。将项目类型化分析之后可以看到，均等化与资源优势聚集的效应都存在，只是二者是通过不同类型的项目产生影响。对于基础型项目，其目标在于带动公共服务均等化，其实际运行逻辑大体符合政策初衷；对于发展型项目，目前看来主要是发达县域的城镇在开展，经济条件差的地区这类项目很少。两大类项目形成了一种“复合逻辑”，即公共服务均等化与优势资源聚集同时发生，但是依托于不同的项目类型。
项目制改变了基层公共服务方式，将基层自筹和固定分配资源的方式改变为竞争性分配。在这样的分配机制变迁中，不同基层单位获得项目资源的机会重新调整，某些村／社区获得更多的项目，从而获得了更好的发展公共服务的机会。而有的村／社区则项目缺失，公共服务发展有限。自上而下分配项目，一方面带来了上级部门任务导向的精准传达，能够为基层提供更有针对性公共服务，优化财政资源的使用效率；另一方面，项目制的竞争性授权也带来博弈空间，公共服务资源可能配置到了需求度不高的基层单位。这是项目制成效产生争议的来源。
本研究致力于解释上述争议，在以往研究笼统分析的基础上，将项目进行类型化研究，对比分析不同项目的分配机制及其对基层公共服务的影响。本研究主要有四个方面的贡献：（1）首次对项目制进行分类比较研究，使用具有代表性的全国数据，来分析不同的项目对基层公共服务的影响。通过数据分析，揭示了不同的项目在基层的分布情况。总体来看，项目在基层的比例略超过一半，大部分村／社区至少有各种类型项目中的一种，项目进入基层的情况相对较好。（2）通过回归分析，揭示了不同项目的影响逻辑。基础型项目主要是分配给经济较为落后的县域和农村地区，提升基本公共服务水平。而发展型项目主要是经济较好的县域和城镇社区，带动更高的公共服务品质。（3）基础型和发展型两大类项目形成了一种“复合逻辑”，让基层的公共服务同时存在均等化与优势聚集效应。比如，近年来落后地区的基础设施建设具有了长足的进步，这是很多研究都呈现的现象。“村村通”让大部分农村都有机动车可通行的公路，背后是交通设施项目进基层带来的成效，缩小了交通便利性的城乡差异和地区差异。优势聚集效应也在很多经验研究中有所体现，各种“明星村”“示范社区”获得了大量社会服务类项目，形成了优势资源聚集，造成公共服务水平差距拉大。（4）通过数据分析还发现，在村／社区层面，项目分配精准度还不够高，无论是基础型项目还是发展型项目，都是经济条件较好的村／社区分配较多。而在县级层面，已经能做到不同类的项目有不同的分配机制。通过这一发现，本文认为将来项目的分配机制需要在基层更精准化，不同类型的项目应该根据其政策目标，分配到不同的村／社区，提升资源的实践成效。
项目化治理，是基层公共服务发展的主要路径之一，影响巨大。对项目制的研究，应该有不断深入推进的资料数据和研究方法。本文尝试进行“精细化”的项目研究，考察不同类型项目的分配方式和对基层公共服务的影响，呈现了项目制的复杂逻辑。当然，因为是首次尝试项目制类型化研究，本文从数据到分析方法都还存在一些不足。比如，对项目类型的数据搜集可能不全面，项目制在实践中不断出现新的类型，需要跟进调查；另外，由于调研数据限制，本研究也没有专门考察不同类型项目的资金情况，制约了对公共服务成效的更全面理解。这些不足之处有待于今后更系统的调查与数据分析来完善。