作者简介：王敬尧，四川大学公共管理学院教授，博士研究生导师，四川大学中国县域发展研究中心主任；郑鹏，四川大学中国县域发展研究中心研究人员。
文献来源：《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学版）2022年第4期。
摘要：地方政府合作治理是处理跨行政区划公共事务的重要治理取向，如何借助中央政府的权威解决地方政府合作中的任务协调、利益分割和行为监督等问题得到普遍关注。基于合作意愿与合作风险维度，考察不同情境下中央政府介入地方合作的行为差异，可以将其类型图景划分为结对型合作、补偿型合作、分配型合作和共享型合作。研究发现，中央政府的差异介入行为与合作阶段有着密切联系，在合作动机形成、合作关系运作和合作边界拓展阶段中，中央政府的介入机制也分别表征为动员性介入、制度性介入与战略性介入。中央政府的介入并非只是对地方政府自发合作能力不足的补充，府际关系调整和重构所具有的意义超越了府际关系本身，分别蕴含着安全治理、高效治理和均衡治理目标。从国家治理层面探讨中央政府介入地方合作的多重逻辑，能够为解释中央政府介入地方合作的“宏观—微观”视角结合提供可能。
关键词：府际关系；区划壁垒；合作治理
一、问题的提出
竞争与合作是府际关系的两种基本形态，深刻影响着区域发展与治理绩效。改革开放以来，中央通过行政分权、财政分权和锦标赛体制激发了地方政府自主发展的积极性，但也导致地方政府在项目投资、产业发展和财税增长等领域展开激烈的府际竞争以及“抱团竞争”，呈现出“为增长而竞争”的现实图景。随着区域公共事务的跨界性和复杂性的日益增强，虽然地方政府为适应经济发展需求和回应社会治理问题形成了诸多趋利型合作和避害型合作，但也存在着合作偏好异质和制度供给成本过高等问题导致的合作困境，尤其是在表现出更强的被动性和任务性特征的避害型合作领域。为进一步化解区域治理中的集体行动困境，中央政府于2018年出台了《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，要求“加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计”，以此解决府际合作中的“整体性、协同性和联动性”问题。显然，中央政府能够自上而下地整合治理资源并促进地方政府间的合作，如何理解其背后的行为机制和内在逻辑构成本文的研究起点。
地方政府合作行为是“合作收益—成本权衡”下的理性选择，交易成本、资源互补以及文化信任等因素都会影响到合作行为的选择。从博弈论视角来看，虽然多方合作能够在规模经济效应、外部性问题内部化和公共服务供给效率提高中获得集体性收益，并在政绩提升中带来官员晋升的选择性收益，但也存在着地方政府为寻求自身利益最大化而展开激烈甚至扭曲博弈。如何优化囚徒困境中博弈双方的收益矩阵，减少地方政府不合作策略的收益，促使地方政府自觉理性地转向合作，成为地方政府合作中博弈论研究取向的关键问题。从新制度经济学视角来看，虽然地方政府间会在“合作收益—成本权衡”比较下达成合作动机，但交易成本制约着合作的稳定性与可持续性。过高的交易成本既有可能导致利益分配和责任分工难以协商一致造成合作失败，也有可能提高合作中存在的道德风险和机会主义行为，因而需要通过制度安排消弭交易成本带来的负面影响。如何建立依赖信任和互惠规范维系的非正式协作机制，以及依赖制度化议事决策机制维系正式化协作机制，成为地方政府合作中新制度经济学研究取向的关键问题。
地方政府内部协作机制并非总是有效，如何借助中央政府的权威解决任务协调、利益分割和行为监督等问题也得到了有效关注。沿着博弈论分析视角，部分学者将中央政府纳入地方政府的合作博弈过程，形成从纵横两个截面解剖地方政府合作行为选择的“十字博弈”，并认为中央政府能够凭借不对等的博弈地位主导制度创新以及规则制定来影响地方政府合作。也有部分学者认为，中央政府既可以通过建立战略一致性目标、提供沟通交流平台、明确界定产权、制定利益交换规则、落实各方责任、强化监督执行等方式来实现交易成本最小化，也可以通过框架协议或话语建构来保证合作的预期和合法性，在地方政府间形成特殊信任机制保证合作有序展开。此外，中央政府还可以凭借权威直接主导地方政府合作进程，授权或亲自出面组织不同地区之间的合作。当然，中央政府的纵向介入也有可能限制参与者的有效合作，主要表现为纵向强制发包合作任务超出地方政府承载能力，因信息不对称难以对地方合作规划制定有针对性的指导，以及挤压地方政府开展横向协作自主性等问题。
在中国“地方分权式威权主义”的权力结构中，中央政府能够通过集中化的行政权威和制度安排替代自组织合作机制，重新构建地方政府关系网络，并非只是自发协作动机不足时的补充。现有研究较多利用博弈论和新制度经济学来分析中国的地方合作现象，却没重视我国地方政府间的合作网络是建立在纵向权力关系基础上的，而这恰是中国地方政府合作的特殊性所在。同时，虽然部分学者意识到中央政府在地方政府合作中所发挥的作用，也对现有合作案例进行了“微观”现状分析和对策探讨，但未能充分意识到地方政府的竞合关系与国家治理目标间的潜在关联，因此也就无法理解中央政府介入地方合作的深层意义。基于此，本文关注的核心问题是:中央政府介入地方政府合作的具体机制有哪些?不同情境下中央政府的介入机制是否具有差异性?如何理解中央政府介入地方政府合作的内在逻辑?本文尝试建构中央政府介入地方政府合作的解释框架，厘清中央政府纵向介入机制的选择差异及背后的逻辑，以更好地解释中央政府在地方政府合作中所发挥的作用。
二、中央政府介入地方合作的类型图景
行动者的主观意愿和关系风险是影响地方政府合作关系性质和合作互动行为的主要因素，其中合作意愿是合作初期行动者为追求合作净收益产生的行为动机和决策偏好，合作风险是合作过程中因信息成本、谈判成本、执行成本和代理成本过高诱致可能出现的执行偏误与合作背弃，由此地方政府合作存在“低意愿—低风险”“低意愿—高风险”“高意愿—高风险”和“高意愿—低风险”四种情境。其中，“低意愿—低风险”意味着双方并不存在稳定的合作意愿，不具备建立合作的初始条件;“低意愿—高风险”通常意味着一方地方政府对另一方具有单向的资源依赖性，即使建立合作关系还需要重复协商;“高意愿—高风险”意味着地方政府间具有强烈的合作意愿，但因非均衡的合作意愿与较高的交易成本难以达成共识性合作方案;“高意愿—低风险”则意味着地方政府间利益高度契合并具有较低合作风险，往往能够自主达成合作。按照预设前提来看，只有在“高意愿—低风险”情境下才意味着地方政府合作能够产生并持续发展，但现实并不符合预设前提，其他情境下的地方政府合作也能够有效运作，这就不得不考察纵向介入在地方政府合作中的地位和作用。基于治理要素的完整性、显性特征的差异性、建设成果的显著性和资料的易获取性，本研究筛选出4个典型案例，探究中央政府在不同情境下如何介入地方政府合作过程。
(一)疫情防控援助:“低意愿—低风险”类介入
病原体能够依附载体和传播介质呈现出超强的流动性，需要不同地区的地方政府共同合作切断各种传染链条。虽然疫情防控具有非常高的负外部性，但由于疫情防控责任追究通常与行政区相适应，地方政府更加重视本辖区内的疫情防控，而非以整体区域疫情防控为目标。即使疫情重灾区可能会因为公共卫生资源紧缺而治理失败并形成疫情扩散，但单纯的援助帮扶并不能产生合作净收益，反而可能会加大自身属地疫情失控的风险，最终导致地方政府在疫情防控中经常以“严防死守”的方式来维护属地利益。这显然与疫情防控的衍生性和扩散性机理相错配，必须由中央政府统筹调配不同地方政府的优势资源才能有效应对。面对2020年新冠肺炎疫情，中央政府统筹安排29个省(区、市)对口支援湖北省，为观察“低意愿—低风险”中的纵向介入提供了典型样本。
新冠肺炎疫情严重威胁公众身体健康和生命安全，而湖北省自身难以应对疫情引发的迸发式医疗资源需求。据武汉市卫健委通报，2020年1月22日至27日，全市发热门诊共接诊发热病人75221人，能在医院留观的比例只有约5%。前期储备的相关物资在短时间内迅速被消耗，相关物资的生产能力又严重落后于日需求量，进一步给疫情防控带来困难。而湖北省其他市州更是面临着严峻疫情防控压力，荆门、天门、鄂州等城市的病死率都在3%以上，潜江市的病死率更是高达5.56%。正如2020年2月10日湖北省卫生健康委员会主任在省际对口支援湖北省除武汉以外地市疫情防治的视频会议上所言，“与武汉相比，我省其他市州基础设施相对薄弱，医疗卫生人员更加缺乏，恳请各兄弟省份进一步加大对口支援力度”。但是，支援湖北省并不能给自身带来实际性收益，反而会加大自身属地疫情失控的风险，依靠地方政府的自发性难以产生合作支援行为，因此还需要中央政府的介入。
在地方政府合作初始意愿不足时，中央政府怎样才能让地方政府不顾成本参与合作行为?为动员其他地方政府对口支援湖北省，中央政府直接通过“责任包干、落细落实”对各级政府压力推动。2020年1月24日中央政府正式启动对口支援，要求29个省(区、市)组建援鄂医疗队奔赴武汉和黄冈等地区。为坚决打赢疫情防控阻击战，中央政府又在2月10日统筹安排19个省份对口支援湖北省除武汉市以外的16个市州县，以缓解其他县市医疗卫生资源等物资紧缺状态。随着对口支援任务的下达，29个省区市均把此项工作列为高度重视的“政治任务”和“光荣使命”，并表态要“弘扬‘一方有难、八方支援’的大爱精神，以强烈的大局意识组织好支援工作”，认为“对口支援是党中央的信任和重托，是我们肩负的重大政治任务”。在“层级强制”的政治压力下，29省区市纷纷采取高效对口支援行动。
除了责任包干之外，中央政府还不断强调疫情防控工作是“当前重大的政治任务”，并要求地方政府努力提高政治站位。党中央多次强调，“疫情防控对口支援是当前最重要的政治任务，各支援省份要落实好中央应对疫情工作领导小组及国务院联防联控机制的部署要求，和受援地市共同协商确定支援安排，多措并举开展对口支援工作”。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上明确提出，“各级党组织要在斗争一线考察识别干部，对表现突出的干部要大力褒奖、大胆使用，对不担当不作为、失职渎职的要严肃问责，对紧要关头当‘逃兵’的要就地免职”。不断提高对口支援政治话语强度，无疑是在向地方政府灌输着对口支援是“必须完成的政治任务”“不完成就出局的政治任务”等观念，迫使地方政府不得不将组织注意力更多地分配在对口支援中。
在中央政府的全面动员和压力推动下，全国29个省区市在2020年1月24日至2月1日期间分批次调取了52支医疗队共6097人驰援武汉，其中4562人都被分配在武汉的各家定点医院，11支医疗队、1535名医护人员，充实到除武汉之外的黄冈等10个市。随着黄冈、孝感、随州等地的确诊病例逐渐增多，为响应中央政府“一省包一市”的驰援方针，天津、河北、内蒙古、山西、江西、海南等19个省区市迅速集结，选派精干医务力量对口支援湖北16个市州及县级市。湖南省还按照“市包县”的模式，连夜下沉到黄州、英山、罗田、红安、麻城五个县市区开展医疗救治。截至2020年3月1日，29个省区市和新疆生产建设兵团、军队等累计调派340多支医疗队、42000多名医护人员驰援湖北，为疫情防控做出了重要贡献。
由于不存在资源互补关系以及合作净收益的可能性，“低意愿—低风险”情境下的地方政府间缺乏稳定的合作动机，因此并不具备建立合作关系的有利条件。在新冠肺炎疫情防控对口支援案例中，湖北省与其他省份并没有合作的稳定基础，只是在中央政府的强制任务发包下形成了暂时性的合作关系。因此，本文将“低意愿—低风险”情境下产生的合作归类为结对型合作，其重心在于改变地方政府合作初始收益结构。从案例中可以发现，中央政府介入对口型合作的主要方式有两种:一是提高对口支援的政治压力，对于19省地方领导人来讲，新冠肺炎疫情防控对口支援实际上是一种“晋升—淘汰”式的奖惩方式，地方政府在严格控制属地疫情状况的同时，还不得不积极向受援方输送政治性“馈赠”，以获得中央政府的注意或避免被中央问责。二是提高对口支援话语强度，中央政府将疫情防控对口支援上升为“当前重大政治任务”，并借此加强地方政府领导人对新冠肺炎疫情防控对口支援的注意聚焦，推动疫情援助能够得到快速的实施。
(二)流域污染治理:“低意愿—高风险”类介入
流域水系的连续性和流动性以及流域与行政区域之间的相互分割性，决定了上下游主体在流域治理中存在成本与效益相互转移问题。即便上游地区为了追求最大经济利益而破坏流域环境，其带来的负外部性也可以转嫁到下游地区，而如果上游地区具有对流域污染治理的积极性，下游地区也可以“搭便车”享有流域污染治理带来的溢出正外部性。在这种不对称的资源依赖与收益获取的情境下，上游地区往往对流域污染领域的治理意愿不强，即使下游地区愿意支付生态补偿费用激励上游进行污染治理，也会因为生态补偿标准以及投资专用性等问题造成合作困境，因此还需要中央政府参与合作过程以规范上游政府的保护行为和下游政府的补偿行为。作为我国跨省流域横向生态补偿的首次实践，皖浙两省在中央政府的推动下先后开展了3轮新安江跨流域生态补偿机制试点，为观察“低意愿—高风险”中的纵向介入提供了典型样本。
20世纪90年代以来，新安江流域上下游地区经济社会发展与生态环境保护之间的矛盾日益突出，尤其是1998年的千岛湖“蓝藻危机”引发了广泛关注。一组2001年至2008年持续监测的数据显示:从2001年至2007年浙江省和安徽省交界处的水质以Ⅳ类为主，而在2008年变成更差的V类甚至达到劣V类。为解决新安江流域污染问题，浙江省曾一度要求安徽省加大生态环境保护力度，但改善生态环境不仅意味着要投入相应的治理成本，还意味着安徽省要放弃数百亿元的投资机会，因此安徽省在新安江流域治理中的动机并不是非常强烈。虽然全国人大环资委自2004年开始就对新安江流域生态保护进行调研，并提出新安江流域生态共建共享示范区议案，但由于双方在选取新安江交界处水质评价指标的标准和生态补偿资金分配也存在较大分歧，一直未能达成一致性行动方案，导致新安江流域环境继续恶化。
那么，如何提高安徽省的合作意愿，并就合作补偿达成一致性意见呢?早在2004年，全国人大环资委就对新安江流域经济社会发展和生态环境保护进行专题调研，提出建立流域生态共建共享示范区的理念。从2006年开始，财政部牵头国家有关部门先后十余次组织人员亲临新安江流域考察和调研，全国人大环资委也联合安徽省人大代表团和部分浙江省人大代表向全国人大提出“关于建立新安江流域生态共建共享示范区的建议”。2007年，国家发改委、财政部、环保部等初步明确将新安江流域作为跨省流域生态补偿机制建设试点，并在2010年12月先行拨付5000万专项资金启动新安江流域水环境补偿试点工作。更大的转折出现在2011年2月，时任中央政治局常委、国家副主席的习近平同志对千岛湖水资源保护工作作出重要批示，强调“浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路”。一系列的措施都强化了安徽省参与合作的意愿。
虽然在中央政府推动下皖浙两省达成了初步的合作意愿，但就补偿价格谈判、如何使用补偿资金以及如何界定补偿标准等方面并未达成共识。为此，财政部、环保部于2011年9月正式制定《关于开展新安江流域水环境补偿试点的实施方案》。根据试点方案，新安江流域水环境补偿资金为每年5亿元，其中，中央财政出3亿元，皖浙两省各出1亿元，以两省交界处水域为考核标准。如果上游安徽提供的水质优于基本标准，由下游浙江补偿安徽1亿元，如果劣于基本标准，则由安徽补偿浙江1亿元。为解决两省在协商中产生的以湖泊还是以河流水质为标准的分歧，中央政府还将水质考核的主体上收至生态环境部(原环境保护部)，明确以跨界水体新安江的接口断面作为监测断面，每年由生态环境部发布上年水质考核权威结果并测算补偿指数。第一轮试点(2012—2014年)结束后，双方又先后协商达成了第二轮(2015—2017年)协议和第三轮(2018—2020年)协议，共同治理跨界水环境污染。
在中央政府流域生态治理的压力下，安徽省逐渐将新安江综合治理作为生态强省建设的“一号工程”，建立了由省委省政府领导主抓、各有关部门参与的工作机制，加强同浙江省的会商对接，统筹协调和推进试点工作。作为新安江发源地的黄山市也成立了由市委书记和市长担任组长的新安江流域综合治理领导小组，并借助流域治理初步建立特色鲜明的绿色产业体系，推动主导产业向数字创意、节能环保、新能源和新材料等领域转型。经过9年的持续努力，新安江出境水质考核指标全部达标。根据浙皖两省联合监测数据，新安江流域生态环境持续优良，浙皖交接断面接口水质保持河流Ⅱ类标准;千岛湖湖区出境断面水质持续保持Ⅰ类标准，营养状态指数由中营养变为贫营养，在全国61个重点湖泊中名列前茅。新安江生态补偿制度也被写入中央文件，成为跨界流域合作治理的典范。
“低意愿—高风险”情境下的地方政府间存在非均衡的依赖关系，有一方政府无法从合作中获取净收益，这就需要地方政府间反复开展合作谈判与协商，从其他层面给予相对受损方对应的合作补偿。在新安江上下游流域案例中，如何补偿安徽省在流域治理中的损失以提高合作意愿并达成相对稳定的合作关系是新安江流域治理不可避免的难题。因此，本文将“低意愿—高风险”情境下产生的合作归类为补偿型合作，其重心在于促使地方政府就利益补偿达成一致性方案。从案例中可以发现，中央政府介入补偿型合作的主要方式表现为两种:一是施加流域治理的政治压力，虽然中央财政也为新安江流域提供了补偿，但“两轮试点以来，黄山市共累计投入资金126亿元，补偿资金仅有35.8亿元”，促使地方政府不顾成本进行流域治理的主要驱动因素还是政治压力。二是确定流域治理的行动规则，通过各项指导意见明确规定双方的补偿方案，避免双方政府在补偿额度以及监测标准上展开反复博弈，通过流域生态补偿正式框架约束地方政府行为。
(三)大气污染治理:“高意愿—高风险”类介入
与流域污染治理不同，虽然大气污染同样因扩散性而具有强负外部性，但其合作治理并非是完全非均衡的依赖关系，即各合作方均可以从大气污染治理中获取合作收益。然而，大气污染治理主体和利益相关者地理边界上所具有的不确定性，也使得大气污染合作治理在权责划分方面具有更高的难度，导致其合作程度远低于中央政府的预期。在大气污染治理样本中，京津冀地区因为其特殊的政治地位具有较强的大气污染治理意愿，并曾在2008年北京奥运会期间通过运动式治理得到短暂性改善，但并未形成大气污染合作治理的长效机制。面对京津冀地区大气污染合作治理持续性不强的问题，中央政府自2013年开始直接参与京津冀大气污染防治协作机制建设，使京津冀大气污染联防联控呈现出成熟态势，为观察“高意愿—高风险”中的纵向介入提供了典型样本。
伴随着城镇化和工业化的推进，京津冀城市群得以形成，但也产生了区域污染问题。虽然2008年北京奥运会期间京津冀三地曾在中央政府的运动式环境治理下顺利实现“奥运蓝天”，但并没有形成稳定的合作机制。相关数据显示，2009年至2013年间，京津冀三地PM10平均浓度均超过空气质量标准，部分城市重度污染天数占全年天数的40%左右。虽然中央政府先后出台了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(2010)、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(2012)和《大气污染防治行动计划》(2013)等宏观性指导政策向京津冀地区施加压力，但依旧没有改变京津冀地区大气污染严重的现状。其原因既包括污染扩散的无序性及其与传统行政区划的不匹配，导致污染治理中的权责分配存在一定的困难;也包括协同利益中存在着较大“非均衡性”，河北省与天津市在大气污染治理中所获取的收益远远低于北京市。如何达成固定的分工方案和监督考核评价机制，始终困扰着地方政府。
为降低京津冀地区间的交易成本，提高大气污染治理效率，2013—2018年期间，中央政府先后出台或联合地方政府共同出台大气污染治理行动方案，如《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》(2013)、《京津冀大气污染防治强化措施(2016—2017年)》(2016)、《京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》(2017、2018、2019)等，为京津冀地区开展大气污染联防联控提供了权威性指导。即使达成了一致性行动方案，也要避免地方政府的“搭便车”现象或机会主义行为。为此，中央政府又先后出台《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)实施细则》(2014)和《关于支持环境监测体制改革的实施意见》(2015)、《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动量化问责规定》(2017)等方案，不仅明确了考核具体方案以及奖惩措施，同时还上收环境治理成效的监测事权，避免了地方行政干预考核结果。
除了直接制定大气污染合作治理实施方案外，中央政府还在2013年牵头成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，为京津冀三地建立了沟通、协商和交流的正式平台。虽然协作小组构成单位包括“七省市八部委”，但牵头单位却为北京市政府，本质上来说还是一种“省部级联席会议”。为了进一步加强中央政府对京津冀大气污染联防联控的领导，2018年中央政府将京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，牵头单位由北京市升级为国务院，领导组长也由北京市委升格为国务院副总理，办公室也改为设置在生态环境部，为合作提供了更为强大的动力。通过建立由中央政府牵头组织的议事协调机构，既赋予了中央政府凭借纵向权威“调停”地方政府间利益冲突与分歧的能力，也使得地方政府能够根据自身实际情况充分发表意见，为利益诉求差异所造成的协调不畅提供了解决方案。
那么，中央政府的介入给京津冀地区带来了怎样的成效?从大气污染跨界治理过程来看，在指导性政策与协商性平台的双重作用下，京津冀区域内各级政府的跨界协作框架逐步形成。2015年11月，京津冀三省(市)环保部门召开了首次“京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议”，制定了“定期会商”“联动执法”“联合检查”“联合督察”“信息共享”五项制度。同年，京津冀三地环保厅签署《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，明确以联合立法、统一规划、统一标准、统一监测、协同治污等十个方面为突破口。从大气污染跨界治理成效来看，2019年全国生态环境质量简况显示，京津冀及周边地区“2+26”城市平均优良天数比例为53.1%;PM2.5浓度为57微克/立方米，同比下降1.7%，大气污染治理效率得到了显著的提升。
“高意愿—高风险”情境下的地方政府间虽然具有共同的合作收益，但也存在着合作权责难以界定的问题，需要在后期开展合作谈判与协商提高稳定性。在京津冀大气污染治理中，虽然大气污染治理对京津冀三地都存在明显的收益，但由于大气污染具有流动性和空间外溢性，地方政府难以在大气污染治理方面达成责任和利益的分配共识。因此，本文将“高意愿—高风险”情境下产生的合作归类为分配型合作，其重心在于实现利益和责任分配的相对均衡。从案例中可以发现，中央政府介入分配型合作的主要方式表现为两种:一是明确大气治理的行动规则，对地方政府的工作目标以及重点任务进行明确界定，同时直接参与到地方政府的考核过程中，避免地方政府“共谋”，向上隐瞒大气污染治理成效。二是建立合作治理的权威机构，通过领导小组实现中央政府和横向政府间的有效互动，在沟通交流明确了各方的职责分工，降低了合作主体间的谈判成本。
(四)区域经济合作:“高意愿—低风险”类介入
区域经济合作可以更大规模地调动生产资源要素，各自实现自身地区的“比较优势”，并通过资源整合和利益共享促成各方共同福利的增长。相较于表现出更强的被动性和任务性的“避害型”合作，地方政府在区域经济合作领域往往具有更强的积极性，并在主动对接与理性选择中形成一系列合作协调机制。虽然前期区域经济合作的重要主体是地方政府，但中央政府也会发挥政治激励的积极作用，实现地方发展科学性和政治性的协调统一。在区域经济合作样本中，长三角是我国开展区域经济合作最早的地区之一，在区域经济合作方面积累了诸多经验，而中央政府对于长三角区域经济合作的统筹协调，也为观察“高意愿—低风险”中的纵向介入提供了典型样本。
经过多年的一体化发展探索，长三角区域在跨区域合作方面积累了诸多经验，并形成了沪苏浙经济合作与发展座谈会、长江三角洲城市经济协调会等各种地方政府协调机制。然而，在长三角区域一体化自主发展过程中，也呈现出以区域集团利益为导向的现象。自2003年起，江苏淮安、浙江金华、安徽芜湖等10个城市先后申请加入长三角城市经济协调会，但被拒绝在长三角“俱乐部”门外。当时的马鞍山市常务副市长曾抱怨，“2003年我们就参加了长三角峰会第四次会议，两年过去了，马鞍山‘非长三角城市’的地位依然没变”。长三角成员城市坚持认为“入会”要有经济指标和地域范围的限制，认为这符合区域经济发展的规律，并在自主制定的《“长江三角洲”城市经济协调会城市入会规程》(2004)中明确规定着入会标准:城市化水平不低于20%、GDP相对上海比值不低于5%、人均GDP相对上海比值不低于20%、经济联系强度系数不低于10%。
地方政府经济合作中的“门槛”设置显然与中央政府区域协调发展的意愿背道而驰，那么，应该如何避免地方政府形成“利益联盟”的自发性合作行为呢?为破解长三角一体化发展过程中形成的“领导与跟随”式、“主导与依附”式发展路径，中央政府先后出台了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(2008)、《长江三角洲地区区域规划》(2010)、《长三角地区一体化发展三年行动计划》(2018)和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(2019)等顶层规划，提出“加强与周边地区和长江中上游地区的联合与协作”“重点推进区域内义务教育、公共医疗卫生、公共文化事业及就业社保等基本公共服务均等化”等要求。更大的契机发生在2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”，标志着长三角合作已经由区域间合作升格为国家发展层面的合作，进一步推动着地方改革走向规划整合。
除了通过宏观规划为长三角一体化提供方向指引，中央政府还及时出台配套性政策和支持性资金，确保规划目标和任务能够有效实现。如国家税务总局先后于2019年和2020年出台若干措施，丰富征管一体化和办税便利化改革内容，形成“16+10”税收支持体系。为赋予长三角地区一定的改革自主权和必要的管理权限，中央政府在批复《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》中还授权地方政府享有省级项目管理权限，负责先行启动区内除国家另有规定以外的跨区域投资项目的审批、核准和备案管理，并且下放用地审批权在城市布局和产业发展上给予地方政府更大空间。此外，中央政府还设置了专项预算支持长三角一体化建设发展，专项资金通过直接安排到项目的方式予以支持，重点支持安徽省和省际合作园区、省际毗邻区域建设，涉及基础设施互联互通、生态环境共保联治、公共服务便利共享和科创产业融合发展等多个领域。
在中央政府的有效介入下，长三角经济一体化也从有限合作阶段向更高质量合作阶段转变。一方面，长三角区域层面的治理事务范畴变得更加广泛，在互联互通、生态保护、产业创新、市场化改革、公共服务等方面取得进展的基础上，三省一市就《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020年)》达成共识，提出将重点合作领域拓宽到交通、能源、信息、科技和食品安全等12个合作专题，并在科技创新券通认通兑、地铁刷码互联互通、异地就医门诊结算等方面逐渐实现了同城化和一体化。另一方面，长三角一体化成员城市也从一开始的“中心16市”合作格局，扩容到涵盖“三省一市”的34个合作成员。一些欠发达地区也被纳为合作成员，通过打破流动壁垒、完善产业分工和提升区域金融水平等机制改善资本配置效率，以发挥中心城市对外围城市的辐射作用。
“高意愿—低风险”情境下的地方政府间拥有着强烈的合作意愿，并且在双方强烈的一致性意愿中更有效率地达成合作选择。在长三角经济一体化中，长三角各地方政府能够自主在“收益—成本”衡量中形成合作意愿，并通过各种合作机制解决交易成本问题。但在经济利益驱使下达成合作的长三角一体化，在拓展合作边界过程中却面临着区域失衡问题，造成了新的经济分割与恶性竞争。因此，本文将“高意愿—低风险”情境下产生的合作归类为共享型合作，其重心在于对地方政府合作发展方向进行引导。从案例中可以发现，中央政府嵌入共享型合作的主要方式表现为两种:一是通过战略规划确定地方政府合作的发展方向，通过战略规划驱使地方政府以更加开放的态度参与合作，拓宽区域层面的合作事务范畴。二是通过政策资源引导地方政府合作的发展方向，通过优惠政策或项目资金降低地方政府间利益冲突程度，促使地方政府形成更为紧密的合作关系。
(五)类型归纳与结构图景
针对地方政府合作的不同情境，本文将合作类型划分为结对型合作、补偿型合作、分配型合作和共享型合作(见图1)，并对不同类型图景下中央政府介入地方合作的方式进行总结。从案例比较中可以发现，“低意愿—低风险”情境下的结对型合作面临的主要问题在于缺乏合作初始动机，这就要求中央政府通过施加政治压力和提高话语强度调动地方政府的合作积极性，促使地方政府暂时放弃地方利益服务于整体利益。“低意愿—高风险”情境下的补偿型合作面临的主要问题在于单方政府合作意愿不足以及合作谈判成本过高，这就要求中央政府既要通过政治压力要求低合作意愿方参与到合作过程中，也需要中央政府直接为地方政府提供强制性行动规则减少交易成本。“高意愿—高风险”情境下的分配型合作面临的主要问题在于难以对责任分配和利益分配达成一致性合作方案，这就要求中央政府为地方政府搭建合作平台，并帮助地方政府确认行动规则并监督实施。“高意愿—低风险”情境下的共享型合作完全可以依靠地方政府的区域联席会议和日常工作机制降低合作交易成本，但面临着地方政府自发形成区域利益联盟带来发展失衡的风险，因此中央政府应当通过战略规划和政策资源引导合作发展方向。
三、中央政府介入地方合作的行为差异
从案例分析中可以发现，中央政府在不同合作类型中的介入方式具有鲜明的差异，那么能否从中提炼出整合性的解释框架呢?回归到案例本身，影响纵向介入机制选择的关键因素在于合作意愿高低和合作风险高低，地方政府只有在前期利益比较中认为合作收益高于合作成本，并且在谈判协商过程中发现交易成本在可承受范围内时，才会达成“高意愿—低风险”的稳定性合作，同时“高意愿—低风险”情境下的合作也必须在边界拓展中得到有效引导才能够避免“抱团”恶性竞争的出现。因此，从不同的合作阶段考察中央政府的介入选择，能够更有效地解释不同情境下的行为差异。结合案例描述，本文将合作阶段划分为合作动机形成阶段、合作关系运作阶段以及合作边界拓展阶段，并在此基础上分析中央政府介入的行为差异(见图2)。
(一)合作动机形成阶段:收益结构转变与动员性介入
在合作动机形成阶段，地方政府会先对合作产生的经济效益、政治效益和社会福利效益与需要投入的生产成本进行比较。由于府际合作是区域内各地方基于共同利益所达成的一致性行动，只有当合作收益大于合作成本时，地方政府方能产生强烈的意愿去寻找潜在合作伙伴，合作关系才有可能就此展开。而在决策资源有限的约束下，合作意愿往往是一种稀缺资源，地方政府更偏好于将合作意愿分配到能够带来更多收益的领域，这也是当前地方政府更容易在经济发展相关领域产生合作的重要原因。但是，环境污染、灾害应对与公共卫生安全等治理性问题正成为影响社会民生的重要问题，并常常因为短期性收益不高或属地利益难以协调而无法激起地方政府的合作意愿。因此，本阶段中央政府需要破除地方政府囿于收益结构而采取不合作行为的治理困境，通过动员性介入改变地方政府的激励结构，避免因地方积极性不足导致跨域公共问题造成更大范围内的消极影响。
作为一种严苛的等级控制体系，官僚制组织因其条块分割、层级节制而运转持重，以政治动员为特征的“运动式治理”模式正成为中央政府应对治理诉求的重要手段，在促进地方政府合作中也是如此。从案例中可以发现，中央政府的动员性介入方式主要表现为两种:一是通过政治动员改变地方政府的激励机制，主要表征为将某项事务治理成效作为晋升考核的关键指标，没有完成政治任务不仅意味着失去了晋升机会，还有可能被中央政府问责免职;二是通过政治权威改变地方政府的注意力结构，最常见的表征就是在话语使用上将某项治理事务冠以“首要的政治任务”或“压倒一切的政治任务”，在高强度的政治话语中提高地方政府对治理事务的压力认知，产生更大的积极性和主动性予以完成。但是，如果无限度地将合作治理事务上升为政治任务予以驱动，很有可能会产生高压力体制下的层层加码与应付式治理，挤出地方主体间的横向互动与主动合作。
(二)合作关系运作阶段:交易成本降低与制度性介入
合作关系运作中的交易成本主要可以划分为谈判成本和执行风险，既涉及合作各方应支付的成本如何分割、受损方利益如何补偿，也涉及如何避免其他合作主体的“搭便车”行为。当参与者数量众多、治理议题过于复杂以及存在各种不确定性时，相应的管理成本与议价成本随之上涨，合作过程中的沟通协调风险也会过高。而当没有或者较少投入专用性资产，以及缺乏强有力的契约关系保护专用性投资时，地方政府的合作行为将更容易受到机会主义和投机行为的侵害。虽然区域发展论坛、区域联席会议、圆桌会议等制度形式有助于促进地方政府之间的沟通与交流，但在诸如流域环境治理、区域大气污染治理等具有更高谈判成本与执行风险的复杂性公共问题上，单纯依靠横向机制并不能很好地解决区域合作问题。因此，本阶段中央政府需要破解地方政府合作过程中出现的结构性障碍，通过制度性介入减少由于利益协商和执行偏误产生的交易成本。
中央政府能够凭借其权威地位为地方政府合作提供稳定性和合法性的组织结构和制度性规范，发挥产权界定、责任分配、利益协调作用，有效提高地方政府合作治理效率。从案例中可以发现，中央政府的制度性介入方式主要表现为两种:一是帮助地方政府达成行动规则，明确各方的责任边界和利益分配，有效降低地方政府在沟通协调、利益分配和监督执行方面的交易成本。同时中央政府也是规则执行的监督者，能够通过政治权威弥补监督与问责机制的缺失，避免地方政府在合作中产生“搭便车”行为。二是帮助地方政府组建协调机构，借助纵向权威的介入明晰各协作主体的权责并达成共识，弥补横向协作中地方主体地位平等及利益冲突所带来的缺陷。但是，如果仅依赖纵向权威而没有协助地方政府建立信任并促进协作机制的维系，那么当上级协调不存在时地方政府间的合作也无法持续。
(三)合作边界拓展阶段:边界鸿沟弱化与战略性介入
在合作边界拓展阶段，地方政府根据个体动机的改变和外在环境的变化，在不同的组合中进行调整，以进一步改善地方政府的合作绩效。既包括在现有的合作区域中扩大合作领域、丰富合作方式和完善合作机制，也包括在原有的合作区域基础上主动或被动地增加合作伙伴的行为。由于自发性合作一般出现在那些具有高度资源依赖特征的地区，部分合作组织一旦正式形成，便具有了区域集团的特征，并会对其他地方的加入设置标准。如若合作组织间互相设置准入“门槛”，只顾及内部成员的合作收益，不仅会造成新的经济分割与恶性竞争，还会在强化内部的发展取向下不断汲取其他区域的资源以便利自身发展，造成新一轮的不均衡。
因此，本阶段中央政府需要适度引导地方政府合作发展趋势，通过战略性介入弱化合作中出现的边界鸿沟，避免地方政府互相设置“门槛”导致地区发展不均衡。合作边界拓展中的冲突既包括因无法在合作拓展中实现规模经济效应导致的意愿缺乏，也包括行政划分、地理因素或文化因素等造成的合作对抗。从案例中可以发现，中央政府的战略性介入方式主要表现为两种:一是通过战略规划明确合作发展定位，战略规划能够彰显出“区域一盘棋”的整体性谋划，充分发挥其审批和指导等功能，从整体上提高区域合作的绩效。二是通过政策资源诱导合作边界拓展，由于国家掌握重点投资项目审批和公共财政分配等正式权力，往往能够向合作区输入更具有吸引力的政策，比如投资地方建设项目、给予更多财政投入、允许制度先尝先试等，以此来激励地方政府合作边界拓展。但是，中央政府在合作边界拓展的过度干预可能会使合作参与者失去部分甚至全部的自主性，如果中央政府试图代替地方政府主导区域合作进程，将会抑制地方政府的主动合作行为而加剧区域合作困境。
四、中央政府介入地方合作的治理逻辑
在前文的案例分析中，本文对纵向介入的类型图景进行了初步分析，并探讨了不同阶段下纵向介入的差异机制。但是，如果本文的研究仅停留在此层面，那么依旧是站在“微观”层面对现有合作案例进行分析。如何从案例中建构更加整合性和宏观性的解释框架，才是本文真正要思考和回应的关键问题。事实上，在中国“地方分权式权威主义”结构中，中央政府具有权力中心的权威性和行政命令权力，能够重新塑造地方政府合作环境并引导地方政府合作发展方向，将国家层面的利益考量叠加到地方政府合作中。而对于地方政府合作的研究也应该站在更为宏观的层面，反思中央政府是如何通过纵向介入实现国家治理目标。因此，本部分以中央政府的纵向介入机制为出发点，在国家治理的宏观框架下探讨纵向介入的多重治理逻辑，以在微观与宏观层面结合中认识中央政府介入地方合作的行为意义(见图3)。
(一)动员性介入与政治动员能力:国家何以实现安全治理
安全治理是国家发展的前提条件。随着社会系统性和开放性的不断增强，社会公共危机也具有较强的不确定性、跨界性和复杂性，既表现为公共危机扩散往往突破地理边界或职能边界的限制，也表现为多重负面效果相互促动与叠加呈现出“多米诺骨牌”式的网状扩散态势。在新冠肺炎疫情防控对口支援案例中，“新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”。面对如此高度不确定性和复杂性的治理任务，传统分层级、分区划、分部门的政府治理体制的有效性日益受到挑战，亟需通过府际合作克服现有政府治理体制的“碎片化”治理困境。然而，在地方利益最大化和官员晋升政绩导向下，地方政府更可能在边际收益高于边际成本的领域产生合作意愿。对于具有突发性、扩散性和衍生性的公共安全问题，地方政府更倾向从自身属地利益出发，出现相互推诿、协调困难、各自为政的现象而无法有效开展合作，给社会安全带来极大的隐患。
面对地方保护主义和政府间恶性竞争等问题，必然要求中央政府通过政治动员来解决地方治理“碎片化”问题，转变地方政府的激励机制和注意力结构来动员其参与合作。由于中央政府与地方政府存在严格的行政隶属关系，中央政府很容易就能够通过目标设定、检查考核、项目分配等措施加大对下级政府的控制力度，调动地方政府尤其是主要领导干部的积极性。例如在新冠肺炎疫情防控中，中央政府迅速组织29个省区市和部队等调派330多支医疗队、42000多名医护人员支援湖北，使得地方政府从常态下的科层制运作切换到了“集中力量办大事”的政治动员模式，极大激发了地方政府对口支援的合作意愿。通过对科层常规机制无法应对的公共安全问题进行政治动员，不仅能够改变“一亩三分地”的行政藩篱思维，推动地方政府共同参与到复杂公共事务的治理议程中，还能够避免社会安全问题发展成复合交叉的巨型风险系统，影响到国家安全治理目标的实现。
(二)制度性介入与制度供给能力:国家何以实现高效治理
高效治理是国家发展的关键保障。虽然府际合作能够带来跨域性和外溢性的公共事务治理的效率提升，但围绕利益博弈引发的合作冲突与交易成本影响着地方政府间区域合作治理的有效实施。虽然许多地方政府的集体行动是参与者之间通过相互协商议价实现的，但是跨域公共事务仅仅依靠地方政府间的努力并不一定完全有效，如果制度性集体行动谈判成本和执行风险过大，可能在反复博弈与谈判中逐渐失去治理效率。例如在京津冀大气污染治理案例中，虽然中央政府多次要求三地在联防联控中做出相应的行动，京津冀三地也在前期采取了交流磋商等一系列合作行动，但始终没有达成具有约束力的合作共识。其原因就在于，行政区划分割界限与自身利益最大化目标，诱导着三方地方政府在博弈中陷入反复协商与约束失灵的双重困境，致使“行动”博弈系统最终收敛于“三方都不治理”的稳态策略。
良好的制度设计和安排能够为地方政府之间的良性互动提供博弈规则和框架，将阻碍合作治理的负面因素减少到最低程度，这就要求中央政府凭借其权威地位为地方政府合作提供稳定性和合法性的组织结构和制度性规范。凭借着正式制度所赋予的政治性权力与结构性权力，中央政府能够很好地弥补横向协作中地方主体地位平等及利益冲突所带来的缺陷，直接明晰权责并达成共识。即使地方政府间可能因权力不对等或合作失败经历而存在冲突，中央政府的政策要求依旧能够使地方迅速建立协作机制。从新安江流域治理与京津冀大气污染治理的案例来看，中央政府既能够通过优化制度安排或提供行动规则避免合作过程中无效率的反复博弈，也能够弥补监督与问责机制的缺失以消除合作过程中的不确定性，为跨域公共事务的高效治理提供制度保障。
(三)战略性介入与统筹协调能力:国家何以实现均衡治理
均衡治理是国家发展的价值体现。由于梯度发展战略以及不同政治地理空间资源禀赋、发展基础等因素的差异，不同政治地理空间、不同社会群体的非均衡发展特征十分明显，如何平衡区域发展、彰显公平正义成为新时代国家治理的重要要求。在自发性府际合作中，地方政府更偏向于选择经济发展水平相对差距较小、有相似的主体特征和政策偏好的合作伙伴，以此达到资源共享与共同发展的兼容性，并形成设置合作准入障碍的“俱乐部效应”。如果不能有效遏制和改变这种合作的非均衡发展态势，不仅会挫伤地方政府参与合作的积极性，更会影响到国家治理中空间公平正义的实现。例如长三角经济协作在前期仅将合作伙伴拓展到城市化水平不低于20%、人均GDP相对上海比值不低于20%和经济联系强度系数不低于10%的城市，在带来经济高速发展的同时也限制着区域发展间的均衡性，使得地方政府合作中存在空间价值正义失偏、空间分配正义匮乏和空间制度正义弱化等问题。
国家战略蕴含中央政府塑造的任务环境和具备的统筹调控能力，通常能够给地方政府带来相应的经济投入、要素投入或者制度创新的权利，以此推动地方政府利益协调和资源整合。由于中央政府掌握投资项目审批、总体规划审批和建设用地指标审批等关键权力，地方政府往往渴求获得制度创新和发展要素管制宽松的空间，于是对“挤进”各种国家战略规划尤其热衷。而中央政府也恰能够以此作为加强地方发展调控、促进区域协调均衡的重要手段，将区域合作上升为国家战略来解决经济发展单向突进带来的不平衡问题。近几年，中央政府先后将泛珠三角区域合作、长三角区域一体化和粤港澳大湾区建设等升格为国家战略，为地方政府合作的发展方向与功能定位提供了更高权威的宏观指导，也以此为推动经济社会发展质量变革和区域合作协调均衡发展注入了新活力。
五、多重逻辑构成的解释意蕴
本文选取新冠肺炎疫情防控对口支援、新安江上下游治理、京津冀大气污染治理和长三角经济一体化4个案例，旨在通过不同类型的案例比较，全面理解和分析中央政府的介入机制和行动逻辑。既通过个案描述展现中央政府介入行为的样态类型，也对其具体机制和内在逻辑进行了理论层面和经验层面的深度概括，具有延展性价值。
第一，可以从更宏观的层面来理解中央政府介入地方合作的内在逻辑，实现中央政府介入地方合作的“宏观—微观”视角结合。地方政府间的合作并不完全是自发行为，而是面临中央政府的行政指令、制度安排和政策规划所构成的任务环境的影响。从微观层面来看，中央政府借助动员性介入、制度性介入和战略性介入，实现了合作收益结构改变、合作交易成本降低和边界拓展冲突弱化。而从宏观层面来看，中央政府的纵向介入实际上也蕴含着安全治理、高效治理和均衡治理目标，彰显出政治动员能力、制度供给能力和统筹协调能力。
第二，能够避免单纯将府际合作看作“十字博弈”的结果，更加强调中央政府的主动性。改革开放以来，为有效应对国家治理新任务的挑战，通过纵向介入促成府际合作成为国家治理的重要手段，在治理跨域性发展难题、公共服务与产品的外溢性问题等方面发挥了极其重要的作用。因此，中央政府纵向介入的行为意义远超通过形塑“十字博弈”以促成合作行为，而是在国家治理过程中发挥政治动员能力、制度供给能力和统筹协调能力的深刻体现，即国家具有独立的利益考量并以此通过政治权威和科层结构贯彻实施。
第三，为探讨中央政府的介入限度提供了一定的思考。尽管中央政府介入能够使合作行为变得更加具有“吸引力”，但纵向介入与横向协作间也存在明显的冲突。因此，应当避免中央政府无限度地将公共事务上升为政治任务，导致地方政府难以应付层层施加的政治压力;避免过分依赖纵向权威降低交易成本，排挤自愿的自组织协作努力，更加注重培养地方政府合作中的信任基因;避免过分依赖规制性战略规划安排地方政府合作的发展方向，注重利用政策激励提高区域发展的协调性和均衡性。
中央政府不只是地方政府自发合作能力不足的补充，更是在地方政府合作中扮演越来越主动的角色。本文提出的解释框架并不是为了反驳地方政府在府际合作中的主动性，而是为了将研究者的注意力转向从更为宏观的层面去思考中央政府介入地方政府的行动逻辑。通过分析中央政府介入地方政府合作的行为机制和内在逻辑，本文尝试在中国的制度背景下搭建解释框架，剖析中央政府在地方合作治理中的作用和地位，以期在中国情境下拓展纵向介入下的府际关系研究。