作者简介：陈天祥，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；徐雅倩，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。
文献来源：《江苏行政学院学报》2022年第2期。
摘要：基于数字要素属性的变化，聚焦中国政府数字化转型的逻辑。数字呈现为“作为工具”和“作为资源”两种属性，进而可以构建“数字激励结构”的解释框架。在不同类型的数字激励结构下，地方政府有其对应的组织性和技术性调适行为。在工具型激励结构下，政府数字化逻辑是工具性定位的顶层建构与层次扩散、从“不适应”到“适应”的关系磨合和从“无中生有”到“内外兼修”的应用增长。而资源型激励结构下的数字化逻辑则演变为组织为轴以衔接数据与要素、节点对冲下的数据共享和基于技术平台的去分散化。数字政府建设的核心在于属性匹配，未来应以数字的资源属性为中心形成与之匹配的数字体系和制度设计。
关键词：数字属性；数字激励结构；数字政府；工具逻辑；资源逻辑
一、研究缘起：数字要素变动何以成为研究问题？
政府运作的数字化是中国自20世纪90年代以来政府改革的基本内涵，近年来更是上升为国家的重要政治议程，产生了大量的研究成果。已有文献蕴含着对国家与政府部门走向数字化的一个基本假设，即数字技术的使用将会使政府运行和治理更加有效和成功。然而，数字政府建设植根的这一基本假设正在发生重要转变。2020年4月，中共中央、国务院颁布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（中发［2020］9号）指出，“加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护”，数据正式成为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素被写进国家重要文件。所谓资源（Resource）和资产（Assets）可以被宽泛地定义为“具有相当价值的东西”。数据成为一种资源和资产，意味着能够基于数据、信息实现政府对经济和社会“服务潜力”的增值和赋能，或者能够为政府提供某种形式的公共收益。政务数字资源（Digital Assets）或数据资产（Data Assets）可以认为是归政府所拥有和控制的，任何可计量、可读取、有价值的，以物理或电子为介质的数据及程序实体的集合体。在数字资源属性极大增长的情况下，如何在“以往政府围绕着数字工具属性进行改革”与“当前迫切要求围绕数字的资源属性进行变革”之间实现平衡，成为紧迫的现实需要。
当数据具有资源和资产属性后，数据要素转变过程中（即从“工具”到“资源”）可能蕴含的复杂性可以从两个层面来加以理解。
首先，数字属性的转变与国家对数字的认知和定位的转变紧密相关，而这促进了政府数字化转型逻辑的极大转变。2016年，第十三个五年规划纲要就提出把大数据作为基础性战略资源。2017年，中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时指出，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。显然，数字化转型需要匹配资源属性下的数字要求。
其次，数字属性的转变引发了实践中政府的“非灵活治理”，这与政府数字化改革所面临的困境相关。政策制定者和研究者多将“数字化”视为政府运作的技术化、工具化过程，将其视为公共服务供给的一种新媒介和载体。但这种政策预期和理论假设，在面对民众日益增长的复杂需求时遭遇了困难。政府部门的数据共享难或系统重复建设等问题，往往是数字逐渐“资源化”和“资产化”的结果，这超出了已有研究的解释。
正是在这一意义上，实践层面的复杂性引出本文的基本问题：随着数字属性由工具要素转向资源要素，政府的数字化转型逻辑将发生怎样转变？未来的数字化转型方向是什么？在研究层面，数字的资源和资产属性在既有政府治理领域文献中并未得到系统关注和讨论。它们主要有两种研究路径，即技术路径和组织路径。
一方面，技术路径强调通过数字技术的广泛应用，实现面向内部的组织变革和面向外部的治理改善。数字技术可以极大改变政府组织的工作方式、内部流程和工作惯例，政府组织的变革将涉及伙伴关系、领导能力、管理复杂性、技能需求、沟通协调等诸方面。基于现代数字技术的政府转型意味着治理结构和管理方式的重塑。数字技术为完善公共服务供给提供了可能，推动了政府治理的精准化、科学化。基于数字技术的政府转型意味着公共服务的供给得以改善，政社互动关系趋于融洽，从而实现更有效率的政府。另一方面，组织路径强调数字技术的应用受制于政府组织及其人员，组织的能力、资源及其行动的集合均会影响数字技术的选择、设计和实现。任何一项数字技术在政府组织中的渗透，受制于组织中复杂交错的政治、利益关系。个人、组织、专业和机构层面上对数字技术的态度、认识、关注程度、接纳能力等均存在显著差异，这一差异解释了为何现代数字技术对改善公共服务供给有极大助益，而数字政府转型却是缓慢的。传统的官僚组织与现代的数字技术相遇时，难免会产生“方枘圆凿的不适感”。
数字政府研究文献的核心旨趣是基于“数字作为工具”这一前提预设下的讨论，而没有意识到数字技术本身的发展及其属性演变。尽管有一部分学者已经注意到政府数据资源化、资产化过程所面临的重要问题，但其关注点通常放在数据本身。例如，陆莉以“数据资产框架”为切入点描述政府开放公共安全数据的现状和问题。张鹏、蒋余浩对政务数据的资产属性、权属原则和定价方法等基础理论进行研究，提出创造“数据资源资产”的概念、共有产权的数据权属原则和综合性数据定价的方法。他们的研究意识到了数字属性发生了重要转变，但数字属性变化对政府运行的深度影响还没有得到足够的关注。
本文将在批判地汲取相关研究成果的基础上回答以下问题：数字要素和属性变化如何影响中国数字政府转型的逻辑？我们将建立一个整合的分析框架，着重分析由数字属性和国家的数字定位形成的数字激励结构对数字化变革的影响，进而揭示当前制约数字政府实践困境的深层背景。
二、数字激励结构：一种新的理论框架
经济学家伊斯特里曾强调“把激励搞对”，这一道理同样适用于政治学视野下对政府组织的考察。纵观40多年的中国政府数字化转型历程，实际上与组织激励这一课题是密不可分的。由此，我们提出了一种新的理论框架“数字激励结构”，以建构起理解数字政府转型的新视角。“数字激励结构（Digital Motivation Structure）”是指在政府体制内，运用多种数字激励手段并逐步规范化和定型化，激励政府组织做出特定行为或决定的承诺、奖励或惩罚，是一整套相互制约的结构、方式和关系的集合。这里的“数字激励”强调的是利用物质的或精神上的报酬和奖励，来促使基层政府组织采取与数字化目标一致的行为，它契合拉齐尔（Lazear）对激励的界定。在数字激励结构中，数字技术的属性特征是目标预期设定的依据和条件，而后依此激励政府组织做出特定的数字化行为或决定。
1.数字的双重属性
（1）作为工具的数字
“作为工具”的数字属性是数字技术的初始特征，是政府为实现有效治理目标、改善公共服务供给的一种工具，体现为数字技术思路、技术方法、技术手段等。数字“作为工具”有两种层面的体现：一是政府所使用的机器意义上的数字技术，如政府网站、各类政务系统软件。数字技术在国家治理中的应用提高了治理体系的兼容性和适应性，强化了政府应对复杂社会问题的能力。二是政府在组织运作和管理过程中所依托的数字技术工具。自20世纪80年代以来，办公自动化软件等数字技术的应用，使数字技术服务于多层次的组织控制和官僚程序的标准化。
（2）作为资源的数字
“作为资源”的数字属性是数字技术的新特征。随着数字政府建设的不断深入和数字技术在政府部门的广泛应用，数字技术本身也从初级的技术形态发展为大数据、人工智能、5Ｇ等。数字属性也随之发生了重大的变化，呈现出作为资源的一面。我们可以从两个方面来理解：一是数字能够赋能于政府。数字技术设施即便本身不产生价值，但通过将数据作用于现有的规则和程序，可以使其在价值创造、成本降低上有更好的表现。政府借助数字技术将运行中产生的大体量数据进行收集、整理、分析，进而服务于自身决策和业务流程。二是数字、数据本身产生价值。数字政府所拥有的来自公众的数据集存在直接变现的价值，如标签、样本和训练集等的直接输出可以按照数据量进行价值评估。同时，数字技术通过应用算法、代码等对自身数据的处理和优化，实现了数据的再生产，进一步强化了数据作为资源的价值性。
2.分析框架：“数字激励结构——调适性的变革”
（1）何谓“数字激励结构”？
“数字激励结构”可以激发、引导、保持和归化政府组织执行数字化的行动方案。参考波特劳勒的激励模型，可以将数字激励结构的刺激素概括为两个层次：一是内在层次的数字属性，呈现为工具属性和资源属性两种类型。二是外在层次的国家的数字定位，呈现为偏应用导向的工具性定位和偏战略导向的资源性定位两种。国家的数字定位是国家基于“理性人”思维，在与技术长时间接触的过程中，逐渐建构的对数字技术用途、方法、特性等内容的一种较为稳定的认识和把握。数字属性和国家的数字定位两大要素共同建构了数字激励结构，而两刺激素的不同组合也进一步形塑了数字激励结构的两种状态（见图1）。
第一种状态是工具型数字激励结构，对应数字的工具属性和国家对它的工具性定位，激励着政府部门围绕工具型目标开展一系列的改革。工具型数字激励结构的形塑可以从两方面来理解：一方面，数字自身的属性尚停留在工具层面，数字技术形态是较为初级的。另一方面，国家的数字定位也停留在工具性层面。如2002年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发［2002］17号）、2006年《国家信息化领导小组关于推进电子政务网络建设的意见》（中办发［2006］18号）等均强调电子政务建设的目标在于满足各级政务部门内部办公、管理、协调、监督和决策的需要，并将推进业务应用系统建设作为重要工作部署。
第二种状态是资源型数字激励结构，对应数字的资源属性和国家对它的资源性定位，激励着政府部门围绕资源型数字激励结构进行数字化转型。资源型数字激励结构的形塑也可以从两方面来理解：一方面，数字技术在工具属性之外，已经具备了强大的资源和资产的属性。数字技术发展为人工智能、大数据、区块链和遥感传感等高速度、大容量的创新技术，在时间、空间上的衔接性和跨越性得以极大增强。另一方面，国家对数字的认知和定位转向了生产要素和战略资源。前述的“十三五”规划和高层集体学习均强调把大数据作为基础性战略资源，将数据、技术视为新的生产要素，发挥数据资源的战略作用。
根据赫兹伯格的双因素理论，工具型数字激励结构更倾向于一种保健（Hygiene）性质的激励，而资源型数字激励结构则更倾向于一种激励（Motivator）性质的激励。这可以从数字激励结构的基础、内容、效价、类型、方式和特征等方面来理解。工具型数字激励结构依靠的是基于工具的单一效价，是政府组织对便捷工具的需求，激励内容是一种效率激励。而资源型激励结构依靠的是基于资源的复合效价，是政府组织对要素资产的预期，激励内容是一种权力激励。在工具型数字激励结构下，激励的方式主要是指标式的引导，往往是低风险和有限收益。而在资源型数字激励结构下，激励的方式主要是偏好式的主动促进，往往也意味着高风险和高收益。
（2）“数字激励结构“中的政府调适变革
案例材料主要来自2019年3月以来，笔者在Ｊ市电子政务办、信息室、政务服务中心和数据资源管理局、公安局等部门所做的田野调查，但不限于此。在实地调研中，系统收集了Ｊ市2005年以来的数字政府建设的档案资料，并对52位政府部门负责人、中间层和基层工作人员开展了深度访谈。Ｊ市的数字政府建设历程是中国数字化转型的缩影，为我们观察数字政府转型的深层次逻辑和过程提供了长时段的复杂而典型的案例。
三、当“政治”遇上“技术”：数字化工具逻辑的捕捉
随着新公共管理运动的涌起和信息技术的发展，国家对数字的定位和建构也渐次展开。2002年《关于我国电子政务建设指导意见》（中办发［2002］17号）（后面简称《指导意见》）指出：“中国电子政务建设虽起步于20世纪90年代，但总体上电子政务建设仍处于初级阶段。”在信息化建设趋势下，国家开始强调要“把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点”，以促进数字技术与政府关系的发展。这一时期，国家对数字的定位主要基于信息技术的工具属性，信息技术被视为政府职能履行的一种新型、高效的媒介和工具。在国家相关政策中多见“通过信息技术”或“发挥信息技术的作用”等表述。《指导意见》中也有类似的表述，如“以需求为导向，通过积极推广和应用信息技术，增强政府工作的科学性、协调性和民主性”。2006年《国家电子政务总体框架》（国信［2006］2号）则提出：“面向城乡公众生活、学习、工作的多样化需求，进一步发挥电子政务对加强经济调节、市场监管的作用，更注重对改善社会管理、公共服务的作用。”可以说，这一时期国家既支持政府与信息技术的融合，同时又将信息技术的地位限定在工具层面。
国家的这一数字定位在政府内得以自上而下贯彻，并扩散为各层级政府的数字定位。2003年，Ｊ市所在Ａ省出台的《数字建设五年规划纲要》也有对信息技术工具性的若干表述，如“加快电子政务建设，促进行政管理创新，提高工作效率和决策科学性，使省市各级政务部门的决策能力、管理能力、应急处理能力和公共服务能力得到较大提升”。2006年Ａ省“十一五”电子政务建设发展规划强调“电子政务建设与政府行政职能紧密相连的依存关系”，也从侧面对数字与政府的关系进行了描述。Ｊ市电子政务办主任在访谈中曾说道：“这是时代发展的要求，要求政府对虚拟社会进行管理，所以我们数字化变革就是为了使用信息技术这把刀，这个工具。”（访谈记录编号：030501）
政府在数字化开始后相当长的时间里呈现一种“不适应（Unprepared）”的状态。一方面，Ｊ市政府虽然于2005年成立了电子政务办公室，专责政务信息的整合和公开。但是，早期电子政务办在组织人事、资源及相应的权限并不充分，相关事务的处理和资源支持往往需要依托于Ｊ市政府办公室开展。关于这一点，电子政务办主任这样描述：“我们科室一开始就只有两三名计算机专业的工作人员。我们只是一个小科室，好多事情只能往府办名义上靠，人家才会理一下。”（访谈记录编号：030501）另一方面，2005年Ｊ市电子政务办开发建设了人民政府网站，这是对信息技术工具性运用的关键事件，初步搭建了政府与公众间信息交换的桥梁。但囿于技术知识限制和资源匮乏，Ｊ市政府网站的功能和安全性等存在诸多弊病。负责该网站建设的主任表示：“一开始就是我来做的这个政府网站，网站设计之类的都是我一个人……网站肯定是比较低水平的，省里、市里没有关于网站的统一要求。”（访谈记录编号：030501）部分政府工作人员对新事物的抵触心理和新技能的学习障碍，也同样呈现“不适应”。
在工具型数字激励推动下，随着时间的推移，基层政府逐渐由“不适应”向“适应”转变。一方面，为应对组织资源不足的问题，Ｊ市在政府办公室行了“全员办信息”制度，将政务信息任务量化并分解到秘书室、市长热线、法制办等科室的工作人员。另一方面，为缓解政府的技术困境，2006年，Ａ省政府开始从政府网站内容安排、结构布局、信息发布形式、后台维护等各方面予以规范，并积极引进技术专业人才对基层政府进行技术指导和培训。此外，上级领导的偏好和推动在克服办公自动化推广的难题上发挥了重要作用。Ｊ市政府办公室主任在访谈中曾表示：“市长很支持ＯＡ，要求会议通知只用ＯＡ，不再用打电话的方式。反正不来开会我就点你名，这样大家就急了，就都慢慢开始用了。”（访谈记录编号：032203）
3.从“无中生有”到“内外兼修”的应用增长
强化信息技术在公共服务中的应用是这一时期政府数字化建设的核心目标。《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》（国函［2012］36号）强调要“满足政务应用需求，支撑面向国计民生的决策管理和公共服务”。政府各部门基于业务需求争相开发技术平台，推动了政府数字化建设向“无中生有”转变。在经历了办公自动化和“三金工程”等技术的运用带来的工作效率提升后，Ｊ市对数字技术工具属性的认识基本成型，各部门都有较强的激励开展数字化建设，热衷于开发面向公众服务的应用程序和系统。这一应用增长主要得益于两点：一是前期的信息化建设所积累的经验和正向反馈。强化了基层政府的工具型数字激励。二是公众日益多元化的服务需求的倒逼。公众不再满足于政务公开仅作为信息接收方的模式，寻求基于网络的公共服务双向互动渠道的呼声日益高涨，成为数字与政府关系转变的外部推力。
在工具型的激励结构下，Ｊ市政府从平台使用端的官僚个体和平台开发端的知识支持着手，“内外兼修”释放数字技术的工具价值。一方面，开展相关技术技能培训，促进内部工作方式的更新。人社局的一位主任表示：“我们那时候哪里会这些，电脑也才偶尔戳两下键盘，拼个字都只会单手指。”（访谈记录编号：032002）为此，2010年Ｊ市在全市内开展了“信息攻坚年”的专项学习活动，对政府部门相关工作人员进行长时间的信息技术技能培训，并大力宣传数字技术的工具效用。还将技术技能定期考核结果与绩效奖金挂钩，强化工具型数字技术激励，促进组织学习的效果。另一方面，借助外部专业化力量弥补政府自身专业知识的不足。例如，建立常态化的政企协作会商机制，每周定期与合作企业就开发需求、研发进展、问题整改等洽谈协商，通过建立信息闭环实现对系统研发的全过程监管和反馈。
四、蜕变的故事：由“工具”到“资源”的逻辑转向
随着数字化建设的逐步深入，数字技术的属性实现了从“工具”到“资源”的蜕变与重生。这一阶段，作为工具意义上的数字技术仍然存在，同时，作为资源层面上的数字技术得以凸显。同时，国家对数字的战略定位也相应发生了资源化的转向。在这一过程中，资源型数字激励结构得以建构。那么，政府的数字化逻辑又发生了怎样的转向呢？
1.在破碎之处“出场”的资源属性
一系列数字化转型举措取得了良好成效，但同时也出现了一些问题。一方面，技术与流程“脱嵌”。政府在工具型的数字激励下侧重建设技术基础设施，而忽视了技术平台功能与实际业务需求之间的匹配，相当数量的系统平台“建而不用”流于形式。另一方面，数据共享意愿的缺乏。政府部门普遍将自己的系统平台及其相关数据“视若珍宝”，而不愿轻易“拱手让人”。之所以产生这两个问题，是因为数字技术已不仅仅是一种工具，它已经产生了新的属性。一位政府工作人员说道：“我们进区进户负责收集的数据录到系统后，基层政府却没有权限使用。”（访谈记录编号：032101）上级政府部门对数据资源的集中和收拢一定程度上与政府对数据逐渐资源化和资产化的认知转变有关。
2015年国务院颁布的《促进大数据发展行动纲要》（国发［2015］50号）就提出：“发掘和释放数据资源的潜在价值，更好发挥数据资源的战略作用。”这是国家高层次规范性文件第一次将“数据”和“资源”放在一起，数字技术所衍生出的资源属性开始进入国家视野。此后，国家对这一新的属性的认识逐渐明晰，2016年3月国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要和2017年12月中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习都有类似“数据”、“资源”的相关表述。2020年4月，中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见中更是直截了当将数据作为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素，强调“推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值”。这意味着国家的数字定位实现了从“作为工具”转向“作为资源”的认识更新。
2.组织为轴：衔接数据与要素的数据资源管理局
为实现对数据要素的统筹和监管，数据资源管理局应运而生。2019年，Ｊ市正式组建数据资源管理局（简称数管局），整合了电子政务办、经济和信息化委员会、政务服务中心等原信息技术、数据资源相关的职责。数管局的成立意味着政府与数字关系的进一步深入，数字要素的管理在政府部门中实现了专门化，并通过不同方式加以实现。第一，通过创办数字创新大赛发掘人工智能与政务大数据融合的创新应用；第二，组建“数据大脑”，遵照“成熟一家，迁移一家”的原则开展对市直部门数据库的统筹；第三，设立由企业技术人员组成的驻场团队，针对需求进行实时响应。可以说，从“电子政务办”到“数据资源管理局”这一组织性调适的变化，与数字技术从“作为工具”到“作为资源”的属性演变及其激励结构变化相一致，也意味着政府的数字化进入一个新阶段。当然，这一组织调适仍然有待完善，有关人员表示：“我们班子人手不够，数据资源管理局的成立确实是把电子政务办、信息办他们的活全部拿过来了，可是他们人没过来，就把业务交过来了。”（访谈记录编号：031502）
3.节点对冲：互动博弈下数据资源共享
针对数据壁垒、数据孤岛等老大难问题，国家基于资源性定位制定了数据整合与共享的新战略。中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见中“推进政府数据开放共享”、“加强数据资源整合”的相关论述占数据要素总内容的2／3左右。而数据资源管理局自然成为数据资源和共享的“节点”所在。面对各部门将数据视为资源而不愿共享的情况，突破的关键在于与部门间的互动与博弈，为此，Ｊ市数管局采取了一系列策略：一是基于组织权限的硬性要求，运用部门所拥有的信息化项目立项审批权限，将数据可共享作为审批通过的前提条件。二是基于部门需求的数据交换。当其他部门因数据需求而向数管局提出协助时，数管局便会借助这一契机，要求该部门提供它所掌握的数据资源。三是善用组织权威，包括争取上级领导的支持和部门领导的亲力亲为，辅之以人际技巧和资源交换等非正式方法等。Ｊ市数管局的努力取得了一定成效。截至2020年底，Ｊ市政府信息共享目录已包含来自28个政府部门的380个信息资源，其中本级政府18个部门提供了295个主题信息目录。
4.去分散化：基于一体化平台的技术服务融合
一体化平台旨在通过技术与服务的全方位融合，为公众和企业提供便捷高效的服务的同时，实现对过程数据和结果数据资源的“去分散化”。2018年，国务院颁布《关于印发进一步深化“互联网＋政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》（国办发［2018］45号），据此，Ａ省选择Ｘ公司开发适用于全省范围的“Ａ事通”一体化服务平台，以实现对全省公共服务平台的集合和把控政务过程数据资源，这为Ｊ市的服务一体化提供了契机。最终，Ｊ市数管局选择依托“Ａ事通”平台推进一体化服务的扩散。为此，一方面，Ｊ市推动后台端的“Ａ事通”平台在部门间的扩散，先后组织各部门开展了4期网上政务服务事项的梳理和编制；另一方面，Ｊ市数管局充分利用国务院大督查、新冠疫情防疫抗疫等事件切口，推动部门业务系统统一接入一体化服务平台，并积极为系统间的联通和迁移提供技术支持。2019年数据显示，Ｊ市已实现20个服务系统与“Ａ事通”平台的互通，公众网上事项办理率达到90％，涵盖298余项便民服务，“Ａ事通”累计登录人数达760多万。
数字政府建设不只是技术议题，“作为工具的数字”和“作为资源的数字”呈现了政府转型过程中的数字要素变动，并为我们探讨数字政府建设提供了新的研究思路。首先，数字展现出技术工具之外的资源和资产特征，两个维度相伴共存，不能片面认定数字只是提升政府效率的一种工具，对政府数字化转型的探讨应从单纯的工具型单一功能到工具型资源型双重功能的视角转变。其次，数字要素的变动凸显制度设计与数字属性间的巨大张力。随着技术的迭代发展与国家对数字技术战略认知和定位的转变，国家对数字技术的制度设计与技术本身发展之间形成了张力，这种张力推动政府进行新的数字化实践，使得数字政府建设不断向纵深发展。
数字政府建设的核心在于属性的适配，即数字化转型要与数字的资源属性相匹配，因此，未来的数字政府建设应以数字的资源属性及其激励结构为中心进行设计（见图2）。那么，接下来需要思考的另一个问题是：如何发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用？当前对数据这一新型生产要素的认识正处于探索期，关于数据产权界定与划分、资源配置、数据安全等内容仍未形成共识，诸如政府该如何向企业、社会平台获取数据，不同层级政府拥有什么数据权限，数据跨部门、跨层级流动的规则等亟须予以规范。但可以明确的是，充分释放数据的要素价值是数字政府转型的关键，为此需要处理好三点诉求和关系：一是数据的采集权和所有权之间的关系；二是数据的所有权和使用权之间的关系；三是数据的采集权和使用权之间的关系。实际上，数据资源属性的增长所伴生的数据权属问题，一直是实现数据共享的最大阻碍。而这根本上源于数据的特殊性，即数据不仅是生产要素，也是社会关系和话语权力的映射。因此，如何围绕数字的资源属性进行一整套的体系和制度设计，是未来数字化转型的重中之重。