作者简介：丁煌，武汉大学政治与公共管理学院教授，电子科技大学特聘讲席教授兼公共管理学院特聘院长、博士生导师；彭佳，电子科技大学公共管理学院博士研究生
文献来源：《理论与改革》2025年第6期
摘要：层级治理中，上下级政府间的信息不对称使上级难以准确观察地方政府的执行行为，为地方政府的策略选择提供了操作空间，但其引发执行策略分化的内在机理尚未得到充分解释。研究从信号博弈理论的分析视角出发，整合“制度性承诺成本”与“政绩信号清晰度”两个核心维度，构建了解释地方政府策略选择的分析框架，并据此提炼出稳健建设型、创新先行型、表层响应型与消极应对型四种执行策略样态。通过对国土空间领域四个典型案例的比较分析，研究揭示了执行策略差异化的生成机理。研究发现，信息不对称的机会属性和问题属性为地方政府创设了博弈空间。在此结构性条件下，地方政府的具体策略选择取决于两个维度的权衡过程：第一，在成本维度上，地方政府基于自身资源禀赋与政治收益预期的评估，通过向上级政府发送昂贵信号形成差异化的制度性承诺成本；第二，在清晰度维度上，地方政府的时间取向差异影响向上级政府传递的政绩信号的可识别程度，进而塑造策略偏好。上述机理形塑了不同的执行策略形态。研究的理论贡献在于，将信息不对称从层级治理中的外生性约束条件转化为地方政府在央地互动中可运用的内生性资源，拓展了对纵向府际关系中策略互动过程的理论认识。 关键词：政策执行；纵向府际关系；信息不对称；信号博弈；策略选择 一、问题的提出 央地关系中的信息不对称是理解地方政府政策执行行为的基础性分析框架。信息不对称的存在，使上级政府难以充分观察地方执行过程的真实状态，客观上为地方政府供给了执行策略的选择空间。既有政策执行研究表明，在政策目标与地方执行主体利益契合度较低的情境下，信息不对称将强化地方政府采取策略应对的倾向，促使其呈现消极执行、表演式执行、选择式执行、敷衍型比照式执行等多重偏差样态。地方政府作为执行主体，在面对晋升激励和考核压力约束时，往往遵循权力支配、利益置换以及规避责任的复合逻辑，采取应势而变的行动策略。 此种解释框架虽在诸多政策领域获得了经验支持，但将信息不对称视为引致执行偏差的结构性约束这一理论预设，难以充分解释为何在相似的外部激励结构下，部分地方政府采取消极应对的同时，也有地方政府在缺乏上级持续关注、短期内难以形成显性政绩的政策领域，仍然选择投入高成本执行政策。这种执行行为的差异性促使研究者从多元视角重新审视地方政府的主动执行逻辑。组织理论视角聚焦“为何能创造性执行”的能力来源问题，揭示基层政府通过目标分解重构与资源统合嵌入实现利益耦合，形成“遵从的自主性”。政策主体视角深入“如何选择执行策略”的决策机制，阐明执行主体通过发挥组织整合、资源动员、政策调适等方面的主体能动性实现执行。政策过程视角探究“何时转换”的动态机理，并基于拓展的“模糊—冲突”框架，揭示政策属性变动如何驱动执行模式在试验性、政治性、调适性和行政性执行之间切换，其中执行压力、任务资源与行政负担构成的复杂场域特征是引致执行过程波动的关键情境因素。 上述研究在一定程度上拓展了对主动执行行为的认知，但在解释缺乏即期回报情境下的高成本投入行为时，仍显不足：多聚焦于地方政府的内在动机或利益预期，较少关注央地互动的策略性维度，相对忽视了地方政府通过执行行为向上级传递信息的反向作用机制。更为关键的是，既有研究主要将信息不对称视为导致纵向间政府政策执行偏差的阻滞因素，而忽视了地方政府对信息不对称的主动利用。基于此，本文的研究问题是：在上下级政府间信息不对称程度较高且政策收益即期性较低的情境中，地方政府为什么会采纳不同的执行策略？其内在机理是什么？ 二、理论基础与分析框架 （一）信号博弈理论的基本逻辑与适用性 博弈论方法的引入为分析复杂政策执行现象提供了重要研究工具，尤其是借助演化博弈分析群体行为的动态演化过程。如前所述，现有研究对央地关系中普遍存在的信息不对称这一结构性特征关注相对有限。即便部分研究注意到了信息不对称问题，其分析视角也主要集中于上级政府如何通过制度设计缓解信息劣势，而相对忽视了地方政府如何主动利用信息不对称进行策略性信号传递这一反向机制。同时，现有研究对博弈论中地方政府的成本要素的理论化处理存在不足，将执行成本视为外生约束，而未能充分认识到不同类型地方政府承担特定成本的能力存在差异。 信号博弈理论以成本差异与信息不对称为基础要素，其核心机制在于信息优势方通过承担差异化成本来传递其潜在类型并实现类型分离均衡，而这一机制得以运行的关键在于单边成本条件的存在，即高能力类型行动者承担信号成本的边际成本低于低能力类型行动者，从而使模仿行为不具经济可行性。当地方政府对自身执行能力与政策偏好拥有私人信息时，高成本的长期能力建设可能构成一种分离信号，使高能力或强意愿的地方政府得以与其他类型区分开来，并在后续互动中获得上级政府基于更新信念的差异化对待。在政治学、国际关系、公共管理等领域，信号博弈模型被广泛应用于解释企业通过政治性支出向政府监管机构传递合规信息、国家行为体通过外交渠道传递威慑意图以及公民在收益结构不确定情境下依据公共信号形成集体行动预期等多个层面，然而，作为专门刻画信息不对称条件下策略互动与信息传递的理论工具，其在政策执行领域的应用尚显不足。 将信号博弈理论引入中国政策执行研究时，需要考虑经典理论赖以成立的两个假设前提，即“信号成本的可观察性”和“接收者观察能力的充分性”。这些前提在中国纵向治理实践中面临着一定制约，有待进行在地化改造。地方政府的扩张性政绩生产是其在政策执行过程中为打开“机制暗箱”而采取的行动，最终的“成效”信号是这一过程的结果。地方政府通过“亮点工程”打造、“盆景式”治理等策略对信号成本进行包装与操控，削弱了信号成本作为甄别政府类型的准确性。与此同时，上级政府受制于有限的政治注意力与监督资源，难以对所有政策领域、所有地区的执行状况进行全面观察，且信息在科层体系中的逐级传递过程伴随着筛选、加工与失真，使得上级政府最终接收到的信号可能已经与基层执行的实际情况存在较大偏差。 在政府间信息传递框架下，信号成本的可操控性与上级观察能力的局限性一同引致信号甄别效能降低。当地方政府预期上级观察存在偏差时，其操控信号的动机或相应增强，导致上级政府难以仅凭执行成本观测来准确推断地方政府的真实类型，进而产生信号传递失真。因此，理论分析的重心需从“假定信号成本有效”转向探究“信号成本有效的实现条件”；从“假定信号接收者观察无偏”转而分析“接收者观察受限下的信号传递机制”，深入审视政策执行的成本投入结构，识别具备高度专用性与不可逆性的成本要素，探究其在信息生产与传递均不充分的条件下，充当有效类型区分信号的可能性与路径。 （二）分析维度 1.维度一：作为可信度保障的制度性承诺成本 信号博弈理论应用于纵向府际关系间的政策执行情境时，显现出一定的解释力局限。该理论的经典预设在于信号发送存在差异化成本，且接收方具备相对准确的甄别能力。然而，现实经验表明，信号成本或具有可操控性，而观察者的甄别能力亦非完备，在此情况下，政府间的有效类型甄别何以可能？ 交易成本经济学关于资产专用性的论述，为回应此理论困境提供了分析契机。资产的专用程度与不可逆转特征，或可构成信号可信度的重要基石。循此启发，本研究提出“制度性承诺成本”这一分析概念，是指在信息非对称的政策执行场域中，地方政府为传递关于执行能力与政策取向的真实信号而主动投入的具有专用属性和沉没特征的组织与制度资源。该类成本的特性在于其高度的锁定效应，投入后难以回收或转向他用。其价值高度依存于特定政策情境，使其与常规行政支出或一般财政投入相区别。制度性承诺成本的形成，常伴随着组织结构的深层调适、部门关系的重新配置及相应的政治风险承担，这些特征赋予其作为可信信号的潜在功能。 制度性承诺成本首先表征为制度协调成本。政策执行过程常涉及既有权力格局与利益结构的再调整，在此过程中，地方主政者为实现执行所需的资源整合，需投入大量政治资源与组织资本，一般表现为搭建跨部门协调机制或优化组织运作流程。例如，在国土空间规划领域的“多规合一”执行中对多个部门的协调过程本身就构成高昂的制度投入。制度性承诺成本在地方政府依据本地情境对上级政策进行适应性“再设计”时，还体现在需要承担内嵌于政策创新的可能引致的问责、舆论或社会阻力等风险成本。即便创新实践获得成功，在获上级正式认可前，执行主体仍需在一定周期内承受不确定性。不可逆投资成本是制度性承诺成本的又一表征。在多任务多目标并存与资源稀缺的约束下，当地方主政官将财政、人力等资源投向环境治理基础设施、营商环境制度优化或基层治理能力等长期制度建设时，这些资源便具有了高度的专用性，一旦投入便难以撤回、逆转或轻易转向他用。 不同类型地方政府所投入的非对称的成本约束结构，正是制度性承诺成本发挥类型区分功能的机理所在。执行能力较强且具备真实政策承诺的地方政府承担制度性承诺成本虽面临短期资源压力与政治风险，但收获的高执行效能有助于其收获高治理成效。由此，在长周期的府际互动中可能获取治理改善与声誉积累的正向回报。 2.维度二：作为有效性建构的政绩信号清晰度 在信息不对称的情境下，信号传递呈现为一种双向互动机制。政策执行信号的有效性，不仅取决于发送方的成本投入，亦取决于接收方的识别能力与意愿。基于这一认识，“政绩信号清晰度”可被界定为一个在自下而上的府际互动中动态建构的过程，其核心在于实现执行信号与上级政府信号识别框架之间的动态契合。此种识别框架具有选择性，接收方依据自身的认知框架、利益偏好与注意力配置，对同一信号可能作出差异化的解读与反应。因此，探究政绩信号清晰度的形成机制，需要深入剖析上级政府的信号识别框架及其运作逻辑。 上级政府的信号识别框架呈现为一个层次化的结构体系，而政策议程的优先性排序构成了这一框架中基础性的注意力配置机制，上级政府会在特定时段内将其有限的政治注意力资源集中配置于若干核心政策领域，进而形成具有阶段性特征的优先议程，与该议程高度耦合的政策执行信号，其被上级政府感知与识别的概率相应提升。这种议程导向的识别逻辑同时意味着，地方政府在不同议程领域所面临的信号竞争强度存在显著差异。 在注意力配置机制之上，绩效考核体系进一步构成了信号识别的标准化转换机制。这一机制通过建立层级化、指标化的评估体系，将地方政府的执行行为与政策产出转化为可量化的评估对象，从而为上级政府识别地方执行状态提供了标准化的参照框架；能够与考核指标体系实现精准对接的执行信号，因其可量化、可评估的特性，往往被赋予较高的信号清晰度。但此种标准化转换在降低信号传递的交易成本的同时，也可能诱发地方政府产生“唯指标主义”的行为偏向，即过度关注可量化指标而忽视难以量化的实质性执行维度。 在上述机制之外，信号识别框架还受到科层体系内生的技术约束。信号在科层体系中的纵向传递过程本身构成了影响其最终呈现形态的关键环节。政策执行信号经由工作报告、专项督查、媒介呈报等制度化渠道实现上行传递。不同渠道具有差异化的信号传递效力与识别权重，如通过中央媒体报道的地方经验往往被赋予更高的合法性与可信度，而经由内部简报传递的信息则可能获得更深入的专业评估。 （三）地方政府执行策略的四种典型样态 以前文所确立的“制度性承诺成本”与“政绩信号清晰度”二维分析框架为基点，地方政府在政策执行过程中展现出四种可被经验观察的典型策略样态。 1.稳健建设：高成本投入与高清晰度信号的耦合 稳健建设型执行作为地方政府为追求特定领域治理突破的一种策略选择，实质是通过高强度的制度性承诺成本投入来构建具有高政绩信号清晰度的政策实践载体：行为表征不仅体现在将财政、行政与政治注意力等稀缺要素向特定项目集中配置上，亦体现为将政策成效以标准化、可视化与指标化形式呈现，并制定多类规范性文件，进而形成示范性模式。对地方政府而言，这种执行策略既能通过资源集聚于局部地区对特定治理领域形成示范优势、有效回应上级任务诉求并为后续政策扩散积累实践经验，亦可能因资源的高度集中而引致区域内公共服务供给的配置失衡，乃至因高强度投入后所形成的路径依赖而增加未来政策调整的制度成本。 2.创新先行：高成本投入与低清晰度信号的时滞 创新先行型执行是地方政府面向本地长期治理能力建设的一种策略选择。该策略的核心特征主要体现在，执行主体在承诺高强度制度性成本投入的同时，还主动承担短期内的低政绩信号清晰度带来的风险，以此推动未来基础性制度变革与结构性治理转型。在行为表征上，地方政府多将资源集中投入在诸如财政体制或营商环境的深层制度优化等基础性制度建设领域。然而，这种基础性制度变革往往触及深层利益格局且具有高度复杂性，决定了其产出周期往往超越单一任期，是跨任期的治理效益。从长期效应观之，该策略通过对基础制度的改造，有助于提升地方政府属地内政策效果的可持续水平，并降低未来的制度性交易成本；不过，也极有可能面临政绩产出的时滞性困境，无法在一个现行考核周期内快速呈现，或者更多表现为“潜绩”，导致政绩信号清晰度较低，使执行主体不得不承担较高的政治不确定性，且未必能在短期获得相应的政治认可与激励回报。这种策略的成立，高度依赖于地方主政官员具有相对稳定或较长的干部任期预期、来自高层级政府的信任背书和具有前瞻性与包容性、允许容错纠错的制度环境。 3.表层响应：低成本投入与高清晰度信号的脱嵌 表层响应型执行样态源于地方政府在资源约束与考核压力的两难困境下，以较低的实际投入为基础，通过精心管理政绩信号，以最小化成本回应上级的考核诉求，力图营造“执行到位”的鲜明形象，造成了投入成本与展示效果之间的明显错位。在行为表征上，该策略呈现出高度采用技术性手段与选择性执行特征：其一，空间布局上的选择性集中，将有限资源集中于高可视性的展示节点，以局部成效模拟整体落实；其二，程序操作上的形式化包装，以做足文书档案等留痕工作替代实质性治理成效；其三，时间安排上的阶段性发力，在迎检评估、上级领导视察调研、年度考核、重要会议召开前后等关键时点采取集中行动，以制造执行有力的显性信号。该执行策略的内在逻辑统一于将政策执行从实质性问题解决转向形式性信号管理，导致执行内容与执行表象的脱嵌。在治理效应层面，该策略会引致政策目标的实质性偏离与行政资源的配置扭曲，并可能侵蚀政府公信力，甚至执行过程所产生的虚假信号会增加中央政府的甄别成本，使中央政府不得不投入更多精力去核实比对各类报送材料，从而影响整个信息系统的可信度。 4.消极应对：低成本投入与低清晰度信号的空转 消极应对型执行始于地方政府在风险规避逻辑驱动下的理性权衡，本质在于执行主体通过同时抑制制度性承诺成本与政绩信号的可辨识度，使成本投入与信号产出均维持于较低水平，从而规避被中央政府发现问题后引致的问责风险。从行为逻辑观之，消极应对型执行呈现出以下典型特征：程序运作的形式化，执行被简化为文件的层级传递与机械履行，以此满足最低限度的合规性要求，但不产生实质性推动；组织协调的责任弥散，面对复杂任务，地方政府倾向于通过部门间的权责模糊处理，将执行阻滞归于组织体系的碎片化；决策参与的主动抑制，地方政府倾向于采取消极观望，将行动风险向上转移。此种执行样态导致深层且持续的消极后果：除了引致政策执行的停滞，造成政策意图与实践的脱节之外，这种消极后果往往具有隐蔽性与累积性特征，可能孕育出更为严重的治理危机。因此，消极应对型执行体现了地方政府在特定约束下的极端化策略，其治理效应在四种样态中最为负面。 上述四种执行样态的类型化分析揭示了地方政府在制度性承诺成本与政绩信号清晰度两个维度上的策略选择空间：稳健建设型执行的高成本高信号组合与消极应对型执行的低成本低信号组合，分别代表了政绩最大化与风险最小化的行动逻辑；相比之下，创新先行型执行的高成本低信号组合与表层响应型执行的低成本高信号组合，前者以牺牲即期政绩力争长期声誉，后者以形式合规换取短期压力缓解。这四种执行策略会在政策执行的动态过程中切换，并受到政策领域特征、上级政府关注度、资源供给状况以及考核体系导向等多重情境因素的影响。同一地方政府在不同政策领域，或在同一政策的不同执行阶段，会采取差异化的执行策略。 三、多案例比较分析 （一）研究设计：案例选择与资料说明 本研究遵循理论抽样逻辑，采用最大变异抽样策略，以“制度性承诺成本”与“政绩信号清晰度”作为分析维度，选取G省内分布于四个象限端点的典型案例，检验理论框架的内在一致性及其解释边界。选取以下案例的考量在于：该省作为改革先行区域，在国土空间治理领域积累的实践经验呈现关键案例的特征，为理论检验提供了典型性样本，并且省域内部发展的非均衡性构成了最大变异抽样的理想经验场域，使得不同象限的案例选取成为可能；将案例限定于同一省级行政单元，也有助于在一定程度上控制宏观制度环境等外生变量，从而更为清晰地呈现核心解释变量的作用机制。研究资料来源于2008年至2024年间的政府公开文件、自然资源督察通报、官方媒体报道及相关学术文献，便于借助多重信息源的交叉验证以增强研究的客观性。 （二）多案例比较 1.实质性信号塑造：制度承诺的稳健建构 G省“三旧”改造构成稳健建设型执行策略的典型样本。该策略的高成本属性，源于地方政府在政策创新过程中所承载的政治风险：G省于2009年颁行的纲领性文件，其制度突破集中体现为地方政府对彼时国家统一实施的经营性土地出让“招拍挂”制度所进行的局部调整。在当时G省的做法并未获得中央直接授权，属于“先行先试”性质的制度探索，探索成功后才获得中央的认可，蕴含着一定的政治风险。该策略的高成本特征，突出表现在地方政府为支撑改革长期运行而必须构建的庞大而复杂的政策体系，而这本身就是一种持续性且资源密集的高额投入：自2009年至2021年，仅省内九市颁布的“三旧”改造相关规范性文件便近1600份，由此在省内形成了纵向贯通、横向协同的政策网络。 经由地方政府长期且系统的制度建构，上述高成本投入最终转化为能够被上级权威清晰接收与解读的政绩信息：截至2020年底，G省累计实施“三旧”改造92.6万亩，节约土地22.77万亩，引导社会总投资达1.95万亿元，直观展现了地方政府在集约利用土地资源与撬动社会资本方面的实施成效；并且，“三旧”改造所获得的总投资中社会资本占比超过86%，表明市场主体对地方政府政策稳定性与承诺可信性作出了积极确证，反映出该项改革获得了较高的市场认同度，同时通过该项改革累计为全省贡献11.58万亩的公共设施与绿地，更实现了对社会公平等多元价值目标的兼顾。这一系列高成本、多维度且清晰的信号组合，成功获得了中央政府的积极回应。中央政府将G省的实践经验树立为全国性的政策典范，标志着“分离均衡”这一博弈结局的实现，即真正有改革能力和决心的地方政府通过高成本信号投入，成功与其他类型的地方政府实现区分。 2.探索性信号创制：未来导向的议程设置 S市在生态系统生产总值（GEP）核算体系上的探索，呈现出创新先行型的策略样态。该策略同样以高昂的制度性成本为前提，但其产出的政策信号在短期内呈现出低清晰度，其深层意图在于通过前瞻性制度投入来参与乃至塑造未来政策议程。S市构建GEP核算体系的承诺成本，体现在其智力、行政与政治层面上的巨大先期投入。在制度体系建设层面，S市构建了全国首个“1+3”GEP核算制度框架，涉及生态环境、统计、发改乃至市场监管等14个职能部门，需要协调与整合超过200项数据指标；为确保核算工作的科学性与权威性，S市自2017年起综合运用遥感监测、地面实地调查与模型分析等多种手段，完成了对全市范围内891个植物样地、超过9万个植被斑块、150条动物样线以及50个河流水生态样点的系统调查，并对全市长达40年的生态系统格局演变数据进行了系统集成。此种大规模、长周期、高精度的生态本底调查构成了GEP核算不可或缺且不可逆的技术沉没成本。 然而，作为一个旨在向上级传递政策绩效的信号载体，GEP核算结果在信号清晰度方面与传统经济指标如GDP相比，存在显著差异。在其价值构成中，物质产品价值占比较小，绝大部分价值体现为调节服务与文化服务等难以直接用货币度量的无形生态福祉。这种价值构成的特殊性使得GEP核算结果在当前的以经济指标为主要导向的政策绩效评估框架下，其信号传递效能受到一定制约。从信号博弈的视角审视，创新先行型执行策略的深层逻辑在于通过支付高额的初始制度创新成本，向中央政府传递一种超越短期绩效考量的、着眼于未来治理方式变革的议程设置信号，意图参与并影响未来该项政策议程的评价标准，从而在长期的政策实施中占据有利位置。 创新先行型执行策略的最终博弈结果具有高度的不确定性。若其议程设置信号被更高层级的决策者成功接收并采纳，地方政府则可能从未来新规则下的被动参与者，转变为主动的规则制定者甚至引领者之一，从而获得深远的战略性收益；倘若该信号因其在当前评估体系中的模糊性而长期不被理解或认可，那么高昂的制度性承诺成本则无法转化为有效的政治回报，主政官员将面临在短期竞争中处于一定劣势的风险。因此，这类执行策略的成败并非取决于静态的、当下的成本收益计算，而是在根本上依赖于更高层级政府评估体系的长期演化方向能否与地方创新所预设的议程相契合，从而呈现出一种演化均衡的特征。 3.象征性信号包装：政绩工程的低成本营造 G省H市W县发生的违法占用耕地进行挖湖造景事件，为剖析地方政策执行中的表层响应型执行策略提供了具有代表性的观察样本。该策略的核心特征在于，地方政府以极低的制度性承诺为基础，刻意营造视觉效果显著的政绩工程，试图向上级发送一个关于其积极作为的高清晰度欺骗性信号。耕地保护政策作为维护国家粮食安全的重大政策，任何非农建设占用耕地均需经过严格的审批程序，合规成本较高。W县政府绕开正规审批流程，直接推动风景区文旅提升工程，在未取得合法用地手续的情况下占用土地280.27亩，其中耕地62.18亩，将本应承担的合规成本外部化。 国家自然资源督察机构的通报明确指出，W县委、县政府“在明知无合法建设用地手续情况下……盲目推动项目建设”，反映出地方决策层在有意识规避高层级制度约束的同时，试图以较低的执行成本营造可见的短期政策效果。在W县案例中，项目建成143.89亩景观湖及配套绿化设施，其中31.33亩系占用耕地开挖而成，地方政府试图将其打造为一个即时、直观且易于包装的“政绩工程”。地方政府本想借此传递其在推进生态文明建设与旅游发展方面取得进展的积极信号，然而该信号的实质内容与国家严守耕地红线的政策目标存在本质冲突。在发现该问题后，国家自然资源督察机构责令W县政府立刻组织实施复耕复绿，并对相关责任主体进行追责，标志着当上级政府具备有效的信号甄别能力时，试图以低成本、高可视度的表面工程实现“混同均衡”的博弈结果将难以持续，表层响应型执行策略所依赖的博弈结构趋于瓦解，地方政府在短期政绩显示与长期制度合规之间面临新的约束与权衡。 4.策略性信号规避：行政不作为的模糊维持 G省D市某国家森林公园长达二十余年的管理争议，为此种策略的内在机理提供了一个可供深度剖析的样本。在该案例中，地方政府通过持续性的行政不作为与责任规避，有意维持一种低治理投入与高模糊性的政策执行状态。其行为逻辑并非表现为积极创新或有意变通，而是倾向于通过最小化的行政干预来规避潜在的治理成本与政治风险。消极应对型执行策略的低成本体现在地方政府持续地避免采取任何需要付出真实政治或行政成本的实质性行动，如有效执法、解决复杂的产权纠纷等。 公园管理方举报材料显示，作为中国首家民营国家森林公园，其内部存在的环境破坏问题由来已久且规模惊人，园内累计存在近2000亩的原始次生林被毁，违规建设的私人别墅超过20栋，各类厂房及坟墓等建构筑物达数十处，甚至有非法采石场在核心区域持续运营。面对公园运营方自2003年起持续进行的信访、报案等正式诉求，D市林业局等主管部门的回应多表现为程序性答复而非实质性处置，例如以“现场未发现砍伐行为”或“已督促属地社区复绿”等作为主要处理结论。即便在最高人民法院对公园经营权属作出终审判决后，地方政府仍未对毁林违建等违法行为开展有效执法，反映出其在面对复杂利益纠葛时，倾向于采取行政不作为以规避治理成本的投入。这种长期的选择性不作为，表明地方政府缺乏解决问题的真实意愿，其策略核心在于避免投入任何可能激化矛盾或增加自身负担的行政与政治资源。 地方政府通过将此类问题建构为“历史遗留问题”与“基层社会矛盾”，进一步强化了政策信号的模糊性，其策略在于将本属现行法律框架下应当介入的违法行为，重新定义为成因复杂、责任主体多元的历史包袱，并通过将公园运营方与社区之间的法律纠纷作为叙事背景，向外界传递出一种治理困境源于“经济纠纷而非行政失能”的混合信号。采用这种叙事策略的目的不仅是降低上级政府对此类问题的注意力分配优先级，也使外部监督机构难以基于清晰的法律事实进行问责干预。在此情境下，地方政府的消极应对行为与上级监督者面临的高核查成本之间形成了一种相互默认以维持现状的“沉默均衡”状态。然而，此种均衡具有内在的脆弱性。一旦更高级别的监督力量，如国家自然资源督察机构介入，打破信息不对称的屏障，该策略所依赖的低清晰度信号便可能失效。届时，地方政府不仅需要面对因其长期不作为所导致的行政问责，还可能因治理失败的累积效应而承受更大的政治风险。因此，消极应对型执行策略虽然在短期内降低了地方政府的制度性承诺成本，但其长期均衡的存续高度依赖于中央督察机构的介入意愿与能力，体现出地方治理中政策执行与制度环境之间的复杂互动关系。 四、政策执行策略选择的内在机理 （一）信息不对称：从约束到资源的博弈空间转化 对于执行主体而言，信息不对称不仅表现为认知缺憾或甄别限制的消极属性，更构成了蕴含多元执行策略的信号博弈空间，在此空间内，地方政府面对政策目标模糊性、执行过程不可观测性以及制度约束弹性权衡信号传递的成本收益，中央政府则依据可观测信号修正其对地方政府类型与能力的信念判断。 1.机会属性：为创新提供试错空间 信息不对称为地方政府的探索性创新执行提供了相对宽松的制度环境与容错空间。在政策创新初期，采取探索性策略的执行主体会面临绩效产出的高度不确定性与信号模糊性，上级政府对此类创新价值的识别与评估的时滞在一定程度上也削弱了地方政府承担即期绩效考核的压力；并且探索性创新执行通常具有制度构建周期长、资源投入持续性要求高的特征，其政策效果难以在短期内通过标准化评价体系予以精确测度。 在此条件下，信息不对称所引致的评估滞后转化为一种隐性的制度保护机制，使地方政府得以在外部评价尚未定型之际，通过承担较高的制度建设成本推进基础性制度框架的构建；随着制度体系的逐步成熟与政策效应的渐次显现，地方政府能够将前期相对模糊的探索实践转化为可识别的长期绩效信号，进而实现创新价值的有效传递与得到上级政府的认可。由此观之，信息不对称在特定情境中为承担创新风险的执行主体创设了政策试验的缓冲空间，缓解了探索阶段即期考核压力与长期创新收益之间的时间错配矛盾，从而对创新执行行为形成了间接的正向激励。 2.问题属性：为机会主义提供操作空间 信息不对称为地方政府的机会主义执行策略创设了制度性的操作空间，此种空间的生成源于上级政府在监督核查地方执行行为时所面临的高昂甄别成本：鉴于上级政府的监督核查需投入实地调研、数据核验乃至第三方评估等资源，这种甄别成本的刚性约束弱化了对地方执行行为的实时监控强度、纠偏能力与意愿，为地方政府采取象征性执行或策略性规避开启了可能。不仅如此，信息传递的不完全性亦赋予地方政府在信号发送上的主动权，使其得以用较低的实质性制度投入，专注于对信号的包装与粉饰，通过构建侧重形式展示而轻实质内容的政策成果，在维持表面可接受的信号质量水平的同时，规避了高昂的制度性承诺。 进而，当监督甄别的边际成本持续攀升并超越其预期收益增量时，上级政府基于成本效益的理性核算，倾向于在监督资源配置上采取选择性投入策略。监督强度的下降便会引致地方政府在采取低承诺策略后可能面临的预期惩罚成本的降低，甚至反向提升了此类策略相较于高承诺策略的相对收益优势。于是，信息不对称在此种情境下，便通过同步降低机会主义行为的实施成本与被有效识别的概率，实质性地改变了不同执行策略在收益排序上的相对位置，最终引致部分地方政府在策略权衡中产生偏离实质性执行路径的倾向。 （二）承诺成本：资源与价值权衡下的信号博弈 执行主体通过承担高昂的制度性成本来彰显其执行能力与政策承诺的可信度，这种成本本身即构成一种类型筛选机制，而信号发送成本的差异化分布源于地方政府在组织资源禀赋与政治价值预期两个方面的差异，前者通过财政收支规模、人力资本存量以及组织协调能力等要素的综合配置界定支付高额信号成本的能力边界，后者则通过对特定政策领域未来政治收益的主观评估与战略判断决定支付此种成本的意愿强度。 1.高承诺的生成：“能为”且“愿为”的协同 高制度性承诺成本的形成取决于地方政府在能力与意愿两个维度上的协同：在能力维度上，组织资源禀赋构成了地方政府能否支付昂贵信号成本的基础性约束，其中既包括财政收支能力、人力资本储备等有形资源，也涵盖组织动员能力、执行者非正式网络关系等无形资源。资源禀赋充裕的地方政府因此具备承担长周期、高投入政策试验的物质基础与容错空间。 能力仅为必要条件而非充分条件，能力向行动的转化更依赖于意愿维度的激活。在意愿层面，地方政府对特定政策领域未来政治价值的预期判断形成了其支付高额成本的内在动因，而这种预期在政策创新的试点推广机制下得到了强化：地方性探索转化为国家标准的可能性，连同随之而来的长期政治声誉积累与未来制度规则设置中的话语权提升，共同构筑了地方政府承担高昂制度成本的核心激励来源；正是基于这种激励逻辑，当能力条件与意愿动机同时具备时，地方政府便倾向于通过持续性、实质性的资源投入向上级传递可信的执行信号。 2.低承诺的成因：“不能为”或“不愿为”的约束 低制度性承诺成本的投入源于地方政府在能力或意愿维度上所面临的约束，且两者呈现充分条件逻辑，即任一约束的出现均可能导向低承诺策略的选择。能力维度的约束构成“硬约束”：资源禀赋受限的地方政府面临支付昂贵信号成本的能力门槛，这一门槛的实质源于政策执行要素的不可分性与互补性。具体而言，财政资金、专业人力、组织协调能力等关键要素之间存在强互补关系，缺少任一要素都会导致整体执行效能的显著下降，同时这些要素的投入往往具有最小有效规模特征，低于临界规模的资源投入难以产生可信的政策信号，这使得地方政府即便具有较高执行意愿也无法跨越能力门槛，只能选择成本最小化的象征性应对以实现形式合规。 意愿层面的约束则表现为“软约束”：在竞争性政策议程环境下，地方政府面临多重政策任务的压力与有限组织资源的稀缺性约束。当特定政策领域的预期政治收益低于其他备选领域时，地方政府基于相对收益的理性计算主动降低该领域的资源投入强度，将有限资源战略性配置到预期收益更高的领域。这种意愿缺失导致的低承诺并非能力缺失，而是地方政府在多重目标权衡下通过优先序排列实现整体政治收益最大化的理性结果。 （三）时间偏好：跨期政绩权衡下的识别博弈 执行主体的时间偏好通过对即期政绩收益与远期政绩收益的相对权重分配深度嵌入执行策略的形成过程，最终塑造出差异化的执行策略类型。 1.短期导向：即期成效的信号生成 短期导向来自任期、考核与晋升机制对执行主体形成的制度性时间约束：考核体系侧重短期可量化指标，晋升竞争青睐短期显性政绩，使其将“任期内见到政绩效果”作为首要考量。然而，仅凭短期导向这一共性特征，无法解释为何在相同的时间压力下，部分地方政府选择高成本的实质性投入以生成真实政绩信号，而另一部分则选择低成本的策略性包装以维持表面信号。这一分化的关键在于时间偏好体现为执行主体对投入产出时间结构的接受阈值，使得即使在相同的短期导向约束下，能力与意愿充足的主体仍能承受政策执行初期的资源集中投入与效果显现的短暂执行效果迟滞，而能力受限或意愿缺失的主体则要求投入与政绩产出在时间上的高度同步，由此将相同的短期压力分化为截然不同的执行策略。 2.长期导向：跨期收益的策略分化 长期导向的执行主体的行动逻辑是基于对跨期政绩收益的认同与对执行效果迟滞的容忍，核心在于执行主体对远期回报的价值判断与对不确定性的承受意愿。地方政府对跨期收益的认知呈现一定分殊，这种分殊并非单纯表现为时间视野的长短差异，而是源于资源禀赋、风险偏好与政治价值预期的组合，通过调节执行主体对政策探索不确定性的认知框架，进而形成截然不同的执行策略取向。当资源禀赋充足、风险承受能力较强且政治价值预期较高时，执行主体倾向于将政策探索的不确定性理解为创新的机遇空间，通过持续性的高强度资源配置推进探索性实践，在组织机构设置、专业人员配备、技术平台建设等方面进行布局，积极掌握先发优势。反之，执行主体则将政策探索的不确定性界定为问责风险的延迟暴露，通过程序性应对、文本化处理以及信息模糊化策略维持最小化投入，将信息不对称转化为降低责任的缓冲机制。由此，相同的长期导向框架衍生出主动的创新先行型与被动的消极应对型两种本质相异的执行模式。这种动机迥异却行为相似的并存现象，加剧了中央政府信号甄别的难度，使其难以通过执行行为的表象来准确判断执行主体的真实类型。 （四）小结 地方政府执行策略的分化首先源于信息不对称所界定的博弈空间。信息不对称的机会属性与问题属性并存，表明其为制度创新提供容错空间的同时，也为机会主义行为创设操作空间。在此博弈空间内，制度性承诺成本通过能力与意愿的差异化组合实现初步类型筛选，组织资源禀赋界定执行主体的“能为”边界，政治价值预期决定执行主体的“愿为”强度。然而在相同成本约束下，地方政府仍可能做出不同策略选择。此时执行主体通过对即期政绩收益与远期政绩收益的相对权重分配的时间偏好，会进一步生成差异化执行策略。短期导向下，能力与意愿充足的地方政府采取稳健建设型策略，通过集中资源配置生成高清晰度政绩信号，而能力受限或意愿缺失者则转向表层响应型策略，以最小化成本维持可接受的信号质量；长期导向下，能力与意愿具备的地方政府选择创新先行型策略，将信息不对称创设的容错空间作为保护，实施创新执行并持续进行高成本投入，并容忍政绩信号在较长时间内仅呈现低清晰度，而能力不足或意愿缺失者则采取消极应对型策略，将信息不对称带来的操作空间转化为风险规避工具，实现政治风险最小化。由此，信息不对称界定博弈空间边界，制度性承诺成本实现初步筛选，时间偏好深化策略分化，最终塑造出四种典型的执行策略类型。 五、结论与讨论 围绕纵向府际关系中信息不对称与政治收益非即期性情境下的地方政府差异化执行策略，本研究从信号博弈理论的分析视角出发，整合了制度性承诺成本与政绩信号清晰度两个核心维度，构建了解释地方政府差异化执行策略选择的理论分析框架，并通过对G省四个典型案例的比较分析，揭示了不同执行策略的内在机理。 第一，本研究将信息不对称从层级治理的外生性约束转化为内生性策略资源，为理解地方政府“形似而质异”的执行行为提供了新的阐释路径。在国土空间领域，信息不对称具有双重属性：其机会属性为创新探索型地方政府提供了必要的试错空间，使其得以规避短期考核标准的过度干预而专注于跨期投入的结构性改革；其问题属性则为机会主义执行提供了操作空间。这一发现揭示了信息不对称在政策执行中的复杂功能。进一步地，地方政府作为积极的信号发送方，在信息不对称条件下，通过主动承担制度性承诺成本、建构政绩信号清晰度来影响上级政府对自身所处的真实类型的甄别。 第二，本研究从信号博弈视角切入，系统揭示了地方政府差异化执行策略形成的内在机理，为理解央地关系中政策执行的复杂性与多样性提供了精细的理论工具。政策执行本质上是央地之间基于信息不对称的信号博弈过程，地方政府的执行策略选择是信号博弈均衡结果的体现。执行主体的差异化策略选择源于其在博弈空间中基于能力约束、意愿强度与时间视野的理性权衡。研究发现，信息不对称的机会属性与问题属性界定了博弈空间的结构，高昂且不可逆的制度性承诺投入构成区分不同类型地方政府的可信信号；执行主体对即期政绩收益与远期政绩收益的相对权重分配所体现的自身时间偏好，决定了其与上级信号识别框架的适配程度，进而驱动政绩信号清晰度的建构模式选择。循此逻辑，本研究识别出稳健建设型、创新先行型、表层响应型与消极应对型四种执行策略样态，并阐明了各类型策略的形成条件与治理后果。 第三，创新先行型执行策略具有重要的理论意蕴。虽然现有文献倾向于将低政绩清晰度的执行信号等同于消极应对，但本研究发现，在中国的治理情境下，低政绩清晰度的信号存在差异：创新先行型地方政府选择的低清晰度策略，实质上是通过承担短期政绩不确定性来推动长期制度能力建设，其低清晰度是执行过程中处于政策创新周期的内生特征而非有意规避的结果。此种策略得以形成的关键在于信息不对称的机会属性为其提供了保护空间，使创新探索者得以在上级评估体系尚未完全覆盖的领域进行试验，揭示了信息不对称在特定条件下的正向效益。 本研究仍存在可深化拓展的空间：在方法上，对G省不同地市在国土空间领域的政策执行策略进行多案例比较分析，研究结论的外部有效性亟待更广阔的政策场景进一步验证。在理论上，基于信号博弈框架对政策执行策略差异化的生成过程进行了探索，但这一过程的“黑箱”还需要通过更多元的视角、变量和机制以进一步打开，比如，政治周期、领导人特质、组织文化等微观因素如何与宏观的信息结构相互作用。此外，本研究主要关注地方政府的执行策略选择，而中央政府应该如何优化自身信号识别框架、如何在鼓励创新与防范机会主义之间取得平衡，也是未来政策执行与央地关系研究值得深入探讨的重要问题。