作者简介：周泽龙，重庆大学公共管理学院讲师；叶娟丽，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师
文献来源：《求实》2025年第6期
摘要：政策动员作为连接政策制定与政策执行的关键中间环节,是实现国家意志向地方治理有效传导的重要路径。本研究基于县域治理的本土化场景,从“动员意愿”和“组织资源”两个维度出发,构建了“动机—势能—行动”的分析框架,提出了权威型动员、制度型动员和策略型动员3种县域政策动员理想类型。对湖北省十堰市Z区委组织部、区农业农村局和团区委3个案例的深度比较分析发现:县级部门政策动员的生成遵循动机与势能的匹配性组合逻辑,其有效性依赖于制度嵌入机制、能力适配机制与激励相容机制的协同作用。这一逻辑所形塑的“动员政治”模式为理解中国特色政治发展模式和中国县域治理韧性提供了理论参照。
关键词：县域治理；政策动员；动员意愿；组织资源；权威型动员；制度型动员；策略型动员
一、问题提出与文献回顾 政策动员作为中国公共政策过程中的重要环节，是连接国家治理中政策制定与政策执行、实现国家意志向地方治理有效传导的重要路径。在国家治理现代化背景下，政策动员能力的强弱决定了公共价值实现和社会需求回应的程度。因此，提升政策动员能力是推进国家治理现代化的应有之义。作为国家治理的政策“接点”，县域治理是“国家治理体系和治理能力现代化”这一蓝图擘画的基础性工作，“县一级工作做好了，党和国家全局工作就有了坚实基础”。自党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化以来，现代科层体系建设的推进使得县域行政体系中的制度缝隙得以不断弥合，具有深厚“郡县国家”治理传统、以“半正式行政”为主要治理方式的县域治理逐渐向韦伯所阐述的现代“理性官僚制”的理想类型转型。然而，规则强化带来的体制刚性、形式主义与责任规避等问题，也对县域政府的治理有效提出了挑战。在此背景下，县级政府如何成功应对来自体制与治理现实的双重挑战，实现政策的有效落地，亟须从政策动员视角出发展开深入探究。 既有研究对政策动员这一议题的关注尚不系统，多将其视为政策执行的一部分，模糊地描述为政府进行资源配置和权力调整的介入性行为。总体而言，既有研究主要形成了“制度—技术”“权力—利益”和“网络—文化”三种范式。一是“制度—技术”范式，主要聚焦于政策执行过程中权力主体的技术策略与运作。米歇尔·福柯（Michel Foucault）强调，权力的支配效应并非仅源于“占据、占有和统治”，而在于调度、计谋、策略、技术和运作等。在中国传统政治思想中，韩非也强调落实法术之治的操作政治。有学者认为，政策动员本质上是权力主体在科层制的规范与要求下，通过技术化调度、配置与运作制度性资源，达成支配目的的权力实践过程。在保持体制不变的情况下，“不变体制变机制”可以被视为“制度—技术”范式下政策动员的核心原则。二是“权力—利益”范式，主要从资源和利益分配切入，揭示政策动员的激励与交换机制。比如，为了实现政策的顺利下乡，基层政府往往会通过政策过程中的利益输送达成对村干部的激励，由此形成资源分配中的“权力—利益”网络。抑或是在遵循“赞助”的逻辑基础上，拥有较高社会经济地位的庇护者利用手中的支配权力，为处于较低社会经济地位的被庇护者提供多重保护，相应地，被庇护者则只需要向庇护者提供工作上的支持和帮助。三是“网络—文化”范式，其主要源于杜赞奇（Prasenjit Duara）所提出的“权力的文化网络”，强调非正式关系在政治过程中的作用。在中国公共政策的执行结构中，“关系政治”被认为是根本特征。这种衍生于中国社会土壤的“关系”因子，往往渗透到基层政治权力的运作过程中并扮演着关键角色。同时，该非正式要素为上下级政府讨价还价、非正式谈判等提供了运作空间。 既有研究为我们理解基层治理中的政策动员提供了丰富的理论借鉴与研究启发，但仍存在进一步扩展的空间。其一，既有研究多聚焦于基层治理场景中的社会动员，忽视了国家内部尤其是科层体系中各部门之间的组织动员能力。随着国家治理现代化的推进，建设与现代国家体系相匹配的县域行政动员能力成为新的时代议题。其二，既有研究忽略了一个重要问题，即为何政策动员会呈现不同的运作形态，哪些因素影响了地方政府进行政策动员的工具选择。换言之，政策动员工具选择背后的深层次逻辑尚未得到充分揭示。其三，关于政策动员的研究几乎都是单案例分析，难以揭示政策动员在不同组织结构和资源条件下的差异化逻辑。 基于此，本研究聚焦于县域，尝试将政策动员作为公共政策过程中的独立分析环节，揭示县级职能部门这一中观治理主体的动员实践。本研究旨在探讨以下问题：在县域政府治理中，县级部门政策动员包含哪些类型，不同类型的政策动员呈现怎样的运作逻辑与实践样态，影响县级部门政策动员工具选择的因素是什么。深化县域政策动员相关研究，不仅有助于在理论上推进诠释“中国之治”的概念性框架的知识累积，更能在实践层面推动国家意志在“最后一公里”的有效贯彻。 二、理论基础与分析框架 本研究以组织行为理论与动员理论为基础，以动员意愿和组织资源为划分维度，提炼出县级部门政策动员的“理想类型”。两者的结合不仅回应了政策动员“为何发生”的组织逻辑，也解释了其“如何发生”的行动机制。在此基础上，本研究构建“动机—势能—行动”的分析框架，以系统阐释政策动员实践中的差异化机制。 （一）理论基础 思考县级部门为何动员、如何动员，是理解其政策动员机制的核心。前者关涉政策动员的组织逻辑，后者揭示具体的行动机制。基于以上考量，本研究引入组织行为理论与动员理论，以建构具有解释力的分析视角。 组织行为理论关注组织如何在特定制度与环境约束下形成偏好、分配注意力以及动员资源并采取行动。组织行为理论历经古典管理理论对正式结构和组织效率的关注，近代组织理论对人际关系和社会因素的重视，以及现代组织行为理论对组织权力、资源系统性关注等3个阶段，研究从“结构决定论”逐步走向对“权力—资源”配置机制的深度剖析，进而衍生出系统理论、权变理论以及资源依赖理论等重要分支。按照组织逻辑，组织的重要目标在于提升自主性、减少对外部环境的依赖，并在可能的情况下掌控其他组织所依赖的核心资源，从而增强自身的权力基础。由于资源的稀缺性与不可替代性存在差异，组织内部不同部门在权力与影响力上呈现结构性分化。那些能够提供关键性、有价值且不可替代资源的部门，通常在组织摆脱环境依赖、争取制度空间的过程中发挥着更为重要的作用，并由此获得较高的政治地位与决策影响力。同时，组织的自主性不仅取决于其所控制的资源禀赋，还受制度结构、权力分配与部门自身利益考量的共同制约。 动员理论源起于西方社会政治发展中的社会运动，强调社会和组织在现代化进程中如何调动资源以实现政治目标。动员理论将动员视为与国家现代化相互发生作用的过程，反映了在现代化进程中组织、个体在行为方式、价值认同等方面的转变。动员的作用机制以及运行过程始终是研究者关注的重点，并产生了“资源动员”“成员动员”等核心理论。“资源动员”是动员理论脉络中影响最为深远的，其认为动员的发生源于社会的资源增加导致人们对利益的理性权衡与选择 “成员动员”则构成了对“资源动员”理论的发展与补充，强调价值认同和社会网络的重要性。总体而言，动员理论通过揭示资源整合、网络利用与认同建构的作用机制，为理解县级部门在政策执行中如何动员提供了系统的理论框架，并为解释动员过程中的具体组织策略与行为逻辑奠定了理论基础。 在既有理论讨论的基础上，结合中国县域治理的情境，本研究将“动员意愿—组织资源”视为县级政策动员实践达成和有效运行的关键变量。动员意愿反映了县级部门启动政策动员的主观驱动力和投入强度，取决于政策议题与部门职能的契合度、激励机制以及部门对政策重要性的认知，同时，受到制度规则、政治环境等外部约束的影响。组织资源则体现为部门将动员意愿转化为行动的能力条件，包括正式权力、资金与人力配置、信息等要素。组织资源往往与政府部门的权力不均衡配置有关，关键结点的结构位置可能决定了其拥有较大权力而成为强势部门，反之，则因为边缘化而成为弱势部门。依据县级政府部门动员意愿与组织资源的强弱关系组合，能够提炼出政策动员的3种类型。 具体而言，“强势动员”具有“双强”特征，表现为当县级政府部门既对政策任务具有高度重视与积极推动的主观意愿，又掌握充足的政治、行政及关系性资源时，能够直接依据自身资源禀赋，采取高强度、制度化和全程主导的动员方式。“弱势动员”则表现为“强动员意愿—弱组织资源”的组合，在此情境下，部门虽然有较强的动员意愿，且希望通过动员实现特定政策目标或部门利益，但受制于资源不足，不得不依赖跨部门合作、外部借力或非正式网络来推动任务落实。“科层动员”对应“弱动员意愿—强组织资源”的状态，当部门因制度约束较强或其他原因而缺乏主动推动工作的动机，但又具备较强的组织资源时，通常会听从上级指令和制度要求，以程序化、合规化的方式完成动员任务。此外，理论上还存在第四种情况，即“弱动员意愿—弱组织资源”的组合，在这一情境下，部门既缺乏动员的动力，也欠缺有效调动资源的能力，因而在实际治理中无法形成实质性的动员行动。 （二）分析框架：“动机—势能—行动” 动机为行动提供驱动力，而从动机转化为具体策略，则取决于包括行动规范与行动资源在内的多重条件；在既定动机下，行动资源的多寡与配置方式成为决定科层组织如何选择路径并完成组织任务的关键因素。依据县域政策动员的理论基础与类型划分，本研究构建了“动机—势能—行动”的分析框架（见图1），以刻画县级政府部门在不同结构、情境与任务背景下的政策动员运行机制及其内在逻辑。 第一，动机体现县级部门对政策的主观重视程度与推动意愿，主要受政策属性、领导关注程度和制度约束的影响。政策属性决定了政策发起的制度激励，当政策属性越接近地方中心任务与核心利益，部门开展政策动员的意愿通常越强。在中国行政体制下，部门领导的注意力偏好等会影响组织的权力结构与运作，因此，领导的个体偏好与关注程度也直接决定了动员的主观推动力；而包括县乡责任体制、资金运行规则、会议留痕等在内的制度约束则限定了政策动员的空间与边界。 第二，势能是县级部门实现政策动员目标的资源与能力基础。安东尼·奥伯肖尔（Anthony Oberschall）首次采用“动员潜势”一词取代了社会动员能力，而我国学者采用了“政治势能”这一概念以指代在公共政策过程中能够发挥协调沟通作用、减少执行摩擦成本、承担监督政策执行以及具备强大的政策推动力的功能。毫无疑问，“势能”一词展示了中国政治过程中各种政治要素和资源的运作逻辑。就某种程度而言，“势能”不仅仅指代资源，还暗含着中国政治中党确定的方向和国家立场。结合理论探讨与经验观察，本研究将政策动员中的“势能”细化为政治势能、行政势能与潜在势能。其中，“政治势能”来源于党的全面领导；“行政势能”源于自上而下的制度化考核与监督；“潜在势能”则来自于对领导个体化的政治预期及与此相关的非正式网络。 第三，行动维度涉及政策动员中具体主体与客体的互动博弈。政策动员作为具象化的实践活动，在实践中再生产着结构性特征和促成行动的条件。县级职能部门作为政策动员主体，通过权力资源的调动影响乡镇政府的行为。在实践中，乡镇政府也并非是国家制度嵌入和上级政府权力介入的被动接受者和被动员者，其往往会依据自身利益需求并通过策略性运作作出回应，其在客观上决定着县域治理的实践效能。 本研究所构建的“动机—势能—行动”框架，不仅整合了组织行为理论所揭示的组织意愿基础与动员理论的资源调动逻辑，也嵌入了中国县域治理特有的组织秩序与制度规训。通过将县级部门置于结构性制度约束与策略性组织行为的张力中，本研究试图超越将动员仅仅视为执行或传达的片面化理解，而是将其还原为一个在结构中争取主动、在规约中释放动能的政策过程。该框架不仅有助于揭示不同县域部门在面对同一政策时所表现出的差异化动员路径与治理成效，也为理解基层政策动员中的“组织变量”提供了新的分析进路。 三、县级部门政策动员的实践类型 在县域治理中，县级职能部门的政策动员行为因动机强度与势能组合不同而呈现出差异化特征。为揭示其内在逻辑，本研究基于“动机—势能—行动”框架，结合对湖北省十堰市Z区的实地调研，归纳出3种动员实践类型：属于强势动员的权威型动员、属于科层动员的制度型动员、属于弱势动员的策略型动员。3种类型展现了县级部门在不同制度约束与资源条件下，在结构张力与策略空间中展开动员实践的多样路径。下文将以Z区委组织部、农业农村局与团区委3个不同职能部门的政策动员实践为例，系统分析其动员逻辑与治理效能。 在研究方法上，本研究资料来源于笔者2022年6至9月，在湖北省十堰市Z区F乡挂职副乡长期间的参与式观察与深度访谈。期间，笔者以正式体制性的身份参与了县域治理的运作过程，同时，通过体制性交流对Z区包括组织部、农业农村局、团区委、各街道（乡镇）等多个部门的领导及工作人员进行了实地访谈。本研究所收集和查阅到的案例资料主要包括以下3个方面：其一，地方党政机关开展各项活动的通知、报表、工作总结、意见征求函、工作方案、宣传稿等正式官方材料；其二，访谈资料，主要是笔者针对不同的县乡领导所进行的半结构式与非结构式访谈；其三，笔者在田野调查中的参与式观察记录。 在案例选择上，本研究选择Z区委组织部、区农业农村局和团区委等3个不同职能部门作为典型案例，主要基于案例比较研究中“控制变量”与“差异性原则”的双重考虑。一方面，3个县级部门均属于同一个区，在很大程度上能够保证经济发展水平、区域文化背景、自然环境条件、上级政策环境等外部因素的一致性，从而对可能影响部门动员行为的外在变量形成有效控制。这种外部环境的同质性确保了研究能够聚焦于部门内在特征对动员行为所产生的影响，避免了因地区差异、发展阶段不同等造成的分析偏差，为跨案例比较提供了可靠的研究基础。另一方面，个县级部门在关键性维度上呈现显著的差异化特征。从权力地位看，区委组织部作为党委核心部门，掌握干部人事权等关键资源，具有显著的政治势能，属于强势部门；农业农村局作为政府的重要职能部门，承担民生保障等核心职能，拥有较强的行政资源和专业技术支撑，属于中等势能部门；团区委作为群团组织，在正式权力结构中地位相对边缘，资源配置有限，属于弱势部门。从政策领域看，3个部门分别主导组织工作、农业农村发展、青年事务等不同类型的政策议题，体现了政治性、技术性、社会性政策的多样化特征。这种跨案例的比较设计既保证了研究结论的内在效度，又在关键变量上存在显著差异，为理解县域治理中部门行为的复杂性提供了系统的经验基础。 （一）权威型动员：党建拉练中强势部门的乘势而动 Z区党建拉练属于典型的强势动员模式，是区委组织部在强动员意愿和政治势能相互结合下形成的一种权威型动员。在中国治理结构中，“碎片化权威主义”的权力结构决定了当前职能部门以工作创新为主的竞争逻辑，而作为竞争秩序下的强势方往往倾向于利用自身的结构优势来维持现有地位。作为县域治理体系中的核心权力部门，区委组织部在资源配置、人事管理和政治运作中居于枢纽地位，具有极高的组织自主性。在此逻辑下，区委组织部积极推动特色项目与工作创新来彰显其组织优势。 区委组织部的工作推进主要依托于其强大的政治势能。组织部部长由区委常委兼任，部门“高配”在实现区委组织部政治升格的同时，也在无形中增强了组织部天然具备的政治势能。同时，作为县域政治中执掌“人事权”的关键性部门，区委组织部在整个县域党政体制中具备政治权力、资源权力等多重优势。正是基于这种强大的政治势能，组织部能够有效调动全区各乡镇的积极性，为党建拉练提供了坚实的权威基础和资源支撑。 基于强烈的优势维持动机和政治势能，区委组织部构建了系统性的党建拉练动员机制。党建拉练活动由区委组织部启动，其主要以“党建引领+特定工作”为主题在全区范围内展开。每季度由区委组织部进行议程设定，再由全区各个乡镇、街道（包括开发区和工业新区）进行选点定位并上报组织部。经过各个乡镇、街道一个季度的选点筹备后，区委组织部组织成立现场观摩团对其进行逐点考察并形成最终得分。具体而言，党建拉练通过多种机制共同形塑了权威型动员：一是“以势赋能”的驱动机制，即通过组织部的政治势能为常规党建工作奠定政策动员的权威基础；二是“因势引导”的创新机制，即通过设定开放式议题推动乡镇差异化创新；三是“以势施压”的压力机制，即依托现场观摩和横向评比制造来自上级与同级的双重压力；四是“以势度效”的考评机制，即通过经济奖励、行政考核与资源倾斜等手段对基层形成持续激励。 在党建拉练过程中，区委组织部依托强大的政治势能，极大地调动了乡镇党委、政府的工作主动性，实现了政策动员的主客体双方的“共赢式合作”。组织部在这场县级职能部门对乡镇政府执行注意力的“逆向竞争”中占据主导地位，又通过治理创新巩固了部门的竞争优势。乡镇政府也在这场政策动员中积极配合，并通过竞争获得直接的项目资源支持、间接的政治荣誉积累及领导注意力的倾斜。整体来看，党建拉练有效激发了基层的创新动能，推动了县域治理效能的提升，在一定程度上突破了传统科层治理的执行困境。然而，该类型动员中同样潜藏着形式主义与荣誉偏重等风险，比如，一些乡镇为应付观摩任务出现“突击施工”或“临时造景”等现象，其中蕴含的动员效率与治理韧性间的张力值得关注。 （二）制度型动员：清廉村居建设中常规部门的顺势而为 Z区农业农村局牵头推进的清廉村居建设属于典型的制度型动员，体现了常规部门在较低动员意愿与较强行政势能下的“顺势而为”逻辑。随着现代国家建构的推进，行政权集中推动了基层治理规范体系的建立，“监督下乡”使得基层行政部门面临着“多做多错”的制度困境。作为县域治理体系中的一般性行政职能部门，区农业农村局对规避问责风险和完成制度要求具有强烈的防御性需求，使其表现出较低的主动创新意愿，更倾向于通过顺应制度要求的方式来推动政策动员，以求在落实任务与规避风险之间寻求平衡。 尽管动员意愿不强，但农业农村局在行政势能方面具有一定优势，能够依托科层体系推动任务落实。作为清廉村居建设的牵头单位，农业农村局拥有政策方案细化权、任务分配权以及跨部门协调权。这些权力使其可以将上级要求转化为本区的具体实施方案，并借助县级考核体系将任务分解落实到乡镇。这种行政势能虽然不如政治势能那般具有灵活性和权威性，但在制度框架内仍具备相当的约束力和执行力，本质上仍然是一种强势能。 基于防御性动机和行政势能，农业农村局构建了标准化的清廉村居建设动员机制。按照十堰市《推进清廉村居建设的实施方案》要求，Z区成立了区级清廉村居建设协调推进小组，区农业农村局作为牵头单位负责主要的组织实施工作。从清廉村居建设的任务要求看，其包括村庄集体经济发展、村庄廉政建设、村庄环境建设、村庄社会治理等。此种动员机制主要包括4个方面：一是“指标治县”的标准化机制，即依据上级要求制定清廉村居建设的具体考核指标，通过构建标准化数据体系推动乡镇工作的精细化管理；二是“督查下乡”的监督机制，即通过定期的会议督查和实地检查，持续强调工作的重要性，确保下级行政活动沿着既定轨道进行；三是“责任动员”的问责机制，即通过工作通报、责任追究等方式，将建设落后的乡镇移交纪委进行问责处理；四是“技术化实践”的执行机制，即将监督要素纳入科层治理体系，通过技术化手段提升动员的制度化水平。 制度型动员有效强化了科层运作效率，回应了国家治理现代化对基层规范化管理的要求，但其局限性在于：过度依赖督查与负向激励使得动员主客体双方难以形成“治理合力”，反而形塑出以达标治理与责任转移为特征的策略性博弈。在动员过程中，农业农村局追求的是达标与自保的行动逻辑，而乡镇政府则采取策略性回应，在任务落实与风险规避之间寻求平衡，这一互动中也潜藏着形式主义与避责风险。 （三）策略型动员：青年学习中弱势部门的借势而行 在县域党政体制格局下，除了拥有强势能的强势部门和一般部门，还有一类部门往往容易被学界所忽略，即县域职能部门中的弱势部门。弱势部门通常资源有限、权力不足、规模较小，在县级层面以群团组织、档案馆等为代表。以团区委为例，作为群团组织之一，其历来是连接科层制国家机构与社会的重要中介，是理解中国特色政治运作必须研究的要素。团区委在权力结构和资源分配上不具备优势，其预算规模小、人员编制少，缺乏直接的政治势能和行政控制力。然而，弱势部门并非在动员上全无作为，在缺乏结构性势能的情况下依然保持较强的主动作为意愿，通过积极工作争取上级关注和资源支持，以期进入主要领导的视野，从而形成了弱势部门“高动员意愿—低组织资源”的动员特征。 尽管在Z区的考核中，团区委不参与全县的考核，“青年大学习”只是被列入团市委对团区委业务条线的考核而不具备政策约束力，但团区委仍然通过“借势”的策略性手段推动了全区范围内“青年大学习”的实践，并在近5年的全市排名中稳居前两名，取得良好的政策绩效。该种动员机制包含多种策略：一是“向上借势”争取条块主要领导的注意力，既包括横向地方政府的借势，即将本部门工作与县域的发展规划结合起来，比如，将“青年下乡”与乡村振兴中的“人才振兴”相结合；也包括纵向条线部门的借势，即通过向团省委、团市委等汇报治理绩效进而获得其工作支持。二是“横向借力”实现同级部门的资源利用。比如，利用“青年大学习”聚焦政治思想学习与党建工作高度契合的特点，团区委通过联合学习的方式与区委组织部开展合作，借助组织部的政治势能，有效扩大了活动的政治影响力。三是“借道三方”实现了第三方组织的行政吸纳。在Z区“青年大学习”实践中，团区委积极联系当地的学院、高校智囊团队，通过建立学校与属地政府的“结对”学习机制，弥补政府在专业学习方面的资源不足。 团区委通过策略型动员，找到了最优的发展和动员方式，实现了远超部门实力的影响力和治理绩效。由于策略型动员具有非强制性，这一柔性特征使得乡镇能够进行“选择性合作”，提高了乡镇政府的治理韧性并扩大了其自主空间。策略型动员展现了边缘性组织如何在不均衡权力结构中依靠策略性行动重塑动员格局，但也面临着动员效果不稳定和依赖个人能力等风险。 四、县级部门政策动员的运作逻辑 县级部门在政策动员中并非简单执行上级命令，而是基于自主性意愿、势能禀赋与行动策略的综合权衡。这种差异化实践模式，既是对国家制度框架的具体回应，也是提升地方治理效能的一种实践探索。本节将结合以上案例，从动员生成、动员有效与理论建构等3个方面，探讨县级部门政策动员的运行机制与内在逻辑。 （一）县级部门政策动员何以生成 县级部门政策动员的生成机制实质上是由动员动机与组织势能的组合关系所塑造的，并在具体的制度环境与资源结构中得以显化。 第一，权威型动员的生成源于部门在权力结构中的核心地位与资源垄断所形成的高政治势能，以及由优势维持动机驱动的主动创新诉求。区委组织部凭借人事权等核心资源，不仅能够以制度化权威直接对乡镇施压，还能通过竞赛、观摩等机制赋予政策动员高度的可见性与竞争性，使动员呈现高强度、全覆盖的特征。这一动员方式被视为中国特色政治动员的继承与转换。“一个客观存在的事实是，中国共产党从来没有真正放弃过也很难轻易放弃这种深植于组织内部并伴随组织一路发展壮大，渡过重重难关的重要的政治遗产。”作为县域政策动员模式的强势动员，与中国政治现代化的理性化进程相绑定，将“运动”这一传统政治基因与现代科层体制相融合以实现“本土化的回归”，最终建构新时代中国特色的治理话语。 第二，制度型动员的生成逻辑在于低动员意愿与行政势能的结合。农业农村局虽然不具备组织部的政治权威，但在政策执行体系中占据重要的科层位置，能够依靠制度规范、指标体系和问责机制推动任务落实。其核心目标是达标与风险规避，因此，生成一种程序化、标准化但相对缺乏自发创新动力的动员形态。这一模式的核心特征是“制度顺行”——依靠制度化程序维持动员的连续性与可预期性，减少因个体因素或外部波动造成的执行偏差。在大规模科层组织中，制度型动员通过制度嵌入与责任捆绑，有效破解了执行链条中的势能衰减与监督失灵的问题，实现了对政策执行的稳定支撑，进而形塑了当前以责任为核心的中国特色的科层动员逻辑。 第三，策略型动员的生成则体现了高动员意愿与低组织势能间的张力。团区委在正式权力结构中缺乏直接的强制性资源，但组织压力驱动其通过“借势”“借力”“借道”等方式嵌入更高势能或更具资源优势的政策议题，实现影响力的外延放大。县域治理作为“一线治理”的场域，需要直接面对不规则且快速变化的社会，如何增强县域治理的回应性、制度韧性是县域治理现代化的核心。策略型动员恰恰作为当前县域刚性体制下压力传导的缓冲机制，为乡镇政府的治理预留了政策执行的自主性空间，进而维系了中国这一多层级单一政府体制的制度韧性，也建构了推进中国式县域治理现代化的重要路径。 县级部门政策动员的生成遵循“动机—势能—行动”的匹配性组合逻辑，本质上是县级部门在权力结构位置、制度约束压力与资源获取路径的多重框架下，对自身利益、风险与机遇所采取的策略性回应。这种匹配性组合不仅体现了县级部门在政策动员中的理性选择，也反映了中国县域治理体系中权力分配的结构性特征和部门间竞争合作的复杂动态。 （二）县级部门政策动员何以有效 县级部门政策动员的有效性，根本上取决于动员主体在特定制度环境中，能否通过关键机制实现资源调配、目标达成与行为协调。结合典型案例的比较，本研究归纳出3大核心机制，即制度嵌入机制、能力适配机制与激励相容机制。这三者相互支撑共同塑造了不同动员模式的执行力与可持续性。 第一，制度嵌入机制是动员活动获得稳定合法性与持续推动力的前提条件。历史制度主义认为，制度不仅能提供行动的规则框架，还通过路径依赖和惯性形成持久的执行动力。作为一种灵活性政策工具，政策动员若能与既有制度体系高度耦合，就能依托制度化的流程、规则与资源形成持久的动力源。比如，党建拉练通过季度观摩、年终总结、经验推广等环节，嵌入县域党建的常规议程，使创新实践转化为制度化机制；清廉村居建设则以明确的考核指标、规范的督查程序和严格的责任追究，深度嵌入乡镇综合考核和党风廉政建设责任制；尽管“青年大学习”缺乏硬性的制度要求，但仍然通过与乡村振兴的人才战略、党建思想教育等中心任务相结合，形成了“借制度之壳”的柔性嵌入。总之，无论是刚性嵌入还是柔性嫁接，制度嵌入机制都是动员稳定运行与长期推进的关键保障。 第二，能力适配机制决定了动员目标能否高效实现。一般情况下，组织的存续与有效运作取决于其对关键资源的获取与配置能力。只有当部门的资源禀赋与组织能力能够与政策任务的性质和需求高度匹配时，才能保障政策动员的可行性与执行效率。党建拉练对高组织度、强协调力与持续投入的要求，与组织部门所拥有的政治权威、干部管理权和网络资源高度一致；清廉村居建设的标准化、规范化要求，与农业农村局的行政权威、专业能力和考核权重相契合，即使其动员意愿不强烈，也能借助制度化手段确保任务完成；“青年大学习”的灵活性、参与性和针对性需求，则通过团区委跨部门合作、第三方资源吸纳和灵活网络构建的能力来满足。可见，能力适配机制不仅是保障政策动员顺利推进的关键，也是不同类型部门在差异化资源与结构位置下实现动员绩效最大化的重要途径。 第三，激励相容机制确保动员主体与客体形成可持续的合作关系。从激励理论看，制度安排若能同时满足参与方的核心利益诉求，就能降低机会主义行为并提高合作的可持续性。因此，成功的政策动员往往依赖于公共政策及其方案所提供的激励结构与制度背景之间的相容关系，即只有当动员活动能够满足双方的核心利益诉求时，协作才可能长期稳定。党建拉练为组织部门提供了展示权威与推动创新的平台，同时，为乡镇带来资源、荣誉与政治关注，形成“双赢”格局；清廉村居建设虽然增加了基层工作任务，但通过责任捆绑与考核约束，使县乡在风险与任务上形成利益绑定，从而确保了基本的执行力；“青年大学习”则采用柔性协商与合作自主的方式，不但避免了强制性动员可能引发的抵触情绪，而且激发了基层的自主创新动力。这种激励相容不仅提升了执行的积极性，还增强了动员过程的韧性与稳定性。 制度嵌入机制提供了合法性与稳定性，能力适配机制确保了可行性与执行力，激励相容机制则促成了可持续的合作关系，三者协同构成了县级部门政策动员有效运行的核心支柱。然而，不同动员模式在机制运作中也伴随着特定的风险：权威型动员可能滋生形式主义；制度型动员可能导致责任转嫁与“层层加码”；策略型动员则容易受个人能力与关系网络的影响。因此，在提升动员有效性的同时，应当建立与不同动员模式相匹配的风险防控与韧性保障体系，以确保政策动员成效的长期稳定。 （三）“动员政治”：县域制度优势转化为治理效能的新阐释 基于对权威型、制度型和策略型3类动员实践的分析可见，不同权力禀赋与资源条件的县级部门虽然在动员动机、势能来源和机制选择上存在显著差异，但其都能够通过动员过程整合政治权威、制度规范与社会网络等，将分散的力量聚合为可操作的治理能力。这种既非单纯的等级制行政管理，也不同于完全的政治化治理的实践形态，体现了中国基层政治体系的独特运作逻辑。本研究将其概括为县域治理中的“动员政治”。 所谓“动员政治”，是指在县域治理体系中，党政系统内的不同部门依据自身势能禀赋与任务性质，通过差异化的动员策略，将制度性权威与非制度性资源进行灵活组合，以推动政策从决策走向落实，并在此过程中实现制度优势向治理效能的转化。“动员嵌入了科层制规则的实践性权力技术，动员作用得以发挥的条件是动员主体对权力资源的技术化（实践性）配置。因此，可以将动员这一权力技术拆分为权力、技术二个维度加以理解，权力是发生基础，技术是运作形态。”与单一的行政执行相比，“动员政治”强调“政治—行政—社会”多元资源在特定结构下的战略性调动与整合。 案例比较表明，“动员政治”在县域运行中呈现出3方面特征：一是多元主体的功能互补。强势部门依托政治势能实施权威动员，起到方向引领与重点突破作用；常规部门凭借行政权威推行制度动员，保障政策的常态化与规范化落实；弱势部门则依托灵活网络实施策略动员，填补政策落地过程中的资源与协作空白，形成整体性分工格局。二是动员工具的差异化组合。不同类型的动员在政治权威、制度规范、协商合作等之间灵活切换，实现与不同政策任务、部门条件和外部环境相适配。三是治理机制的适应性调整。无论是权威型、制度型还是策略型动员，都体现出在稳定与灵活、正式制度与非正式网络之间的动态平衡，使政策动员能够随着任务性质与环境变化及时作出调整。 近年来，“中国之治”成为中国政治学界的高频词。“中国之治”既表达了对坚持走中国特色国家治理道路的追求，也展现了对中国道路、中国制度的自信，同时对中国气派、中国风格和中国经验的挖掘与塑造提出要求。探寻“中国之治”，重点并不是如何建构一个良好的制度框架，而是如何让既有的制度、体制实现更为有效地运转，如何让已有的制度充分释放治理效能。本研究基于县域治理场景，提出县域治理中的“动员政治”模式，尝试对中国公共政策过程进行理论重构，进而为揭示县域治理的活力提供理论阐释。从公共政策的纵向维度看，“动员政治”是一个介于政策制定与政策执行之间的完整的政治系统，其本身涉及多元主体的互动与博弈。县级部门政策动员作为政治决策与政策执行的中间环节，可以从根本上对地方党政关系、条块关系中的矛盾与张力进行调节，为县域治理体系提供一种柔性的稳定秩序。从公共政策的横向维度看，“动员政治”解释了中国县域中的“治理辩证法”。一是“政治”与“行政”的辩证关系。“政治”确保政策动员具备战略导向与资源整合能力，“行政”则保障其在制度框架下稳定落地。同时，作为党领导人民治理国家的不同途径，党根据国家治理战略性、系统性与协同性的实际需要，在“政治”与“行政”之间灵活切换，以聚合和发挥制度优势，实现治理绩效最大化。二是“正式治理”与“非正式治理”的辩证关系。正式治理和非正式治理往往处于相互对立但又融合共生的状态，正如案例中“权威优势”与“边缘优势”形成互补，这种灵活多样性不仅提高了治理绩效，也进一步提升了县域政策过程的治理韧性。 五、结论与讨论 对县级部门政策动员的研究有助于回答现代单一制国家的县域微观机制运行问题。本研究基于“动员意愿—组织资源”维度对政策动员进行了类型学建构，结合县域治理的本土化情境，提出了“动机—势能—行动”分析框架，并以此为主线对县域治理中不同类型的政策动员的实践样态与运行逻辑进行分析，进而从理论层面提出“动员政治”这一县域政治运作的特色模式。研究表明，县级部门政策动员不仅处于政策制定与政策执行之间，更是上级与下级、政治与行政之间关系的重要调节机制。通过动员，县级部门能够将其制度优势和政治势能转化为治理效能，实现资源再分配和行动反馈，进而推动县域治理的整体运行。 在理论层面，本研究的主要贡献有以下3点：一是尝试突破传统政策执行研究对政策动员的工具性理解，将其作为一个独立的研究对象进行系统分析。二是构建“动机—势能—行动”分析框架，揭示了县级部门政策动员不同模式的内在运行逻辑，为理解中国特色政治发展模式和中国县域治理韧性提供了新的视角。三是提出“动员政治”这一县域制度优势转化为治理效能的概念路径。“动员政治”呈现功能互补、差异化组合以及适应性调整等3重特征，不仅体现了中国特色政治体系在基层的运作智慧，也揭示了制度优势如何通过动员实践转化为切实的治理产出。 在实践层面，本文对政策动员的研究为地方政府提升治理效能提供了有益启示：合理运用政治势能以及考核与督查等行政手段，同时，借助非正式动员机制，构建起既具有约束力又富有灵活性的动员系统是县域治理现代化的关键。“中国之治”的成功经验不仅在于构建科学合理的制度框架，更在于不断激发和释放各层级势能，实现有效的政策传导和执行。在县域治理实践中，如何在规范性与韧性之间寻求最佳平衡，将成为推进县域乃至国家治理现代化的重要课题。 囿于研究能力与资源，本文还存在诸多不足。一是中国不同地区的治理结构与政策环境存在差异，结论的外推性仍需在更多地区和政策领域中加以检验；二是不同政策动员模式的组合会产生怎样的复合效应等问题仍然存在探讨空间；三是政策动员模式与不同治理情境如何适配以提升县域治理效能，需要学界作进一步讨论。未来研究可在跨区域比较、模式组合效应以及绩效评估等方面进行深化，为推动国家治理体系和治理能力现代化提供更为坚实的学术支撑与政策参考。