作者简介：李卓，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授；周庭艳，西北农林科技大学人文社会发展学院硕士研究生

文献来源：《邓小平研究》2026年第1期

摘要：随着脱贫攻坚战取得全面胜利，我国历史性消除了绝对贫困，全面建成了小康社会，迈向了共同富裕的新征程。在新发展阶段，社会救助作为一项保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的重要制度安排，在共同富裕目标下必须随着民生需求变化作出调整。制度功能应实现从“生存兜底”到“发展赋能”的转变，即功能定位要从“保生存”的单一功能转向“保基本、防风险和促发展”的多重功能。要实现社会救助制度功能的转向，需重点做好以下工作：一是强化社会救助制度顶层设计，推动“保生存”向“促发展”功能转型；二是加快构建分层分类的综合社会救助网，加强对救助对象的能力培养；三是提供多样的社会救助服务内容，在“自助”和“互助”中实现自我赋能；四是加快完善社会救助筹资机制和参与机制，搭建多元化社会救助平台。

关键词：生存兜底；发展赋能；共同富裕；社会救助；相对贫困

现代化包含了政治现代化、经济现代化、社会现代化和文化现代化等多重维度，而社会保障制度化则是社会现代化的重要内容。现代意义上的社会保障制度是随着现代化的产生与发展而建立起来的，旨在保护劳动者的基本生存权与发展权，是现代化在社会领域的集中体现。纵观人类社会现代化的历史进程，社会保障制度的发展阶段基本与人类现代化的发展阶段契合，社会保障制度的目标和功能也始终与人类社会现代化的阶段特征与整体趋势保持一致。在现代化的历史进程中，社会保障制度先后经历了从解决社会矛盾的工具性手段，逐步向国家制度建设的必要组成部分和国家治理体系现代化重要制度安排的转变。从一定意义上讲，社会保障制度的功能定位决定着社会保障制度模式的最终选择，进而直接影响社会保障制度的实际效果及其国别特色。中国的现代化探索肇始于1840年鸦片战争之后。拯救中华民族于水火，把中国建设成为现代化国家是近现代以来无数仁人志士所追求的伟大梦想。中国共产党一经成立就将为人民谋幸福、为民族谋复兴作为初心使命，在中国现代化进程中发挥着核心作用。新中国以来的现代化历程可以划分为社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代三个阶段。在走向现代化的不同阶段，我国面临着不同的社会矛盾、民众需求和治理情境，国家对社会保障制度的功能定位也有所不同，这直接影响着我国社会保障制度的建设方向和实际效能发挥。当前，我国已经历史性消除绝对贫困，全面建成小康社会，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，社会保障制度的功能定位和改革方向必须与中国式现代化的方向保持一致，尤其是要与中国式现代化的基本特征契合。共同富裕作为中国式现代化的重要特征之一，是中国特色社会主义的本质要求，为新时代加强社会保障制度建设指明了方向。

社会救助制度作为社会保障制度的重要组成部分，其发展变迁也体现着社会保障制度发展变迁的一般规律，即社会救助制度的功能定位需要随着社会经济发展目标的变化及人民对美好生活需求的变化而不断调整。作为重要的社会安全网，社会救助对维护社会长治久安、持续推动国家现代化建设具有重大意义。中国特色社会主义进入新时代，社会发展目标和民生保障需求均发生了较大变化，必须加快建立与中国式现代化发展要求相适应的制度体系，社会保障制度建设则应紧紧围绕“共同富裕”这一时代任务进行。作为社会保障制度框架中的一个重要组成部分，社会救助制度在保障低收入群体基本生活、提升低收入家庭收入、缩小低收入群体收入差距等方面发挥了至关重要的作用。新时代新征程理应以助力共同富裕作为制度建设方向，对社会发展目标和民生需求变化作出积极回应，及时将制度建设功能由“生存兜底”转向“发展赋能”，即功能定位从单一保生存功能转向“保基本、防风险和促发展”的三重功能。然而，社会救助制度建设促进共同富裕的议题并未引起理论界的足够重视，仅有部分学者对社会救助制度建设促进共同富裕的重要作用、目标定位及改革方向展开了讨论，更多学者只在论述社会保障制度建设促进共同富裕时提及了社会救助制度改革。有鉴于此，本文在对社会救助制度不同发展阶段的功能定位及其制度回应进行回顾的基础上，指出在国家发展战略、社会主要矛盾和民生基本需求均发生变化的背景下，新时代的社会救助制度建设应该以助力共同富裕为制度建设方向，功能定位应从“生存兜底”转向“发展赋能”，从而更好地发挥社会救助制度增进民生福祉、促进共同富裕和助力中国式现代化的积极功能。

从1949年新中国成立到2020年打赢脱贫攻坚战，我国社会救助制度基本上是围绕消除绝对贫困进行建设，尤其是在脱贫攻坚期间，社会救助制度作为“兜底保障”的一项重要制度安排，在助力打赢脱贫攻坚战中发挥了重要作用。而在脱贫攻坚结束后，国家继续沿着“保基本、兜底线、救急难和可持续”的思路建设社会救助制度，可见社会救助是维护困难群众基本权益的一项制度安排。在这一历史阶段，社会救助制度的功能定位与我国经济发展水平、社会发展目标和民生基本需求相契合，在我国消除绝对贫困的历史过程中发挥了重要作用，尤其是对助力打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会发挥了关键作用。

（一）绝对贫困的治理阶段及其基本特征

1.平均分配为导向的小规模救济式扶贫阶段（1949-1977年）

新中国成立初期，我国经济社会百废待兴，人民生活水平低下。社会主义改造的完成虽标志着社会主义制度在中国确立，但国民经济体系和各项社会事业尚未从战争的创伤中走出来。20世纪50年代至70年代，我国在发展过程中不断遭受各种挫折，经济总体上有大的发展，但不少群众的生活水平还未得到根本改善，一半以上的人口还面临着生存型贫困的威胁。尤其是“文化大革命”期间，国家经济社会发展一度陷入停滞状态，而宏观因素的波动又加剧了农村贫困。国家统计局的相关数据显示，1978年我国农村贫困发生率达30.7%，贫困人口总数高达2.5亿，占全国人口总数的25.97%，占世界贫困人口数的1/4。由于贫困人口数量庞大，国家财政又十分羸弱，这一阶段我国贫困人口主要依托自上而下的小规模民政救济来维持生存，同时建立了具有浓厚集体主义色彩的救济式集体扶贫模式，如“五保”供养政策、农村合作医疗等。值得注意的是，新中国成立以来确立的社会主义制度和1952年完成的土地制度改革，在全国范围内基本消除了农民无地耕种的现象，这为之后政府在农村地区实施开发式扶贫政策奠定了制度性基础。

2.农村经济体制改革推动的减贫效应集中释放阶段（1978-1985年）

在这一减贫阶段，国家还没有专门的扶贫工作机构和大量的专项减贫政策出台，贫困的缓解主要依赖农村经济体制改革的推动。1978年召开的党的十一届三中全会拉开了农村经济制度改革的序幕，家庭联产承包责任制的试点和普遍推行，极大地激发了农民进行劳动生产的积极性和创造性。在此期间，农民人均纯收入由1978年的133.6元上升到1985年的397.6元。这一阶段农村的贫困状况得到有效改善，这主要得益于家庭联产承包责任制的推行、农产品价格制度改革以及农村市场化改革。相关统计数据显示，农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿下降到1985年的1.25亿左右，仅仅7年时间绝对贫困人口就减少了一半。而1984年中共中央、国务院发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，是新中国成立以来第一次将扶贫工作作为国家重点任务执行，该文件强调扶贫应从救济式扶贫转向增强贫困地区内部发展。在这一文件指导下，我国逐渐开始实施“以工代赈”、“三西”农业建设等专项扶贫政策。这些扶贫实践对此后我国进行有计划、有组织的区域性扶贫起到了示范作用，为推动解决区域性整体贫困问题提供了经验参考。

3.系统谋划与整县推进的专项扶贫政策创新阶段（1986-2000年）

这一阶段的减贫主要分为两步走。1986-1993年主要是以片区为主大规模开发式扶贫。1986年国务院贫困地区经济开发领导小组成立，标志着中国扶贫开始进入有组织、有计划的开发式扶贫阶段。国家先后在全国范围内划定了18个集中连片贫困带，并确定了一批国家级和省级贫困县，开始以县域为单位推进扶贫开发工作。截至1993年底，全国绝对贫困人口已经由1.25亿下降到8000万人。但随着市场化改革的大力推进，我国的贫困特征从普遍贫困转向区域贫困，区域发展差距开始凸显。1994-2000年基于贫困人口逐年减少，贫困发生率向中西部倾斜，中国的扶贫开发进入攻坚阶段。1993年“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”，成为国务院的议事协调机构，表明政府开始将扶贫作为重点工作全力推进。同时，我国1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》，打算用7年时间基本解决当时农村贫困标准下的8000万贫困人口的温饱问题。事实证明，这种以区域为瞄准单位的开发式扶贫取得了显著成效。截至2000年底，农村绝对贫困人口从8000万人减少到3209万人，农村贫困发生率下降到了3.5%。《国家八七扶贫攻坚计划》设定的目标基本实现。

4.区域联动与整村推进的扶贫开发新模式（2001-2010年）

进入21世纪，我国经济继续保持高速增长，但资源约束却日益凸显。这一阶段的贫困现象呈现出新的特点，剩余贫困人口主要集中在中西部地区的贫困村，这意味着过去以贫困县为瞄准单元的减贫政策有待进一步调整。由此，中国的减贫战略也发生了变化，由区域轮动转向区域联动，开展整村推进式扶贫。为尽快解决剩余贫困人口的温饱问题，中国于2001年颁布了新中国成立以来第一个扶贫开发纲领性文件，即《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，这标志着中国进入综合开发扶贫阶段。该《纲要》提出，要在10年内将尚未解决温饱问题的贫困人口作为首要对象，继续巩固已经取得的脱贫成果，通过发展种养业、推进农业产业化经营、加强贫困地区基础设施建设和科技扶贫等多种举措，加强对贫困地区的综合开发，逐步改善贫困地区经济、社会和文化的落后状况，促进贫困人口收入不断提高。截至2010年底，我国贫困人口总数已下降到2688万人，贫困发生率下降到2.8%。这一减贫阶段更注重对贫困地区的人力资本和经济发展进行综合开发，瞄准单位也由县缩小到村，扶贫精准度进一步提高，第一个扶贫开发纲要确定的扶贫目标基本实现。

5.连片开发与精准扶贫融合推进的脱贫攻坚阶段（2011-2020年）

经过前期的扶贫攻坚，我国扶贫事业已取得巨大成就，但又面临着新问题，贫困表现形式从单一的收入维度向健康、教育等多维度转变，区域发展不平衡不协调问题突出，尤其是集中连片特困地区发展相对滞后，当地群众生活水平参差不齐。因此，2011年我国又颁布了第二个扶贫开发纲领性文件，即《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。这一《纲要》确定的脱贫总体目标是到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房，以及实现贫困地区农村人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，区域间的发展差距和贫富差距进一步缩小。按照2011年确定的扶贫标准，2011年底我国贫困人口总数为12238万人，这些贫困人口主要分布在六盘山区、秦巴山区等集中连片特困地区，开发式扶贫举措和经济增长的减贫效应有限。因此，在常规扶贫手段难以奏效的情况下，国家提出了精准扶贫战略，实现对贫困人口的精准识别、精准施策、精准管理和精准考核，从而有效避免基层扶贫实践中的“大水漫灌”，确保扶贫资源与贫困个体实现精准匹配。截至2020年底，现行贫困标准下的贫困人口已经全部脱贫，我国历史性消除了绝对贫困。

从新中国成立到2020年底我国历史性消除绝对贫困，社会救助制度均发挥了重要作用。在不同减贫阶段，因国家制度建设重点、经济发展水平和政府干预强度不同，社会救助在减贫中发挥的功能略有差异。但是，在消除绝对贫困阶段，社会救助制度的功能定位一直是社会保障体系的“最后一张安全网”。具体来讲，在消除绝对贫困的历史阶段，社会救助制度发挥的功能如下：

1.以临时性紧急救助和集体救济为主的保生存实践（1949-1977年）

这一阶段的社会救助体现出两个阶段性特征。其一，1949-1956年主要以临时性紧急救助为主。从新中国成立到完成社会主义改造，中国刚刚从战争的废墟中走出来，面临着严峻的社会经济发展挑战，物质严重匮乏，最迫切和最紧要的任务是解决贫困群体的生存问题。因而，这一阶段对社会救助制度的定位是“救急不救穷”，主要针对一些极度困难的人群施救，帮助他们顺利度过生存危机。其二，1957-1977年主要依托集体进行城乡分割的特殊救济。这一阶段在人民公社的高度集中经营下，集体承担了较多的社会救济功能，开展了以平均主义为导向的小规模救济。与新中国成立初期相比，这一阶段在完成社会主义改造的基础上，社会经济秩序有所恢复，但20世纪60年代初出现的严重自然灾害和1966-1976年的“文化大革命”导致刚刚恢复的国民经济和社会秩序遭受严重挫折。在农村，人民公社开始负起救济责任，逐步建立起农村五保供养制度；在城市，单位开始承担救济责任，并建构起就业与社会保障一体化的单位保障制度，城乡二元分割的救助格局初步形成。

2.以解决温饱问题为主的社会救助制度化探索（1978-2000年）

社会救助制度化探索主要对应两个减贫阶段，即农村经济体制改革推动的减贫效应集中释放阶段和系统谋划与整县推进的专项扶贫政策创新阶段。伴随着农村家庭联产承包责任制的逐步确立和市场化改革的不断推进，原来在农村和城市分别建立起来的救济制度面临新的挑战。因而立足新的历史发展阶段，构建与经济社会发展阶段相适应的社会救助制度势在必行。在此期间，政府建立了专门的减贫机构，制定了以解决温饱为主要任务的扶贫攻坚计划。同时，初步构建起以“兜底”为重要制度特质的社会救助体系，如1996年民政部办公厅印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中提出“把建立最低生活保障制度作为重点”，1997年国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》，2007年国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，由此形成了覆盖城乡的社会救助制度。这对解决贫困人口的温饱问题发挥了重要作用。但城乡之间依旧遵循着双轨路径发展，救助范围、救助对象和救助标准等缺乏统一规范，城乡社会救助差距较大，救助需求与救助供给间的结构性矛盾等仍未得到有效解决。

3.以巩固温饱成果为主要任务的社会救助体系改革（2001-2010年）

社会救助体系改革的主要目标任务是巩固温饱成果，进而在此基础上为达到小康水平创造条件。经过前期的努力，贫困人口的温饱问题得到了初步解决，但温饱水平还较低。2001年国家出台《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，提出这一阶段的奋斗目标是：“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。”同时，随着城市居民最低生活保障制度和农村居民最低生活保障制度的建立，我国社会救助制度建设步入快车道。围绕最低生活保障制度，我国逐步建立起针对困难人群或特定事项的生活救助、住房救助和医疗救助等专项救助体系，形成了扶贫开发与社会救助制度相互配合的减贫格局。这两套制度形成的合力客观上增强了农村反贫困的力度。伴随着2011年我国农村减贫标准的提高，包括社会救助体系在内的既有反贫困制度体系又面临新挑战。为此，我国不断推进综合性制度变革，促进农村减贫大格局的形成和社会救助制度体系的整合，从而更好地回应经济社会发展需要和民生发展需求。

4.以实现全面小康为主要目标的社会救助体系创新（2011-2020年）

这一阶段的社会救助制度建设主要围绕全面建成小康社会展开。经过长期努力，我国农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决。在此背景下，国家又将稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，提出“把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系”，强调在此期间要促进扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。同时，该《纲要》还提出：“到2015年，农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。到2020年，农村社会保障和服务水平进一步提升。”这一表述特别强调了农村最低生活保障制度、特困人员供养制度对解决无劳动能力和生活常年困难农村人口的兜底性作用。同时，为加快全面建成小康社会，2013年国家提出了精准扶贫战略，要求坚持“五个一批”脱贫举措，“社会保障兜底一批”就是其中的一项重要安排。这表明社会救助制度在精准扶贫中继续发挥着重要兜底作用。如上所述，这一阶段社会救助制度主要围绕全面打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会这一首要任务进行创新。

2020年全面建成小康社会后，我国进入全面建设社会主义现代化国家新征程。党的二十大报告指出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。”在新发展阶段，社会救助制度建设理应围绕这一目标进行改革创新。社会保障制度的高质量发展对促进共同富裕发挥着重要作用，而社会救助作为社会保障制度的重要组成部分，也必然在促进共同富裕的历史进程中发挥重要作用。伴随脱贫攻坚战取得全面胜利，我国社会救助的目标从聚焦绝对贫困人口转向低收入人口。这对现有社会救助制度体系提出新的要求，主要表现为社会救助如何更好满足低收入人口的多元化发展需求，促进低收入人口共享社会发展成果。以国家政策为指引，2021年民政部出台了《关于巩固拓展民政领域脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》，强调健全农村低收入人口监测预警机制，做到早发现、早帮扶；同年又出台《低收入人口动态监测和常态化救助帮扶工作指南》，助推各地加快实施低收入人口常态化帮扶。2023年国务院办公厅出台《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》，提出各地要根据低收入人口动态监测预警信息，按照低收入人口困难程度和困难类型，分层分类提供常态化救助帮扶。新征程推进共同富裕要求社会救助充分发挥确保底线公平、缩小贫富差距和促进社会发展成果共享的积极功能，但当前的社会保障制度体系建设仍存在短板，制约着社会救助积极功能的发挥。为此，必须适时更新社会救助理念，瞄准共同富裕的时代目标，重新定位社会救助制度的功能。

（一）新征程推进共同富裕对社会救助制度建设的新要求

全体人民共同富裕是中国式现代化的重要特征。我国虽已全面建成小康社会，但低收入人口的规模依旧庞大，共同富裕的一项关键任务便是增加低收入人口收入，为低收入人口提供更好保障。在这一时代背景下，社会救助制度建设理应以促进共同富裕为导向，不断调整社会救助理念、功能和方向。

1.确保底线公平

社会救助是构筑人民生活安全网的最后一道防线，关系到人民的生存安全。在脱贫攻坚期间，社会救助有效发挥了兜底保障功能，帮助无劳动能力或弱劳动能力的贫困人口顺利摆脱绝对贫困，同全国人民一起迈入全面小康社会。进入扎实推进共同富裕的历史新阶段，社会救助制度体系建设面临着新的历史任务，制度建设的方向应围绕低收入人口进行，通过补齐低收入人口发展短板、构建低收入人口风险预防机制和提供低收入人口发展服务等方式，促进低收入人口公平分享经济社会发展成果。因此，面向共同富裕目标，社会救助制度体系建设应该逐步扩大低收入人口监测范围，将更多风险人群或困难群众纳入监测范围，做到应纳尽纳。同时，合理确定低收入人口帮扶资格线，细化低收入人口分层分类帮扶举措，让更多符合条件的低收入人口能够获得社会救助体系的支持与帮助。尤其是城乡社会流动人口、因突发事故造成刚性支出加大或突发事件引发心理危机等脆弱性群体，为其提供及时帮助和干预服务，帮助其顺利度过危机，恢复自我发展的“弹性”。

2.缩小贫富差距

社会保障制度是进行二次分配的一项关键制度安排。社会救助作为社会保障制度的一个重要组成部分，在全面推进共同富裕的进程中应逐步强化社会救助制度的分配功能，尤其是要充分发挥其对低收入人口收入的补差功能。社会救助是低收入人口获得转移性收入的重要来源之一。在脱贫攻坚期间，大量弱劳动能力或无劳动能力的贫困人口依靠社会救助的补差功能，收入得到提升，顺利摆脱了贫困。在推进共同富裕阶段，应该继续发挥社会救助制度的独特优势，适当提升社会救助对低收入人口的现金救助水平和救助覆盖范围，通过逆向补差的形式更好发挥社会救助制度在缩小贫富差距中的作用。同时，加快实现城乡社会救助体系衔接并轨，促进城乡低收入人口实现平等发展。近些年，城乡居民人均可支配收入和城乡社会救助水平的差距虽在不断缩小，但两者间的差距仍然较大。因此，在推进全体人民共同富裕的历史进程中，需要加快推进城乡社会救助体系衔接并轨，有效发挥社会救助缩小贫富差距的功能。

3.促进全民共享

当前，我国经济总量已经跃居世界第二位，人民的基本需求与过去相比有了较大提升，且越来越趋向多元化。习近平指出：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。”而中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，要求一个都不能掉队，因而建设高质量社会救助体系将为助力低收入人口共享经济社会发展成果，促进低收入人口迈向共同富裕发挥重要作用。经济基础决定上层建筑，经济高质量发展必然要求包括社会保障在内的制度体系高质量发展。高质量的社会保障不仅包括提高社会福利待遇水平，还包括高质量的社会救助服务，如针对低收入人口的心理辅导、危机干预等。只有实现高质量社会救助服务与低收入人口需求的有效匹配，才能更好促进发展成果在低收入人口之间实现共享。当前城乡社会救助制度建设存在的短板表明，城乡社会救助水平差距会成为阻碍低收入人口共享经济社会发展成果的重要因素。因而未来应该加快破除城乡之间的制度阻隔，实现城乡社会救助体系衔接并轨，促进经济社会发展成果共享。

1.社会救助理念中“提低”意识比较淡薄

2020年底我国顺利实现脱贫攻坚目标，历史性消除绝对贫困后，低收入人口将成为实现共同富裕重点关注的对象。“社会救助作为直接为低收入群体提供物质支持和服务帮扶的制度安排，在增加低收入群体收入、化解生存危机和改善生活质量等方面发挥了不可或缺的作用。”但是，受制度惯性和路径依赖影响，社会救助虽已实现从为“贫困人口”兜底到为“低收入人口”兜底的转向，但社会救助理念依旧没有摆脱“救贫”色彩，对低收入人口的自我发展、风险防范和心理服务等需求关照不足。在新发展阶段，面向共同富裕目标，社会救助制度建设的理念应该加快转向“提低”，即更加关注低收入人口的多元化和差异化需求，建立分层分类的社会救助体系，以更好发挥社会救助的“提低”功能。

2.社会救助制度体系的效能尚未完全发挥

我国的社会救助体系虽已建立了以最低生活保障制度为主，以生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助为辅的救助体系，但在具体实施过程中，对救助对象进行救助或帮扶时仍以单一救助方式为主。开展救助主要采用现金补助、派发生活物资或其他专项救助等方式，重在保障低收入人口的最低生活需求。这种救助方式虽保障了基本生存安全，却无法满足低收入人口的多元化或差异化需求，不利于防范和化解低收入人口面临的复杂社会风险，难以激发低收入人口的内生发展动力。如超过两年未退出监测户的人群，往往因为多重社会风险叠加而导致其陷入困境，仅靠一种社会救助手段难以帮助其消除风险，这便需要多种社会救助手段的叠加使用以助其脱困。因此，在面向共同富裕的时代目标时，应允许多项社会救助项目叠加使用，提升社会救助的制度效能。

3.社会救助防风险和促发展功能发挥不够

在脱贫攻坚阶段，社会救助制度对助力打赢脱贫攻坚战发挥了重要作用，但既有的社会救助制度安排主要以事后兜底为主，缺乏事前的风险预防机制和促进发展的举措安排。这既是当前社会救助制度建设的短板所在，也是未来社会救助制度改革的主要方向。面向共同富裕的时代目标，社会救助制度建设要更加重视对低收入人口的风险预防和风险化解，在加快更新社会救助理念的基础上，不断调整社会救助制度的功能定位，实现从保生存的单一功能向“保基本、防风险和促发展”的多重功能转变，以明确回应低收人口的多元化发展需求，从而更好地发挥社会救助促进共同富裕的积极功能。

4.社会力量在社会救助中的参与度不足

我国目前虽已经形成了“8+1”的社会救助制度体系，提供的社会救助内容和人群的覆盖范围有了较大拓展。但这一救助体系主要以政府力量为主，其资金主要来源于政府公共财政的转移支付。尤其是在脱贫攻坚期间，政府加大在社会保障领域的资金投入，有效发挥了社会保障兜底脱贫一批的重要作用，但社会救助标准和社会救助水平仍然较低。面对实现共同富裕的艰巨任务，仅仅靠政府单一渠道进行筹资显然很难完成这一历史任务，而社会力量却因受制于制度环境、自身能力、平台构建和功能定位等多重因素，参与社会救助仍然不足。因此，在扎实推进共同富裕目标的进程中，未来的社会救助制度建设还需要政府积极引导和动员社会力量参与社会救助，并为其提供参与平台、参与渠道和激励机制。

在新发展阶段，面对共同富裕目标，需要及时转换社会救助制度建设目标，积极回应人民对美好生活的向往，实现从“生存兜底”到“发展赋能”的功能转型。社会保障制度改革的目的是不断回应民生发展需求，而社会救助作为民生保障的最后一道防线，理应在这一背景下不断提升民生保障水平，织密扎牢人民生活安全网。因此，在新发展阶段，社会救助制度改革应该以助力共同富裕为目标，加快建设能力开发与安全网并重的社会救助制度体系，更好发挥社会救助“保基本、防风险和促发展”的积极功能，使社会救助制度体系建设行稳致远。

（一）强化社会救助制度顶层设计，推动“保生存”向“促发展”功能转型

发展理念决定制度建设方向。“保生存”的制度定位与过去的经济社会发展阶段及困难群众的基本需求相适应，有效防范和化解了困难群众的基本生存风险。但是，随着经济社会发展阶段的变化，尤其是历史性解决绝对贫困之后，经济社会发展目标有了更高定位，加快实现全体人民共同富裕成为新的奋斗目标。在此背景下，“保生存”的社会救助功能定位已不能适应经济社会发展的实际，必须及时更新社会救助理念。社会保障是助力共同富裕的一套有效制度，这在学界已经基本达成共识，但对社会救助助力共同富裕的定位依旧模糊。社会救助作为社会保障的一个重要组成部分，必须随着经济社会发展目标的变化而不断调整制度建设方向，及时进行理念更新，强化社会救助的分配功能，瞄准全面推进共同富裕的目标进行制度建设，加快实现从以“保生存”为主，向“保基本、防风险、促发展”的系统性转型，持续优化救助体系设计，细化救助施策标准，提升救助服务效能，既兜牢民生底线和化解民生风险，又注重能力建设和内生动力培育，让社会救助成为保障群众基本生活、促进社会公平正义、助力共同富裕的重要支撑。

随着经济社会不断发展，人民群众的发展需求也逐渐呈现多元化和差异化。党的十九大报告在原有的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基础上，增加了“幼有所育和弱有所扶”两项新内容，其中“弱有所扶”与社会救助制度建设密切相关。这一重要表述不仅扩大了保障和改善民生的范围，而且也为社会救助体系发展指明了新的方向。党的二十大报告指出全体人民共同富裕是中国式现代化的重要特征之一，在此时代背景下，社会救助需要秉持“大救助”理念，将覆盖对象从绝对贫困人口转向低收入人口，进一步扩大社会救助的覆盖范围和服务对象。同时，还要积极发展服务类社会救助，更加注重对低收入人口的风险预防与危机干预，强化对社会救助对象的能力培养和内生动力挖掘，如针对有劳动能力的救助对象开设免费的职业技能培训，针对因突发事件造成的救助对象心理创伤开展心理危机干预，并注重提升受助家庭的数字素养和韧性提升，帮助其找回发展信心。总而言之，未来应围绕共同富裕目标，构建各类社会救助项目的联动机制，建立分层分类的综合性社会救助网。

随着经济社会的持续发展与人民生活水平的稳步提升，低收入人口的发展需求呈现出多元化和异质性趋势，在生活照料、精神需求、社会参与、能力提升等方面的诉求日益迫切。面向共同富裕的时代目标和多元化需求的低收入人口，社会救助体系建设亟需加快向服务类救助延伸拓展，在筑牢物质保障底线的基础上进一步加快发展服务类社会救助。提升对低收入人口的支持力度，为社会救助对象提供除物质保障以外，还包括生活照料、精神慰藉、社会融入、能力提升和心理疏导等多样化和专业化服务，全方位回应救助对象的多层次需求。同时，搭建多元化社会救助通道，充分调动各类社会资源助力低收入人口破解发展困境，通过风险预防、能力提升和行动改善等举措，有效防范化解低收入人口面临的各类社会风险。此外，还应该促进社会救助工作重心下移社区，依托社区网络系统打造共建共治共享的社会救助新格局，促进低收入人口在“自助+互助”的过程中实现相互支持和自我价值实现，推动低收入人口在一定程度上实现由“被救助”到“自助+互助”的角色转变，真正实现从“保生存”向“促发展”的跨越，为共同富裕筑牢基层民生根基。

社会救助制度建设的主体是政府，当前的社会救助资金主要来源于各级政府的财政资金，专业人员主要来自政府内部。这种以政府为主导的供给模式，在特定发展阶段为兜牢民生底线提供了坚实保障。但随着经济社会发展阶段与发展目标的深刻转变，社会救助所覆盖的社会弱势群体、低收入人口规模持续扩大，救助需求也从基础的保生存向保基本、防风险和促发展的多元需求拓展，仅依靠政府公共财政的单一投入，已难以匹配现阶段的救助需求与发展要求，因而亟需建构多元化、可持续的筹资机制。我国当前虽已搭建了包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助和社会力量参与的“8+1”框架，但在实践中社会力量参与明显不足。面向促进全体人民共同富裕的时代目标，社会救助制度建设需加快构建多元筹资机制与社会力量参与机制，主动为社会组织参与社会救助搭建规范化、专业化的服务平台。具体而言，可通过营造社会氛围、制定支持政策、搭建参与平台和提供制度保障等，吸纳更多社会组织参与社会救助，以更好发挥社会力量对政府力量的补充作用，有效解决社会救助力量不足的问题。