作者简介：贾康，中国财政科学研究院研究员、博士生导师。

文献来源：《邓小平研究》2026年第2期

在团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程上，我国经济处于从“经济起飞”的粗放型增长转变为高质量集约型可持续增长，完成“引领新常态”过程对接2035年基本实现社会主义现代化的关键阶段。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出300多项改革任务部署，是进一步解放生产力的创新发展火车头，为在高质量发展轨道上推进中国式现代化提供了牵引整个经济社会列车的主动力源。从制度创新、科技创新、产业升级、政府治理和微观管理五个维度考察分析，不可忽视实际生活中存在着消解增长动力、阻碍升级发展所需生机活力的结构性矛盾与风险点、阻碍因素。以“问题导向”为认知主线，系统剖析制约新时代新征程上经济高质量增长、可持续发展的卡点、堵点和风险因素，进而提出建设性、针对性对策思路与要领，对于追求行稳致远的经济增长和高质量发展，进而实现中国式现代化愿景，是很有必要的。

（一）利益固化的结构性矛盾制约

在改革开放近48年，制度创新、体制转轨进入深水区后，“只有人受益而无人受损”的所谓“帕累托改进”推进空间已基本不复存在，触及的矛盾呈现多元复杂演变特征，形成历史性的考验：一是利益主体多元。涉及中央与地方、部门与行业、国企与民企、内资与外资、公权主体与私权个体等的多重博弈。二是利益链条复杂。既包括传统产业的利益，也涉及新兴领域的利益；既有国内视野中不利于推进共同富裕的利益摩擦和阻碍，也有国际视野中不利于中国和平发展的利益掣肘与争端。三是利益分配机制纷繁演变。财政税收、政府转移支付、金融体系和资本市场资源匹配、部门审批权与收费权、土地指标切分、公检法行权等政策工具和公共权柄运作，都可能形成路径依赖、机制扭曲、明规则惰性和潜规则勾连。习近平早就指出：“中国改革……已进入深水区，……好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。” 而改革要“啃硬骨头”，则必须冲破利益固化的藩篱。这成为在改革深水区如何面对卡点堵点和风险点攻坚克难，实质性优化总体资源配置，进一步解放生产力、焕发活力、实现高质量升级发展的现实大考。

（二）突破路径选择：动真格的制度机制重构与反内卷的利益优化平衡

第一，建立健全改革上下互动、中央督导、动态优化推进机制。自上而下地要求清楚翔实地编制各部门、各政府辖区落实党的二十届三中全会300多项改革任务的实施方案与细则，并多轮检查督导贯彻落实情况。鼓励和总结部门、地方、基层自下而上的改革探索，及时交流和推广好的经验。应把对改革的评估，纳入中央已明确要求的政府行为事前、事中、事后都要进行的绩效考评。防范局部返贫、化解地方隐性债务风险等重点工作，都应把政策与改革紧密结合，将调控寓于改革之中，寻求标本兼治而体现治本为上。对拖延、阻碍改革的部门和工作环节，实行绩效扣分；对取得创新突破的单位和工作人员，给予财政奖励（可借鉴浙江省过去已有经验总结的“四两拨千斤”体制内官员履职尽责考评与奖惩机制）。

第二，强化制度机制创新中的容错纠错机制。细化“三个区分开来”的实施细则，结合官员政绩考评，建立改革风险评估与独立第三方专家团队的评价机制，允许改革举措有一定的“时效期—观察检验窗口”，按照邓小平提出的“搞改革……难免会犯错误，但我们……不能停步不前”的取向，注重对主持和锐意推动改革者进行保护，解除其后顾之忧，优化宽容试错、鼓励创新的社会生态。

第三，积极推动并合理构建行业、企业和区域间的利益共享。比如，通过“风险共担、利益共享”机制，将头部企业技术优势、融资信誉优势与中小企业制造和服务能力有机结合，形成产业链利益共同体和供应链金融增信的共享发展格局；总结化解和克服“新三样”行业与电商平台“内卷式”竞争的初步经验，积极发展行业内的和跨行业、跨区域的协商协调、共荣共享利益平衡机制；运用横向“生态补偿”等创新机制，针对绿色低碳共享发展中水系上下游区域或环湖沿岸不同区域间项目开发的矛盾冲突问题，实现利益协调，共同发展。

第四，全面深化改革总体要求的核心要义，应当是把有效、有序市场与有为、有限政府优化结合，形成“守市场决定论之正，出政府作用论之奇”（即“守正创新”“守正出奇”）的资源配置优化局面，真正贯彻成立上海自贸区时提出的“企业负面清单”和政府“正面清单+责任清单”的原则，从而成功打造高标准法治化营商环境，让企业“海阔凭鱼跃、天高任鸟飞”地真正“活起来”，并以长期主义“耐心资本”行为模式，致力于实现发展质量的跃升。

第五，就实现新的“两步走”现代化战略全局而言，“行百里者半九十”，最大的潜在风险可以说是面对“爬坡过坎”时的“不进则退”。排除万难，唯改革创新者胜。最关键的制胜之道，是在历史进程中考验性的临界瓶颈期，冲破利益固化的藩篱，使制度创新成为现代化列车的牵引火车头，取得党中央所部署的全面深化改革任务的决定性成果，带来新质生产力的跃迁式发展局面。

（一）头部企业引领机制缺陷

当前数实融合的科技创新至少存在“三个脱节”：一是技术研发投入与产业应用需要脱节。部分央企前端研发投入占比可达营销收入40%，但后端成果转化率偏低（不足15%）；不少民营企业顾虑较多，面对不确定性因素，不敢仿效华为模式进行大比重研发投入；为数不多但有全局性影响的数字化平台公司，在完成整改后还亟须消解疑难、抖擞精神，实现急起直追的发展新局面，这需要得到鼓励和必要的窗口指导，增加研发投入，支持实现从“0到1”的原创突破。二是创新联合体运行机制往往出现脱节。“政产学研金用”合作项目容易存在“形似联而实不合”现象。三是标准制定与市场应用脱节。5G、工业互联网等领域存在“标准先行、应用滞后”困境；而中央明确提出将数据作为一种极其重要的新型资产，推进数据资产入表工作，但又存在标准规则体系迟迟未能出台、指导实际操作的细则规范付诸阙如的问题。这些情况都容易酿成与积累不利于可持续高质量发展的风险因素。

（二）突破路径建议：构建创新生态体系

第一，头部企业带动，实施“揭榜挂帅2.0”等创新举措。在高端芯片、高端工业软件等关键领域，建立“需求方出题、全社会解题”机制。比如，联想集团通过智库平台发布技术攻关榜单，吸引全球200余家科研机构参与，成功突破了智能生产线动态平衡算法。

第二，打造“独角兽孵化器”。在积极鼓励国内国际的股权投资、风险投资、天使投资主体入场支持科创突破的同时，政府设立专项产业引导基金支持独角兽企业、瞪羚企业，建立“头部企业+创新工场+风险投资”培育链条。如深圳市南山区的“20+8”产业集群计划，已孵化大疆创新等12家独角兽企业，正在形成“大企业顶天立地、小企业铺天盖地”的生态格局。

第三，完善数据要素市场。加快建立数据的确权、交易、分配、安全等方面的一体化制度规则，培育数据经纪人等新职业。上海数据交易所推出的“数据产品挂牌交易规则”，已促成智能制造领域数据交易额突破50亿元，其经验值得交流推广。

第四，吸引和鼓励风投创投。需认清数字经济前沿创新、数字融合决定性重点突破所需的融资支持，主要来自与这类高风险低成功率项目有对应性的直接融资，股权投资大概念下的风投、创投、天使投。可能脱颖而出的成功者难以由政府事先选定，具有“有意栽花花不发，无心插柳柳成荫”的特征。因此，需要积极吸引、鼓励国内外的风投、创投、天使投主体，在统一大市场生态体系中发挥他们的能动作用，支持前沿创新、决定性突破的成功“冒出”。

（一）法治化营商环境方面的痛点

调研显示，不少地方产业集群升级发展和产业活力提升面临营商环境中的负面因素。不少企业遇到“五多五难”困境：一是有形无形的准入壁垒多，部分行业仍存在进入统一大市场的“玻璃门”；二是监管执法过多，某省中小企业年均接受检查达23次，某家企业甚至一年间接受各种检查高达100余次；三是融资成本高，专精特新企业平均融资利率达7.2%；四是知识产权保护弱，专利侵权案件平均审理周期长达18个月；五是政策落实难，某市的惠企政策兑现率不足60%。

我国已实际不止有“56789”比重和影响力的广大民营企业，还存在如何把“定心丸”吃到位的问题。前一段时间曾产生明显负面效应的违规异地趋利性执法、一味“倒查”的逐利式执法等情况，对市场信心造成一定程度打击压抑，是值得特别重视的风险点之一，还应继续积极对症下药加以充分消除。

（二）突破路径建议：打造“四维赋能”体系

第一，立法赋能。坚决贯彻落实《中华人民共和国民营经济促进法》，加快制定《产业集群发展促进法》，明确集群认定标准、支持政策和监管规则。比如，河北省人民政府办公厅印发《河北省特色产业集群“共享智造”行动方案》，将共享智造纳入法定支持范围，提供了值得总结借鉴的实践经验。

第二，监管赋能。推行“沙盒监管”模式，对人工智能、量子计算等前沿领域构建包容、审慎的监管框架。比如，北京经济技术开发区实施的“监管沙盒2.0”，已允许20家企业开展自动驾驶测试。

第三，金融赋能。发展供应链金融，建立“核心企业+上下游企业+金融机构”的信用传导机制。比如，浙江省“链主企业+政府引导基金”模式，已为中小企业提供低成本融资超300亿元。

第四，服务赋能。建设产业集群公共服务综合体，集成整合技术转移、知识产权、检验检测等服务。比如，苏州工业园区的“质量基础设施一站式服务平台”已服务企业1.2万家次。

（一）体制机制的矛盾表现

第一，部门利益作祟，决策机制僵化。管理机构多而分散，政策设计制定往往存在“部门本位主义”；许多推诿、扯皮事项的内在逻辑是“权力最大化、责任最小化”；感觉没有麻烦且可以体现自己政绩的监管事项则一拥而上，感觉有棘手问题的则避之唯恐不及。在一些领域里表现为“五龙治水，非旱即涝”，行政效率低下，形式主义往往猖獗。比如，某省新能源汽车推广政策因涉及8个部门协调而迟迟难以出台。这样一些惰性因素必然构成和积累不利于高质量发展的治理与决策风险因素。

第二，重形式、轻实效、走过场，执行效能层层衰减。实践中存在“以会议落实会议、以文件落实文件”现象，以及大量“繁文缛节”。比如，金税工程已经走到四期，却出现个人所得税的劳务收入完税，需要收入方个人以复杂得“令人生畏”的程序完成增值税代开发票，即从原来的发放单位一体化代扣代缴，是一种明显不合理的倒退。又比如某市要求实现的企业减负政策，在乡镇层面被附加上12项之多的申报条件。

第三，监督问责极化泛化，清规戒律过多过密。比如，某地因环保督察对200家企业实施“一刀切”停产，导致产业链中断损失超10亿元。又如，近年来加强纪检、巡视、监察工作有反腐败和促规范发展的必要性，但也出现过多的清规戒律、一线工作者动辄得咎的不当压力，形成干事者谨小慎微、“多一事不如少一事”而不敢试错创新的“为官不为”。

第四，纠偏政府行为的“合成谬误与分解谬误”。也就是说，将单个地区、部门的有效治理经验简单推广至全国或全系统，忽视整体差异与系统协同性，最终导致政策落地效果不达预期；或将国家或区域层面的宏观发展目标机械拆解到基层、部门或个体，无视局部实际承载能力与发展禀赋，引发执行偏差与资源错配。这都是十分值得反思和警惕的教训，亦是极不利于实现可持续高质量发展的风险点。

（二）突破路径建议：构建“四化”治理体系

第一，以治理的数字化提升运作效率。建设“互联网+督查”平台，实现政策制定、执行、评估全流程数字化监控，提高治理效能。比如，自2019年4月国务院“互联网+督查”平台上线以来，已整改问题12.3万个。

第二，以考核的科学化追求务实有效。在纠正前些年曾有的“以GDP单一指标论英雄”的偏颇之后，应尽快建立健全“GDP+质量效益+民生改善+生态保护”的四维政绩考核体系。比如，江苏省将单位GDP能耗下降率纳入市县政绩考核，倒逼辖区产业结构优化。

第三，以监督的精准化实现合理、有度的规范化。合理有度的监管原则是实事求是，摒弃形式主义。该管的坚决管住，不该管的应当放开；实施“双随机、一公开”监管升级版，对重点领域实行“信用分级分类监管”。比如，上海市推行“企业信用风险分类管理”，提升监管合理化水平，使监管资源使用效率提升40%。

第四，以政府体系的扁平化改革行政架构，降低行政成本。应充分肯定早已经由决策层明确的“省直管县”改革方向，以基层普遍实行“乡财县管”为基础，匹配市、县两级归入同一行政层次的省直管县改革，逐步探索将中央-省-市-县-乡镇五级实体层级渐进扁平化为中央-省-市县三级实体层级，并适时下决心匹配大部制改革，以求实现精简机构、显著降低行政成本的突破。

（一）制约因素分析

第一，决策机制落后。企业作为竞争性市场主体，其决策者以企业家精神准备承担失败风险是必然要求，而决策科学化又是应有导向。信息化时代已然具备了更为充分的市场预测、可行性研究、成本效益分析评估等决策支持手段，但不少企业投资经营决策仍简单沿用“领导拍板说了算”模式，智力支持不足，导致投资运营因市场变化等原因而失败。总体上看，这很不利于提高中国企业的国际竞争力。

第二，人才结构制约。中小企业普遍存在“三个缺乏”，即缺乏战略规划人才、缺乏技术创新人才、缺乏国际经营人才。

第三，创新文化缺失。企业的活力来源之一是形成健康的企业创新文化，但囿于商业文明积淀与营商环境改善方面的不足，在中国已有的超过1.7亿个的市场主体中，多数企业文化建设缺失或水平不高。

（二）突破路径建议：实施“三力”提升行动

第一，决策力提升。借鉴华为、海尔的经验与模式，建立“市场倒逼决策”“耐心资本”机制。华为实行民主决策和权威管理平衡、技术创新与商业变革双轮驱动、“对着一个垛口不断冲锋”的长期主义决策行为模式，冲在国际竞争一线；海尔通过用户直连制造（C2M）模式，调动员工面对市场需求的创新积极性，将产品开发周期缩短50%。

第二，人才力提升。引导实施“工匠培育计划”，建立“学徒制+技能认证”双轨体系，弥补技能型人才的短板。比如广东省“广东技工”工程已培养高技能人才150万人左右。

第三，文化力提升。构建“鼓励创新、宽容失败”的企业文化，引导和鼓励设立创新失败补偿基金。比如深圳华为公司设立“蓝军机制”，对创新项目给予3次试错机会。

概言之，破解高质量发展卡点堵点，需要构建“五位一体”突破体系：制度创新要突破利益固化藩篱；技术创新要打造生态赋能体系；产业升级要优化法治化环境；政府治理要破解体制性惰性；微观管理要激发内生动力。通过实施“制度重构、研发赋能、环境优化、治理升级、文化培育”五大工程，我国经济必将以创新为第一动力，实现质量变革、效率变革、动力变革，按照新的“两步走”战略部署，在实现中国式现代化的高质量发展道路上行稳致远而计日程功。