作者简介：张新文，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师；屈郎郎，南京农业大学公共管理学院博士研究生
文献来源：《求实》2026年第1期
摘要：我国“三农”政策的历史演进蕴含着复杂的压力系统，其驱动力与独特的运行逻辑具有鲜明的阶段式与梯次化特征。以我国“三农”政策生成为研究对象，通过对其压力类型、运行方式和创新路径的三维解释，旨在系统阐释我国“三农”政策的生成与运作逻辑，并提出其在范式层面的可持续创新路径。我国“三农”政策生成是回应底线型、发展型、结构型与秩序型等四重压力共同作用的结果。政策生成的多重压力通过央地协同、部门整合与政社互动进行传导与聚合，共同形塑了完整的政策运行逻辑。未来需要从保底线向促发展转变、从城乡二元向城乡融合进阶、从单向赋能向多元共治递进，推动我国“三农”政策范式的可持续变革，这也是系统应对多重压力、实现农业农村现代化的必然路径。这一解释框架不仅为理解中国特色政策过程理论提供了新视角，也为未来我国“三农”政策创新给予了前瞻性参考。
关键词：“三农”政策；政策生成；压力类型；央地协同；部门整合；政社互动
一、问题提出与文献回溯
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国。”当前，我国已经完成了全面建成小康社会的世纪任务，正处在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的关键时期。“三农”问题被看作是全党工作的重中之重，农业农村发展是推动国家现代化的“压舱石”。制定科学、合理的“三农”政策对于解决好“三农”问题、助力乡村全面振兴和实现农民共同富裕具有关键指导作用。但是，当前我国保护粮食安全与防止脱贫户返贫致贫的底线任务依然艰巨。推动乡村全面振兴与治理效能提升、实现城乡融合发展、应对农村人口结构变化、提升农业产业竞争力等发展型、结构型与空间秩序型压力不断凸显；政策全生命周期仍面临着效率与公平失配、个体理性与集体理性相悖、工具理性与价值理性失衡等挑战。因此，有必要对我国“三农”政策的生成逻辑和运作方式进行深度解剖，并基于此提出可持续创新路径。
任何社会及社会的不同发展阶段都会面临各种类型的挑战，既包括社会系统运行过程中内部压力的形成与倒逼，也包括外部性风险的凝聚与影响。内外压力一旦聚合，便会以系统型的压力结构给社会发展带来“阵痛”，而政府应对多种挑战的资源往往是有限的。在制定公共政策时，不得不对优先处理哪些挑战作出取舍。为了回应这种风险挑战，政府需要有效化解政策制定实施中面临的社会压力与多元利益冲突，提升政府公共决策和应对外界压力的能力。事实上，公共政策具有层级性，国家制定的公共政策要想在基层得到有效落实，必然要有效兼顾中央统一性与地方多样性；同时，任何一项重大的公共政策都承载着经济、政治、社会、文化和生态等多项任务，其政策目标的实现取决于多部门的合作，既推动公民参与公共政策执行过程，也有利于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，纠正公共政策执行偏差。遵循此公共政策经验范式，学界开始对我国“三农”领域政策生成的压力类型与政策过程进行反思。
围绕我国“三农”政策生成的压力来源与政策过程，学界已积累了丰富的研究成果。首先，关于我国“三农”政策生成的压力来源，现有文献多聚焦于单一领域及类型的压力分析。例如，深入探讨了粮食安全生产压力下的耕地保护政策与粮食生产支持政策，并从粮食安全与气候变化维度探讨森林食物与大食物观及气候变化的关联逻辑；抑或从脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的角度，分析因病、因村庄类型、因地域空间诱发返贫的压力机制并提出应对之策。此外，有研究将我国“三农”发展压力细分为“高消耗、高污染、高成本”的“三高困境”和“供需匹配能力下降、国际竞争力下降、可持续发展能力下降、增收支撑能力下降”的四大挑战，以及快速工业化和城镇化浪潮所催生的“农村空心化”“农业边缘化”和“农民老龄化”的“新三农”问题。这些研究虽然有助于系统思考我国“三农”特定领域的政策生成机制，但未能将各类分置压力归于统一的框架下进行系统性整合分析，难以揭示不同压力之间的内在关联与优先应对级序，从而无法全景式地描绘政策生成的压力图谱。其次，关于“三农”政策过程的叙事，学界主要形成了两种研究取向。一是侧重于国家顶层设计的分析。重点强调百年来中国共产党在“三农”政策调适过程中的领导核心地位，注重解读中央层面的战略意图与政策文本的演变逻辑，并将保障粮食安全、脱贫攻坚、实现农业农村现代化、维护社会稳定与生态安全等国家意志作为当前我国“三农”政策制定的主要内容安排。二是侧重于基层执行的研究。揭示“三农”政策在地方实践中遭受“变通式应对”“上下共谋”“创造性执行”的运行逻辑，并分析“财政包干制”“分税制”“项目制”在我国改革、发展和创新不同历史发展阶段的助推价值。然而，这些研究对于连接顶层设计与基层执行的“中间地带”，即压力如何“自上而下”传导，基层信息与创新又如何“自下而上”反馈，并在此动态交互中塑造最终政策的机理剖析尚显不足。此外，既有研究或偏重单向度的“压力型体制”分析，或侧重于“社会问题倒逼机制”研究，缺乏一个能够融合央地、部门、政社等多重行动者网络的综合性分析框架。
综上所述，既有研究所取得的丰硕成果为本研究提供了理论借鉴，但也存在可进一步完善的空间。一是既有研究对“三农”政策压力的分析多呈现碎片化理解，缺乏系统性整合，一定程度上容易诱发“头痛医头、脚痛医脚”的政策悖论；二是对政策生成中压力运行的动态交互逻辑剖析不足，无法打通政策制定和执行过程中“自上而下”与“自下而上”的双向非循环式通道。事实上，我国“三农”政策生成，是政策系统对多维“三农”问题压力结构的有效回应，并通过复合、互动的运行机制，以适应性学习与政策范式调适创新为主要方式的动态演进过程。驱动我国“三农”政策生成的多重压力类型与归类逻辑是什么？蕴含着何种运行机制？未来应当如何优化“三农”政策的基础性范式？对于上述问题的回答，既有利于推动中国特色政策过程理论的发展，也有助于辅助决策主体清晰把握我国“三农”政策的生成动机和可能的梗阻点，厘清其运行逻辑，从而为应对未来“三农”领域的挑战提供前瞻性思考。
二、我国“三农”政策生成的多重压力：基于类型学的归纳
一项公共政策的生成并不是独属于政治系统的自发行为，而是其在内外压力的协同约束下作出的系统回应与战略抉择。公共政策在转型过程中，影响政策议程的因素既有外在压力，也有内在动力。议程设置作为政策制定过程中的首要环节，它对各种政策议题依重要性进行排序，决定哪些问题将会进入决策领域并转化为政策输出。本研究认为，“三农”问题所形成的政策压力是一个包含底线型、发展型、结构型与秩序型并呈递进特征的压力类型结构，各子压力系统之间并非简单的线性并列关系，而是蕴含着优先次序、呈现犬牙交错特点的复杂关系，并直接影响着未来“三农”政策的创新方向。本研究对“三农”问题的政策压力类型归纳如下。
（一）底线型压力：国家治理的刚性约束与安全基石
底线型压力源于国家稳基础与促发展的双重需求，要求在国家治理中拧紧“安全阀”。相关主体行为稍有不慎便可能招致系统风险，给社会发展带来严重损失。因而，针对这种压力的相关政策具有明显的治理刚性与政治优先特征，更易受高层领导重视，并拥有一票否决权。近年来，中央一号文件作为对这种政策压力的制度性回应，均将“保障国家粮食安全”和“防止规模性返贫”置于“三农”政策序列首位。一是在粮食安全维度。其一，面临资源硬约束下的供给保障压力。我国以占世界7%的耕地和6%的淡水资源保证了世界约20%人口的生存与发展需求，资源承载力约束的问题长期存在。同时，耕地“非粮化”导致耕地资源严重不足，我国耕地保护形势日益复杂。其二，面临地缘政治约束下的粮食供应链安全压力。国际粮食价格波动与贸易保护主义抬头的风险汇聚，加剧了全球粮食供应的不确定性，凸显了“将饭碗牢牢端在中国人手中”这一战略的重大意义。其三，面临代际公平约束下的可持续发展压力。自然资源占有的区域及群体间的不均衡剥夺了一部分人享受自然资源福利的平等权利，增加了耕地质量保护、水资源可持续利用等发展型压力。为了应对上述挑战，中央通过建立“田长制”“河长制”等网格化治理机制，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略并将粮食安全纳入自上而下的问责与考核体系，实现了中央与地方的协同治理。二是在防止规模性返贫维度，压力源于巩固拓展脱贫攻坚成果的复杂性与艰巨性，且具有明显的结构性、区域性和动态性特征，其复杂性主要体现在3个方面：其一，返贫风险的多维性。城乡已脱贫人口不仅面临收入风险加剧的挑战，更受医疗、教育、住房等多维脆弱性风险的困扰。其二，风险的链式传导性。以农民个体及家庭为单位的返贫风险可能通过产业链、就业链等渠道在家族内、区域内快速传导，引发链条式返贫风险。其三，政策对象的模糊性。随着脱贫人口收入水平的逐渐提高，精准识别可持续帮扶对象面临更大挑战，这就要求建立更精准的监测机制与差异化帮扶体系。在国家治理情境中，底线型压力的政策回应具有稳基础、筑底盘的作用，通过设立“底线”任务与“红线”边界确保了“三农”工作的全局稳定。压力型治理在特定发展阶段具有明显的合理性，但也须警惕其可能带来的政策刚性过强、基层适应性不足、形式主义泛滥等问题。
（二）发展型压力：农业农村现代化的核心引擎
发展型压力是实现“三农”政策从“保基本”向“促跃升”进阶的关键驱动力，重点强调创新驱动并坚持效率导向。中央层面对其政策回应也呈现出从以资源要素投入为主的“外援式”驱动向以创新为核心的“内源式”驱动的转变。这种压力源于全球科技竞争加剧带来的外部挑战，同时，源于国内经济社会高质量发展对农业农村现代化发展提出的更高要求。2025年中央一号文件首次明确提出“因地制宜发展农业新质生产力”，标志着“三农”领域的政策范式将发生重大转型。可具象化为三个维度的政策创新：一是科技创新维度，表现为对生物育种、智能装备、低空经济、数字技术等前沿领域的突破，政策工具呈现从普惠性政策补贴向支持基础研究、关键核心技术攻关的转向；二是产业升级维度，体现为对全产业链优化和价值链提升的迫切要求，以期实现规模效应与竞争优势的双重提升；三是绿色转型维度，反映为农业发展方式与资源环境承载力的相互协调需求，通过贯彻绿色发展理念，重构种养结合产业链条，加快建设农牧共生互促、资源高效利用的生态循环农业体系，形成农业全链条绿色协同发展格局，实现经济效益与生态效益的协调统一。相较于其他类型的压力，发展型压力能够通过显著的创新增值效应激发技术创新和制度创新活力，从而为我国“三农”发展创造新的增长空间和发展可能性。然而，发展型压力在带动“三农”发展的同时也面临诸多风险及挑战：一是面临创新风险成本高与资本回收周期长之间的矛盾，农业科技创新由于其周期长、风险大、适用空间分散等特点，与压力型体制所关注的政策效应短期考核存在张力；二是技术扩散存在“最后一公里”适配难题，农村普遍存在的小农经济模式与现代农业发展的有机衔接，仍需制度创新、观念改善、资金补偿等策略进行整体协调推进，但当前三者融合发展机制尚不成熟；三是不同区域及空间内所拥有的资源禀赋存在显著的“异质性”，若盲目开展创新变革可能陷入同质化建设与异步型困境，这就要求政策的制定与实施必须坚持因地制宜原则，充分结合地区发展实际。
（三）结构型压力：城乡融合发展的关键助推
结构型压力根植于我国长期存在的城乡二元体制，本质上属于资源空间型配置效率低下的制度困境，主要表现为资源要素配置不均与公共服务供给差距的双重约束。一是在城乡资源要素配置维度。其一，土地要素市场化程度较低。新型城镇化建设过程中，城乡建设用地市场分割、农村宅基地流转受限等问题突出，农村土地的非农化增值收益依然发展有限。其二，资本要素在城乡之间的配置失衡。金融信贷机构存在“嫌贫爱富”的天然倾向，特别是农村抵押资本不足致使农村金融市场长期不稳定，城乡之间的资本流通陷入恶性循环陷阱。其三，农村人才要素单向度流出趋势加重。城市较强的“虹吸效应”致使农村及周边县城的高素质劳动力持续流入，农业农村发展容易陷入“农村人才流失—发展能力削弱—城乡差距扩大”的恶性循环。二是在公共服务供给维度，压力集中表现为城乡基础设施分配不均和城乡基本公共服务供给的历史性差距。高质量的教育与医疗资源仍集中于城市场域，农村公共服务质量较低，农民的发展机会相对不足，这在我国西北地区尤为严重。例如，有研究表明，中国城乡福利差距呈增大趋势，同时，存在明显的区域不平衡，西部地区城乡福利失衡最为严重，中部地区次之，东部地区差距相对最小。另外，结构型压力对我国“三农”政策生成的影响还源于其自身的“锁定效应”。一方面，既有的城乡二元发展体制与发展模式致使利益格局错综复杂，现行城乡融合发展模式短期又难以有效破局，城乡融合发展的改革难度较大；另一方面，固化的制度建构了固化的资源与利益分配模式，既得利益群体排斥、抗拒、阻碍改革的行为无疑会增大改革阻力。伴随着新型工业化、新型城镇化与乡村全面振兴的协同推进，城乡资源要素的快速流动与结构性空间重组会引发以县域为中心的城乡空间结构变迁。这种过度的“异地城镇化”将导致“乡村衰败”的农村空心化困境，形成农村劳动力转移与县城空间扩展的结构性张力及消费地与资源地的空间错位。同时，县城与农业、生态的空间结构性矛盾突出，城镇化建设的用地需求不断扩张，县域农业用地和生态用地的空间不断受到挤压，耕地保护与城镇化面临艰难抉择。结构型压力作为我国城乡二元结构的深层次矛盾体现，在城乡要素市场化改革与县域空间重构两大维度助推价值显现。一方面，新型城镇化与农村空心化将倒逼新一轮户籍制度改革与公共服务均等化，推动“人地钱”更紧密挂钩；另一方面，城市建设用地紧缺与农村建设用地闲置的张力将催生宅基地“三权分置”改革，通过新型农村集体经济组织等盘活农村“沉睡资产”。另外，在空间重构层面，新型城镇化将县域作为实现城乡融合发展的关键载体，这一战略将有效推动城乡之间的产业协同、基础设施建设与公共服务模式创新，实现压力与动力的辩证统一，为破解城乡二元结构提供持续的制度创新动能。
（四）秩序型压力：乡村治理效能提升的重要支柱
基础秩序是乡村治理“内生的锚”，一旦其完成现代化转型之后，乡村治理现代化将是水到渠成的结果。中国式乡村治理现代化的演进过程整体呈现出由构建乡村的微观基础迈向高质量发展之路的全景式演进特征。在此进程中，政策目标与实际治理效果之间的偏差引发了乡村内部的持续反思与调适；另外，上级政府多依托“压力型体制”向下实行“行政发包”从而转移治理负担，引发了农民负担加剧、村级债务攀升与“乡村利益共同体涌现”等治理困境，进而催生了乡村空间治理秩序型压力。具体表现为体制性、能力性与创新性三重掣肘。其一，长期存在的部门与条块分割体制机制障碍进一步加剧了社会治理“碎片化”现象。“三农”工作由于牵涉诸多单位与部门，组织及部门间的职责壁垒与信息孤岛导致政策效力持续耗散，直接结果是机构重叠、“九龙治水”、扯皮推诿，严重影响治理效能。其二，基层权责失衡引发集体能力性困境。乡镇政权与村级组织作为政策执行的“最后一公里”，在长期运行中普遍面临“小马拉大车”的政策执行窘境。基层被赋予了过多的发展任务，出现资源受限、能力不足等适配困局，并与其维持村庄基本经营秩序、提供基础性公共服务的核心功能发生偏离，致使“形式主义”泛滥。其三，传统管理方式与新发展需求脱节导致制度创新陷入困境。随着农村市场主体多元化、业态新型化与诉求复杂化，以行政命令为主导的单向管控模式已难以满足基层治理需求。秩序型压力通过制度设计、执行过程等关键环节，系统塑造我国“三农”政策生成路径并深刻影响其执行效能。在制度设计维度，秩序型压力推动治理体制从“碎片化”向“协同化”治理转型。针对传统涉农资金管理存在的“九龙治水”困境，国家通过建立“大专项+任务清单”管理模式，推动涉农资金实现统筹整合，并依托部际协调制度强化部门间政策协同，显著提升了涉农资源配置与政策协调效率。在执行过程维度，秩序型压力推动基层治理模式持续创新。全国各地积极探索党建引领下的自治、法治、德治相结合的治理体系，通过推广“积分制”管理及建设“数字乡村平台”等措施，有效提升了村民参与度。这些创新实践不仅优化了治理流程，更重塑了政民社之间的互动模式。
三、我国“三农”政策的运行方式：政治性建构与协同式运行的多样匹配
我国“三农”政策生成的压力系统并非单向且线性地作用于政策输出，而是在复杂的制度环境中，通过中央与地方之间、部门之间、政府与社会之间的策略性互动，从而进行传导、转化与聚合的政策制定过程。既维护中央权威，又赋予地方相对自主空间；既遵循科层制的严格分工，又强调跨部门协同；既推崇政府“元治理”的角色扮演，又重视社会行动者的参与，共同构成了理解我国“三农”政策运行逻辑的重要维度。
（一）央地协同：顶层设计与基层执行的双向建构
“三农”领域的政策运行具有顶层权威主导与基层实践创新之间动态调适的鲜明特征，体现了中国特色的“分级治理”逻辑29。中央政府负责制定战略及出台纲领性政策文件，确立“保障国家粮食安全”与“不发生规模性返贫”等底线任务，通过压力型体制逐层分解任务，严格设定考核约束机制，实现中央对地方的统治，形成“纵向到底、横向到边”的纵横贯通式压力传导机制。在复杂的社会治理情境下，这种机制逐渐趋于精细化，对于创新性高、探索性强、考核难度大的政策，中央通常采用试点性压力型体制，赋予特定区域或地方较大的政策自主权，并给予配套的资源倾斜；而对于具有普遍性的常规任务分派则通常采用普惠性压力型体制，基层政府的任务主要是对标完成既定政策目标，行动策略更倾向于遵循常规路径。双重压力并行的运作机制，既确保了国家重大战略能够“自上而下”贯彻落实，同时，为地方“自下而上”的经验输送保留了足够的创新空间。在此过程中，地方政府并非被动的政策执行者，而是承担着将宏观政策与本地实际相结合的基层“再决策”压力，即中央政府通过专项资金或项目下达具体任务，地方则在项目申报和实施过程中自主裁量。这种再决策本质上是一个复杂的政治计算过程，基层政府需要权衡上级要求、本地资源禀赋与民众需求等多重因素，在政策刚性与执行弹性之间寻找最佳平衡点。地方政府通过不断创新政策工具，形成政策嫁接、资源整合、试点突破等政策工具箱，以实现顶层设计与基层执行协同可持续并达到边际效用最大化。
值得注意的是，中央与地方的政策协同并非是简单且线性的纵向命令传导与基层模板式执行，而是在中央明确政策目标的背景下，基层遵循目标，通过政策学习与试验、经验上报等方式实现制度创新扩散的良性循环过程。这一过程被赋予“摸着石头过河”的政策制定属性，即在保持大方向稳定的前提下，通过局部试点、经验总结和逐步推广的方式推进改革。中央通过权力统治与绩效考核驱动地方政府进行政策创新。成功的基层创新经验通过体制输送、调查研究、媒体宣传等渠道被筛选、验证和提炼，最终上升为普遍政策，推动其成为国家正式的制度化建构。如，浙江“千万工程”经验在全国范围的推广，就是这一良性循环模式的典型例证。从最初的村庄整治到美丽乡村建设，再到乡村振兴的综合性工程，“千万工程”的演进过程蕴含着丰富的制度设计思想与原则。这一过程完美展现了地方经验如何通过实践和理论的双重检验与提升，最终成为国家政策的重要组成部分。此外，这一互动模型的有效运转，得益于科学的政策评估与“分散烧锅炉”式的自我纠错机制的建立。中央通过建立常态化的督查评估体系，确保地方创新不偏离国家战略主轴，同时，保留适当的弹性空间，实现了顶层设计与基层执行的有机统一，并通过三种政策建构机制实现政策效应的汇聚。一是信息收集机制，中央通过建立多渠道的信息反馈网络，确保基层优秀实践经验能够及时准确地传递至决策层，实现“自下而上”与“自上而下”协同的政策建构；二是专业评估机制，依托专家、智库和科研机构等对地方创新开展系统性评估，研究其拓展价值，确保政策后期运作不陷入空转、不造成资源浪费；三是制度化的推广机制，将经过实践检验的地方经验通过政策文本、法律法规等形式，在更大范围内进行推广。双向协同与互动的政策建构模式，既维护了中央政府的绝对权威，又充分调动了地方政府的积极性和创造性，进而成为中国政策过程理论的重要特色。
（二）部门整合：从单兵突进到集成治理的政策价值共创
我国“三农”政策的制定涉及农业农村、财政、发展改革、生态环境、科技、金融等部门，不同的政策目标与任务往往需要横向上不同主管部门之间相互协调，并推动有关部门主动承担相应职责。这就意味着，公共政策是在“层级性”与“多部门”系统中协同运行的，其运行逻辑是统一指导、具体实施、相互协调、各显其能。然而，部门间的职责与信息壁垒、资源竞争与晋升锦标赛、目标差异等问题，致使政策发布“碎片化”现象严重，制约了横向部门间政策合力的发挥。这种政策压力在各部门场域的运行，主要表现为“单项推动”与“集成创新”之间的协同化博弈。博弈既源于科层制的专业化分工特性，也反映了现代化进程中治理问题的复杂性和对于协同治理的迫切性。例如，“因地制宜发展农业新质生产力”“高质量推进数字乡村建设”等发展型压力，既需要农业农村部门发挥主导作用，更需要科技、财政等部门提供资源支撑，但各部门往往基于自身职能定位和利益，在政策制定和执行中容易出现目标冲突或行动脱节等问题。“碎片化”的政策困境导致基层需要应对来自不同部门的政策压力，而这些项目之间由于缺乏有效协调，甚至存在目标冲突。倘若缺乏有效协调机制，很容易出现重复建设、标准不一、资源浪费等衍生问题，大大降低政策执行的整体效能，甚至会耗损政策的实施效果和降低政府公信力。
为了应对政策“碎片化”难题，各类型压力催生并强化了部门间的整合与协同机制。一是成立高层级政策协调机构，如中央农村工作领导小组负责统筹全国性的“三农”重大政策，能够超越组织及部门界限进行战略谋划和资源调配。高层协调机制通过权威重构的方式，打破了部门之间的行政壁垒，为跨部门协作提供了制度保障。二是构建联合发文与部门协同机制。例如，农业农村部在答复全国人大代表关于发展农业新质生产力的建议时，强调其是“经商国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源社会保障部、文化和旅游部”后共同答复，体现了部门协同的制度化。联合发文机制不仅确保了政策制定的全面性，也强化了部门的责任意识。三是实施“大专项+任务清单”管理模式。中央将特点相近的涉农资金整合为“大专项”，同时下达任务清单，明确资金使用的方向和目标，但赋予地方在具体项目安排上的统筹权，由此从资金源头激励多个部门开展协作。这一模式的核心创新点在于，通过资金整合和任务明晰化，既保持了专项资金的政策导向，又赋予地方更大的自主权，实现了“统”与“分”的结合。四是运用数字技术赋能多类型协同。通过建设农业农村大数据平台打破组织及部门间的信息与职责壁垒，实现数据共享和业务联动，有效提升了协同治理效率。这些机制的有效结合，将分散的部门力量整合后打出了指向共同目标的“政策组合拳”。
（三）政社互动：社会需求与政策供给的动态调适
“三农”政策制定与实施的目的在于服务广大农民群众、新型农村集体经济组织、农业企业等利益相关者，而多元主体往往会围绕增进自身利益产生多元需求，并以适宜的政策反馈机制顺利进入政策议程。例如，新型农村集体经济组织在发展过程中普遍面临融资难、用地难、技术获取难及可持续性弱等困境，小农户在大市场中面临信息不对称、抗风险能力弱等挑战，以及广大消费者对农产品质量安全、绿色健康的需求日益增长。此类现实问题的复杂多样及高渗透性共同构成了政策内容调整的重要压力来源。在“压力型体制”任务向下传达的过程中，基层政府往往会生成各种变通式策略来应对上级一些不符合地方实际的政策压力，政策变通行为实际上构成了向政策制定者传递重要信息的反馈渠道，最终围绕政策进行自下而上的反馈与自上而下的优化调整。例如，为了防止出现规模性返贫现象，一些地方并没有着力做好工作，而是依靠数据造假蒙混过关。这虽然属于不合理的基层政策变通行为，但客观上反映了顶层设计在基层执行过程中存在一定的适配困境，进而推动政策制定者反思和优化政策内容及考核评价机制。一般而言，这些现实问题通过多种方式显化并进入公共政策议程：一是建立在基层干部的田野经历与工作反馈基础之上；二是通过社会调查将分散的个体经验提升为专业化、系统性强的政策建议；三是通过数字平台赋能将个案问题转化为公共议题；四是通过市场主体的行为选择间接反映政策环境的优劣。这些多元化的需求表达方式与渠道，共同构成了政策调整的信息基础与立体的信息反馈网络，确保社会多元需求能够顺利进入政策议程。
政策系统对社会压力作出响应是政策持续调适的过程，其并非是被动应付，而是基于政策学习与实践的主动创新行为。例如，针对农村集体经济发展的融资需求，国家在顶层设计层面逐步放宽并规范了农村土地承包权与经营权，创新乡村振兴投融资机制，开展了畜禽活体、农业设施等抵押融资贷款试点。这一政策调整历经从局部试点到全面推广、从原则规定到操作细则不同阶段的完善过程，以“政策实践—政策反馈—政策再调适”构筑了政策学习的动态调整机制，体现了政策过程理论的“渐进式调整”特征。但是，这种调适过程并非总是保持线性运行方式，政策在实践与学习中仍可能面临信息失真、利益固化等多重风险，这就要求国家通过不断吸收社会问题反馈信息，动态调整政策内容和工具选择，让“各部门、各地方本能地充当本部门或地方的‘利益代言人’参与相关政策的酝酿和讨论过程”，最终形成目标共识。渐进式调整与集思广益的政策打磨逻辑，既保持了政策体系的稳定性，又赋予其足够的灵活性和适应性，成为我国“三农”政策持续演进的重要动力。
四、创新路径：推动我国“三农”政策范式实现可持续变革
立足于我国“三农”问题的政策压力类型与独特的运作逻辑，在以数字技术、数字经济为代表的科技革命浪潮快速席卷和世界百年未有之大变局加速演进的时代背景下，“十五五”时期，我国“三农”政策体系亟待进行更为深刻的范式变革与系统性创新，实现从被动应对向主动引领、从单一突破向集成创新的转变，构建更具韧性、效率、公平与可持续的现代农业政策体系。
（一）重心调整：从保底线向促发展转变
传统“三农”政策范式侧重于将“牢牢守住国家粮食安全和不发生规模性返贫”等事关社会稳定与民生福祉的基础目标视作核心任务。然而，在底线型与发展型压力倒逼与国际竞争新态势下，未来“三农”政策的重心必须实现从保底线向促发展的战略转移与系统跃迁。核心在于强化科技创新改革和推动政策创新的双轮驱动，通过培育农业新质生产力，重塑我国“三农”发展的核心竞争力。
第一，构建新型农业科技创新体系。当前，我国农业科技投入仍低于全国研发投入的平均水平，一定程度上存在被“边缘化”的风险，基础研究投入不足与原始创新能力薄弱成为制约农业现代化的瓶颈，特别是在生物育种、智能农机装备等关键领域存在明显短板。因此，未来应围绕以下3项重点任务推进“三农”政策创新。首先，建立以国家战略需求为导向的投入增长机制，重点优化研发投入结构，显著提高农业基础研究投入占比，针对生物育种、智能农机装备、绿色产品投入等“卡脖子”领域制定长期攻关与支持计划，确保研发投入资金的连续性与稳定性。其次，重塑农业科技创新主体间协同关系，构建以政府为主导、企业为主体、产学研深度融合的技术创新体系，鼓励领军涉农企业构建创新联合体，并通过揭榜挂帅、赛马机制等方式引导社会创新资源向农业关键领域集聚，形成目标明确、利益共享、风险共担的协同创新格局。最后，打通科技成果转化与应用“最后一公里”，完善农业技术推广服务体系，培育市场化、专业化的科技中介服务组织。构建知识、技术、数据等创新资源要素参与收益分配的有效机制，通过明晰所有权、专利权与收益权等产权形式，激发科研人员与技术推广人员的创新活力，有利于提升科技成果转化效率。
第二，创新农业政策工具组合。随着“三农”问题的阶段演化与转变，传统普惠式补贴政策的边际效用逐渐递减。为化解发展型压力下的创新风险与效率矛盾，亟须构建更加精准、高效的政策工具箱。首先，强化金融赋能，大力发展产业链金融、收入保险、期货期权等金融工具，通过市场化机制分散农业生产经营主体风险。建立多层次、广覆盖的农业保险体系，显著提升农业经营主体的风险抵御能力，为科技创新提供稳定的制度环境。其次，加大产业赋能力度，制定基于区域特征与产业特性的差异化支持政策。针对科技农业、质量农业、绿色农业、品牌农业等新兴产业，设计专项定制化的政策支持措施，包括技术研发与应用补贴等激励措施。同时，建立以绿色发展为导向的生态补偿机制，引导农业生产方式实现绿色转型。最后，创新激励方式，强化知识产权保护与运用。重点加强对植物新品育种权、农业技术专利权等知识产权的保护力度，完善对侵权行为的惩罚性赔偿制度。通过建立农业知识产权交易平台，促进其实现市场化流转与公益价值，为农业科技创新注入持续动力。
（二）结构优化：从城乡二元向城乡融合进阶
结构型压力源于长期存在的城乡二元体制造成的城乡要素流动不畅与资源配置失衡。破解这一瓶颈的关键在于全面深化要素市场化配置改革，破除制度壁垒，以“制度反哺”推动城乡要素双向自由流动与平等交换，构建一二三产业互促、城乡融合互补与协调发展的新型城乡关系。
第一，深化农村土地制度改革。土地既是“三农”发展最基本、最内核的生产要素，更是破除城乡二元发展格局的关键。当前农村土地制度改革已进入深水区，亟须在筑牢底线的前提下开展系统性创新。首先，稳步推进农村宅基地制度改革。在保障集体所有权、稳定农户资格权的基础上，适度放活宅基地使用权，赋予宅基地更加完整的用益物权和抵押担保权能。通过建立宅基地退出、流转的有效机制，为农民增加财产性收入开辟新渠道。研究表明，正确认识宅基地的生产资料属性，着重显化宅基地的财产功能，全面放活其使用权，让宅基地使用权以自营、出租、出让、转让、入股、合作、抵押等方式促进乡村振兴和产业发展。其次，完善农村集体经营性建设用地入市制度。重点建立公平合理的入市收益分配机制，确保国家、集体和农民共享新型城镇化发展红利。同时，完善配套的规划管理措施、土地整治等制度，推进农村集体经营性建设用地入市与区域发展规划相协调。最后，健全城乡统一的建设用地市场体系。推动构建与国有建设用地同权同价、同等入市的制度安排，为乡村产业发展和基础设施建设提供可靠的用地保障。这一改革有利于破除城乡土地要素流动的制度障碍，促进土地资源的优化配置。
第二，创新资源要素流通机制。要素市场化改革既涉及破除资源流动的体制机制障碍，更须建立稳定有效的引导机制，推动优质资源要素“上山下乡”。首先，在资本要素方面，创新乡村投融资机制。充分发挥政府投资的杠杆效应，通过设立乡村振兴专项基金、发行专项债券、推广政社合作模式等方式，引导金融机构和社会资本更多投向农业农村领域。其次，在人才要素方面，制定更加开放有效的人才政策。畅通各类人才下乡渠道，完善对大学生、科技特派员、企业家等群体返乡入乡、创业兴业的支持政策，解决其住房、社保、子女教育等现实难题，营造引得进、留得住、用得好的人才制度环境。最后，在数据要素方面，加快推进农业农村大数据平台建设。这有利于打破纵向层级与横向部门间的“数据孤岛”，促进数据资源的高效共享共用。通过数据赋能推动农业生产、经营、管理、服务等全链条的数字化转型升级，使数据成为驱动乡村发展的新型关键生产要素。
第三，强化县域基础载体功能。县城既是城乡融合发展的基础载体，也是要素市场化配置与改革的重要空间。未来“三农”政策创新应着力强化县域的关键枢纽作用。其一，在产业布局方面，大力引导劳动密集型产业、区域性物流基地、专业市场等向县城集中布局，构建“一县保一业、一镇推一品”的特色产业发展格局。通过发挥产业集聚优势，为农村提供更多就业岗位，促进农民就近就地城镇化与“市民化”。其二，在公共服务方面，推动基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，建立县、乡、村功能衔接与优势互补机制。重点推进乡村教育、医疗、养老等基本公共服务的标准化建设，逐步缩小城乡公共服务差距，使县域成为农民享受现代化城市文明成果的前沿“阵地”。
（三）治理重塑：从单向赋能向多元共治递进
秩序型压力源于政策执行过程中的机制障碍，要求政策系统必须通过自我革新提升运行效能。未来的政策创新应向构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村治理体系转变，真正实现多元协同共治。
第一，重塑基层政府职责体系。实现乡村治理现代化的首要任务是明确基层政府的职能定位，构建权责清晰、运行高效的政府治理体系。首先，依法赋予乡镇、街道政府更多综合管理权限。通过立法明确乡镇政府在乡村振兴中的关键与基础地位，增强其统筹协调与公共服务能力。研究表明，推行“强镇扩权”改革，能够有效提升基层政府的治理效能，推动基层治理体系和治理能力现代化。其次，系统规范属地管理责任清单。通过厘清县、乡政府的权责边界，建立清晰的责任划分与问责机制，重点清理及规范上级部门向基层转嫁责任的事项，确保基层权责相匹配，为基层减负创造基本制度条件，从根本上解决形式主义问题。最后，创新跨层级、跨部门协同治理机制。推广“街乡吹哨、部门报到”“最多跑一次”等成功治理经验，建立纵向到底、横向到边的协同治理体系。通过数字化手段再造治理流程，提升跨层级、跨部门的协同治理效率。
第二，激发组织参与活力。构建乡村现代化治理体系的核心在于多元主体的协同参与，这就要求充分调动各类组织的积极性。首先，强化农村基层党组织的领导核心作用。完善党建引领治理机制，发挥党组织整合各类治理资源的优势以形成治理合力。重点加强村级党组织建设，提升其组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的能力。其次，支持新型农村集体经济组织发挥治理功能。探索村社赋权、政经分离等有效治理模式，通过发展壮大新型农村集体经济，夯实乡村治理的物质与组织基础。研究表明，乡土社会、国家与市场的复合性赋权推动了村社组织将多维度的资源凝聚与整合，有利于实现乡村治理的社会效能、政治效能与经济效能的有机耦合与协调统一。最后，规范提升新型农业经营主体与社会组织的治理能力。鼓励农民合作社、家庭农场等组织参与乡村治理事务，大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，构建多元主体协同共治格局。
第三，创新基层治理方式。提升乡村治理效能的关键在于因地制宜创新治理手段，更新治理工具。首先，健全村庄集体协商制度。贯彻村民的事情村民商量的民主理念，通过村民会议、村民代表会议、村民小组会议、“院庭会”等民主协商形式与制度化渠道，保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权。其次，探索有效的基层治理方式。完善积分制、清单制等有效治理模式，将基层复杂的治理任务转化为具体、可操作的行为规范。通过构建正向激励与负面约束相结合的制度安排，引导村民自觉参与乡村治理。最后，加强数字技术赋能乡村治理。建设“智慧乡村”等新型数字化平台并完善其相关功能，以减少资源浪费现象，推动现代信息技术与乡村治理深度融合，提升政策宣传、民情沟通、便民服务、应急管理的精准性和效率，实现技术赋能与制度优化的有机结合。
五、结论与讨论
系统剖析我国“三农”政策生成的压力类型、运行方式与优化路径，不但是对既有“三农”政策过程的学理性阐释，而且为有效应对未来“三农”领域发展挑战、优化政策供给提供了前瞻性思考。我国“三农”问题的政策压力是一个集底线型、发展型、结构型与秩序型压力于一体的复合型压力结构。四重压力共同构成了一个相互嵌套、动态变化的“压力系统”，协同塑造了不同历史发展阶段“三农”政策内容设置的优先次序与核心内容。此外，我国“三农”政策的制定并非是拘泥于单一且线性的目标推进方式，而是党政系统在多重目标与压力约束下动态寻求利益平衡点的战略抉择，并伴随着政治性建构与协同式互动的运行逻辑。其一，央地协同。压力运行呈现出寻求顶层设计与基层实践之间的平衡点特征，通过“压力—响应—创新”的循环再造模式，实现政策知识的创新扩散。其二，部门整合。压力的运行表现为克服政策碎片化难题与追求协同性的相互博弈过程。通过高层协调、联合发文与资金整合等方式打破条块分割弊端，有助于提高部门协同效率。其三，政社互动。压力运行体现为在政策供给与社会需求之间进行持续的反馈与调适。通过领导走访感知、人大代表建议、调研评估、市场竞争信号等方式，能够为社会诉求向上传递提供畅通渠道，以问题倒逼机制引导政策持续优化。面向未来，我国的“三农”政策亟待进行深刻的政策范式变革。一是政策重心需实现从保底线向促发展转变，以培育农业新质生产力为核心引擎，强化科技与政策双轮驱动；二是城乡结构需实现从城乡二元到城乡融合进阶，深化城乡要素市场化改革，着力破除体制机制障碍，促进资源要素在城乡之间双向自由流动；三是治理模式需实现从政府单向赋能到多元共治递进，充分激发乡村内生发展动力，着力构建现代化乡村治理体系，提升基层治理效能。这三条路径相互支撑，共同指向走出一条更具韧性与效率、更加公平和更可持续的农业农村现代化路径。
立足于科技革命浪潮的快速席卷与世界百年未有之大变局加速演进的时代背景，未来我国“三农”发展面临的不确定性因素持续增多，各种类型压力的交织叠加，城乡深度融合、资源快速流动、粮食安全、气候变化、国际局势、地缘政治、科技革命等内外部因素的影响逐渐增大，并且对于“三农”政策的系统性、协同性和前瞻性需求将更加明显。这就意味着“三农”政策的制定与执行必须具备系统化、前瞻性、及时性的思维，强化层级之间、部门之间及政社之间的政策协同意识，重点提升政府把握未来趋势和预知潜在风险的能力。此外，大数据、类脑智能、低空经济、数字育种等新型数智技术将在我国“三农”发展与政策生成的全过程中发挥关键作用，既有利于提升农业生产力水平、农民幸福感指数与农村生态价值，也有利于提高政府决策效率，持续优化政策执行效能。