作者简介：安明友，吉林财经大学税务学院教授、硕士生导师；张艾华，辽宁大学经济学院博士研究生
文献来源：《邓小平研究》2026年第3期
摘要：在“十五五”时期农业现代化高质量发展加快推进的背景下，土地细碎化与农村老龄化叠加，成为要素优化配置的重要现实约束。从“投资于人”的视角出发，系统分析农民对土地的生存性依赖及其背后的养老与医疗保障不足问题后可以发现，土地细碎化并非单纯的技术或市场问题，而是社会保障制度供给不足所导致的理性行为结果。农业现代化要实现从“投资于物”向“投资于人”的范式变迁，必须优化涉农资金配置结构、完善“养老+医疗”双支柱制度、推进“以地养老”资产化模式以及构建数字化流转平台，促进土地要素规模化配置。社会保障体系完善是农业要素流动的重要制度前提，也是释放新质生产力空间的关键条件。
关键词：投资于人；农业现代化；土地细碎化；社会保障；以地养老；要素流动
一、引言
在迈向第二个百年奋斗目标的新征程中，农业农村现代化在中国式现代化进程中具有基础性、全局性和长期性地位，是保障宏观经济稳定运行、促进城乡协调发展和夯实国家治理体系的重要支撑。回顾“十四五”时期发展历程，我国农业展现了令人瞩目的生产能力。根据《2025中国农业农村发展趋势报告》显示，我国粮食总产量已连续10年稳定在1.3万亿斤以上，2024年更是历史性地突破了1.4万亿斤大关，单产提升对粮食增产的贡献率超过80%。
然而，在高基点的产量繁荣背后，农业内部的结构性失衡正日益成为农业现代化的掣肘。“十五五”时期我国农业发展面临“三难”并存的复杂局面：即人均资源要素禀赋的有限性与需求规模巨大的无限性之间难平衡；城镇化进程中人口流出与农村公共服务建设投入难调和；缩小城乡差距与挖掘农民增收新动能难匹配。截至2024年，城乡居民人均可支配收入比值仍在2.34的高位，农村居民人均可支配收入增速的边际递减效应，折射出传统要素驱动模式的疲态。
这种矛盾的核心指向了生产力与生产关系的深层错位：一方面，以智慧农业、大型农机装备为代表的农业新质生产力正蓬勃发展，急需规模化、集中化的土地物理空间作为承载；另一方面，我国农村土地承包实践中，基于设计导向、人口变动、自然条件和经营模式等多种因素导致土地承包经营权的细碎化，显著制约了现代农业技术的规模化应用与有效扩散，削弱了技术进步对农业生产的支撑效应。从制度层面看，土地要素配置的碎片化已成为制约农业全要素生产率提升的关键制度性瓶颈。
长期以来，相关研究和政策实践主要通过“投资于地”和“投资于物”的思路来破解细碎化困境。有学者认为，实施乡村振兴战略需“人、地、钱”三个关键要素，通过制度供给实现土地的流转与集约。有学者则通过实证研究证明，推行农村“两权”抵押贷款政策能显著缓解融资难题，促进劳动力向非农部门转移，进而推动农业规模经营。而现实反馈显示，尽管金融支持与技术供给持续加强，土地流转在广大传统农区仍呈现流转深度不足、经营整合程度偏低且稳定性不强等问题。这一现象的根源在于，在农村社会保障体系相对不足的背景下，土地在我国农村情境中被农户视为低风险的长期保障载体，兼具收入保障与风险缓冲功能，从而在客观上弱化了土地流转的内生动力。
当前土地整合面临的最大障碍并非技术难度，而是乡村高龄老年人口的离地成本问题。随着农村人口持续老龄化，农村社会正加速迈向老年人口占主导地位的结构形态。在这一背景下，农村人口中相当规模的群体将缺乏参与城镇非农就业的竞争能力。对于这部分老年农民而言，土地不仅是获得少量现金流的渠道，更是抵御大病医疗风险与养老支出的最后防线。由于在农村务农的机会成本趋近于零，只要土地产出的口粮价值与微薄现金收益略高于流转租金，农民便会产生极强的“心理防御性占有”，形成了老龄化人口与细碎化土地长期绑定，土地配置效率难以提升的局面。
关于土地制度与规模经营的研究早期多聚焦流转市场的规范。有学者认为，新质生产力驱动农业农村现代化的内在逻辑在于要素配置的结构性优化，通过技术进步打破传统要素的边际报酬递减。但在我国农村制度环境下，土地流转的实际运行同时受市场机制与社会关系约束，难以形成完全契约化、可预期的交易关系。因此，有学者指出，村庄内部的土地流转深受“差序伦理”影响，呈现内部化和半市场化特征，这种基于情感与互惠的流转逻辑虽然降低了熟人间的交易成本，却也限制了土地向高效率经营主体大规模连片的可能性。
关于农民身份与角色转型的研究。有学者强调，农民市民化是一个涉及社会权利、角色意识及行为模式的系统性变迁。一般而言，当农民获得与市民较为均等的社会保障权利后，其对土地的生存性依赖会在一定程度上得到缓解，但这一过程仍受就业机会、收入水平等多重因素影响。
关于社会保障与农业现代化的互动。近年来，越来越多的学者意识到，社会保障的滞后是农业要素释放的阻力。有学者提出，农业农村现代化应做好农业现代化与农村现代化的交叉项工作。这意味着，如果不解决农村的养老和医疗问题（农村现代化范畴），农业的规模化（农业现代化范畴）就无法获得土地支撑。
在“十五五”规划背景下，农业现代化进一步推进的决定性因素，正在由生产要素投入转向农民社会保障与公共服务供给等基础性财政安排。这一转向并非否定物质性投入的基础作用，而是意味着在当前发展阶段，单纯通过增加对土地和实物要素的投入，其促进农业现代化的边际效应正在下降，亟须通过制度安排与公共服务供给，充分发挥既有投入的整体效能。
在此逻辑下，土地治理不再仅是土地制度与经营方式的问题，而是与农村社会保障体系的完善程度形成内在联动。这要求在土地治理实践中，应将农村养老与医疗保障体系视作关键制度工具，通过保障农民基本生活与风险管理，促进土地要素的有效流转与整合。当农民从社会保障制度中获得的预期收益稳步超过耕作细碎土地的净收入时，可降低其对土地的保障性依赖，使土地的主要功能开始转向可交易资产，从而为土地流转与规模化经营创造制度条件。
基于以上讨论，本文旨在论证以下逻辑：通过完善农村社会保障体系，尤其是统筹推进养老保障与医疗保障“双支柱”建设，能够有效降低小农户的生计风险预期，削弱其对细碎土地经营的依赖，从而促进土地要素的整合，为农业全要素生产率的持续提升创造制度条件。
二、老龄化背景下农业现代化的制度约束
进入“十五五”时期，我国农业现代化的宏观背景正在发生深刻变化。“十四五”期间，我国粮食产量在较高基数上保持增长，这一过程在一定程度上伴随着政策支持力度的加大和生产要素投入的持续强化。随着人口结构老龄化趋势显现以及农村劳动力供给收缩，农业发展面临的约束条件逐步呈现从生产能力问题向要素配置与制度适配问题转变的特征。在此情境下，土地承包经营权的细碎化与劳动力结构变化相互叠加，可能对土地流转效率、技术应用效果及财政投入绩效产生影响，且相关调整很难仅依靠市场机制自行完成。基于此，下文将分析土地细碎化在老龄化条件下如何演变为制约农业现代化发展的长期制度性约束。
（一）技术进步的空间约束：土地细碎化与规模不匹配
当前，以大模型应用、智慧灌溉、无人化农场为代表的农业新质生产力正蓬勃兴起。农业新质生产力的核心机理是通过颠覆性技术实现对土地、劳动、资本等传统要素的非线性整合，从而打破农业长期存在的边际报酬递减规律。然而，其在实际应用中却受到土地细碎化、经营主体结构以及要素整合能力差异的影响。
机械化作业的“碎片化损耗”。现实情况是，我国农机总动力已达历史高位，但其对农业生产率的拉动效应并未与投入规模同步释放。其中的一个关键制约因素在于土地承包经营权高度细碎化，使大型、智能化农机装备难以在实际生产中充分发挥规模优势。在小地块、多边界、形态不规则的经营格局下，农机作业过程中频繁出现掉头、绕行与等待等非生产性操作，不仅延长了有效作业时间，也显著抬高了单位面积的作业成本。这一现象意味着，以农机购置补贴和社会化服务支持为代表的财政投入，其实际绩效受到土地要素配置状况的显著制约。当土地经营难以实现必要的整合时，机械化投入的边际产出明显下降，甚至可能形成高投入、低效率的困境。由此，土地细碎化不仅是生产组织层面的技术障碍，也通过削弱资本和技术要素的协同效应，成为农业全要素生产率提升的重要现实约束。
智慧化转型中的规模与制度约束。现代智慧农业的推进依赖于成片农田的标准化建设，以支撑统一管理。然而，在土地承包经营权高度细碎化的条件下，相关固定投入被分散至大量小规模经营单元，单位建设成本显著上升，小农户普遍缺乏承担能力。同时，由于经营权连续性和稳定性不足，规模经营主体难以形成长期预期，从而抑制了其在智慧化基础设施方面的投资意愿。在上述约束下，智慧农业相关投入难以形成成体系的空间布局，技术应用呈现零散化特征，资本深化与技术进步的协同效应难以充分发挥。从投入产出效果看，土地细碎化通过抬高建设成本与不确定性成本，削弱了智慧农业投入的整体绩效，进而制约了农业新质生产力在现实生产中的有效转化。
（二）老龄化与土地细碎化的行为机制
土地整合面临的主要约束并不在于技术层面的可行性，而在于人口老龄化背景下土地被广泛用于弥补社会保障不足，弱化了土地流转与集中的内在动力，进而影响农户的土地配置行为。随着农村人口老龄化程度持续加深，土地经营在相当程度上被嵌入农户的生计与风险保障之中，农户的决策更倾向于维持当下的稳定状态。在这一背景下，土地不仅承担生产功能，也兼具重要的保障属性，从而显著抬高了土地整合的制度成本。
“零机会成本”的坚守逻辑。对于乡村老年农民而言，由于缺乏城镇非农就业的竞争力，其务农的机会成本几乎为零。只要自耕土地的产出（即使只包含口粮和微薄现金）略高于土地流转的租金，理性的老年农民就会选择继续耕种。这不仅是获取微薄收入的手段，也成为老年农民进行劳动时间配置与日常生活安排的重要方式。
土地在农户生计中具有显著的避险功能。在社会保障体系不完善的背景下，土地承包经营权实际上承担了过重的生存托底功能。老年农民将土地视作重要的风险保障手段，因此更倾向于长期持有。这种风险防范预期导致他们在土地流转中往往要求较高的收益补偿，从而推高了土地租赁价格。在这种情况下，经营主体难以承受如此高昂租金，而老龄农户的转出意愿又相对不足，土地流转因此面临较大的现实阻力。
（三）养老与医疗保障不足对土地流转的约束机制
农民对土地的生存依赖，本质上源于其对养老、医疗等基本保障风险的防范需求。长期以来，农村社会保障制度处于“低水平、全覆盖”阶段，微薄的基础养老金不足以支撑老年农民晚年的生活需求。因此，土地成为了农民自给自足的“养老金替代品”。医疗支出的不确定性构成了土地治理过程中重要而常被忽视的制度性约束。社会权利的缺失使农民在面对生命风险时极度依赖原始资产。因病致贫、因病返贫是土地流转过程中的最大心理阻力。在许多农民看来，只要土地在手，至少能保障最基本的生命存续。这种生存保障依赖土地的逻辑，使得土地经营权被锁定在缺乏现代生产能力的高龄农民群体手中，从而阻断了要素的有效流动。
（四）财政补贴碎片化的反向激励机制
在资金配置维度，现行财政支农模式在“十五五”时期正面临政策效能递减的困境。长期以来，财政支农资金在使用上呈现出分散化、碎片化特征，资金统筹整合不足、使用效益不高。与此同时，现金直接补贴的激励效应逐步弱化：数十项涉农补贴（如生产者补贴等）大多以土地占有面积为发放依据。对老年农民而言，持有细碎化土地，不仅能够保障口粮供给，还能获得稳定的政策性收入，这进一步强化了其保留土地、不愿流转的行为倾向。
涉农补贴保障作用正在减弱。碎片化的资金被分割在多项支出类别中，每一亩土地的补贴标准不高，每一户领到的补贴金额极小，难以在“人”的养老和医疗保障上形成规模合力。如果这部分资金不能通过整合转化为解决农民后顾之忧的保障来源，其对土地整合的边际贡献将不断降低，甚至会因增加持有土地的边际收益而反向阻碍土地的规模化进程。
（五）生产现代化与生活保障不同步问题
若不能同步解决人的保障问题，则可能显著削弱农业现代化的实际效果。在部分地区虽然实现了生产端的机械化，但农村的社会保障、医疗体系等依然停留在低水平阶段。这种撕裂状态直接导致了要素流向的低效率配置。由于农民对家庭保障模式的路径依赖，土地流转深受亲缘、地缘的影响，经营主体难以形成长期、稳定的投入预期。有学者对吉林省县域农业农村现代化展开研究后证明，这种协调发展的滞后已成为制约乡村全面振兴的负向变量之一。
综上所述，“十五五”时期农业现代化的核心挑战已不再是单纯的技术替代问题，而是在人口老龄化浪潮冲击下，如何通过制度的“投资于人”，减轻农民对土地的生存依赖。因此，继续推进农业现代化进程，需要完善养老与医疗保障制度，减少其对农户行为的约束效应，使土地要素从生存手段回归为财产资本。
三、理论逻辑重构：从“土地保障”到“社会保障”
在深刻剖析土地细碎化与人口老龄化叠加形成的发展困境后，我们必须清醒地意识到，该发展困境的破解不再仅存在于土地整治的范畴，而在于一场关乎农民生存权利保障模式的变革。这种逻辑转向的核心，在于将土地承包经营权从生存保障功能中剥离出来，使个体的基本生存保障不再主要依赖土地，而是更多依托现代国家提供的制度性保障。
（一）土地保障功能对效率提升的约束
从历史纵深看，中国小农社会的土地一直扮演着生产资料与生存保险的双重角色。在工业化早期，这一制度安排为国家提供了相对稳定的支撑；但在“十五五”时期的生产力条件下，其兼顾保障与生产的功能已难以为继，反而对效率提升形成持续约束。
农民因土地细碎而被迫进行低效生产。这种低效导致农户获取的保障性收入仅能维持基本生计，难以支撑现代生活所需的养老与医疗开支。较低的经营收益加剧了农民对未来风险的担忧，降低了其退出土地经营的意愿，使土地要素长期滞留在高度细碎化的配置状态。
这种基于风险防范的土地持有行为，反映了当前生产关系对土地要素流动与规模经营的制度性约束。中国式现代化的实现必须建立在要素流动畅通的基础上，离不开高效配置与合理集聚。倘若生产关系被生存层面的担忧与恐惧所束缚，技术进步便会失去依托，难以获得有效落地的物理空间与应用场景。当土地因承载了过重的“保险”职能而失去“资本”属性时，农业现代化的内生动力也将受到制约。
（二）农民身份转型与制度信任重建
市民化的本质是社会权利的均等化。缓解上述土地锁定效应的关键在于逐步推进农民身份与城市制度体系的衔接，使其在社会保障和公共服务中获得更充分的制度性支持。“十五五”时期，这一转型需要从政策理念的提出转向制度设计与制度执行。
农民对土地流转的意愿在很大程度上取决于其对社会制度的信任程度。长期以来，由于农户对制度承诺的可靠性存在疑虑，而对实物土地资产具有稳定预期，土地退出动力受到限制。因此，实现土地与农民生计的功能分离，核心在于建立能够增强农户信任的制度性保障机制。当养老保障和医疗统筹能够通过制度化渠道提供稳定且可预期的现金流与风险缓冲功能时，农民在土地退出和流转中的决策空间将显著增加，从而实现其从土地依赖型经营者向制度保障型主体的转变。此时，随着社会保障的普惠化和制度化，原本基于血缘、地缘的低效率生存互助逻辑将逐步让位给基于国家契约的资产配置逻辑。土地的功能也将从主要承担生计保障转向发挥财产性收益和生产性要素的作用。
（三）“养老+医疗”双支柱的制度突破
农民对土地的高度依赖，本质上源于对养老长期支出和医疗突发支出的风险规避。因此，在这两个领域通过社会保障制度提供制度化支撑，是推动土地流转与整合、缓解细碎化约束的重要制度手段。
养老保障的制度化风险转移机制尚不健全。目前的农村养老金水平由于替代率过低，难以在农民的经济决策中产生实质性的替代作用。应建立一种养老补偿机制，以鼓励农民合理流转土地。只有当农民从制度中获得的预期收益稳定且大幅超过其躬耕细碎土地的净收益时，土地对他们的生存吸引力才有可能发生逆转。这需要将原本分散的生产者补贴直接纳入养老账户，实现资金用途的制度化调整，从而优化农民收入结构。
医疗支出对农村家庭具有较高风险性，会对土地流转行为形成约束。因病致贫、因病返贫的顾虑往往迫使农民持有土地并将之作为最后的资产救济。可以通过社会化医疗统筹的深度覆盖，特别是建立针对离地农户的大病二次报销与长期护理保险机制，以降低其离开土地后的不安全感。这种由养老与医疗保障共同构成的制度安排，不仅具有鲜明的社会政策属性，也对农业现代化具有重要的支撑作用。当农民无需通过保留土地经营来应对医疗和养老支出风险时，土地规模化流转所面临的制度性约束将明显缓解。
（四）建构“政府—市场—农户”协同机制
推动这一理论取向的落实，不能仅依赖政府财政投入，还需要配套构建一套相对完整、可持续的激励与约束机制。为此，有学者提出了“有效市场、有为政府与有责个体”三位一体协同机制。其一，有为政府的引导。政府的核心职能在于对分散支农资金的统筹整合，将部分低效投入从直接生产环节中调整出来，转而用于强化农民社会保障供给，从而缓解其土地退出和流转中的压力与顾虑。其二，有效市场的驱动。在社保托底的前提下，土地流转市场将由“人情驱动”转向“效率驱动”。新型经营主体将通过市场机制获得连片土地，从而实现智慧农业的规模化应用。其三，有责个体的理性选择。农民作为理性的经济人，在养老和医疗获得社会化保障后，其主动将土地经营权转出的可能性将极大增加，从而获取更高的财产性收入和更有尊严的退休生活。
这种协同机制推动土地细碎化治理由行政主导的被动调控，转向以农民自愿参与为基础的市场化调整。同时，这种逻辑重构不仅释放了土地，更通过“投资于人”提升了农村的人力资本质量。综合来看，社会保障体系的完善与提标并非农业现代化的结果，而是其实现的必要前提。养老与医疗保障体系的稳固建立是促使农民脱离土地依赖进而实现土地连片化整合的逻辑突破口。
四、实施路径的探讨
理论的逻辑转向最终需要扎实的实践路径来承接。“十五五”期间，农业农村现代化要实现从“投资于物”向“投资于人”的范式变迁，须构建一套能够精准整合资源、高效盘活资产并深度保障民生的操作体系。
（一）涉农资金配置结构优化：由生产补贴向保障支持转变
推进土地与农民生计保障功能分离，首先要解决“钱从哪来”的问题。目前，我国财政支农资金虽然总量较大，但是使用效率受限于资金配置的高度分散化，难以形成稳定长效的投入保障机制。。
一方面，优化碎片化补贴模式。笔者在某省调研中发现，当前支农资金被分散安排在29个具体支出项目中。这种分散化安排不仅推高了行政管理成本，也导致单项补贴额度偏低，难以形成有效的政策激励效应。另一方面，构建县级统筹的资金整合机制。“十五五”期间，应以县级政府为整合主体，打破部门分割壁垒，将生产者补贴、农资综合补贴等分散化资金统一纳入“农村社保专项基金”统筹管理。这一“存量调结构”的方式，不再是简单向农户发放小额现金补贴，而是面向参与土地规模化流转的老龄农户实施定向补助，重点用于补足其养老保险、医疗保险个人缴费部分。这种从“补生产”向“补保障”的结构性转变，是提升支农资金使用效能的核心路径。
（二）“以地养老”模式的制度构建
在操作层面，核心做法在于推动土地经营权的资产化运作，为农民提供长期、稳定的制度性保障安排。
一方面，构建土地经营权资产化的运行机制。农户可在自愿基础上，将土地经营权作为“社保准入证”缴入省级或县级社保基金。社保机构通过统一的土地流转平台将连片土地发包给新型经营主体，流转产生的溢价收益直接进入农民的保障账户。另一方面，实现养老保险与医疗保障的同步增强。农民生存的两大痛点是“老”与“病”。单纯补足养老保险金不足以彻底动摇农民的“土地依赖”，必须在“以地养老”账户中同步嵌入医疗风险对冲模块。用整合后的涉农资金为离地农民购买较高标准的大病补充医疗保险，并将报销比例与土地退出年限挂钩。通过稳定预期降低农户养老与医疗后顾之忧，当农民意识到“社保金+流转费+高报销比例”的总和远超其在细碎土地上的辛苦劳作所得时，其基于风险防范的土地持有动机将自然减弱。
（三）“家庭账户+村集体账户”双重驱动
针对土地流转过程中存在的熟人社会结构约束与利益分配不均问题，“双账户”模式具有一定的探索价值。家庭账户主要保障农民作为土地权益持有者的基本财产权益。土地流转的直接收益和国家对应的养老医疗提标补贴计入该账户。笔者在对某省进行调研评估时发现，若每人每年社保补贴能稳定在3400元左右，将产生显著的“离地引力”。这种直接针对个体的精准保障，让农民从“身份劳动者”变成了“制度受益者”。村集体账户则是为了化解“绝户地”难题，强化再分配效应。村集体账户在土地连片整治过程中发挥协调与调节功能。每年行政村内产生的“绝户”地块、抛荒地块，其经营权收归集体，由集体统一管理和流转，所得收益计入村集体账户，由全村退休老年人共享。这种模式不仅通过利益均等分配杜绝了邻里间土地流转可能出现的矛盾，还增强了村集体的统筹能力，使土地整治不再是“求农户干”，而是“农户跟着收益干”，为规模化经营扫清了基层治理障碍。
（四）数智化赋能：实现保障流转的“一网通办”
农业新质生产力的引入不应仅限于生产端，更应体现在治理端。其一，要建立“人—地—保”联动大数据平台。在农业农村加快数字化转型的背景下，有必要建立以数据驱动为核心的动态监测体系，当农户在平台上点击流转的一瞬间，其养老金计发系数、医疗报销比例就实现了同步上调。这种“即时反馈机制”能极大地降低土地交易成本，使农民真实感受到制度带来的确定性。其二，片区化推进土地整理。依靠数智平台，县级政府可以按年度、分片区进行高标准农田规划。当一个片区内超80%的农户通过“社保激励”达成流转意向时，剩下的20%将面临较高的“孤岛成本”，从而形成一种自发的、正向的集体行动压力，加速土地成片化。
上述制度安排的核心在于为农民提供一种具有制度保障的土地退出路径。长期以来，土地退出往往伴随较强的不确定性。该实施路径通过对财政资金的结构性调整，将土地细碎化治理嵌入更广泛的社会保障体系完善之中，使其兼具要素优化与民生改善的双重功能。这样不仅释放了土地，更为“农民市民化”角色转型提供物质基础。
五、预期效应与可行性分析
在“十五五”规划的总体框架下，将社会保障体系建设置于土地治理的重要位置，不仅具有民生政策价值，也关系到农业要素市场的结构性优化。从经济效率、社会福祉与制度兼容性三个维度，对土地与生计保障功能分离机制的预期效应进行讨论，并分析其在实践层面的可操作性显得颇有必要。
（一）经济效应：全要素生产率（TFP）的提升
一方面，新质生产力具有规模整合效应。当土地实现规模化、成片化经营后，农业生产成本有望降低25%~30%。这种效率的提升不仅源于大型机械的广泛使用，更源于生产全过程的“标准化”可能。在连片土地上，智慧农业能实现化肥、农药的最优配比，从而实现产量的“高基点跨越”。另一方面，交易成本显著下降。“政府—市场—农户”协同机制中，有效市场的前提是交易的标准化。通过“以地养老”平台，过去千家万户零散、低效、充满纠纷的“人情流转”，被标准化的“社保契约流转”所替代。这有利于压缩融资溢价和信息搜寻成本，使农业资本进入农村的“门槛损耗”显著降低。
（二）社会效应：风险保障结构重构
随着养老与医疗保障体系不断完善，农村社会的资源配置方式与行为结构将发生系统性调整。一是风险保障功能的重构。农民基于风险规避而保留土地经营权，主要源于对未来养老与医疗支出不确定性的担忧。当“十五五”时期医疗保障能够有效覆盖重大支出风险时，土地在应对突发医疗支出中的保障功能将会弱化。农民无需通过保留土地来应对突发医疗支出风险，这有助于夯实农村社会的制度基础。二是分配结构优化。笔者针对某省进行过测算，当养老金水平稳定在农民自耕净收益的1.3倍左右时，有利于兼顾效率与公平。收入较高群体通过土地经营权资产化获得更稳定的养老保障，收入较低群体则依托整合后的社会保障资金提升基本生活水平。在此基础上，以强化社会保障为核心的人力资本投入，有助于改善收入分配结构，并对缩小城乡收入差距产生积极影响。
（三）制度可行性与财政可持续性
任何改革的成功都应建立在制度契合的基础上。其一，法律框架的衔接。中国式现代化的构建须尊重历史延续性。农户将土地经营权纳入社保基金运作，既不改变土地集体所有权性质，也不影响农户土地承包权。也就是说，土地权属结构保持不变，只是将经营收益方式进行了调整。这种稳妥推进的制度安排，有助于减少改革阻力。其二，财政可持续性的内在支撑。目前涉农资金分散配置的现实，客观上降低了资金使用效率。通过统筹整合，并不是增加财政支出规模，而是优化存量资金的使用方向，将部分生产性补贴逐步转向社会保障领域。这种资金功能的调整，有助于提升制度运行的稳定性，使“以地养老”模式在经济波动中保持较强的抗冲击能力。
这一制度的重要意义在于改变了过去农户“离开土地就失去保障”的局面。通过设立“家庭账户”保障个人基本生活，通过“村集体账户”统筹公平与公共事务支出。该模式既缓解了老年农民的养老压力，也为农民向城镇转移提供了稳定的经济支撑。从“土地保障”转向“制度保障”，在资源配置上更具效率，在分配结构上更趋公平，在制度运行上也具有现实可行性。这不仅有助于缓解土地细碎化带来的约束，也为“十五五”时期推进农业农村现代化夯实了重要基础。
六、结语
面向“十五五”这一关键发展阶段，回顾中国农业现代化进程可以发现，过去以“物质投入”和“技术扩张”为主导的发展方式，其边际效益已逐步减弱。本文通过梳理人口老龄化、土地细碎化与社会保障不足之间的内在关联，提出一个判断：当前制约农业现代化深化的关键因素，并不完全在于生产要素本身，而更多体现在农村社会保障体系的薄弱环节。相应地，破解路径也不在于简单剥离土地，而在于通过强化对人的保障与投入，增强农民对未来的稳定预期。
（一）社会保障是农业要素流动的重要制度支撑
土地细碎化在一定程度上源于农户的风险规避行为。农民对土地的持续依附与其养老和医疗保障不足密切相关，是在制度保障不充分条件下形成的理性选择。因此，只有通过提升养老、医疗“双支柱”的保障水平与社会化程度，增强国家制度供给的稳定性与可预期性，使其综合保障收益明显高于细碎化经营所得，才能为土地规模化经营创造现实基础。在此背景下，现有涉农财政补贴的分散配置方式亟须优化。尽管相关补贴在规模上较为可观，但由于功能分散、指向模糊，整体配置效率有限。
展望“十五五”及2035年远景目标，在人口老龄化加速背景下，中国农村或将进入人口结构深度调整期。农村老龄人口占比可能达到较高水平，这既带来治理压力，也为制度完善提供了重要契机。在城乡融合进程加快的背景下，农民由传统身份向现代公民转型，需要以更加稳固的社会保障体系为支撑。当养老与医疗保障覆盖程度提升后，农户无需再通过保留细碎地块来应对疾病与老龄风险，土地的风险替代功能将逐步弱化，从而回归其生产要素属性。
随着保障体系完善和老龄农户逐步退出经营环节，土地流转有望从以熟人关系为主导的局部调剂，转向以市场机制为导向的规模整合。这将为智慧农业和现代农机装备应用创造必要条件，并推动农业生产效率实现结构性提升。
（二）构建“十五五”时期农业现代化的保障底座
一是要全面推行涉农资金的部门统筹。由县级政府统一归集各类零散直补资金，建立“农村社保专项账户”，优先用于提高离地农户的养老金水平和大病报销比例。二是要推广“以地换保”的试点模型。在不改变土地所有制、不动摇土地承包权的前提下，建立规范的经营权资产评估与置换体系，形成“家庭账户”与“集体账户”的双重增益机制。三是加速农村保障体系的数智化衔接。利用数字化流转平台，实现土地流转收益与个人医保报销的即时互通，降低流转成本，提升制度透明度，增强群众信任感。
农业农村现代化的目标不仅在于提升粮食产出能力，更在于改善农业从业者及其转移人口的生活质量与发展条件。通过“投资于人”，推动生产关系的结构性优化，在完善养老与医疗保障的基础上，引导老年农民有序退出经营环节，同时为专业化经营主体承接现代技术与规模经营创造条件。“十五五”时期，随着社会保障体系的不断完善，土地将逐步摆脱对农民生计保障的刚性绑定，更高效地参与资源配置，成为支撑农业智能化、规模化发展的关键资产。