(一)历史逻辑:城乡融合是推进中国式现代化的必然要求

新中国成立以来,随着社会主义现代化建设的持续推进,城乡政策在不同时期呈现出不同的发展特征。厘清城乡发展的历史规律,总结城乡发展在不同阶段的基本经验,是全面把握我国乡村振兴战略理论内涵和践行路径的内在要求,对推进新时代我国城乡融合发展具有重要意义。

第一阶段:城乡二元结构固化。新中国成立初期,面对国际挑战与薄弱的工业基础,国家确立以工业为主导的发展战略,旨在将农业国转变为工业国。为支持工业化,国家采取农业集体化及工农业价格差异等手段,促使农业劳动力向工业转移,加速工业化步伐。1956年,“三大改造”基本完成后,几乎所有农户加入合作社,农业纳入计划经济体系。为确保粮食供应与工业原料,国家实施严格的户籍制度,稳定农村劳动力,维持计划经济体制。这种做法强化城乡二元结构,虽然促进工业与城市发展,但是导致农业相对落后和农民利益的牺牲。

第二阶段:城乡互助发展阶段。经过20余年的计划经济实践,我国经济虽然取得显著成果,但是显露出诸多弊端,特别是在城乡关系方面矛盾愈发尖锐。工农业产品价格的“剪刀差”加剧了城乡鸿沟,要素流动遭遇阻碍,经济体制僵化,社会陷入“短缺经济”的窘境。为此,我国自改革开放以来,推动城乡由封闭转向开放,由隔离走向互动,城乡关系迈入互助发展的新阶段。然而,城乡政策的调整使得发展进程充满曲折。初期,农村改革的红利得以释放,城乡差距一度缩小,发展趋向协调。但自1984年改革重心转向城市后,农村改革进展缓慢,城乡差距再次扩大。

第三阶段:统筹城乡发展阶段。面对我国城乡差距和贫富差距不断加大的挑战,党的十六大首次提出了协调城乡发展的战略方针。农业作为国家工业化和城市化的基础,为经济社会发展提供了有力支撑。但是,小康社会的不足之处在于其不够全面和平衡,特别是农业与工业、农村与城市之间的发展不平衡。因此,我国必须重新审视工农城乡的关系。2005年12月,我国宣布废止实施了2000多年的农业税,这一措施极大地提高了农民的生活水平,也体现了国家政策从原先向农民手中获取资源到给予农民更多支持的转变。为减轻城乡对立,党中央积极推进县域经济的增长,认为这是推动城乡一体化发展的关键环节,也是解决农村问题的有效途径。县域经济的发展不仅能够消除城乡发展的界限,而且与乡村发展相互影响。“质言之,以县域作为推动城乡融合的重要切入点与主要空间场域,是近代百年中国乡村研究传统不断‘向上提升’的必然趋势和结果,也是新时代研究者对城乡二元结构及其治理困境深刻洞悉后的必然选择”。

第四阶段:城乡融合发展阶段。党的十八大以来,我国城乡发展的矛盾呈现出城市与农村发展不平衡的现象。因此,我国始终将农业与农村发展放在优先考虑的位置,致力于推动城乡一体化发展。2017年,党的十九大提出完善城乡融合发展的体制机制和政策体系,实施乡村振兴战略。2019年4月,《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》),旨在加快构建新型工农城乡关系,实现工农互助、城乡互补、全面融合、共同繁荣。在我国社会经济发展中,县域是相对稳定的要素,也是新型工农城乡关系的重要实践平台。2024年,党的二十届三中全会再次强调城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。因此,在新发展阶段,我们必须快速推进县域城乡融合发展,全面执行乡村振兴战略,以实现农业与农村的现代化以及城乡关系的现代化,推动中国式现代化的进程。

(二)理论逻辑:国家城乡关系演变的整体趋向

马克思、恩格斯通过对资本主义生产力发展和社会分工的演进揭露城乡对立的根源在于资本主义私有制。社会主义公有制以维护人民的利益为根本政治准则,通过消灭旧的分工方式,尊重城乡发展差异,推动城乡融合,构建城乡平等的社会生活共同体,实现城乡全体人民共同富裕。

第一,马克思主义阐释了城市与乡村的对立本质上是生产力发展和社会分工演进的结果。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中提出,第一次大分工,也就是畜牧业与农业的分离,奠定了私有制的基础;第二次大分工,即农业与手工业的分离,资本主义私有制并未消除城乡之间的差异;第三次大分工,也就是商业与其他产业的分离,它不仅结束了原始公社,确立了奴隶制,还导致了城市和乡村在生产方式和空间布局上的分异。因此,正如马克思所言,分工导致了工商业和农业分离,从而引发了城乡的对立和利益冲突。

第二,以追逐剩余价值达到自利目的的资本主义制度本质上不能消除城乡对立。众所周知,三次工业革命促使资本主义经济迅猛发展,其所创造的生产力比之前所有时代创造的生产力之和还要多。在资本快速积累的背后,是大资本家将农村变成工业生产的原料产地,导致失地农民进入大工厂谋求生存机会。因此,资本快速积累的过程也是以牺牲乡村资源和农民失去人身自由为代价的。资本主义生产方式“使人口密集起来,使生产资料集中起来,使财产聚集在少数人的手里”,造成城乡差距无限扩大,并最终“使农村屈服于城市的统治”。

第三,社会主义公有制致力于消除城乡差异,实现城乡人民共同富裕。以公有制为基础的社会主义制度,社会经济发展的目标是实现全体人民共同富裕。那么,在公有制的市场经济下,生产方式是以消灭旧的分工方式,在尊重城市与乡村发展差异的前提下形成的具有合作共赢的分工方式。正如马克思所指出的:“通过消除旧的分工,进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利,以及城乡的融合,使社会全体成员的才能得到全面的发展。”同时,“将结合城市和乡村生活方式的优点而避免二者的偏颇和缺点”,构建城乡平等的社会生活共同体,实现城乡全体人民共同富裕。

(三)现实逻辑:城乡融合发展是实现乡村振兴的必由之路

党的二十届三中全会提出的:“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。”实现乡村振兴与县域城乡融合发展,要以乡村振兴发展为总目标,以畅通城乡要素流动机制与优化配置研究为融合重点,探索县域城乡融合全面发展的新契机。

第一,城乡要素间的高度互补与集聚是推动城乡融合发展的关键所在。为了最大化城乡资源要素的价值,必须构建一个高效的资源流动与共享机制。目前,乡村资源向城镇流动的趋势较为显著,不仅可以直接较大程度利用城镇化结果,同时,“基于发展理念的转变,乡村精神价值被重新审视,生态环境也成为一种可交换的要素,从而使得乡村文化、土地、生态资源等具有比较优势。这种经济和文化方面的差异性与互补性,为城乡融合发展提供了逻辑自洽”。然而,城镇资源向乡村的回流却遭遇了制度、文化、经济等多重障碍。这表明,城乡资源要素的互补、共享和集聚效应仍有待进一步加强。资源要素的价值最大化,依赖于城乡间的资源流动和优化配置,这一过程需要经历一个长期的调整周期。在这个周期内,我们需要持续完善政策和体制机制,提升城乡资源要素的流动性和配置效率。唯有如此,方能夯实新时代城乡融合发展的基础,释放城乡多样化资源要素的潜力。

第二,在新时代背景下,城乡融合发展策略需要市场与政府的双重引导。市场保持其核心地位,而政府则需强化其引导功能,共同构建一个平衡的城乡资源配置体系。通过遵循市场规律,推动农业现代化,细分并激活乡村市场,增强乡村社会的内在动力,引导资源向乡村集中。政府应通过政策调控,扭转乡村资源单向流向城市的趋势,实现城乡资源的良性双向流动。具体措施包括政策引导、规划制定、制度建设、财政激励和金融扶持,以激发社会资本投资农业农村的活力。同时,鼓励农民工携带资本、技术和资源回乡创业,融入市场经济,并支持各类人才下乡,共同促进城乡一体化发展。

第三,土地、资本、人口是推动县域城乡融合发展的关键要素。土地是县域城乡融合的核心要素,是城镇化过程中农业生产方式转向城市生产方式的重要基石。例如,农村宅基地和农村性质的建设用地可能会向城市及移民点转移,或是转变为城市性质的建设用地。资本是农业转型升级的重要要素。资本的投入不仅能够满足现代农业和乡村产业的发展需求,创造适宜现代农业发展的环境,而且能为提升城乡居民素质、改善居住环境、增强城乡治理能力等方面提供强有力的支撑。人口是推动县域城乡融合的关键要素。人才不仅是高素质的劳动力,也是推动县域社会高质量发展和农村产业升级的重要力量。在农村地区,优质的劳动力资源同样是一大优势,他们能够利用自己的专业知识和创新能力,为城乡产业的发展和服务优化提供智力支持。因此,县域城乡融合发展离不开这三个要素的协调发展。

第一,农民生活质量得到显著提升。随着城乡融合的深入推进,农民的收入来源更加多元化。传统的农业生产不再是唯一的收入支柱,乡村旅游、特色手工艺、电商销售等新兴业态为农民提供了更多增收机会。“截至2023年12月,农村居民收入增长快于城镇居民,城乡居民收入比降至2.45,农村居民人均可支配收入突破2万元,农民群众幸福感、获得感、安全感不断提升”。教育、医疗等公共服务设施的完善,使得农民能够享受到与城市居民相近的生活便利。此外,农村基础设施的改善,如硬化道路、供水供电系统的升级,极大地提高了农民的生活舒适度。

第二,农村面貌焕然一新。乡村振兴战略的实施,使得农村环境得到有效治理。垃圾处理、污水处理等环保设施建设,让农村告别了脏乱差的历史。同时,农村的绿化美化工程让村庄变得更加宜居,绿树成荫、花团锦簇的景象随处可见。“截至2023年12月,农村自来水普及率超过87%。环境基础设施短板加快补齐,村收集、镇转运、县处理的生活垃圾处理模式逐步推开,超过91%的自然村开展生活垃圾收运处理,卫生厕所普及率超过73%”。农村的这些变化,不仅改善了农民的居住环境,也为乡村旅游的发展提供了良好的基础。

第三,农业现代化水平不断提升。在城乡融合的推动下,农业生产方式发生了深刻变革。“利用城镇吸收农村剩余劳动力,通过县域产业的辐射作用带动乡村经济发展,达到整合城乡资源、壮大乡村产业的目的,推动实现乡村‘产业兴旺’”。乡村产业集聚发展,截至2023年12月,全国累计创建180个优势特色产业集群、300个国家农村产业融合发展示范园、300个国家现代农业产业园、1509个农业产业强镇,培育家庭农场超过400万个、农民合作社222万家、农业产业化联合体8000多个。农业产业链价值链持续延伸,农产品加工转化率达到72%,中央厨房、农商直供、农村电商等新业态新模式不断涌现,有力提高了农业生产效率,减轻了农民的劳动强度。农业科技的推广,如新品种的培育、病虫害的绿色防控,保障了农产品的质量和安全。此外,农业产业链的延伸,如农产品深加工、品牌建设,增强了农产品的市场竞争力,为农民带来了更高的经济效益。

总之,随着脱贫攻坚战取得全面胜利,乡村振兴战略下县域城乡融合发展在全国各地乡村都取得了明显的成效。乡村振兴是一个系统工程,需要政府、企业和社会各界人士共同努力,综合施策,推动县域城乡融合进一步发展,全面实现乡村振兴战略。

(一)农村经济基础依然薄弱

第一,农村居民人均可支配收入结果不理想。改革开放以来,我国农业农村发展经历了家庭承包经营制度的突破探索阶段、城市经济体制改革的城乡互动阶段、完善农村基本经营制度的全面推进阶段、建立城乡发展一体化制度的城乡统筹阶段,到着力深化农村体制机制创新的全面深化阶段,在大力推进城乡融合和区域协调发展的政策支持下,实现了乡村经济高质量发展的内在要求,但农村经济基础薄弱问题依然不容忽视。2023年,城市居民人均可支配收入为51821元,是农村居民人均可支配收入的2.38倍(农村居民人均可支配收入为21691元),农村居民人均可支配收入均低于全国居民人均可支配收入(全国居民人均可支配收入为39218元)和城市居民人均可支配收入。

第二,乡村政企资金支持陷入双重困局。一定程度上,部分乡村经济水平发展受限是财政收支方面出现矛盾的结果。“在近几年我国经济发展面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力的背景下,县级财政收支矛盾进一步显现”。乡村财政总体收入不高,可用资金少,乡村地区一般公共预算收入与一般公共预算支出间的比例呈现不均的态势,即财政收入增幅普遍低于财政支出。就欠发达地区的大部分乡村财政而言,只能勉强保证政府工作人员及重点事业单位人员的工资发放。此外,资金支持力度仍然不足。财政金融支持不到位,农村宅基地、自建房屋、农作物等不动产及农民个人财产又无法直接通过金融机构实现抵押贷款,这种现象在农村地区屡见不鲜。在调研中发现,有些农民向金融机构申请贷款,金融机构既需要农民提供不动产抵押,更需要担任一定职务的领导干部为其做担保,即便如此,农民最终收到贷款金额额度并不高,贷款流程更是烦琐复杂。

(二)城乡资源要素协调性发展欠佳

第一,城乡资源配置分布不均,乡村地区面临“人地”瓶颈障碍。近年,为支持人才向乡村地区流动,国家及多地市出台文件,明确建立城市人才入乡机制,以多项保障措施吸纳优秀青年人才振兴乡村。但根据第七次全国人口普查数据来看,2020年从乡村流向城镇的流动人口为2.49亿人,较2010年增加1.06亿人;15—39岁常住农村的人口比例仅为30%,而60岁以上的老年人人口比例就高达41.53%。这些数据明显表明,城乡融合的城镇化水平在提高,但乡村老龄化、空心化问题日益严峻,青年人才资源依然更倾向在城市择业。此外,城乡建设用地比例失调,农村土地利用率低。城镇人口比例偏高,建设用地面积却低于全国平均水平,整体用地紧张;农村土地空间存量较大,闲置区域数量增多,利用率却低。部分地区曾规定农村人均集体建设面积最高不超过200平方米,实际上因农村人口向城镇人口流动、一户多宅等现象普遍存在。农村村民在建设用地上常形成超面积使用行为,导致大量房屋闲置、农村土地粗放利用和浪费。

第二,乡村基础设施数字化屏障凸显,公共服务资源后续保障难以为继。在以习近平同志为核心的党中央带领下,脱贫攻坚和乡村振兴成果得到进一步巩固拓展,农村地区义务教育、基本医疗、基本养老等基本实现了成规模、体系化、标准化的公共服务设施建设的目标。与此同时,农村地区出现了数字基础设施尚不健全、公共服务资源管理不强等新问题。首先,我国近年投入了大量用于乡村数字化、信息化基础设施建设的财政专项资金,提高了人口规模匹配度、使用率。同时,应当承认,这类基础设施建设仍往往向城市大力倾斜,县域地区也仅仅覆盖到了乡镇。“农村居民对数字技术的认知和技能素养偏低......对运用数字技术从事生活生产具有较大难度,由此与城市居民又形成了云计算、大数据、物联网、人工智能等数字资源处理能力与应用方面的‘数字红利鸿沟’”,农村地区数字化发展进程受限,数字基础设施建设无法取得突破性进展。其次,农村地区公共服务资源管理不强。当前,在农村地区已基本满足居民用水、用电、用气、能源、交通、文教、医疗等生活需求基础上,出现了相关部门对公共服务基础设施管护意识不强、管护机制缺失等现象。其原因在于高科技人才配比、指导不到位,基础设施后期维护改造成本高、经费难以保障,重建设、轻管理的现象有增无减,整体上缺乏对公共服务的统筹规划。乡村与城市协同性发展难度加大,加剧了城乡区域之间的差距,城乡公共服务互联互通、共享共治的发展形势陷入困局,乡村半城镇化甚至农村化状态难以在短时间内转变或消除。

(三)城乡融合发展体制机制有待加强

第一,县域政府财权、事权分离,导致资金闲置,事项搁置。《乡村振兴促进法》第十条确立了县级以上地方人民政府主管部门及其他有关部门在乡村振兴中的职能职责,但具体操作过程中则有权责不一、责任不明的问题。分税制改革后,地方政府财权与事权不一致现象加剧。地方政府承担了乡村振兴战略下城乡融合发展的大部分公共事项职能,虽然“2014年修订的《中华人民共和国预算法》允许地方政府发行债券,但发债额度和资金用途却严格受上级政府控制,地方政府......在发行上自主权也相对较低”。财权、事权制度不明晰,事权过于集中于地方政府,财权则被上级政府掌握,造成地方政府财权与事权不匹配,在落实城乡融合发展事项时,容易出现资金闲置、事项搁置的状况。财权、事权分离,地方政府担责、执行力度无力感凸显,城乡融合可持续性发展面临挑战。

第二,农村基本保障制度未能全面落实,特殊人群生活保障堪忧。例如,2023年年末,全国60岁以上老年人人口数量为2.9亿人,农村人口总数为4.7亿。在农村人口中,只有3399万人享受农村最低生活保障,435万人享受农村特困人员救助供养。调查发现,各级政府部门已明确享有农村最低生活保障制度的保障对象及申请条件,但在最终落实申请的过程中,真正需要得到救助的农村特困人群可能会因以下两种情况无法领取最低保障:其一,“人情户”“关系户”“漏保”“错保”现象仍然存在;其二,特困人群因各种原因难以在规定期限内提供相关材料和手续,错失依法享有农村最低生活保障的权利。农村特困人员供养也是需要进一步解决的重要民生问题,部分农村留守儿童、空巢老人以及残疾人的关爱服务还不到位,农村普惠性养老服务和互助性养老服务制度仍未全面普及。东部沿海和中部农村地区创新性创设“互助幸福院”“老年人关爱之家”“银龄互助服务社”模式,解决农村老年人养老难问题;而西部尤其是偏远地区各项制度落实不到位,农村特殊群体尚处于社会保障的边缘状态。

(一)积极打造城乡融合优势产业集群,夯实乡村经济基底

第一,优化升级,让传统产业“老树发新芽”。农村地区多以传统农业产业为主,县域政府可以根据当地市场需求和资源禀赋,吸纳新型科技人才,优化产业升级,不断推进特色农产品、粮食供给功能区建设,大力推动绿色、生态、高效的产业发展模式,以二三产业带动农业产业链要素整合,加快一二三产业深度融合发展,打破城乡界限,为传统产业注入新鲜血液。

第二,借助城乡地缘亲缘性,寻求产业对口支持。全力发展城乡各自龙头产业与附带产业,借助乡村与所属城市的地缘亲缘性,积极形成交流合作、技术共享、共同管理的对口产业支持模式。结合城乡两地产业优势,市级政府可以因地制宜地建设重点帮扶机制,全面了解农村企业产业发展现状,策划切实可行的帮扶方案。县级政府配合制定农村地区主导产业与重点发展战略规划,明确当地新型产业发展方向,积极与城市相关产业搭建合作平台,拓宽产品外销渠道,提升产业知名度。

第三,培育农村新型产业体系,带动乡村振兴全面发展。为巩固和完善农村基本经营制度,县域政府要敢于破除旧观念,在引导农村地区产业迭代升级实现城乡产业融合发展中拓阔新路径。大力投入新型技术,加快农业技术创新,提升产业设备数字化、信息化水平,促进了农业生产高质高效,也让农民享受到了科技发展带来的经济红利。伴随农村电商、红色旅游、智慧文旅等新业态的蓬勃发展,数字技术在农村地区交通、服务等领域深度应用,不少农民从中看到商机,通过提升数字知识和数字技能,打破了城乡消费壁垒,积极参与加快构建现代农村产业体系,助力城乡消费全新升级,全力发展新型农村集体经济。

第四,化解农村财政资金、企业资金困难,补齐金融短板。首先,多渠道稳定农村财政收支。在基本保障乡村总体财政收入的基础上,县域政府按需压缩非必需支出,把有限的资金用到最急需的项目上,同时争取专项资金,强化服务地方纳税企业,依法应收尽收,稳定财政收入。其次,以金融龙头企业带动农村产业发展。《意见》明确提出,“健全财政投入保障机制”“完善乡村金融服务体系”。农村地区可以通过大中型金融服务机构加大开发政策性金融支持力度,根据创业发展模式提升贷款金额额度,设立农业产业保险制度,完善担保服务体系,以多种金融服务模式激活农村产业发展,吸引更多优质金融资本投向农村。

(二)促进城乡要素平等交换,提升公共服务质效

第一,推动城乡人才区域合理布局和协调发展。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)要求统筹城乡就业政策体系,同步推进户籍、用人、档案等服务改革。城乡两地要积极完善“十四五”人才发展规划,加强城乡间人才流入与流出的人才规划统筹和协作,引导发达地区高新技术产业向西部和北部地区倾斜、转移,推进华东、华南、华北地区“双一流”高校及国家级科研院所在相对欠发达地区设立分支机构,吸引更多青年人才扎根农村、扎根基层。目前,广大农村地区要紧跟广纳人才的时代步伐,积极落实《“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划》,鼓励农村户籍人才返乡、兴乡。同时,县域政府要注重育才机制建设,贯彻落实党的二十届三中全会提出的健全人口发展支持和服务体系,引入专业化团队参与人才队伍培训,培育一批专业技术精、业务管理强的基层人才,促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动,为乡村振兴奠定多元化人才基础。

第二,合理规划农村集体建设用地。党的二十届三中全会指出,要构建城乡统一的建设市场用地。《意见》也明确提出,“建立集体经营性建设用地入市制度”。县域政府可积极组织开展土地利用总体规划工作,深入了解所在地农村居民宅基地用地及建设情况,统筹全村用地布局,合理编制农村集体建设用地,在确保全县各项建设用地质量、数量满足居民基本生活需求的前提下,充分挖掘农村集体建设用地的潜力,优化城乡用地结构,因地制宜地降低农村因一户多宅等人为因素造成的多余的人均建设用地面积,进一步促进农村集体建设用地节约集约、高效和可持续利用,促进农村经济全面发展和社会全面进步。

第三,顺应数字化、智能化实践发展,创建便民、高效的公共服务设施。数字乡村是我国乡村振兴、城乡融合协调发展的战略方向,也是建设数字中国的重要内容。当前,全国各地“数字政务”稳步推进,在线政务服务平台、惠民公共服务设施不断升级。截至2023年12月,全国在线政务服务用户规模达9.73亿,占网民整体的89.1%。各地市应以“云”管理为抓手,强化公共服务支撑力,同时带动农村地区根据现实情况打造特色乡村政务服务平台,优化医疗、文教、养老等惠民服务措施,通过数字化平台完善公共服务设施管理,维护群众充分利用公共服务设施的切身利益,推进数字化服务模式持续发展。

(三)完善城乡融合发展相关体制机制,筑牢制度框架

第一,推进涉农项目建设资金筹措机制,强化地方政府职能。一方面,地方政府应合理合法向上级政府争取涉农项目、乡村振兴项目筹划的政策资金支持,充分利用好现有本级资金,应既能满足在册企业基本运营,又能支持既有农村基础设施建设的后续维护;另一方面,上级政府要深入农村地区,全面了解、掌握农村企业创业、转型发展等动向,妥善安置专项资金用途去向,在地方政府规定范围内掌握事权的基础上,适当将财权下沉,按照财权与事权相匹配原则,将地方政府应当承担的各项事项(建设、运营、维护、管理、升级等流程)纳入政府预算,强化地方政府提供公共产品和公共服务的职能。

第二,以人民生活保障为导向,确保社会保障机制顺利落实。“根据当前实际情况,明确城乡居民最基础的底线需求,确定最不可或缺的基础性社会保障制度,包括最低生活保障制度、大病统筹基本医疗保障制度和基本养老保障制度,这些底线的制度应体现公民权利的一致性,凸现公平,需要政府来确保,必须实现城乡统一的制度框架”。这就需要相关地区学习、贯彻、落实《决定》要求,逐步提高城乡居民,尤其是农村居民基本养老保险基础养老金,健全社会救助体系。例如,特设农村社会保障管理机构,加强农村社会保障机构的队伍建设,运用现代化、智能化科技手段对所在农村地区信息透明化、准确化进行科学管理,统一监管农村社会保障资金的收支。此外,西部或欠发达地区向形成既有模式的地区交流、学习管理经验,根据当地实际情况,创新养老、助老服务,让人民群众真正感受到社会保障的生活红利。