作者简介：包国宪，兰州大学管理学院教授、博士生导师；刘璎，兰州大学管理学院博士研究生
文献来源：《兰州大学学报(社会科学版)》2025年第4期
摘要：欠发达地区县级政府绩效水平在主客观条件的制约下呈现低迷状态，如何有效推进其政府绩效改进对于全面实现基层治理现代化及区域协调发展具有重要意义。以L县为分析对象，基于PV-GPG模型和CGR模型搭建分析框架，解码欠发达地区县级政府绩效改进的影响因素和内在逻辑。研究发现，欠发达地区县级政府绩效改进受到驱动性、指引性、激活性、辅助性等四类因素的协同影响；影响因素间交叉互动，形成“驱动—投入”“协同—联动”“指引—变革”“管理—执行”“适应—互动”等五个子系统，子系统间相互耦合，促进价值转变和意识觉醒，实现了要素资源的高效整合及政府绩效管理体系的有序搭建，在“补短板”的同时充分释放其势能。政府绩效管理的嵌入充分带动全局工作并与现有行政体系形成互动，促进治理体系的优化重塑和绩效改进机制的形成，持续推进其政府绩效改进。
关键词：欠发达地区；县级政府；政府绩效改进；影响因素；案例研究
我国正处于深度转型期，亟需通过改革建立相适应的公共行政体制和国家治理体系，全面促进经济与社会发展。现阶段政府改革面临腐败、形式化等问题，改革动力不足且难以充分满足复杂多样的发展需求，推进政府改革核心在于通过政府绩效改进，建立人民满意的、高绩效的政府组织。因此，如何推进政府绩效改进成为保障转型顺利推进、实现高质量发展的重要议题。在公共行政实践中存在绩效管理制度缺位、机制不完善、意识淡薄，部门间协调不畅及多主体参与度不足等问题，政府绩效水平停滞、绩效目标偏离的现象屡有发生，政府合法性受到严峻考验，推进政府绩效的有效改进迫在眉睫。在新的发展阶段，政府绩效管理系统性和持续性不足的问题日益凸显，政府绩效改进作为政府行动的重要目标及政府绩效管理的重要环节，在政府绩效管理转型过程中逐渐成为学界关注的重要议题。现有研究多从具体角度切入进行局部挖掘，探究绩效改进工具的使用成效，而政府绩效治理研究在弥合政府绩效管理在工具理性与价值理性间分歧的同时，使“政府绩效改进”进入主流研究视野并提供了整体性的研究思路。综上，政府绩效改进这一议题在实践和理论层面都体现出其重要价值，亟需结合具体治理场景，围绕其影响因素、行动路径、机制等内容进行深入细致的探索。
以持续的绩效改进建立高绩效政府是治理现代化的核心目标，现有研究从政府绩效评价指标与流程优化、绩效信息使用及改进工具应用等技术角度探究政府绩效改进路径；从组织变革视角分析政府机构和部门的绩效改进问题，探索推动绩效改进的影响因素；具体分析了医疗卫生、预算管理、公共服务、生产安全等领域的绩效改进问题，形成改进方案和模型。总体来看，上述研究缺少对政府绩效改进问题的系统性思考和根源性挖掘。在政府绩效治理范式下，政府绩效是多元治理的产物，需要从多方收益均衡的角度关注影响改进行为和过程的多种因素，并构建科学适宜的改进路径和机制。从价值理性的角度出发，重新思考政府绩效应该承载什么，为实现政府绩效的最大化寻找破解之道，亦是探究政府绩效改进的关键，这两方面都是本文期望拓展的部分。
政府绩效管理与政府绩效水平提升密切相关，对基层政府来说，政府绩效管理由于缺乏科学理论和价值观念的引导，在促进政府绩效改进方面收效甚微。县级政府是基层政府体系的重要组成部分，以目标责任制为主要形式的政府绩效考核作为其引领经济社会发展的核心激励制度，虽强势推动县域经济的高速增长，但在“唯GDP”导向和压力型体制的双重作用下，出现考核形式化与泛化、考评体系失衡、绩效观念滞后、绩效管理制度化及规范性不足等问题，其带来的负面效应让县级政府面临诸多治理困境。当前，需要探究政府绩效管理转型的“新入口”，促进政府绩效管理和治理现代化在县级层面的良性互动，共同为建立高绩效的县级政府做出贡献，这对推进基层治理现代化具有重要意义。现有研究从完善绩效管理工作的角度思考推进县级政府绩效改进的路径，从治理创新的角度针对县域治理弊病探究改进政府绩效的工作模式、制度和治理机制。未来，需从县域治理现状和需求出发，站在“以人民为中心”的价值立场思考县级政府应该产出什么样的绩效，将承载群众需求和利益的公共价值贯穿县域治理全过程，促进政府绩效管理转型，适应实现“推进政府绩效持续改进”这一目标的内在需求。
县级政府直接面对基层社会和广大群众，其绩效水平直接影响地方经济社会发展、民生改善和社会稳定。我国幅员辽阔，地区发展差异深深影响县级政府的绩效表现。欠发达地区县级政府面临发展基础薄弱、发展资源欠缺、制度环境不佳、人员观念落后等引发的一系列治理问题，加之治理能力不足，导致其政府绩效水平明显滞后于发达地区。与发达地区相比，欠发达地区县级政府绩效在改进策略的侧重点和实施方式上存在特殊性，绩效改进的迫切度和空间也更为突出。截至2022年，我国欠发达县域占全国县域总数的30%左右，推动欠发达地区县级政府绩效改进对于促进区域协调发展、增进民生福祉、提升基层治理效能、推动基层治理现代化都具有极为重要的意义。现有研究从政府绩效评估优化、政府绩效损失、政府绩效治理等视角探讨县级政府绩效改进这一重要议题，但在欠发达地区县域场景下的研究成果不足。本研究从相关理论中获得启示，深入挖掘欠发达地区县级政府绩效改进的影响因素，分析其所承载的具体内容、相互关系并呈现其作用于绩效改进的内在过程，回答“如何实现欠发达地区县级政府绩效有效改进”这一基本研究问题，为欠发达地区县级政府绩效改进寻求可能路径，同时丰富拓展该领域研究内容。
一、文献述评与分析框架
（一）文献述评：政府绩效管理转型与基层治理现代化下的政府绩效改进
马克·波波维奇在《创建高绩效的政府组织》一书中提出，政府改革成功的关键在于改进政府绩效。国外对政府绩效改进问题的研究开展较早，学者在联邦政府、区/县政府、具体政府部门及公共部门等实践场景中诊断绩效改进问题，提出包括预算管理、独立审计与绩效审计制度、电子政府建设和普及率、政府绩效管理系统等影响因素并探究政府改进途径与机制。改进政府绩效绝非轻而易举，需要进行详细、系统的探讨。有研究从系统性视角探究政府绩效改进模式并提出不同的综合性绩效改进模型，还借鉴企业管理中的绩效改进理念和工具构建更具操作性的绩效改进框架，以卫生、安全、乡村建设项目等领域的绩效改进实践为分析对象，从多主体参与、信息收集、效率和专业化，以及激励保障机制的建立等方面探讨绩效改进的可持续性问题。
国内关于政府绩效改进的研究多基于政府绩效评估、政府绩效管理理论、政府绩效管理制度、政府绩效管理创新、绩效管理与公共价值等政府绩效管理研究主题，一部分研究通过分析当前绩效评估指标体系、评估制度和考核体系存在的问题，从评估主体设置、指标体系优化和评估结果运用等方面入手，倡导以政府绩效评估改进促进绩效改进；另一部分则着眼于“政府绩效改进”本身，或是从政府绩效管理工具的使用、绩效问责、绩效目标设定等方面提出政府绩效改进建议，或是分析平衡计分卡、标杆管理等工具对绩效改进的影响。此外，还有部分研究以政府行为和组织变革为研究视角，从效能建设、政府职能、公共价值、绩效反馈等方面讨论如何促进政府绩效改进。在地方政府层面，学者分别从财政透明度、绩效信息使用、行风评议、领导力建设等方面探究其绩效改进路径，还结合地方政府治理特征构建“压力—动力”框架以分析其绩效改进过程，提出以构建现代地方政府绩效治理机制促进绩效改进的思路。总体来看，现有研究多集中在技术、工具层面，虽然从不同角度探讨了改进路径，并从绩效提升这一结果出发分析了政府绩效管理、政府创新、公众参与、数字技术、治理结构等对政府绩效改进的影响，但仍需从价值层面入手探究政府绩效改进的本质并从整体性视角深入挖掘其影响因素和内在过程。
政府绩效管理正在向政府绩效治理过渡，政府绩效治理是多主体参与、多种社会因素相互交织、作用、影响构成的复杂生态系统，在提升政府绩效、转变政府职能、优化公共服务、增强政府公信力等方面发挥重要作用。现有研究从公共价值、政府治理过程、服务型政府建设、绩效领导等角度尝试构建更具综合性的政府绩效治理体系，将“政府绩效的持续改进”作为最终目标，使政府绩效改进研究得到更多关注。政府绩效治理作为一种新的理论范式以更加综合的视角展示出政府绩效改进的更多可能性，而其中的“绩效损失”概念则从根源上引导政府思考“我们本应该做多好，什么没做好，改进空间有多大”的问题，为研究政府绩效改进问题确立了逻辑起点并提供了新的研究思路。诚然，外部环境的变化、对绩效内涵的认知差异及日益多元的公共价值需求等给政府绩效管理带来挑战，评估技术和方法已经难以有效推进政府绩效改进，未来的研究需要结合具体情景为促进政府绩效改进找寻更多抓手。
县域是推进国家治理现代化的前沿阵地，也是探究政府绩效改进问题的重要场景。当前县域治理中存在资源浪费、运行效率低下等问题，从县域找到新的突破口和增长点是各界的基本共识和努力方向。现有研究就县域治理中工作模式、制度、治理机制的创新展开探索，强调要充分释放其自主性，在自主性与规范性、激励与约束的平衡中激发其活力，在对结果和过程的双重关注下提升其治理有效性，最终实现政府绩效改进。还有研究总结基层政府绩效评估中主体单一、规范化不足且流于形式、指标设定不能及时准确反映政府实际成果、结果利用存在“短视”行为等问题，提出不让政府绩效评估成为催生繁文缛节的诱因，而成为促进绩效改进和提升整体治理能力的重要手段。此外，基于实例探索县级政府绩效考核体系改进思路并从公共服务质量提升、政府职能转变、政府管理创新等视角拓展县级政府绩效管理研究的广度和深度，思考如何促进其在发挥“指挥棒”作用的同时与其他制度相互配合，打破传统科层制的限制，促进政府绩效的持续改进。
综上，关于政府绩效改进的研究尚处于探索推进阶段，国外研究对绩效改进实践进行大量定量分析，探究不同部门、领域绩效改进的影响因素和路径。国内研究多从工具层面入手，在政府绩效评估、管理的演进中探寻绩效改进方法，也结合政府变革背景提出了一些可行的改进路径，但仍需展开更具系统性和针对性的分析。鉴于县域治理现代化的战略诉求和学界对于政府绩效管理在县级政府层面有效性的再思考，需要对“县级政府绩效改进”这一议题进行进一步挖掘，特别是要结合政府绩效治理的理论背景，从政府绩效改进的源头和本质出发，基于县域发展情况和县域治理特质展开更多探索。考虑到县域发展的区域差异及其对政府绩效改进产生的不同影响，本文以欠发达地区县级政府为研究对象，探讨其政府绩效改进的影响因素及内在机制，实现对现有研究的丰富和深化。
（二）分析框架
政府绩效治理理论的相关研究成果为政府绩效改进研究提供了思路。其中，以公共价值为基础的政府绩效治理理论（PV-GPG）将政府绩效视为多主体合作生产的产物，政府绩效治理体现为价值建构、组织管理和协同领导三个子系统的互动，以“建立高绩效的政府”和“政府绩效的持续改进”为最终目标。其理论内核与本研究的理论诉求契合，其中蕴含的系统性观念也为全面分析政府绩效改进的内在过程提供思路，故将其作为构建分析框架的指导性理论。
政府绩效治理下的政府绩效改进处在复杂多变的环境中，涉及多主体、要素的协同，而上述理论框架中三个子系统也需要通过协同促进绩效改进能力的提升，产出更高水平的绩效。此外，当前县级政府职能定位随着县域社会转型和治理需求的演进发生变化，结合整体绩效观，可将“县级政府绩效”界定为特定情景下“县四大班子”、各政府部门及相关主体围绕共同绩效目标的实际产出，其改进需要基于以人民为中心的价值立场，充分考虑内外部挑战，以协同性的提升为重要前提。基于此，特选取整合性协同治理框架（CGR）作为构建分析框架的支撑性理论，该框架整合了协同治理的相关概念，涵盖协同系统情境、驱动因素、协作行动、影响和适应等要素，具有较强的包容性和开放性，在运用过程中可对不同研究对象进行针对性解释，为研究县级政府绩效改进提供思路上的指导。
基于研究问题整合上述两个理论框架构建本文的分析框架（图1），作为“参照理论”促进分析过程聚焦、指导理论框架构建，最终产生新的理论贡献。分析框架具体从以下几个方面指导整个研究过程：1）前置性条件的达成触发政府绩效改进进程，也是政府绩效改进行动的基础，政府绩效管理体系的运作和各要素间的互动协同都以此为前提。框架中沿用CGR中的“投入”和“驱动要素”概括这部分内容，对欠发达地区县级政府而言，这两方面的努力尤为重要。2）政府绩效改进有赖于政府绩效管理体系的变革。借助CGR框架中的“协同动态机制”，PV-GPG框架中的公共价值和协同领导子系统，通过加强公共参与、构建共识、提升联动能力，形成多要素协同动态机制引领上述变革、催化政府绩效改进。3）政府绩效改进以高效灵活的组织结构为载体，在具体行动的支持下推进。该过程体现为政府绩效组织管理和政府组织变革的双向互动对一般公共行政过程的优化重塑，落脚于绩效改进行动的实施。4）更高水平的政府绩效产出并不是政府绩效改进的终点，产出结果沿着绩效评估和系统环境调适两条路径反馈到前述各个环节，实现对子系统的优化，形成绩效持续改进的良性循环。
综上，政府绩效改进是动态开放的系统环境中多要素共同作用下的一项系统工程，其呈现形式和实现机制在不同条件组合和情景下存在差异。本研究借助上述分析框架，通过对案例的深入挖掘最大限度呈现欠发达地区县级政府绩效改进的内在过程。
二、研究设计与数据分析过程
（一）研究设计
县级政府绩效改进是受多种因素影响的复杂行为和动态过程，需要通过对其内在细节的描述，打开“黑匣子”，挖掘其内在机制。案例研究法恰恰适用于描述、解释、探索或评估一个或多个事物（或现象）的复杂过程。本文综合考虑可借鉴研究成果数量、变量的可测量性及研究目标，遵循案例研究的一般步骤和规范，分析理解案例中的重要“活动”，边“理解”边进行案例资料的挖掘。具体按照“嵌入型单案例研究”的操作过程，对案例中的多个子分析单位（包括行动、行动主体等）及其互动关系进行深入分析，挖掘欠发达地区县级政府绩效改进的影响因素并厘清其互动关系，呈现绩效改进的内在过程。
基于研究目标和案例数据的可获得性，按照理论抽样准则选取能够更好地为构建理论服务的案例——L县。L县地处革命老区，发展中存在守旧思想且基础薄弱，属于欠发达县。自开展反腐倡廉教育以来，当地部分领导干部的作风问题逐渐显露，更加限制了其发展步伐，致使绩效水平持续低迷。2013年11月，习近平总书记赴L县视察，做出“让老区人民过上好日子”的重要指示。在此背景下，新一届领导班子带领全县破旧立新、不断变革。通过集中梳理诊断其面临的困境和问题，为政府绩效改进寻找切口，以“解放思想大讨论”和“作风建设年”两项活动营造积极开放的工作氛围，激发内生活力。同时以“创建”工作为引领，全面推动公共服务、基础设施建设等各项工作的开展。在此过程中，干部能力和积极性持续提升，各项制度机制不断成熟，领导班子也能够不断明确并立足自身优势，围绕“工业强县、创新发展”战略，在以人民为中心的价值观念引领下，持续创新工作制度和机制，有效推进绩效改进并强化其成果。L县以科学的发展战略为指引，不断激活各主体参与县域治理的积极性，上下两届领导班子薪火相传，在摘掉“欠发达”帽子的同时形成了政府绩效改进的可持续推进模式，体现出战略性、系统性和引领性特征，具有较强的研究价值和借鉴意义。
本研究获取翔实的一手资料，也从相关宣传报道中收集大量二手资料，呈现出完整清晰的故事线。在此过程中，仍以理论抽样思路为指导，围绕研究主题和关键概念进行有目的地资料收集，直到所有概念和问题能够被充分解释，重要类属得到充分发展。一手数据的收集以半结构化访谈为主要形式获得约25万字的访谈逐字稿。此外，在L县官方网站的“在线访谈”栏目收集2019-2022年约1.5万字的访谈稿，填补了访谈资料在时间线索上的空缺。同时，以局内人身份观摩工作会议、观察领导干部交流工作的过程、参观产业发展基地和政务中心并撰写备忘录。收集包括领导讲话稿、政府工作报告、工作方案与总结、各类绩效考核方案和评价通报、规章制度、职责和工作清单等各类文档资料共90份，筛选整理官方网站公布的政务要闻、高相关度的主流媒体报道24篇。通过持续、多渠道的数据收集，保证资料与研究问题间的相关性和资料的丰裕性，实现了证据间的“三角验证”。
（二）数据分析过程
研究借助质性分析软件Nvivo11Plus对案例资料进行逐层编码，层层提炼有价值的信息，提取欠发达地区县级政府绩效改进的影响因素，获得对案例内在规律的深层次理解，分析过程如图2所示。
将所有案例数据导入分析软件后，首先通过软件的自由节点编码功能从中摘录最能反映关键内容的原始词句，在剔除不同资料来源下的语义重复或类似节点后共获得有效自由节点7021个，形成一级编码；通过软件的节点合并功能，对上述节点进行持续比较和逐层整合，得到269个初始范畴，原本纷繁复杂的数据资料被关联起来，形成数据“地图”；对初始范畴进行三级编码，分析概念间的类属关系，建立起范畴间的逻辑脉络；在分析框架的指引下，通过不断地迭代推理和深度比较析出更具理论性和概括性的主范畴并进行理论解释，形成核心范畴。最终在核心范畴、主范畴和副范畴间建立起多层嵌套的逻辑关系（表1）。其中，核心范畴是具有总结性的因素类别，主范畴是高度凝练的影响因素，副范畴是情景特征下影响因素的具体体现，在上述关系的形成中，欠发达地区县级政府绩效改进的内在线索不断显现。
遵循复制法则，数据分析过程中预留8份政府文件进行再编码，产生25个新范畴，将其补充到副范畴中，更全面地支撑主范畴。在数据收集过程中尽可能地保证数据的有效性和完整性，为降低分析过程中的样本缺失风险，通过Nvivo11Plus中的“编码覆盖率统计”功能分析不同资料的利用率（图3），结合对不同类型资料节点贡献率的统计，锁定二次抽样范围，对文本资料进行扩充。
经统计，政府文件和媒体报道的节点贡献率低于访谈资料，而政府文件在编码覆盖率的贡献度上较为突出，故着重对政府文件进行补充和二次挖掘。通过与前一阶段分析结果的持续对比，部分范畴得到进一步验证与丰富，但没有产生新的概念类属，据此判定各范畴已发展完备，理论抽样饱和。
三、要素协同：欠发达地区县级政府绩效改进影响因素分析
从分析结果来看，上述因素针对欠发达地区县级政府在绩效改进中面临的阻碍，围绕改进意愿和能力的提升，从价值、目标、机制、制度、组织、行为等方面影响绩效改进的过程和效果。材料来源和参考点支持程度的不同体现其在影响程度和功能上的差异，各影响因素在不同阶段介入并释放其势能，协同推进欠发达地区县级政府绩效改进。
（一）激活与指引：价值转变与共识构建
受到自身自然环境、历史、区位、观念、社会经济及区域发展政策等条件的限制，欠发达地区县的整体发展水平相对落后，其中观念与认知的落后是阻碍政府绩效改进的首要因素。欠发达地区县级政府领导干部自身能力不足，长久以来形成“等靠要”的工作态度，在工作中习惯于固守现状，面对绩效水平的落后缺少主动改进的意识和信心，致使绩效改进难以开启，需要借助一些因素激活。
早期，L县行政环境低迷守旧、干部作风懒散，其政府绩效一直处于较低水平。新书记上任后，“正好发展到了一个低谷，在解决这些问题的时候，其他兄弟县区都在不断的发展。”（FT19）县委、县政府领导班子识别出其面临的主客观压力，明确问题和差距并发起两项活动，一是“作风建设年”活动，通过严抓纪律、明树典型等方式及时发现并查处一批干部，在当地干部队伍中形成巨大影响，建立风清气正的工作环境；二是“解放思想大讨论”活动，通过营造开放、自由的工作氛围，集思广益、凝心聚力，让干部敢于担当、乐于担当。上述活动促进了L县工作作风的转变与重塑，树立起担当作为价值导向，不断打破观念和行动上的禁锢。在正向激励、容错纠错等机制的配合下，激活了干部工作的积极性，使其在面对复杂环境和艰难阶段的各类问题时能够迎难而上，逐渐形成推进政府绩效改进的意愿和积极氛围，触发政府绩效改进进程。
在此基础上，欠发达地区县级政府需要重新凝聚和构建新的“共识”，引领整个绩效改进过程向积极方向发展。L县通过多种方式强化使命感、荣誉感、责任感等价值观念并使其贯穿于绩效改进的全过程，认为“不能愧对一方百姓，65万人眼巴巴看着我们，希望我们搞出一片晴朗的天空和幸福美满的生活。”（WJ-39）同时，通过沟通交流不断重塑干部对工作意义的正确认识，持续破除坐井观天、夜郎自大、等靠要拖、推诿扯皮等思想，树立担当作为的价值理念。此外，在各工作领域树立典型，通过宣传、表彰等方式发挥其带动作用，主要领导在工作中身先士卒，营造创先争优的工作氛围。特别重视发挥“党建引领”的指引作用，“建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，高位推动、部门分工、齐抓共管。”（WJ-31）将国家方针政策更好地融入县域发展和治理，撬动更多资源并监督保证各项工作符合公共利益、朝着共同的绩效目标展开。
案例数据分析结果显示“公共价值建构”在影响因素中的重要占比。公共价值是支持政府绩效持续改进的根本依据，L县领导班子正视社情民意在绩效改进中的积极作用，认为“现在老百姓要求很强，虽然麻烦一些，但是对我们有很大的帮助和益处。”（FT22）一方面，不断畅通信息收集、报送和反馈渠道，及时挖掘会议发言、调研视察报告、信访记录、12345政府服务热线中的民意信息并给予积极回应；另一方面，通过“群众满意度大走访”活动持续掌握民情动态，把群众所思、所想、所盼及时反映到党委、政府或有关部门并落实到具体的工作中。上述行动使L县领导干部能充分且精准地掌握民之所需，结合对自身职责的再认识不断凝结出核心“公共价值”并以此为出发点开展工作，通过现场督办、首问责任制、12369工作机制等方式持续提升群众满意度、促进公共价值的实现，使政府绩效改进获得了稳固的抓手和明确的方向。
（二）供能与支持：资源引入与平台创设
欠发达地区县级政府财政收入有限且存在资金分配不到位、不合理现象，在一些重点任务的推进中缺乏上级政策支持和指导及专业人才的智力支撑。因此，资源不足及配置低效成为阻碍其政府绩效改进的又一因素，优化资源配置、提高资金使用效率同时吸引更多外部资源是破解该阻碍的关键。
“打基础”和“补短板”是欠发达地区县级政府绩效改进的前提。L县通过多种方式促进人才、资金、土地、政策等“多种资源的引入整合”并进行有效调配弥补其资源短缺问题，支持政府绩效改进。一方面，出台政策吸引大批创新创业团队、产业领军人才和实用技能人才，鼓励企业与高等院校、科研院所共建实验室、研究中心、技术中心，构建起绩效改进的核心驱动力；另一方面，大力发展开发区和产业园区，汇聚大量人流、物流、信息流、资金流，形成各类资源统筹联动格局；同时，加强预算绩效管理和项目资金成本收益分析，保障有限资金被有序、及时落实在重点项目上。多元主体的“支持认可”也是其政府绩效改进所需的重要“资源”。L县特别注重将上级决策转换为重点工作，同时经常主动与上级沟通以获取支持性资源，相关部门“一遍一遍跑，或者派科员上市局的各个科室蹲着，给领导汇报”（FT12）。此外，“围绕着老百姓收益，去引导、宣传、做工作”（FT18），通过宣传解释和耐心引导不断弥合群众与政府间的利益和信息鸿沟，不但收获了群众的“支持”，也使政府工作不断导向其绩效产出的应然方向，加速了政府绩效改进的进程。
欠发达地区县级政府在推进工作的过程中缺乏“协同”思维和能力，造成资源浪费和行政效率低下问题，阻碍政府绩效改进的进程。早期，L县领导干部以守住“一亩三分地”为原则，难以应对复杂的治理问题和工作任务。意识“破旧”之后，L县进一步通过平台创设打破上述困境，建立“工作专班”“工作线”等工作机制和非正式沟通渠道并进行制度创新，促进人员、部门及各类资源的协同联动。同时，以提升政府管理水平为目标创设更为高效的政府工作平台，为绩效改进的开展提供载体。一方面依托各种数字技术提升政府运行效率，特别是以“互联网+”促进政务服务网上平台的整合，建设县镇村三级政务网络，实现基层互联网与政务服务网的互联互通。另一方面，建立实时、公开、高效的信息平台，实现对日常巡查、问题督办、情况通报、责任落实等信息的一体化管理，促进绩效信息系统、绩效监督和反馈制度的形成，加强内部管理科学性。此外，基于各领域实际情况出台相应政策，使工作开展更具科学性，也降低了政策执行偏差，促进预期绩效目标的达成。
L县在营造创先争优工作氛围的同时还着力搭建包含容错、纠错、考评、保护机制的激励平台，“让干事者无忧、担当者无虑”；探索推行“底薪+绩效奖金、绩效奖金高于底薪”的薪酬分配机制，实现能者多劳、多劳多得；树立凭“实绩”用人的鲜明导向，将工作实绩纪实情况与年度考核结果等进行相互印证、补充，作为干部评先树优、选拔任用的重要参考。上述措施很好地平衡了压力和动力，实现对干部的正向引导，最大化激发了其能动性并使其成为政府绩效改进的坚实基础。
（三）突破与链接：内外系统互动与有效参与
欠发达地区县级政府所处的行政环境较为闭塞，存在对传统官僚体制更深的路径依赖，这使得干部在工作中缺乏创新精神、内部易形成各自为政的局面。高素质人才的流失则导致其干部队伍能力相对薄弱，很多工作难以深入推进。因此，体制机制和能力瓶颈也是其政府绩效改进的阻碍因素。
基于此，欠发达地区县级政府在凝聚“内驱力”的同时也需要打破僵化封闭的状态，不断从外部环境中汲取养分。内外系统互动以不同的方式影响L县的绩效改进进程。初期，县委、县政府就组建队伍对其自身在经济社会发展和政府治理过程中面临的问题和瓶颈进行细致的归类诊断，与发达县区对比找出短板，明确其绩效改进的方向；强调创新和学习对改善组织绩效的重要作用，经常“带着干部省内学习、市内学习，带他们跑了发达的市，让他们去看”（FT17），学习先进经验，解放思想，拓展工作思路，关注组织的任务目标和战略意愿，形成将才干用于解决问题和提高绩效的学习文化；营造宽松开放的工作环境，鼓励领导干部打破常规，不断破解工作难题并推动组织内部变革和要素整合方式的革新。上述措施以提升组织适应能力为目标，突破了欠发达地区县级政府绩效改进的重重阻碍，实现了对组织形态、运作过程和工作方式的重塑，建立起动态灵活的学习型政府系统，助推其政府绩效改进进程。
此外，以开放积极的态度不断打通系统内部各领导班子间、不同部门领导间及县乡领导间的沟通渠道。县委书记提到“有想法，那我必须和书记去说一说，沟通沟通，听听书记的意见。”（FT17）街道书记也讲道，“到了书记层，还有什么事儿不能说，所以说到我们四个人的时候就没有秘密，就没有障碍，我们四个人经常是一早一晚沟通。”（FT10）持续的沟通突破了部门、层级间的信息屏障，形成日益熟悉的工作网络和牢固的信任关系，搭建起顺畅和谐的内部工作运行通路，行动主体可围绕共同的绩效目标展开合作，大大提升绩效改进效率。
欠发达地区县级政府的绩效改进尤其需要多元主体的参与，以此获取更多的信息、资源和情感支持，而多元主体参与度低却成为其绩效改进面临的又一阻碍，因此需要加强多元主体与内部系统的链接，促进其有效参与。L县特别重视发挥人大和政协的特殊优势，支持鼓励代表委员们通过提案、带案视察、座谈会及参与条线工作等形式收集与“公共价值”相关的有效信息并开展协商，助推多项重点工作的开展；培育并吸引有潜力的社会力量参与高质量发展，牵手金丰公社及其他专业的第三方组织创新发展模式，提升治理效能；不断疏通群众参与渠道，尤其重视发挥12345热线汇集民意的作用，定期将反映的共性问题汇报县委书记并推动解决，实现群众与政府的良性互动。有效参与和新公共治理理论范式下所强调的网络化管理、关系资本提升绩效的观点契合，有助于搭建更具协同性的绩效改进系统，影响政府绩效改进的效果。
（四）引领与整合：协同领导与联动能力提升
欠发达地区县级政府不仅承担加快发展县域经济、充分保障基本公共服务及改善基础设施等多重任务，还面临政府绩效考核的压力，忙于完成上级下达的工作任务和接踵而至的经济考核目标。这导致对其自身发展缺乏清晰认识和战略规划，统筹能力也存在不足，阻碍政府绩效改进的长远推进。
随着政府绩效改进系统的完善，L县开始着手提升其协同领导的水平以协调整合各类资源及多元主体的力量。欠发达地区县级政府的协同领导水平与一把手及主要领导的素质密切相关，其在影响因素中也占据很大比例。L县县委书记在领导干部和群众间的认可度很高，访谈中大家普遍认为，“县委书记大局意识非常非常强，具备驾驭全局的能力，决定了我们这个地方、我们这一段时间的发展。”（FT19）其从战略层面对全县发展进行总体布局，依据L县实际情况制定“一年打基础、两年上台阶、三年大变样”的整体发展思路并形成了具体的绩效规划和改进目标，基于“功成不必在我”的价值追求带领全县领导干部在前期开展了很多打基础、利长远的工作，为政府绩效改进的持续推进奠定坚实基础。此外，县委书记提到“我确确实实想在这一届位置上做出一些东西，这个价值取向决定了我的决策。”（FT17）在此观念的指引下，其凭借丰富的经验、敏锐的觉察能力和政策把握能力带领全县干事创业，各部门、街道、乡镇领导在工作中也亲自牵头督促，促进各项关键和重点工作任务的落实。此外，领导小组、指挥部等工作机制的建立进一步统筹多元力量、化解绩效改进中的矛盾和冲突，最终形成涵盖价值、愿景、效率三个层次的绩效领导力，促进政府绩效改进的有效推进。
L县基于上述三个层次协同领导的需求展开联动能力建设，围绕前期制定的战略框架确立绩效目标并以此为共识展开工作，为产出高水平绩效奠定基础；将“问题的发现和解决”作为推进工作的核心准则，“看看哪些方面还没有破题，查清是客观原因还是主观原因，找准症结，盯住不放，抓好整改。”（M-G3）不断打破部门界限和利益边界，“遇到难题了，领导就召集相关部门，十几个部门开会解决，通过领导开会来解决这些问题，一次不行两次、两次不行三次。”（FT22）最终形成具有操作性的工作方案；“推行目标管理，层层传导压力，一件一件抓落实，一项一项求突破，全面提高工作成效。”（EB-5）同时，“深化目标绩效考核，做到有清单、有督查、有考核、有问责，推动各项工作落地见效。”（RB-9）不断促进绩效目标的达成和绩效差距的弥合。在问题导向的引领下，欠发达地区县级政府将有限精力集中在关系政府绩效改进效果的关键事项中，联动能力的提升大大优化了其政府绩效改进能力，保证事事能落实，预期绩效目标得以持续有效达成，政府绩效改进成效不断增强。
（五）承载与创新：执行力提升与行动变革
欠发达地区县级政府治理能力不足是其与发达地区绩效水平拉开差距的重要因素之一。长久以来，其按照惯有行动模式低效运行，形成了僵化的行政流程、决策过程和组织形态，阻碍绩效改进行动的开展。需要以具体的行动为承载，以执行力建设为目标不断创新，打破上述桎梏。
执行力是政府及其工作人员为实现政府目标，发挥功能和能力的程度及产生的效率、效益和效果的综合体现。在“事多、权小、责大、能弱”的执行窘境下，欠发达地区县级政府在执行主体能力提升和执行体系建设方面存在短板，干部的能力培养和科学调度，以及明晰有效的职责体系能够促进形成结构合理、渠道畅通、配合紧密的政府运行体系，有效抑制相互推诿、信息闭塞、人浮于事等现象的产生，最终提升执行绩效。L县不但坚持科学用人导向，提出“让干部发挥个人特长，让他干适合自己的事，他的职位一定要去发挥个人的特长。”（FT16）还通过业务培训、选派干部到一线锻炼等方式加强对干部的培养，不断激发其主观能动性，为工作的高效开展奠定基础；同时提出“高效推进工作最主要的是职责要明确，到底该谁干，问题出在哪，这个必须要明确。”（FT1）通过构建职责清单、工作分线分组推进、专人干专事、领导干部帮扶包干与协调等机制，实现了部门和干部各司其职、各尽其责，权责划分、沟通协调明确顺畅，确保工作有抓手、责任不落空，形成“事事有回应”的工作样态。上述两方面的努力为绩效改进行动的有效开展保驾护航，正向影响政府绩效改进的效果。
此外，L县在行动上积极谋求创新以应对其封闭僵化和模糊化状态下的问题悬置情况，仔细筛选并锚定一些“关键行动”。一是基于中央战略和上级规划形成的重点和中心工作，这些行动可为其绩效改进带来大量资源；二是基于“工业强县”战略目标下的产业发展和项目建设，其能扎根当地实际并激活发展潜力；三是通过基础设施建设和环境整治工作打牢“服务能力建设”和“形象提升”这两项基础，提升吸引力和凝聚力，将其转化为推动绩效改进的财富性资源。总之，“关键行动”作为欠发达地区政府绩效改进的切口，促进了更多资源要素的集聚，使其绩效改进的关注点不断聚焦于有限资源的最大化利用，承载绩效改进的行动过程并深深影响改进的效果。
同时，L县积极探索推进行动变革，使其成为政府绩效改进的“催化剂”。首先，树立实事求是的行动理念并将其渗透在各项工作中，重视落实与落地。形成“一线工作法”，倡导领导干部去一线摸家底、找问题，对历史遗留问题进行全面排查并形成清单，成为其政府绩效改进的重要锚点。此外，有意识地将工作中积累的经验做法凝结为固定的工作机制和长效制度，提升工作过程的规范化程度，促进问题和对策的快速链接，强化政府绩效改进的效果。行动变革使L县对改进问题是什么、如何改进、具体步骤依据是什么等进行积极探索，使政府绩效改进行动有了具体支撑和方向。
（六）贯穿与撬动：政府绩效管理体系的搭建
欠发达地区县级政府一直以目标责任制为主的绩效考评制度为依据推进各项工作，由于缺乏科学理论的指导和专业人员的加入，其对绩效管理重要性的认识不足，绩效管理水平明显落后于发达地区。绩效管理中存在考评体系不完善、结果运用不充分、监督问责缺位等问题，致使政府绩效管理难以充分发挥其推动绩效改进的作用。
唐纳德曾提出，21世纪是一个通过政府绩效管理来实现社会治理的时代。政府绩效管理在积极适应社会变革的过程中，已经逐渐成为改进政府绩效以获取认同、支持和合法性的重要制度安排。L县很重视政府绩效管理，认为“只有通过考核才能督促工作，如果不考核，这项工作就无所谓了，就没有那种强大的愿望来把这个工作干好。”（FT11）县委、县政府从战略规划出发，围绕做什么、怎么做等形成明确具体的绩效规划和目标；持续优化政府绩效考核指标体系，针对不同部门和单位特点设立差异化指标，在权重设计上坚持“跳起来摘桃子”原则，减少一票否决项；建立“上下联动、目标一致、协调配合、互动共进的工作机制”（WJ2），将定期与专项考核结合，追求对“工作实绩”实事求是、客观公正的考察；搭建跨层级、跨部门的信息沟通和传递渠道，通过正式和非正式的手段促进政府系统内部的动态沟通，最终以绩效信息的收集和使用明确政府绩效改进的重点和方向，以具体工作方案和计划书逐步推进绩效改进。综上，L县通过搭建涵盖计划、组织、沟通、激励、控制、反馈等各环节相互协同的政府绩效组织体系，为政府绩效改进提供载体。
在此基础上，L县将绩效监控、绩效沟通与绩效反馈进行整合强化，构建以“问题诊断与解决”为核心的政府绩效管理体系，该体系与县域治理体系双线交织，共同促进其政府绩效改进。针对各个部门、各项工作制定明确的绩效考核方案，形成较为完善的绩效考核体系，为政府绩效管理的逐步嵌入奠定基础；制定“严格的考核评估制度、情况通报制度、责任查纠制度，由绩考办进行挂号督办，对重点工程、重点项目、重点工作落实推进责任制”（FT35）保障政府绩效管理系统各环节的协同配合；实时关注各项绩效目标进展，通过重点督查、阶段性评估等方式进行绩效监控，对绩效目标执行和职能履行情况进行有效的监督与检查，动态掌握问题和差距，为政府绩效持续改进提供方向；将政府绩效管理与县级政府行政过程充分整合，使政府组织适应并融入政府绩效管理的制度环境，促进政府运行机制、管理方式、职责体系和价值观念的变革；转变绩效考核思路，通过“健全正向激励机制，让能者上、平者让、庸者下，全面激发干部敢于负责、勇于担当、干事创业的热情”（K-B3），在激励与问责的平衡中不断激活政府组织活力，为政府绩效改进的持续推进获取内在动力。
综上，L县通过多种方式使政府绩效管理成为其绩效改进的利器，从横向和纵向全面贯穿于政府绩效改进过程中，在提升其绩效水平的同时与政府运行系统和治理体系相融合，撬动更多主体和资源的良性介入，使其政府绩效改进得以持续推进。
四、系统耦合：欠发达地区县级政府绩效改进的内在逻辑
在欠发达地区县级政府绩效改进的推进过程中，各影响因素的内涵得到拓展，相互间逐渐形成明显的交叉互动关系并不断发展出多重互动网络和非线性关联，最终形成动态稳定的子系统并延展出多种影响路径，拓展了其政府绩效改进的广度和深度。
（一）子系统形成：影响因素间持续的功能性关联
基于对影响因素作用程度及内涵的掌握，将其再次置于具体情景中，梳理政府绩效改进过程的关键节点和事件，挖掘影响因素间的复杂关联。最终发现，在欠发达地区县级政府绩效改进的不同阶段，各影响因素通过持续地互动产生基于功能的重复性关联，随着关联强度和频率的增强形成“驱动—投入”“协同—联动”“指引—变革”“管理—执行”“适应—互动”等相对固定的子系统，子系统间相互联系且从不同侧面影响欠发达地区县级政府绩效改进。
资源的欠缺及意识、能力的滞后使欠发达地区县级政府绩效改进难以启动且面临多重限制，县域治理情景下的多重竞争关系及主政领导观念转变形成的各类主客观压力促使行动主体的意识和行动氛围发生转变，成为欠发达地区县级政府绩效改进的关键驱动性因素。与此同时，“问题的识别和诊断”与政府绩效改进“行动基础”的搭建相连接，成为欠发达地区县级政府绩效改进的必要性投入。驱动性因素影响的持续扩散和累积使关系欠发达地区县级政府绩效改进的关键问题被不断识别，随着“行动基础”的日益牢固，“驱动—投入”子系统逐渐形成，促使欠发达地区县级政府破旧立新并迈出政府绩效改进的第一步，也成为持续激发绩效改进行动的重要力量。
欠发达地区县级政府还需以内部系统运行效率的提升促使有限资源的最大化利用，更好地支持绩效改进行动的开展。首先，县一把手和各主要领导价值观念的转变及综合素质的提升是关键，在“以问题解决为导向”的核心理念的指引下，落脚于协同领导能力的持续修炼。此外，基于政府运行的实际情况，以具体工作和任务的落实为主线，以合理统筹战略规划、绩效目标和行动计划为主要内容提升联动能力是强化运行效率的又一抓手。两种能力在推进绩效改进的过程中相辅相成，形成“协同—联动”子系统，该系统在一定程度上克服了欠发达地区县级政府资源短缺问题，也使其治理体系运行更为顺畅高效，助推其绩效改进进程。
前述过程促使欠发达地区县级政府绩效改进稳步推进，观念和行动的变革则加速改进进程，特定要素指引是重要条件。欠发达地区县级政府的大量精力多集中于各项任务目标的达成，会不自觉地忽视公共价值在保证行动方向正确性与绩效合法性方面的重要意义。有意识地通过多种渠道收集民意或感知群众的满意度，提炼符合自身需求的公共价值不但能持续纠正并预防绩效偏差，更能从根源上转变其绩效观和改进思路，让绩效改进行动事半功倍。此外，在具体工作推进中，使命感、责任感、创新意识等价值观念的渗入持续激发行动主体的行动力及能动性，使其聚焦关键绩效目标并不断寻求新的突破口，为欠发达地区县级政府的绩效改进找到更多锚点。在价值引领的同时，领导牵头、树立典型、党建融合等因素为变革树立标杆，在持续积累下，“引领”带来系统内部工作理念和方式的转变，在此过程中，“变革”不断与“引领”性要素相互配合形成“引领—变革”子系统，打破欠发达地区县级政府“僵化”的运行状态，逐步突破绩效改进瓶颈并开拓出更多绩效改进的有效路径，也吸纳更多主体和力量进入到政府绩效改进过程中。
欠发达地区县级政府在前述子系统的影响下逐渐补齐短板并具备一定的绩效改进能力，下一步需要以具体行动的落实为载体实现绩效改进目标，以治理体系的优化与重塑更好地承载新开拓的绩效改进路径、强化绩效改进能力、放大绩效改进效果。首先，在优化系统运行结构和流程的同时持续推进政府绩效管理体系的建构，将新绩效观念的引入、绩效组织体系的建立和绩效领导力的提升作为重中之重，搭建成熟有序的政府绩效改进系统，实现对绩效改进过程实时、可持续的追踪。同时，围绕干部能力提升和职责体系优化推进执行力建设并与前述过程交织、配合，形成“管理—执行”子系统，在巩固绩效改进系统的基础上使欠发达地区县级政府有能力开展利于其绩效改进的关键行动，将行动落实作为绩效改进的重要支点。
欠发达地区县级政府绩效改进要以开放的系统环境作为行动背景，打破封闭状态带来的一系列阻碍。在绩效改进过程中持续关注外部环境，明晰自身定位及推进绩效改进中可能面临的问题，积极促进内外系统的良性互动，在系统外部寻求答案以优化内部系统状态；向学习型组织发展，不断从优秀县区或学术机构汲取先进经验和理论以指导其绩效改进，同时有意识地强化组织弹性，打造动态灵活的组织形态，使其能结合自身实际适时调整行动策略和思路并为创新行为提供空间。上述努力不断提升欠发达地区县级政府的适应性，成为其绩效改进的内驱力，而积极与民众、社会力量等多元主体展开互动并强化有效参与则为其绩效改进凝聚了外驱力，在内外驱动力积累的过程中，“适应—互动”子系统逐渐成形，重新激发欠发达地区县级政府的活力，使其绩效改进得以深入持续地展开。
综上，欠发达地区县级政府绩效改进在上述子系统的共同作用下以“启动—蓄力—激活—发力”为线索不断向前推进，在横向上覆盖了不同的工作领域。教育、医疗等公共服务领域以公共价值为引领使改进过程符合公共利益和诉求，促进多元主体的有效参与并加强创新学习，形成科学有效的绩效改进规划，持续引进各种资源、加强内部管理和制度建设，再以绩效管理体系、执行力建设为依托不断推进绩效改进；营商环境建设、招商引资等关乎其经济发展的领域则以成熟的协同领导能力为基础，主政领导需要对当地情况进行准确把握，制定战略规划和清晰的行动路径，进而通过联动能力、执行力建设整合资源，在政府绩效管理体系的保障下促进各类项目的落实，实现绩效改进。前述影响因素在不同领域的重要性排序和组合方式存在差异，欠发达地区县级政府绩效改进是一项系统工程，不同领域绩效改进的成果间会互相影响，在推进过程中要围绕关键行动进行整体布局并结合政府绩效改进不同阶段的实际需求打包相关度较高领域的工作，在改进行动策略上也需有所侧重。
（二）逻辑呈现：系统耦合下欠发达地区县级政府绩效改进的理论框架
上述五个子系统既独立运转又持续产生跨越系统边界的互动关系，致使影响因素间的关联愈发紧密，推动子系统间不断耦合，形成政府绩效改进的良性循环体系，促进欠发达地区县级政府绩效动态持续提升。基于对欠发达地区县级政府绩效改进影响因素的深入分析和对改进过程的掌握，在分析框架的指引下，构建欠发达地区县级政府绩效改进的逻辑框架图（图4），呈现子系统的耦合情况与促进绩效改进的内在过程。
从图中可以看出，欠发达地区县级政府绩效改进在原有的系统环境中面临许多问题和阻碍。首先需要通过识别其中症结，发掘机遇并因地制宜地选取适宜的活动以促进驱动性因素的形成。驱动性因素使欠发达地区县级政府的意识觉醒并推动其形成绩效改进的强烈意愿，激活其绩效改进进程。而主动积极地进行问题的识别与诊断是正式启动欠发达地区县级政府绩效改进的前提，通过对自身问题的鉴别与梳理，明确“绩效改进改什么”这一问题并结合自身实际确立投入点，成为推进其绩效改进的行动基础。前述三个影响因素关联形成“驱动—投入”子系统，其在横向上开启了欠发达地区县级政府绩效改进的进程，通过在绩效改进过程中与系统环境的互动持续探寻新的绩效改进激活点并链接新的投入点，不断开启新的绩效改进进程。
能力建设是欠发达地区县级政府绩效改进的关键。在以公共价值构建为内核的“指引—变革”子系统和以协同领导为内核的“协同—联动”子系统的双重驱动下，欠发达地区县级政府的联动、适应、执行能力得到迅速激活与强化，显化为有效参与、行动变革与关键行动落实。公共价值构建和协同领导作为两个关键因素又横向贯穿于整个政府绩效改进过程中，推动政府绩效组织管理与政府行政体系的双重变革，进而促进政府绩效管理体系的搭建并使其与县级行政体制与制度互动融合。在“管理—执行”子系统的进一步作用下，政府绩效管理体系与县域治理中的特定任务目标不断结合，使其将绩效管理重点聚焦于工作实绩，完善了其指标体系、工作体系和组织体系并实现绩效观念的不断更新，最终使政府绩效管理体系嵌入干部激励、项目推进、预算管理、重点工作落实等多个方面。结合目标与过程管理，进一步发挥政府绩效管理的分析诊断、动态纠偏作用，持续识别和分析绩效差距并以监督、动态报告、整改、反馈等路径搭建政府绩效持续改进工作机制，动态促进其政府绩效改进，持续产出高水平政府绩效。总之，欠发达地区县级政府绩效改进过程伴随政府绩效管理体系的搭建与优化，要促进其成为绩效改进重要的制度保障和行动依托并将其融入绩效改进的全过程。此外，欠发达地区县级政府的适应性变革是其绩效改进的又一主线，该过程主要通过促进内外系统间的持续互动获取资源和触发变革，逐步优化和重塑其行政组织和过程并打破低效的治理形态，形成灵活高效、职责明晰和高度协同的治理系统，为其绩效改进提供有力支持。
欠发达县级政府绩效改进并不是以产出更高的政府绩效为终点的单一线性过程。其通过政府绩效管理体系下的监督、评价、分析报告等方式持续发现绩效差距和需要改进的问题，并将问题不断反馈到绩效改进的各阶段和子系统中，实现政府绩效的多线程、持续改进；行政运行机制和政府绩效管理体系的交互过程也伴随着内外部系统的持续互动，在“适应—互动”子系统的驱动下，欠发达地区县级政府的绩效管理体系不断成熟完善且与治理体系的关联更为密切，其治理方式、理念及政府运行过程得以不断革新，也使其不断产出更高水平的绩效。
综上，欠发达地区县级政府绩效改进总体上体现了整合性协同治理框架中“投入—驱动—行动—产出—适应”这一主线，充分展现了主体、观念、行动、资源协同后的整体倍增效果。此外，基于公共价值的政府绩效治理框架在其绩效改进机制的构建中发挥核心作用，五大子系统在价值构建、协同领导和政府绩效组织管理体系的支持下不断耦合，形成以问题的发现、分析、回应与解决为线索的良性循环，通过与系统环境的互动，实现政府绩效的可持续改进。
五、结论与展望
本研究基于对案例的深入挖掘，分析了欠发达地区县级政府绩效改进的影响因素及内在逻辑，回答了欠发达地区县级政府绩效何以改进这一核心问题。具体得到如下研究结论：
第一，欠发达地区县级政府绩效改进受到落后的观念与认知、资源不足及配置低效、体制机制僵化、竞争考核压力、治理能力不足、绩效管理意识和水平落后等因素的阻碍，在驱动性因素、指引性因素、协同领导、有效参与、执行力建设、联动能力建设、绩效管理体系搭建、改进行动基础、行动变革、关键行动落实、内外系统互动等11个影响因素协同作用下，补齐短板、破除障碍，形成绩效改进的意愿和能力，不断推进政府绩效改进进程并取得明显成效。
第二，案例数据分析显示各影响因素在影响程度上的差异性。对欠发达地区县级政府而言，驱动性因素作用下突破僵化守旧氛围是其绩效改进的必要前提，以资源要素的引入整合、干部激励、管理水平提升及协同联动制度的建立等为主要内容的行动基础搭建则是其开展绩效改进行动的基础和保障，在整个绩效改进过程中占据独特地位。
第三，政府绩效管理是推进欠发达地区县级政府绩效改进的利器。要建立成熟完善且符合自身实际的绩效管理体系，通过多种方式将其嵌入各种政府管理活动和行政过程中并使其成为发现问题、分析问题和解决问题的重要制度安排。此外，树立以工作实绩为导向的绩效管理理念，加强相关配套制度建设，让绩效管理带动全局工作，引导各行动主体创先争优、服务大局，促进政府执行、适应、联动等能力的提升和治理理念、方式的变革，实现政府绩效的持续改进。
第四，欠发达地区县级政府要重视协同领导水平的提升。一把手要基于自身的优势、劣势及所处的系统环境进行战略规划，确定层次相宜的绩效目标，凝聚共识并促进资源的有效配置。在具体行政过程中要借助不同类型的领导方式对各要素进行统筹协调，权衡与整合各类需求和利益、促进各项行动的落实，形成以产出高绩效为目标绩效改进路径。
第五，欠发达地区县级政府要充分重视公共价值并将其作为推进绩效改进的底层逻辑。要将群众满意度作为推动各项工作的重要标杆之一，在实际工作中对其进行及时地调查掌握，积极开拓渠道引导群众监督、评价、参与政府行动并深入群众当中掌握信息，促进公共价值建构以引领绩效改进方向。
第六，各影响因素基于功能性联系展开互动，形成“驱动—投入”“协同—联动”“指引—变革”“管理—执行”“适应—互动”五个子系统，其分别从推动欠发达地区县级政府破旧立新、克服资源和体系运行瓶颈、开拓绩效改进路径、支持关键绩效改进行动落实、激活组织及主体活力等方面入手，启动、助推、加速、支持、保障欠发达地区县级政府绩效改进的顺利开展。在此过程中，子系统间不断耦合形成合力，促进欠发达地区县级政府绩效改进的持续进行。
第七，协同领导和公共价值建构贯穿政府绩效管理过程，共同促进政府绩效管理体系与县级行政体制的互动，形成常态化的政府绩效改进制度和程序及良性运作的政府绩效改进体系，帮助欠发达地区县级政府明确“应该做什么”“应该怎么做”，减少行动偏离绩效目标的风险，不断消解行政系统内部的冲突，最大限度保障绩效目标的落实和高质量绩效的产出。
由于经济发展水平、区域条件、资源禀赋、行政环境、智力能力等方面的差异，欠发达地区与发达地区县级政府的绩效改进重点和方向明显不同，具体体现在改进的行动领域、策略与思路等方面。欠发达地区县级政府绩效改进总体体现为转型与变革下“借力—蓄力—发力”的可持续过程，观念转变、基础搭建、资源利用、治理能力提升等是其关注重点，而发达地区则更需要从政府自身出发，从政府绩效管理体系优化、预算绩效管理、信息化建设、协同体系搭建、体制机制创新等方面入手。
诚然，欠发达地区县级政府虽然在发展水平上处于落后状态，但也拥有尚未开发的潜力。研究基于中国本土化情景下欠发达地区县级政府绩效改进经验，深入挖掘欠发达地区县级政府绩效改进影响因素，系统呈现其内在逻辑，形成具有中国特色的新的理论认知并拓展了相关领域研究成果，也为相关实践提供了可借鉴思路，具有一定的推广价值。未来的研究可以考虑选取更多案例对上述研究结论进行验证和完善，或借助大样本数据探究单个影响因素与政府绩效改进间的因果关系，也可以选取发达地区样本、从更多视角切入进一步拓展县级政府绩效改进问题的研究。