作者简介：袁方成，深圳大学政府管理学院教授、博士生导师
文献来源：《北京行政学院学报》20250919网络首发
摘要：本文以2025年中央城市工作会议精神为指导，立足我国城镇化由快速增长迈向稳定发展、城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效的新阶段，选取县域作为研究切入点，系统阐述县域新型城镇化内涵式发展的核心命题。在此基础上，分析新形势下县域发展所面临的新机遇与新挑战，阐述县域新型城镇化内涵式发展的新思路，进而结合广东省南海区、四川省彭州市、浙江省安吉县、湖北省宜城市等地的实践案例，总结提炼出新时代县域新型城镇化发展应采取空间集约、产城融合、生态优势转化以及就地市民化等行动路径，旨在为推动中国式现代化进程中的县域城乡关系现代化转型提供理论支撑与实践启示。
关键词：城乡融合发展；内涵式发展；县域新型城镇化；产城融合；人口市民化
城市作为现代化建设的重要载体，在党和国家工作中居于战略支点地位。2025年中央城市工作会议科学研判了城镇化发展新趋势，指出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。单纯依赖外延式扩张的传统路径难以为继，亟须转向以内涵提升为核心的发展路径。此后出台的《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确强调，要分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，大力发展县域经济。因地制宜发展小城镇。在此背景下，县域作为城乡融合的核心枢纽与新发展格局的关键支点，其城镇化质量直接影响现代城市体系建设成效。为此，深入把握县域新型城镇化发展规律，系统研究其内涵式发展的理论意蕴与政策取向，总结创新路径，对培育县域高质量发展新动能具有重要意义。
一、县域新型城镇化内涵式发展的理论框架
县域因其内置的多维空间复合性、政权设置完整性、地方文化地域性、城乡场域互动性以及多重“接点”功能，成为我国现代城市体系建设不可或缺的重要部分。因此，立足现阶段县城发展事实，深刻把握中央城市工作会议精神核心要义，不仅有助于理解当前新型城镇化战略调整的政策逻辑，更能为推进县域新型城镇化高质量发展指明实践方向。聚焦此次会议的总体要求与重点任务，以坚持内涵式发展为主线，正确理解与阐证“两个转向”“五个转变”“七大任务”的具体政策意涵及其相互关系，对于今后一段时间内推进以人为本的县域新型城镇化具有重要的决策参考价值。
（一）“两个转向”：县域新型城镇化发展的实践基础
2025年中央城市工作会议明确指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。事实上，一个国家或地区的城镇化进程一般按照“S”形曲线演进，并整体上呈现出“慢—快—慢”的发展态势。我国城镇化历经七十余年发展，2012—2024年城镇化率平均增速达到1.16%，远高于世界同期水平，2024年更是达到67%，早已进入后半程。尤其是随着新型城镇化战略的提出，我国城镇化发展速度在“十二五”期间明显放缓，然而这并非意味着城镇化进程中断抑或质量下降，反而转向更注重内涵式发展的新阶段。
作为城镇化建设的空间载体和战略节点，城市发展的规模同样影响和表征着我国城镇化发展的整体质量。自新型城镇化战略提出以来，我国不同规模等级的城市均呈现扩张态势，相较于1981年，2023年全国城市建成区面积增长超过7.3倍，达到62038平方公里。但需清醒地认识到，城市发展的土地依赖型扩张模式已不可持续，客观上制约了农业农村现代化进程，更迟滞了农业转移人口市民化这一核心命题的解决。针对这一问题，国家层面早有布局。早在2015年召开的中央城市工作会议，就将“推动城市更新”纳入我国城市工作的整体政策框架，意在聚焦更为微观的城市内部结构优化和机体功能更新，推动城镇化从外延拓展转向内涵提升。其后，在相关政策的导引下，我国县级城市更新工作快速推进且成效卓著：2019—2024年，全国共改造各类老化管线36万公里，累计建设养老、托育等各类社区服务设施7.8万个。更为重要的是，城市更新直接提升了县城人居环境和承载力：县城人均道路面积和人均公园绿地面积分别从2015年的15.98平方米、10.47平方米增长至2023年的21.08平方米、15.06平方米。
正因如此，城镇化发展速度的逐步放缓和城市建设规模的同步收缩意味着今后城市发展的重心不再是片面追求城市规模的扩张、经济体量的增加以及人口总量的增长，特别是随着人民城市理念的提出、实践与迭代，以内涵式发展为底色的新型城镇化战略为城乡融合发展、区域协调发展积攒着坚实的实践基础。当前我国县域城镇化已迈入深度转型期，发展逻辑正在发生根本性转变：发展重心由片面追求城市规模体量扩张转向人民城市品质建设；区域协调取得突破性进展，东中部城镇化差距从2010年的16.4%缩小至2024年的10.89%；城乡融合基础持续巩固，城乡居民人均收入比由2010年的2.99%减少到2024年的2.34%。实践证明，以内涵式发展为统领，以区域协调发展为突破，以城乡融合发展、区域协调发展为根基的发展路径，正为我国构建共同富裕的城镇化新格局注入强劲动能。
（二）“五个转变”：县域新型城镇化的方法论基础
如果将“两个转向”视为对当前我国县域城镇化发展规律的本体论认知，那么“五个转变”则可理解为指导未来我国县域新型城镇化发展实践和推动行动更新的方法论体现。这五个转变具体表现为：“转变城市发展理念，更加注重以人为本”作为总体指引，统领着其他四个转变。“转变城市发展方式，更加注重集约高效”，意在将空间、要素和土地集约置于县域新型城镇化发展的核心，扭转以往城乡要素错配的局面，进一步回应城镇化发展阶段转型与城市发展规模收缩的基础命题。“转变城市发展动力，更加注重特色发展”，区别于以往外延式城镇化依赖大城市发展和现代化工业体系建设，实际上是更加凸显县域本位，强调通过县域构建富民产业、创新发展就地就近市民化模式，规避不同规模城市间产生同质化竞争，形塑并巩固县域发展的比较优势。“转变城市工作重心，更加注重治理投入”，既指向前述“两个转变”内涵的结构优化与速度调适，也契合基层治理现代化的总体趋势。前述快速城镇化引发的不完全市民化问题，亟待从此入手加以解决，进而推动农民自身的身份认同以及生产生活方式的根本转变。“转变城市工作方法，更加注重统筹协调”，强调要审慎处理好工业与农业、城市与乡村、发展与稳定、大城市与小城镇、传统与现代、城镇化发展的速度与效益等关系，其背后折射出的依旧是“两个转向”所蕴含的城镇化发展速度与效益提升的问题。
（三）“七大任务”：县域新型城镇化的行动论基础
需要特别指出的是，此次中央城市工作会议进一步强调，要以建设现代化城市体系为基本立足点，并系统部署了包含以下七大方面内容的重点任务：优化现代化城市体系、建设创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市、智慧城市。其中，“优化现代化城市体系”是未来我国城市工作的任务基点，它清晰界定了县域新型城镇化和城乡融合发展在现代化城市体系和推动区域高质量发展中的基础地位，为当前城镇化进程中关于“优先发展大城市还是小城镇”的关键问题提供了有力指引。创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市、智慧城市这六项城市建设任务，既是对现代化城市体系内涵的深化和支撑，精准锚定了新时代我国县城建设的核心目标，也深刻契合县域新型城镇化实践中产业化、城市化和市民化的核心要求，从发展维度上科学回答了“新时代建设什么样的市镇、如何建设市镇”这一方向性重大问题。
整体来看，上述“七大任务”系统聚焦城市结构优化（现代化城市体系）、动能转换（创新城市）、品质提升（宜居城市）、绿色转型（美丽城市）、安全稳定（韧性城市）、人文赓续（文明城市）及治理增效（智慧城市），全面覆盖了县城建设、发展与治理的关键领域。其意义在于既能深度塑造以中小城镇为底色的城市内涵与乡土文明，又能依托县城基础设施建设全面更新推动城市功能跃升，最终将经济繁荣、文化彰显、生态友好、民生福祉等多维度发展需求有机融入县域生产生活的各个方面，成为未来我国城市工作与县域新型城镇化发展的基本遵循和核心内容。
（四）内涵式发展：理解县域新型城镇化的一个框架
此次中央城市工作会议的一个重大创新是提出以推动城市高质量发展为主题、以坚持城市内涵式发展为主线。事实上，“内涵式发展”最早源于经济领域，强调通过技术创新、管理效率提升等内部要素优化实现增长，而非依赖规模扩张、速度提升和数量增加，属于一种以保护为先、满足内生需求为主的集约型发展模式，后逐步延伸至教育、医疗与公共治理等领域，核心内涵涵盖质量提高、效益发展与结构优化。相较于外延式发展侧重事物数量与规模的简单增长，内涵式发展更强调发展符合事物内在本质要求。这种本质差异决定了两者在发展路径上的根本分野。
聚焦县域这一我国现代城市体系的基础单元，内涵式发展理念具有特殊适用性。一方面，城市空间品质提升的内在要求决定了县域新型城镇化必须走内涵式发展道路；另一方面，相较于大中城市，县域难以继续通过大规模“造城运动”或“进城浪潮”的方式实现跨越式发展，唯有依托内涵式发展，才能充分释放县域内生的政治、社会与地理优势，将县城真正打造成为高质量发展的核心载体。基于此，结合质量提高、结构优化和效益提升等理论内核，县域新型城镇化语境下的内涵式发展可被界定为以提高发展质量、优化结构效能、强化空间集聚和生态优先为核心，通过系统提升要素配置效率、优化功能结构布局、增强公共服务能力，推动县城以及县域社会由“形”向“质”转变、由“扩张”向“优化”跃升，最终形成发展范式的整体升级。
如果将更高发展质量、更合理城乡发展结构、更高经济社会发展效益视为内涵式发展的本质，结合上述对中央城市工作会议的要义释证，可提出县域新型城镇化内涵式发展的理论框架。首先，会议提出的城镇化从“快速增长期转向稳定发展期”、城市发展从“增量扩张转向存量提质增效”这“两个转向”深刻反映了我国县域新型城镇化发展的客观规律，其最终指向对城乡社会更高发展效益的追求，与内涵式发展的核心理念高度契合。其次，“五个转变”提供核心动力机制。在县域实践中，以战略协同（顶层设计与基层探索）、领域协同（如三产融合）、主体协同（政府—市场—社会）为特征的“五个转变”，正在塑造我国城镇化发展的新路径。其内在的政策牵引力、社会推动力与主体需求力（尤其体现在对新型工业化战略的接纳上）成为驱动我国县域新型城镇化内涵式发展的重要动力，能够进一步反映出我国县域新型城镇化发展方式的深刻转变。最后，“七大任务”凝练行动路径。透射出县域新型城镇化内涵式发展的实践目标与具体行动，基于空间集约、生态优先、质量提高和结构优化等理论内涵，在实践中进一步凝练为空间集约利用、生态优势转化、产城融合发展和人口市民化四重行动路径。
因此，坚持“内涵式发展”这一主线，“两个转向”的价值引领、“五个转变”的动力支撑和“七大任务”的行动指南，构成了推动县域新型城镇化高质量发展的核心命题、创新思路与具体路径。
二、“两个转向”下县域新型城镇化内涵式发展的新命题
城市发展理念从“以地谋城、以扩促建”的外延式路径迈向“以人为本、提质增效”的内涵式发展，不仅为大中城市的发展设定了更为严苛的建设标准，也对长期处于现代城市体系“接点”位置的县域发展提出了更高的结构性挑战与实践命题。
（一）内涵式发展视角下县域新型城镇化实践困境的再审视
对标内涵式发展所预设的新要求，我国县域经济社会发展中不平衡、不充分的矛盾依然十分突出。以产业发展为例，与2010年相比，2020年我国县域第一产业占比从16.2%降至15%，而第二产业比值则从51.9%快速下降至40.2%，同时县域内仍面临产业结构层次不高、要素流动受限、财政收入增长乏力等诸多挑战。一方面，传统要素红利逐渐式微，土地、劳动力、资本等要素边际收益递减，县城资源环境承载力逼近刚性上限。受产业能级与价值链位势的制约，县域内派生出的岗位类型多以劳动密集型为主，知识与技能的复合型岗位供给严重不足，产业吸纳能力相对有限。另一方面，数据、算力、人才等新型要素在县域层面流动较为匮乏，导致县域内多数企业仍深陷于价值链中低端环节，产品附加值相对较低。
更为重要的是，由城乡要素流动引致的经济发展差距已进一步延展至民生领域，造成了县域公共服务的明显短板。虽然近年来我国县域城乡公共服务体系得到持续改善，但县际之间甚至是城乡之间公共服务差距依然客观存在。仅仅就城乡公共教育服务而言，中西部地区县域城乡之间服务差距表现得更为明显。一方面，当前多数优质教育教学资源集聚中心城市，加之近年来区域间人口流动规模逐步扩大，叠加中心城市巨大的虹吸效应，即使是毗邻中心城市的县城也普遍面临“超级中学”以及城市学校带来的生源争夺和师资争夺双重风险，县城整体教育质量也出现相对明显的下滑。另一方面，地处偏远地区的乡村学校不仅囿于地理区位和资源配置，难以及时共享来源于城市地区优质的教育资源，个别学校甚至会因为生源不足、基础设施建设滞后和结构性缺编等客观因素，导致难以正常开展包括音乐、美术和体育在内的教学活动。
（二）县域新型城镇化内涵式发展命题的建构
立足当前我国县域新型城镇化发展面临的“两个转向”，根植于内涵式发展所蕴含的空间集约、生态优先、质量提高和结构优化的理论内核，本文正视当前县域发展普遍面临的城乡要素流动失衡、产业发展动力不足与城乡公共服务不均衡等问题，最终凝练出以下三个实践命题。
一是系统提升要素配置效率。无论是作为动力支撑的城镇化，还是以民生保障为底线的乡村全面振兴战略，或者是更加注重技术驱动的新型工业化道路，城乡要素流动都是推动现代城市建设的重要物质基础，也是支撑城乡富民产业体系建设乃至生产生活方式转型的实践依托。因此，其内在的实践命题可被概括为：着力构建以本地资源优势为依托的富民型产业体系，引导人口、资本、土地等要素向县域主导产业或者是特色产业以及重点功能区集中，为数据、信息和人才等新型要素流动与集聚畅通制度渠道，从而增强县域发展的韧性。
二是优化功能结构布局。区域内要素集聚的程度及其结构组成也会影响县、乡和村之间的空间布局。可以预见的是，未来我国不同规模等级的城市均将迈入去存量提增量的新阶段，届时城市存量和增量的比重也将发生逆转。在此背景下，如何有效消化以往外延式城镇化发展所带来的诸如低效利用、结构松散、功能重叠等城市空间冗余问题，成为另一个重要的实践命题。为此，我们需要跳脱出传统城乡二元分割的思维定式，以国土空间规划为引领，严格把控城乡规划品质，将全周期管理理念贯穿于县域建设、发展与治理的全过程，培育和发展紧凑型县域城市形态，推动生产、生活、生态空间协调融合。
三是增强公共服务能力。县域新型城镇化的本质在于人口市民化，而支撑这一目标实现的正是均等化的县域城乡公共服务体系。同时，内涵式发展根植于人民城市的建设理念，强调要将人的需求置于核心位置，通过转变发展思路来满足城乡居民的多样化需求。进而，其内在的实践命题指向以人为本、功能完备、均衡可及的公共服务体系建设，即聚焦效益增长和质量提高，通过补齐城乡教育、医疗、养老、住房等短板，完善城乡一体化基础设施，不断强化县城的人口吸纳能力。
三、“人民城市”理念下县域新型城镇化内涵式发展的新思路
2025年中央城市工作会议再次明确将“人民城市”理念置于未来一段时间城市工作的核心，提出要从发展理念、发展方式、发展动力、工作重心与工作方法五个方面推动城市工作根本转变，形成一条集“以人为本、集约高效、特色发展、治理投入和统筹协调”于一体的城市发展新思路。这为县域新型城镇化实现内涵式发展提供了顶层遵循，需要聚焦以下关键路径。
（一）动力转型：构建新型城镇化引领的“三轮驱动”新格局
高质量县域新型城镇化命题的实践深植于当下我国城市进入大规模存量提质增效的发展阶段，与以城市更新为表征的城乡融合发展存量盘活路径具有内在的一致性。党的二十届三中全会将新型工业化纳入政策框架，标志着城乡融合发展动力实现转型，也意味着对城市化、工业化与农业化关系将进行重新调整。
一是将新型城镇化置于首要位置，具有多重战略意义。一方面，新型城镇化既能有序推动农村人口转型，又能通过优化产业布局，消化资源剩余，为农村提供更为均衡的公共服务与发展机会；另一方面，新型城镇化能够借助基础设施联通、非农化就业和土地集约利用，为新型工业化与乡村建设提供有力支撑，本质上体现了新型城镇化建设通过城乡要素流动，将存量劣势转化为高质量发展增量优势的内在逻辑。
二是县域推进新型工业化战略具有独特优势。县域内生态要素存量丰富，农村剩余劳动力充足，发展的关键在于引入适配县域特色的现代产业体系。究其原因，中西部县域工业因前期乡村工业发展不完整，基础相对薄弱，且长期依赖行政化资源配置形成路径依赖，导致东部市场化工业化模式难以在中西部复制推广。同时，中西部县域大多以农业县和人口流失县为主，新型工业化战略应聚焦更为基础的农业农村现代化。此外，技术升级虽是工业化的关键支撑，但因其低门槛特性容易导致产业同质化，需警惕技术下乡可能引发的城乡信息鸿沟和农业适应性问题。
三是持续推进乡村振兴和农业农村现代化。乡村从衰颓逐步走向全面振兴的事实已然证明，一个具备农产品供给、粮食供给、文化传承与保护乃至生态保障等多元化功能的现代乡村是实现城乡关系现代化转型的关键支撑。县域新型城镇化必须坚持底线思维，既要推动乡村建设、乡村发展与乡村治理的协同并进，又要注重民生保障，持续强化生态环境保护，同步推动乡村不同业态融合，完善乡村治理体系，激活内生动能。因此，要充分把握县域新型城镇化的战略机遇期，全面深化农村改革，努力畅通城乡要素双向流动的制度渠道，推动基础公共服务设施向农村延伸，推进城市优质产品下沉，带动农民增产增收。
（二）系统推进城乡多维功能融合
地理学通常将县域城乡融合发展视为城乡两大地域系统融合的过程，并最终指向城乡多维功能融合。其中，空间融合被理解为城乡融合发展的外化体现，以空间权利为内核，逐步消弭原先城乡之间“中心—外围”的非均衡空间构序，形成包含空间融合、要素融合、产业融合和服务融合等领域在内的整体性融合。有鉴于此，推进县域城乡空间融合需以城市更新为重点，解决老旧小区环境失序、文化传承、防灾机能衰退等问题，统筹生产、生活、生态空间规划，建设现代化城市。城市更新不仅要着眼于城乡地域面貌改善，更需观照隐匿于城乡发展背后的空间资源分配不均、主体缺位等深层次权益问题。因此，要以居民空间需求和权益为尺度，既要尊重生活习惯和传统风俗，避免同质化与重复性建设；又要建立以空间治理权为基础的决策参与、协同共治和社会监督机制，保障城乡居民共同参与推动县域空间融合。
根本上说，城乡要素双向流动构成促进县域城乡融合发展的基本前提和内在动力，也成为影响城镇化发展水平的重要因素。当前城乡要素流动面临多重制度性障碍。其一是征地制度中农民的利益分配失衡、宅基地闲置与城乡建设用地的市场分割导致同地不同价。其二是户籍福利捆绑制约公共服务获取成为制约人口要素流动的难点。一方面是乡村基础设施建设相对滞后，使得处于边缘地区的农村居民难以享受普惠性的公共服务；另一方面，城市人才下乡深受市场预期和市场规制影响，行动意愿相对不足。其三是资本要素流动障碍。突出表现为城市资本下乡信心不足，同时小农户因规模受限面临融资难题。因此，推动制度联动式改革成为促进城乡要素融合的必然选择，通过深化土地、户籍和金融制度改革构建利益共享机制，实现城乡协调发展。
需要提及的是，当前要素流动失衡引发的空间权利配置不均衡的问题已进一步延伸至产业和公共服务领域，影响城乡不同类型功能的交互。一方面集中体现为城乡产业融合动力不足，致使农业转型缺乏必要的外部刺激；另一方面，农村地区公共事业发展难以获得足够的建设资源支撑，县域公共服务短板问题依旧相对突出。基于此，要构建县域富民产业体系，延伸产业链条，促进城乡产业共生，推进农业全产业链数字化升级，实现生产加工智能化转型，同时优化县、乡、村三级产业布局，因地制宜发展特色农业、乡村旅游等新业态。作为对城乡产业融合的反馈与回应，城乡服务融合旨在构建均衡可及的县域公共服务体系。为此，强化城乡公共服务供给的政策关键在于强化不同维度下的政策协同和制度衔接,构建突破空间约束的资源配置和要素流动机制。具体而言，在推动基础设施适老化建设和数字化建设的同时要建立健全城乡成本分担机制，引导更多社会层面优质的服务主体和服务资源进入县域，探索养老保险跨区域折算、医保异地结算等制度创新，系统性降低农村转移人口的定居成本，提升教育医疗等公共服务水平。
（三）有为政府、有效市场与有能集体
客观而言，地方政府基本职能、角色分化以及面临的资源约束会塑造出差异化的行动逻辑。具体来看，县级政府所创设的经济发展、城市建设与民生保障等职能，意味着其本身需以战略规划明确政策导向，为市场主体与社会力量提供指引。同时，政府通过财政、基建、改革、公共服务和帮扶，引导要素向中西部县域农村倾斜，强化城乡及区域协同发展能力。在此基础上，地方政府要积极鼓励引导城乡基层治理创新，构建以政府为主导、多方协同参与的城乡融合发展机制。
地方政府位置的结构性转换决定有效市场的效用边界。当前，地方政府通过政策决策和执行主导着县域新型城镇化的整体进程，可能会因为地方政府超然的身份优势挤压其他市场主体的行动空间，抑制其合作意愿。就城乡要素市场化改革而言，高质量的县域城镇化有赖于城乡统一大市场的建设，有效市场发展的首要任务即要破除土地、劳动力、资本、数据等制度壁垒，制定统一市场规则，建立跨域多部门协调的监管机制，让市场供求与竞争机制把资源剩余转化为县域城镇化新动能，提振市场主体参与信心。
事实上，“有能集体”的提出是要将乡村要素经营置于县域新型城镇化核心位置，以要素确权、经营与收益分配为逻辑主线，统筹政府规划、市场调节与集体权益保障。实践中，城乡融合发展可被理解为要素配置效率与治理体系效能协同提升的过程。作为城乡要素流动的“最后一公里”，农村集体凭借其对乡村资源要素的占取和分配，兼具经济发展与治理动员的双重功能。据此，一方面，要强化农村集体的经济发展功能，通过技术重构、链条重塑和业态重组推进县域城乡产业融合，实现村庄特色存量资源的在地化转化以及县、乡、村三级产业体系的有效衔接，构建具有地方特色的县域富民产业体系。另一方面，要强化农村集体组织的治理功能和适应性治理能力。坚持党建引领乡村治理的基本思路，不断推动农村集体组织建设的规范化与制度化建设，将乡村打造成优质资源要素的集聚区，以资源下沉推动乡村治理结构转型，构建适应要素流动的新型治理体系。
四、践行“七大任务”的实践探索：县域新型城镇化的创新路径与实践经验
基于中央城市工作会议中“七大任务”所内含的实践目标，本文结合广东省南海区、四川省彭州市、浙江省安吉县和湖北省宜城市等典型地区实践探索，提出新时代推进高质量县域新型城镇化发展，需要遵循“以人为本”“功能完备”“流动有序”基本思路，探索因地制宜的创新路径。其中，“以人为本”强调在城镇化进程中对生态文明建设、城乡公共服务与农村居民权益保障体系的有效构建；“功能完备”倡导县域城镇化进程中以产业生态链带动城镇化多功能的实现；“流动有序”则意在通过优化国土空间布局提升资源利用效率。由此进一步生成空间集约利用、产城融合发展、生态产业化以及人口市民化四种发展新路径。
（一）土地整治与空间重构：推动城乡空间一体化治理
党的二十大与二十届三中全会明确强调，推动城乡融合发展的核心任务之一在于完善城乡要素平等交换与双向流动的政策体系，尤其要加大对农村地区的政策扶持力度，促使更多要素流向农村。在县域新型城镇化进程中，土地要素作为城乡要素流动的基础性要素，其配置方式对劳动力、资本、技术等其他生产要素的流动与对接起着直接决定作用，堪称城市发展的核心资源。一方面，土地流转和集体建设用地改革能够促进资金、劳动力等要素在农村与城市之间合理流动，有力推动城乡一体化进程。另一方面，土地要素的市场化配置是一个撬动城乡“人”与“业”复杂动态变化的过程。通过土地整治、开发权再配置等手段，可形成农民非农化的就业结构，促进城乡经济结构和空间结构等多重结构的重塑。
广东省南海区的城乡融合发展创新实践是这方面的典型案例，深刻反映了要素流动与县域城乡空间融合之间的互构逻辑。其中，土地制度改革始终是驱动这一进程的关键力量。当地政府以土地要素为核心，通过土地制度创新凝聚多元行动力量，借助“工业上楼”和就近园区化的方式构建复合型产业空间。在优化土地利用格局的同时，进一步创新集体建设用地更新中的权益调节机制，赋予农民土地发展权，有效平衡了城、镇、村、企等不同权益主体之间的土地价值收益分配。从这个意义上讲，以要素流动为目标导向的县域城乡空间一体化治理，不仅体现为以全域土地综合整治为载体的城乡生产、生态、生活空间的功能融通，其实践逻辑更集中体现在空间组织和权属治理之中。
有鉴于此，未来推进城乡空间一体化治理的过程中，既要注重城乡空间的功能贯通和要素流动，通过“多规合一”合理规划城乡空间布局与基础功能，不断提高城乡空间利用效率，又要深植城乡要素流动与治理的内在互动规律，立足当前城乡要素流动的基本态势，在坚持要素市场化改革的基础上不断创新乡村治理模式，为土地、资本和人口等要素流动、对接与组合提供更加稳定的外部环境与制度支撑，促进更多优质要素向乡村地区集聚。同时借助人才下乡、资本下乡和资源下乡等政策契机进一步完善三治融合的城乡治理体系，最终形塑治流耦合的局面。
（二）产城融合与功能重塑：促进城乡产业融合化发展
随着新型工业化战略深入推进，专业功能县城的城镇化道路同样面临从增长主义向结构主义的发展动力转型，也意味着从单一的产城融合向全方位城乡融合发展的目标转化。在这个意义上，此类县城发展转型的本质在于通过产业体系重构激活城乡要素流动，发挥创新要素的集聚优势和规模优势，形成专业劳动力市场和资本市场，进而以城乡统一要素市场为基础，以现代工业体系塑造和基础设施建设推进现代城市建设，重塑新型工农城乡关系。
以四川省彭州市为例，该市立足产业基础与比较优势，通过限期开发、兼并重组、协商收回等手段优化产业空间布局，深化校地合作，打造专家工作站，推进种业等农业科技研发。依托乡村全面振兴战略实施，完善农村宅基地退出机制，以市场化改革释放土地要素权能，推动集约化、规模化经营。针对乡村人才短缺，完善人才政策体系，设立专项资金，为返乡人才提供专业化、全方位服务。同时依托蔬菜农业产业化联合体打造，创新“联合体+基地+农户”利益联结机制，背依“龙门山民宿学院”开展专业技能培训，提升农民就业素质。
作为推动县域新型城镇化内涵式发展的一个可及方向，未来以县城为载体的产城融合应以利益联结和业态融合为纽带，通过产业联动与技术渗透，促进城乡要素资源的优化配置，构建功能完备、运行高效的县域工业体系。一方面，要聚焦县域主导产业或特色产业发展，围绕重点产业链打造吸引上下游企业增资扩产、配套布局，鼓励龙头企业扩建产能、加快优质产品研发，提升产品附加值与市场竞争力；另一方面，依托政策扶持、基础设施互联互通和公共服务配套，及时推进城市更新，推动产业功能与城市功能协同发展，以创新型城市建设增强产业链整体实力与可持续发展能力。
（三）生态优先与比较优势转换：挖掘绿色发展潜力
促进人与自然和谐共生，既是中国式现代化在生态文明建设方面的本质要求，也是重点生态功能区推动县域城乡融合发展的核心政策定位。事实上，生态资源往往呈现“散、小、乱”的分布特征，而碎片化状态导致其在实践中难以形成规模效益和市场化价值。面对上述现实问题，作为“两山”理念发源地的浙江省安吉县率先在全省成立“两山合作社“，联合全县15个部门，以两山合作社为中心，通过全域自然资源确权登记和数字化改造，累计收储84万亩竹林、5000亩集体建设用地等沉睡资源。同步推进全域竹林碳汇交易、宅基地三权分置等配套制度改革，创新“租金+股金+薪金”三金联动机制，成功带动75%农户增收增产。
回溯安吉实践，其本质上遵循的是一种典型的“资源—资本—价值”的生态价值转化路径，不仅通过特色产业培育生成县域经济新增长点，而且为生态移民创造就业承载空间，实现从生态要素碎片化到规模经营、从资源禀赋到产业优势、从环境保护到民生改善的三重跃升。有鉴于此，对于生态功能区县城而言，在后续的发展过程中，地方政府一方面要注重秉持生态产业化的价值理念，深化集体产权制度创新，通过确权颁证、资源收储、生态产品价值核算与碳汇收益权质押融资等实践机制创新，将自然禀赋转化为可交易、可抵押、可收益的生态权益与经济效益。另一方面，地方政府要坚持产业生态化的发展思路，推动传统产业绿色化改造，发展县域绿色经济、循环经济和低碳经济，不断提升绿色产品的技术含量和市场竞争力。同步加快绿色产业法的制定与完善，推动绿色技术的研发与应用，最终实现经济效益与生态效益的协同。
（四）就地市民化与城乡社会融合：回应人口流失挑战
《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》首次提出“人口流失县城”概念，并将“转型发展”确定为人口流失县域的主要方向。《意见》强调，要充分结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量资源，促进人口与公共服务资源的适度集中，并通过完善民生保障与救助体系，引导人口向邻近经济发展优势区域有序转移，支持有条件的资源枯竭型县城培育接续替代产业。在此背景下，湖北省宜城市积极探索人口流失型县城的内涵式发展路径，通过推进农村土地制度改革、户籍制度改革和公共服务供给优化等综合举措，全面放开城镇落户限制，改善县域基础设施和基本公共服务供给能力。得益于这些制度创新，宜城市常住人口城镇化率由47.2%显著提升至55%，初步实现了人口承载能力、资源配置效率与县域经济转型的协同提升。
因此，面对人口持续流失的现实问题，地方政府应始终遵循人口流动的基本规律，围绕农业转移人口就地市民化，强化政策供给与制度保障。一方面，要聚焦“保存量”，在深化户籍制度改革的同时，推动公共服务标准化，完善与户籍、居住年限、就业状况等条件相挂钩的基本公共服务供给机制。重点面向广大农民提供兜底性服务，持续推进教育、医疗、住房、社会保障等城乡公共服务均等化，全面提升县城对常住人口的承载力和吸引力。另一方面，要着力“拓增量”，健全多层次人才回引机制，针对在外务工人员、高校毕业生、新乡贤等重点群体，精准把握其差异化发展诉求，创新返乡创业和就业扶持政策。通过优化产业布局、完善创业载体、提供金融支持与生活保障，构建分类引导、分层支持的综合服务体系，推动“回得来、留得住、发展好”的良性循环，为县域高质量发展注入持续的人口红利与创新动能。
五、结论与讨论
在中国式现代化建设的宏大布局中，城镇化是助推城乡关系现代化转型的关键引擎，而县域则成为承载城乡融合发展与构建新发展格局的战略接点。
2025年中央城市工作会议，深刻洞察并系统阐释我国城市发展的阶段性特征与内在规律，强调必须走出一条以人为本、集约高效、绿色低碳的新型城镇化道路。以此为根本遵循，县域发展范式的时代转型，已从一道“选择题”演变为一道关乎发展全局的“必答题”。
研究表明，县域新型城镇化已步入关键转型期，其根本标志是从依赖土地、资源等要素投入的粗放式扩张，转向以质量、效率和可持续性为导向的内涵式发展。这不仅是应对资源环境约束与发展动能转换的必然选择，更是一场深刻的发展理念革命。这一转型的价值内核，正是2025年中央城市工作会议所强调的“转变城市发展理念，更加注重以人为本”。它要求我们将发展的标尺从物化的城市建设速度，转向衡量人民群众获得感、幸福感与安全感的提升程度。因此，内涵式发展与以人为本是一个有机统一的整体。内涵式发展是实现路径，旨在通过空间优化、产业升级和治理精细化，提升县域的综合承载力。而“以人民为中心”则是根本目标，确保发展的每一份成果都能转化为人民对美好生活的现实体验。
实现上述转型，其战略支点在于推动城乡深度融合。县域的独特价值恰恰在于其作为城乡关系联结带的“中间地带”属性。过往的“城乡二元”结构不断被打破，新的发展要求我们运用系统思维，将县域视为完整的生命共同体，统筹谋划其空间、产业、要素与服务布局。其核心要义在于通过深化土地制度等关键领域改革，促进城乡要素双向自由流动与平等交换；通过构建现代乡村产业体系，实现就地就近城镇化；通过推动基础设施与公共服务一体化，最终构建起工农互促、城乡互补、共同繁荣的新型城乡关系。这不仅是激活县域内生动力的根本路径，也是畅通国内大循环、构建新发展格局的关键环节。
除此之外，县域新型城镇化的内涵式发展是一项复杂的系统工程，对其治理能力提出前所未有的高要求。这就亟须构建一整套系统完备、科学规范、运行有效的现代治理体系。其关键在于实现治理主体的多元协同与治理方式的现代化。必须坚持党的全面领导，强化政府在战略规划、制度供给与公共服务中的主导作用。同时，要坚定不移地发挥市场在资源配置中的决定性作用，并充分激发集体经济、社会组织与广大民众的积极性与创造力，从而构建起“党委领导、政府主导、市场运作、社会参与”的协同共治格局。
走内涵式发展之路，是我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期赋予县域新型城镇化的重要使命。这要求我们必须将中央城市工作会议精神深度融入县域发展的全部实践，始终坚持“人民城市为人民”的价值旨归，尊重和顺应城市发展的客观规律，全面运用系统治理的科学方法，并以“一张蓝图绘到底”的战略定力与耐心，稳步走出一条符合中国国情、彰显时代特征、体现人民意愿的中国特色城市现代化新路，为实现中华民族的伟大复兴筑牢坚实的根基。