作者简介：高帆，复旦大学经济学院教授；张天帷，复旦大学经济学院博士研究生
文献来源：《学术月刊》2024年第5期
摘要：我国城乡结构转化与“三农”问题的解决息息相关。导源于国家发展目标、内部条件和外部环境的转变，“三农”问题的转换具有必要性和重要性。20世纪90年代初到21世纪初期，我国农业、农民、农村问题主要分别对应粮食增产问题、农民增收问题和农村公共产品配置问题。这种“三农”问题的内涵具有特定的实践背景，我国在解决这些问题的过程中取得了系列成就，形成了若干经验。现阶段我国正以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，城乡融合发展是中国式现代化的内在要求，中国式现代化的目标导向要求农业农村功能发生转变，从而“三农”问题的内涵也需要相应转换。新时代新征程上，我国农业问题主要指农村产业与城市产业的劳动生产率趋同问题，农民问题主要指农村居民与城市居民的消费差距收敛问题，农村问题则主要指农村地区发展动能的持续激活问题。立足“三农”问题的内涵转换，可以从主体、要素、要素组合、组合效应、保障条件五个方面引申出新征程上城乡融合发展的推进路径。
关键词：“三农”问题转换；城乡融合发展；中国式现代化；农业农村现代化
一、问题的提出
从经济理论和国际经验来看，一国的现代化进程通常都会伴随城乡结构的持续深刻转变，这一结构转变主要体现为工业化、城市化和农业农村现代化，其本质指向则是城乡结构由二元对立转向城乡融合发展。在任何国家，城乡结构转变都与农业、农民、农村问题（以下简称“三农”问题）的解决紧密相关，但导源于发展目标、禀赋条件等因素的差异，不同国家在不同时段的“三农”问题指向及解决方式并不相同。作为一个人口和地理规模巨大的发展中国家，我国的社会主义现代化进程也与城乡结构的转化程度、城乡融合发展的实现程度息息相关。推动我国城乡融合发展需要动态理解“三农”问题的具体内涵，因此，探究“三农”问题的转换对于切实推进我国城乡结构转化和中国式现代化进程至关重要。
20世纪90年代初期，我国理论界开始使用“三农”问题来指代农业问题、农民问题和农村问题。根据中国知网（CNKI）的相关检索结果，1994年《广东经济》发表的《关于正确处理“三农”问题的思考》一文最早将农业、农民和农村问题统称为“‘三农’问题”。1996年温铁军发表的《第二步农村改革面临的两个基本矛盾》和《制约“三农问题”的两个基本矛盾》通常被视为“‘三农’问题”这一表述开始广泛使用的关键节点。在政策制定层面，2003年我国在政府工作报告中首次采用“‘三农’问题”这样的表述，强调要“坚持把解决‘三农’问题放在突出位置，巩固和加强农业基础地位”。2004年至今，我国每年发布的中央一号文件都针对农业、农民、农村问题进行部署。概言之，从20世纪90年代开始，“三农”问题就一直是备受我国理论研究和社会实践领域关注的重大课题。
为解决“三农”问题，我国持续深化农村改革，采取了一系列强农惠农支农举措，取得了显著成效，“三农”领域的发展有力地支撑了国家整体的现代化事业。相较20世纪90年代，当前我国的“三农”工作已站在新的起点上。在2020年彻底解决农村绝对贫困问题和全面建成小康社会之后，我国乘势而上开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，新征程上党和国家的中心任务是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，这是针对中国现代化建设事业与城乡关系转变提出的重要论断。2025年中央一号文件进一步强调“实现中国式现代化，必须加快推进乡村全面振兴”，这不仅体现了对城乡融合发展的深化认识，也明确了乡村振兴在国家现代化进程中的重要地位。中国式现代化是理解现阶段我国“三农”问题的出发点和落脚点，目标定位的转变意味着新征程上的“三农”问题具有了新的内涵，研究者需要立足实践背景变化重新审视和回应“三农”问题。有鉴于此，本文将基于中国式现代化的目标导向和大历史观的方法论指导，从理论和实践相结合的角度对“三农”问题的提出背景和时代方位进行探究，进而在“三农”问题转换视角下重新思考我国城乡融合发展的实践逻辑和路径选择。
二、我国“三农”问题的提出及其客观背景
立足大历史观，任何经济活动及其发展变化总是嵌入在特定且连续的历史背景和制度演化过程中。在时序比较的维度上“向后看”，对于理解当前形势、预测未来趋向以及制定相关政策至关重要。20世纪90年代初至2010年前后，我国理论界和政策制定层面使用“三农”问题这一表述来指代农业、农民、农村问题，这一时期的“三农”问题具有特定指向，具言之，农业问题主要指农产品特别是粮食增产问题，农民问题主要指农民收入增长问题，农村问题主要指农村公共产品供给问题。“三农”问题的这些特定内涵与当时我国城乡结构转化面临的实践背景紧密关联。
从实践维度看，1978年实行改革开放后，我国在农业、农民和农村工作中取得了显著成就，尤其是农村家庭联产承包责任制的普遍实施，极大地解放了农村社会生产力，农村劳动力出现了大规模的跨产业、跨地区、跨城乡流转，农民收入水平和生活状况有了显著改善。尽管如此，我国在农业、农民、农村工作中仍面临诸多特定压力。一是农业维度的农产品增产问题。由于人口规模巨大的国情特征，新中国成立以来，保障粮食和重要农产品稳定供给一直都是我国推进现代化建设、实现长期稳定发展的首要任务。根据CEIC数据库相关资料，1978—2000年我国粮食总产量由30476.5万吨增至46217.52万吨，但2000年前后粮食产量出现明显下降（1999年相比1998年下降390.95万吨、2000年相比1999年下降4621.06万吨、2001年相比2000年下降953.85万吨），粮食单位面积产量也呈现出相似的变动态势。与此相对，我国人口总数在这一时期持续增长。粮食产量的下降伴随人口的持续增长导致人均粮食占有量在波动中有所下降，使我国粮食供应面临巨大压力，农产品特别是粮食增产由此成为这一时期我国农业发展面临的重大课题。二是农民维度的收入增长问题。我国城乡二元结构转化的一个重要标志是城乡收入差距逐步缩减，城乡居民能够相对均等地分享经济社会发展成果。1978年改革开放之后的一段时期内我国城乡收入差距持续缩减，但20世纪90年代中期至21世纪初期却呈现出比较明显的扩大趋势。根据CEIC数据库的相关数据资料，1997—2000年我国城乡人均可支配收入之比由2.47增至2.74，此后这一比例在波动中逐渐攀高至2007年的3.14。这种情形意味着，我国农村居民的收入增长速度低于城市居民，城乡发展失衡状况显著。从推动城乡结构转化的角度看，我国面临以加快农民收入增长速度缩减城乡收入差距的迫切要求。三是农村维度的公共产品配置问题。农村社会的持续发展涉及生产性、生活性公共产品的充分供给，城乡二元结构不仅包括以城乡收入差距为标度的二元经济结构，而且包括以城乡公共产品配置落差为标度的二元社会结构。从逻辑上看，恩格尔系数是标度居民消费结构和生活水平的重要指标，在不考虑其他因素影响的条件下，恩格尔系数越低表明居民能够获取的基本公共产品越充分，其多样化、发展型的需求就越能够得到满足，据此，可以用城乡恩格尔系数变化迂回反映农村公共产品的配置水平。根据CEIC数据库的相关数据资料，1983—1993年我国城乡居民家庭恩格尔系数差距从0.2个百分点增至8个百分点，这一差距在2000年前后达到约10个百分点，直到2006年才降为7.4个百分点。可见，20世纪90年代至21世纪初期，我国农村恩格尔系数始终高于城市，且这种落差维持在较高水平，这种情形反映出农村居民的消费结构转型和生活质量改善相对于城市居民较为缓慢，而农村公共产品供给不够充分、城乡公共产品配置失衡是导致这种情形的重要原因之一。
面对“三农”领域的这些挑战，我国将农业农村发展放在更为突出的位置，并采取一系列强农惠农支农政策推进“三农”工作，促使城乡二元结构持续向城乡一体化发展格局转变。例如，针对农产品增产问题，2003年施行的《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，2003年党的十六届三中全会明确强调，“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”，2004年中央一号文件明确提出，“为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补贴制度”，2004年开始我国在全国范围实施粮食直接补贴政策。针对农民增收问题，2003年党的十六届三中全会指出，要统筹城乡发展，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，强调“农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径”。2005年底召开的十届全国人大常委会第十九次会议做出全面废止农业税的决定，标志着存续了两千多年的农业税正式退出历史舞台。针对农村公共产品配置问题，2002年我国明确提出“要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”（即“新农合”制度），2003年在部分地区开展“新农合”制度试点，2004年中央一号文件明确要求“各地区和有关部门要切实把发展农村社会事业作为工作重点，落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定”，2009年在我国部分地区开展“新型农村社会养老保险制度”（即“新农保”制度）试点。
概言之，自20世纪90年代“三农”问题提出并被赋予特定内涵之后，我国在制度和政策层面采取了一系列措施以解决这些问题，这一进程体现了极为突出的补齐农业农村发展短板、持续推进城乡结构转化特征。与此同时，我国不断深化对推进城乡融合发展的规律性认识，并在实践中形成了若干宝贵经验。这主要体现为：
第一，始终坚持中国共产党对“三农”工作的领导。
我国在中国共产党的领导下推进社会主义现代化事业，党的集中统一领导为“三农”工作的推进提供了思想、组织和制度上的根本保障。例如，2004年以来，每年的中央一号文件均聚焦农业、农民和农村问题，对接续推进“三农”工作进行战略引领和工作部署；2005年党的十六届五中全会明确提出以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为目标建设社会主义新农村，这也为21世纪初期我国推进农业农村事业发展明确了努力方向。
第二，注重政府与市场两种力量协同发力。
我国“三农”工作的推进是在建立和完善社会主义市场经济体制的背景下进行的，经济体制转型和城乡结构转化相互交织，这意味着我国在解决“三农”问题时特别注重发挥政府、市场两者的协同作用。如前所述，政府通过一系列政策举措强化对“三农”的支持与保护，如强化对农业经营者的种粮补贴、在农村试点并全面推行“新农合”“新农保”制度等，均体现出政府这只“看得见的手”对农业农村发展的重要作用。与此同时，我国加快推动粮食等重要农产品价格形成机制的市场化改革，畅通农村劳动力在农村内部、城乡之间的流动渠道，通过设立村镇银行、小额贷款公司等金融机构，为农民提供更加多元化的融资渠道和支持手段等，这些均体现出市场这只“看不见的手”对农村资源优化配置的促进作用。
第三，按照渐进式改革思路有步骤、分阶段地解决“三农”问题。
“三农”问题的成因具有历史性和复杂性，“三农”工作的推进涉及多个参与主体，这内在地要求改革应具有与时俱进、小步不停的特征。以农村耕地制度改革为例，改革开放以来，我国农村耕地先是从集体合作化的人民公社制度转变为家庭联产承包责任制，进入21世纪之后，在农村劳动力频繁且大规模非农化转移的背景下，我国进一步强调坚持和完善家庭联产承包责任制，稳定农村土地承包关系，进而允许农村土地经营权流转，这意味着在不改变农村耕地集体所有权、农户承包权的前提下，农村耕地经营权可以在不同经济主体之间再配置，形成了所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局，使农村劳动力、土地、资本等要素的配置方式更趋多样化。这种渐进式的改革方式确保了政策的连续性和稳定性，能够及时回应社会经济变化的需求，为具有中国特色的农村土地制度提供了重要支撑。
第四，因地制宜解决“三农”问题。
我国在推进“三农”工作时注重鼓励不同地区依据自身条件探索发展道路，一些重大的制度改革采用先在个别地区试点、后在更大范围推广的改革路径。例如，20世纪90年代开始，浙江温州鼓励设立村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构，提供灵活多样的信贷产品和服务，满足农户及小微企业的资金需求，成为支持小微、“三农”的重要力量。温州的做法很快被其他省份借鉴，由此改善了农村地区的融资环境，并推进了农业的产业化经营。改革开放后苏南地区探索的以乡镇企业为主导的地方经济发展模式取得了很大成功，并在更大范围内产生了扩散效应，其他地区也通过发展乡镇企业促进了农村经济结构转型和农民收入增长。
总之，20世纪90年代初我国提出“三农”问题后，围绕“三农”问题的特定内涵实施了一系列制度变革和政策举措，不仅促使“三农”领域发生了广泛而深刻的转变，而且在发展进程中积累了宝贵经验并形成了规律性认识，为我国立足新起点推进“三农”工作向纵深方向发展提供了坚实基础。
三、中国式现代化引致的“三农”问题转换
随着我国在农产品增产、农民增收、农村公共产品配置上不断取得突破性进展，农业、农民、农村领域出现了若干新状况新问题，与此同时，中国式现代化的目标导向也对“三农”问题提出了新的目标和要求，由此引发了人们对“三农”问题内涵转换的关注和探究。一些研究者立足不同视角提出了“新三农”问题。例如，华生强调要在工业化和城市化进程中探讨“三农”问题，并将农用地流转和规模经营、农村土地的非农使用、农民离乡进城务工界定为“新三农”问题。吴太贵等指出，在建设中国特色社会主义新农村的进程中，农业“劣质化”、农村“空心化”、农民“丰裕型贫困化”是“新三农”问题的内涵。张来武立足“新四化”和“四化同步”的背景，将现代化的新农业、城镇化的新农村、职业化的新农民视为“新三农”问题。项继权等提出，在我国快速工业化和城镇化的过程中，农村空心化、农业边缘化、农民老龄化这三大问题最为突出，可称之为“新三农”问题。可以看出，虽然不同学者对“新三农”问题内涵的界定存在差别，但他们均认为新时期“三农”问题的内涵和特征已发生了改变，这对探究现阶段我国“三农”问题转换具有启示作用。就研究思路而言，这些研究侧重从“三农”问题的自身状态出发来理解其在新时期发生的内涵转换，这很容易陷入“就现状谈问题、就部门谈出路”的误区。本文认为，对现阶段我国“三农”问题转换的深刻理解和全面把握，必须立足大历史观，在“向后看”的基础上进一步“向前看”，即在目标导向这一视角下重新解读“三农”问题的特征内涵及其解决路径。
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国经济由高速增长向高质量发展转变，社会主要矛盾也转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2020年我国在全面建成小康社会之后，开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。党的二十大报告明确提出，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。“中国式现代化”是中国共产党领导我国人民在长期发展实践中开创、推进、拓展的现代化新类型，我国“三农”问题需以此为目标导向重新思考，因此其内涵客观上也需要与时俱进发生转换。
与其他国家和地区相比，中国式现代化既有各国现代化的共同特征，也具有多方面的自身特色，即人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。立足建设社会主义现代化强国的新定位，在中国式现代化这一目标导向下重新思考“三农”问题，可以清晰地发现，新时代新征程上我国“三农”发展需要锚定更高的目标，承担更重的任务。
（一）新征程上我国“三农”发展承担的多重功能
一是安全保障功能。新时代新征程上我国“三农”发展担负着保障粮食安全、生态安全和社会秩序安全等重大使命。面对世界百年未有之大变局，我国推进中国式现代化必须统筹推进高质量发展和高水平安全，其中高水平安全与“三农”状况紧密相关。就粮食安全而言，当前国际形势纷繁复杂、外部环境多变易变，我国实现粮食安全目标必须更加依靠国内生产。为了更好满足人民日益增长的美好生活需要，我国粮食安全的内涵也需要扩展，既要确保解决“够不够吃”的问题，也要更多关注“好不好吃”的问题。就生态安全而言，区别于工业和服务业，农业往往高度依赖自然资源和气候条件，农业生产体现为自然活动与经济活动相统一的过程，农村生产生活方式在生态环境改善中扮演着独特角色。这种产业、区域特征意味着农业农村部门对我国推进人与自然和谐共生的现代化意义重大，农业农村发展是保障生态安全、实现可持续发展的重要载体。就社会秩序安全而言，截至2022年，我国农村户籍人口仍占总人口数量的50%以上，农村社会秩序的稳定对于保持长期社会稳定、稳步推进现代化事业至关重要。特别是，在工业化和城镇化快速推进、农村劳动力和人口大规模非农化流转的背景下，我国农村地区必须为农业转移人口提供“可进可退”的选择空间。农村作为我国现代化进程中的“稳定器”和“蓄水池”，其功能值得高度重视。
二是产业扩展功能。新时代新征程上我国农村产业发展的目标是从传统的农业大国转向现代化的农业强国。伴随收入水平在时序意义上的提高，我国城乡居民的消费结构也出现了显著转变，即从生存型资料主导转向发展型、享受型资料主导。这内在地要求农村产业内涵扩展，农村产业形态的多样化成为时代需要，即农村不仅需要提供粮食等传统农产品，而且要提供文化、休闲、生态、创意等新型产品，推进农业产业的交叉融合与转型升级成为农村产业发展的时代要求。考虑到数字技术的进步和应用对农村产业的改造功能，我国在新征程上需要深化农业供给侧结构性改革、强化农业科技支撑，以“数农融合”促进中国式农业农村现代化，以推动农业与二、三产业的深度融合，提升农业生产效益和风险抵御能力，促进农村产业形态的多元化发展，同时增强“三农”发展的整体韧性和可持续性。
三是效率提升功能。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，实现经济高质量发展的关键是提高城乡各类要素的配置效率。在传统的生产经营模式下，我国农业面临劳动生产率和全要素生产率偏低的问题，现阶段农业农村现代化还面临中低产田偏多的现实挑战，农村土地、劳动力、资本等要素的配置效率也亟待提高。从中国式现代化的目标导向来看，新征程上我国“三农”发展需要通过制度创新和技术进步来持续提升要素配置效率，这集中体现为土地、劳动力、资本等生产要素的有效利用与优化组合。这种效率提升既是农业农村充分发展、工农城乡均衡发展的支撑条件，也是进一步发展社会生产力、统筹推进高质量发展和高水平安全的内在要求。
四是消费扩大功能。在世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴全局交汇的背景下，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，对我国推进高质量发展和中国式现代化意义重大。从需求端来看，国内大循环的主体功能发挥主要取决于国内需求、特别是国内居民消费需求的扩大。现阶段我国居民消费扩大、特别是农村消费增长，在动力和质量方面仍然是经济发展的薄弱环节，农村内部蕴含着巨大的内需潜力。2022年中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》明确提出，“着力挖掘内需潜力，特别是推进新型城镇化和城乡区域协调发展释放内需潜能，进一步做大国内市场规模”，这表明必须将农村消费的扩容、升级与提质作为扩大内需的关键策略，并确保这一策略与新型城镇化及乡村振兴战略有效衔接。新征程上我国需更加关注农业农村发展的消费扩大功能。为更好促进经济内循环扩大规模、提升层次、增强能级，需强化农村县乡村三级服务网络等基础设施建设，加快完善农产品市场销售和物流配送服务体系，确保农村生产的产品和服务能够与城市需求顺畅对接，同时也使农村居民能够便捷购买到来自城市的高质量产品。此外，还需加快农村信息化建设，推动“互联网+”服务和电子商务的发展，加速新型消费模式向农业部门和农村地区的普及，构建新的消费支撑空间。
五是创新增强功能。实施创新驱动战略是经济高质量发展和中国式现代化的内在要求。农业农村是我国实施创新驱动战略的重要领域。特别是，现阶段我国农村劳动力出现了持续且大规模的非农化转移，农村产业发展必须更多依靠科学技术、生产组织、产业形态和销售模式等的创新来推进。从实践角度看，现阶段我国农业发展呈现出市场需求多样化、生产创新加速化、流通变革持续化等新特征，出现了满足居民服务化需求、变革要素组合类型、扩展产品对接渠道等新趋向，当前数字经济快速发展、数字技术广泛应用成为全球重要趋势，这为我国培育和壮大以全要素生产率大幅提升为标志的农业新质生产力提供了发展契机。事实上，以新质生产力推动农业高质量发展，必须从基本农情与目标定位出发，推进农业颠覆性技术创新，特别是技术的渗透与要素的创新性配置。
六是分配改善功能。全体人民共同富裕的现代化是中国式现代化的重要特征。我国全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。现阶段我国城市化进程面临城市户籍人口和外来人口的“新二元结构”问题，城乡居民收入差距的绝对数呈现出持续攀高趋势，城乡居民获取的基本公共产品仍存在较大差距，农村内部农民的收入和消费差距也趋于扩大，这些因素意味着新征程上我国推进“三农”工作需要更加关注城乡居民和区域的分配状况，“三农”发展需要将效率提升与分配公平相结合，把促进城乡居民均等地分享发展成果放在突出位置，在高质量城镇化和乡村振兴中推动城乡共同发展，进而促进城乡之间以及农村内部不同群体的共同富裕，推动我国共同富裕事业迈向新台阶。
（二）新征程上我国“三农”问题的新内涵
从挑战—回应的角度看，新时代新征程上“三农”发展承担的多重功能促使“三农”问题的内涵发生转变。相对于此前的农产品增产、农民收入增长和农村公共产品配置问题，新征程上我国“三农”问题的具体指向可概括为：
第一，与安全保障、产业扩展功能相关联，我国新的农业问题是指农村产业与城市产业的劳动生产率趋同问题。从时序比较维度看，改革开放以来，我国农业整体上经历了深刻的变化，不仅为国内食品供应安全提供了基本保障，也为经济社会发展奠定了物质基础。新时代新征程上，对标中国式现代化引致的“三农”功能转换，我国农业面临的要素供给条件仍较为紧张，尤其是在要素配置效率提升方面存在短板。这突出表现为，我国农业劳动生产效率仍然较低，且与世界发达国家乃至我国其他产业相比差距显著。根据世界银行的相关统计数据，按照2015年不变价格美元计算，2022年我国第一、二、三产业的劳动生产率分别为7286.6美元/人、27216.9美元/人、25588.4美元/人，第二、三产业的劳动生产率显著高于第一产业（前者分别为后者的3.74倍、3.51倍）。尽管我国人均国民收入水平已接近高收入国家的门槛值，但是从第一产业的劳动生产率来看，2022年其数值甚至还不到全球高收入国家平均水平（26546.6美元/人）的三分之一。此外，2022年高收入国家第二、三产业与第一产业劳动生产率之比的平均值分别为2.77、2.31，这意味着，与高收入国家相比，我国三次产业间劳动生产率的差距显著偏高，农业与非农产业的劳动生产率并未呈现出如二元结构理论或发达国家既有经验所显示的“趋同”特征。从中国式现代化这一目标导向出发，新时代新征程上，我国农业发展需要发挥好保障粮食安全、生态安全和社会秩序安全的新功能，需要承担产业交叉融合和转型升级的新任务。农业只有与非农产业的劳动生产率实现趋同，才能在保障数量供给充足的基础上拥有更加宽裕的潜在空间，进而扩展其发展内涵，由此才能更好地发挥以生产绿色化、品质提升化、业态多元化为推进方向的安全保障功能和产业扩展功能。
第二，与效率提升、消费扩大功能相关联，我国新的农民问题是指农村居民与城市居民的消费差距收敛问题。现阶段我国大多数中低收入群体仍分布在农村地区，缩小城乡差距不仅要缩小城乡收入差距，而且要缩小城乡之间富裕程度的差距。居民消费水平不仅关系个人和家庭的生活质量，还直接影响经济增长、社会公平和可持续发展。消费内涵的丰富性对于回应共同富裕这一宏大课题具有重要意义。根据世界银行的相关统计数据，2022年我国居民消费支出占GDP的比重为37.4%，这一水平与同期美国（68%）、英国（61.9%）、日本（55.6%）、法国（53.4%）、德国（51.1%）相比存在较大差距。在社会内需不足的情况下，现阶段我国农村消费占比偏低、城乡居民消费差距偏大的发展瓶颈尤为显著。国家统计局以支出法核算的国内生产总值数据显示，1978—2022年，我国以居民消费支出占GDP比重衡量的居民消费率从48.79%降至37.46%，同期农村居民消费率从30.3%下降至8.03%，城镇居民消费率则从18.49%提高至29.43%。这表明，居民整体消费率的下降主要是由农村居民消费率迅速下降导致的，并且农村居民消费率的下降已然超过其对应的人口占比的减少。换言之，我国城乡居民消费占比分化的态势愈加显著，城乡消费支出水平的差距也越来越大。进入21世纪以来，尽管我国农民生活水平有所提升，但是对照中国式现代化目标，当前城乡居民消费差距仍然过高，农村内需潜力亟待挖掘和释放。这直接关系着我国“三农”消费扩大功能的实现，既是整个社会内需规模扩张和消费层次升级的突破口，也是畅通国内经济大循环、应对国际形势不稳定的客观需要。更进一步地，城乡居民消费差距偏高还可能导致市场分割，进而引发资本、人才、技术等优质要素在城乡之间分布不均衡，以及城乡公共产品配置的差异，从而直接影响新时代新征程上我国“三农”效率提升功能的有效发挥。
第三，与创新增强、分配改善功能相关联，我国新的农村问题是指农村地区发展动能的持续激活问题。改革开放以来，我国农村发展虽然取得了一系列成效，但整体发展动能仍较为薄弱，尤其是内部缺乏足够且持久的发展活力。新时代新征程上，“三农”发展是一个需要接续推进的动态过程，没有可以照搬照做的现成方案。我国是一个超大体量的发展中国家，广大农民群众是农村改革发展的活力源泉，要充分尊重农民意愿，激发农民的积极性、主动性、创造性，这样才能通过内部机制提升农村自我发展能力，实现长期稳定增长而非一直依赖外部的援助。CEIC数据库相关数据显示，1978—2023年我国城镇人口占比从17.92%增长至66.16%。伴随农村劳动力和人口的持续外流，我国农村空心化程度不断加剧，并且在此过程中，农村人口老龄化的速度也比城市更快。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国城市、镇、乡村65岁及以上人口占比分别为10.76%、11.8%、17.71%，相比2010年第六次人口普查分别上升了3.08、3.91、7.65个百分点，农村地区人口老龄化的程度更深、速度更快。这种迅猛的人口空心化和老龄化，不仅直接导致农村用以支持农业生产和非农产业发展的人力资本更加紧张，也严重影响着农地利用效率、农村内需规模、农民消费结构等发展动能的形成和激活，对“三农”发挥创新增强功能带来较大挑战。此外，在快速城镇化的发展背景下，土地出让金成为地方财政收入的重要来源，但是农民和农村集体获得的收益依然极其有限。2007—2022年我国国有土地使用权出让收入占地方一般公共预算本级收入的比重由30.9%增长至60.1%，并以2010年（71.7%）、2015年（37.1%）、2020年（84%）为转折点总体呈现“上升—下降—上升—下降”的发展态势。在现行城乡二元土地制度下，国有土地使用权出让收入主要通过政府将国有土地使用权有偿转让给使用者形成，但是城市发展所需的国有土地资源往往来源于农村的集体土地。城市通过土地出让获得了大量资金用以提供公共产品，而农村地区的投入却严重不足。社会整体的土地增值收益“取之于农村却用之于城市”，农村提供了土地资源但未能获得相应的资本要素报酬。这种情形会进一步拉大城乡差距，导致城乡之间资源配置不均衡、成果分配不合理等问题更加突出，对“三农”分配改善功能的实现产生不利影响。
四、“三农”问题转换下城乡融合发展的推进路径
立足中国式现代化这一目标定位重新理解“三农”问题，意味着我们需要瞄准“三农”问题的新内涵，重新思考城乡结构转化的实施逻辑。就实践逻辑而言，需要将“现实压力”转为“目标牵引”，以中国式现代化的客观需要来看待“三农”问题，从回应“三农”现实问题转为瞄准战略目标，对“三农”工作进行前瞻性、系统性部署。就理论逻辑而言，需要将“二元模型”转为“整体思维”，在“四化同步”的中国语境下看待“三农”问题，不把农业农村部门视为被动的、等待被改造的部门，而将其视为在现代化进程中扮演主动角色、对国家现代化进程具有重要支撑作用的部门。就发展逻辑而言，需要将“补齐短板”转为“协同发展”，在城乡融合和“三农”交互发展中推进农业农村现代化。现阶段解决好“三农”问题不能完全依赖于传统的单向度支持模式，而是需要形成以城乡融合发展、工农协同发展为特征的双向互动路径，构建起能够实现资源共享、优势互补、共同繁荣的新发展机制。
现阶段，立足“三农”问题转换视角推进城乡融合发展，是我国城乡结构转化面临的新使命。值得强调的是，我国在发展实践中形成了一系列回应“三农”问题新内涵的有利条件，如对城乡结构转化规律的科学认识和准确把握，在现代化实践中业已形成的生产力基础，不同地区的实践探索经验和示范效应，城乡消费结构的持续转变，城乡基础设施的显著改进，数字技术的发展和广泛应用，等等，这些条件为在操作层面思考城乡融合发展路径提供了新的起点。在城乡互动加深的背景下，我国城乡融合发展涉及经济、社会、文化、环境等多方面的深刻变革，需要多部门协同合作、多层次政策全方位支持以及长期持续的努力，是一个系统性工程。这意味着，主体、要素、要素组合、组合效应以及保障条件，构成了理解“三农”问题转换下城乡融合发展的关键实施要素。换言之，我们必须回答哪些主体在什么条件下依靠哪些要素、形成怎样的要素组合、产生怎样的成果及成果如何分配的问题。基于这一逻辑主线，从新时代新征程“三农”问题转换出发，针对完善城乡融合发展体制机制的相关部署应具有系统集成特征，我们认为，可从以下几个方面探讨现阶段我国城乡融合发展的突破路径。
一是以新型农业经营主体为牵引，强化主体激励。由于市场信息不对称、销售渠道单一、生产成本高、资金不足、技术水平有限等原因，个体农户往往在应对风险和维持基本生产条件等方面面临挑战。根据第三次全国农业普查资料，我国各地区农业经营户共计20743万户，其中，规模农业经营户（398万户）占比仅为1.92%。“大国小农”是我国基本的国情、农情。针对这种小农户数量众多、单个农户势力薄弱的发展条件，如何有效组织小农户，提高他们的生产能力和市场竞争力，是当前推进城乡融合发展、实现农业农村现代化的关键。在此背景下，新型农业经营主体就成为有机衔接小农户与现代农业发展的重要一环。它们具备规模化、专业化和市场化生产经营的优势特征，对提高农业生产效率、增强个体农户竞争力和收益水平具有牵引效应，能够在强化主体激励方面发挥重要作用。因此，“三农”问题转换背景下的城乡融合发展应以新型农业经营主体为牵引，不断强化主体激励。从组织化的路径看，进一步鼓励和支持小农户加入或组建农民专业合作社，通过合作社统一采购农资、销售农产品和提供技术服务，从而有效降低生产成本、提高议价能力。不仅如此，多个合作社还可以联合形成联合社，从而进一步增强整体实力和影响力。从市场化的路径看，可通过农业产业化龙头企业与小农户签订合同的模式发展订单农业，从而保障小农户的产品销路和收益，并由此打造“公司+农户”的生产经营模式。龙头企业还可通过延长产业链为小农户提供更多增值服务，从而进一步提升产品附加值和竞争力。从社会化服务的路径看，应积极发展各类农业生产托管服务，为小农户提供包括耕种、植保、收割等在内的全过程服务，从而解决个体农户在农机租赁、种植技术、病虫害防治等方面面临的困难。此外，还应进一步提升小额信贷、农业保险等农村金融服务供给水平，重视“新型农业经营主体+小农户”的现代农业经营体系和基于此的供应链金融模式的主体激励作用。在这方面，《决定》明确提出，要“巩固和完善农村基本经营制度”“发展农业适度规模经营”“完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩”，为我国指明了以新型农业经营主体为牵引增强主体激励的政策方向。
二是以土地制度完善为牵引，激发要素活力。城乡融合发展涉及土地、劳动力和资本要素的再配置，这不仅涉及要素自身的配置方式，还包括它们之间的联动机制。土地作为最重要的农业生产资料和农民最基本的生活保障，其合理配置和高效利用对于农村经济发展意义重大。土地、劳动力和资本的有效联动，也是提高要素组合配置效率、激发要素配置活力的关键一环。《决定》明确提出，完善城乡融合发展体制机制要持续“深化土地制度改革”。基于此方针，我国仍需在坚持土地公有制不变前提下进一步加快推进城乡土地要素市场化改革，发挥土地制度完善的引导作用，从而为微观主体自由配置生产要素提供充足的行动空间，也为农业农村内部实现土地资源“增值变现”、促进城乡之间土地“同价同权”创造制度条件。针对农业用地，应在确保农民土地承包权长期稳定的基础上，进一步完善土地流转市场，提高土地利用效率。针对宅基地，应加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，进一步明确产权归属，积极探索宅基地有偿退出和转让机制，盘活闲置宅基地资源。针对经营性建设用地，应进一步推进集体经营性建设用地入市改革，同时注意确保入市土地符合土地利用总体规划和城乡规划，为农村内部产业发展、城市资本下乡提供用地保障。《决定》明确提出，要“深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革”“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”，这些即体现出农村“三块地”制度改革对城乡要素再配置的引导功能。就要素联动机制而言，应以土地为依托，进一步优化各生产要素之间的联动方式。例如，针对“地—人”联动机制，要通过土地产权确定性改善来降低劳动力流动成本，形成适合规模化经营和机械化作业的统一管理地块，进一步优化土地资源配置和劳动力利用方式，促进农业劳动生产效率提升和农民收入增长。针对“地—资”联动机制，应进一步提升低息贷款、农业保险等金融服务供给水平，降低新型农业经营主体的融资成本和风险。此外，还应注重提升农村内部营商环境，以吸引城市资本参与农村基础设施建设、现代农业发展、乡村旅游等项目，并建立合理的利润分配机制，推动城乡共享发展成果。
三是以数字技术应用为牵引，提升组合效率。城乡融合发展不仅需要考虑要素自身的配置水平，还需要注重要素之间的组合效率。人工智能、物联网、区块链等数字技术的快速发展和迭代升级深刻改变着城乡融合发展格局，它们在降低交易成本、提高匹配效率等方面的优势为农业农村发展带来了前所未有的机遇。就农业生产而言，相关研究指出，即使在美国这样的现代农业大国，智慧农业的发展仍主要集中于社会化服务方面，并非所有农场都直接购买与采用智慧农业设备。我国以大国小农为基本国情农情，这意味着推进农业智能化的发展更应重视其在技术咨询、信息服务、设备共享等社会化服务领域的应用。同时，还应注重数字技术对基于农业创新链、供应链、价值链和资金链“四链同构”的全产业链融合发展的驱动作用，关注传统生产要素在与现代农业衔接过程中如何利用智慧农业技术提升整体组合效率。2025年中央一号文件明确指出，“支持发展智慧农业，拓展人工智能、数据、低空等技术应用场景”，进一步描绘了我国农业未来将更加依赖高科技手段，朝着智能化、精细化方向发展的蓝图。就农民生活和乡村治理而言，要将数字技术作为改善农民生活状况的重要动力，尤其要充分利用数字技术在提升农村公共产品供给数量、质量等方面的效率优势，为进一步弥合城乡基本公共服务“鸿沟”提供牵引力。例如，在教育服务领域，应加快在线教育平台建设，提高城乡之间、不同区域之间的教育资源共享程度，提升农民生产经营技能和综合文化素质。在医疗服务领域，应加快远程医疗平台的应用和推广，扩大在线咨询和诊断服务覆盖范围，缓解农村医疗资源不足问题，提高医疗服务的可及性和便捷性。
四是以城乡收入差距绝对数下降为牵引，缩减城乡经济差距。改革开放以来，我国在经济增长尤其是农村贫困人口下降方面取得了显著成就，但不断扩大的收入差距和收入分配不公问题成为我国经济社会发展的重大挑战。在此背景下，新时代新征程上立足“三农”问题转换背景，全面推进城乡融合发展尤其需要关注城乡收入差距绝对数的缩减。这是因为收入水平的绝对数直接影响居民的实际购买力和消费水平，收入差距的绝对数也因而更能反映城乡实际发展状况和城乡居民生活质量的差异。而缩减城乡收入差距绝对数就意味着农村居民收入增长的速度应持续快于城镇居民。我国应从建立健全有助于农民收入增长的长效机制入手，进一步拓宽农民增收渠道，在城乡融合发展中缩小收入差距。针对工资性收入，应进一步完善进城务工人员劳动权益保护机制，消除一切因户籍身份差别而存在的就业、工资歧视。从劳动力需求角度看，仍需进一步健全城乡均等的公共就业创业服务制度，既要通过加大对农村非农产业的扶持力度来增加就业机会，还要提供好创业扶持政策以鼓励农村劳动力自主创业。从劳动力供给角度看，应紧密结合市场需求，进一步增强新生代进城务工人员职业技能培训的针对性和实用性，提高进城务工队伍综合素质。针对经营性收入，应充分发挥新型农业经营主体在提升农产品产量、质量和附加值提升等方面的带动作用，促进分散小农和现代农业发展有机衔接，帮助个体农户实现节本增收。针对财产性收入，在我国要素市场化改革全面推进的背景下，应以深化农村集体产权制度改革为导向，重视新型农村集体经济的发展。《决定》明确指出，要“构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”，这为进一步促进农民财产性收入增长提供了政策指引。从产权明晰上看，应加快推进农村土地确权颁证，确保农民合法的土地权益，同时全面开展农村集体资产清查工作，进一步明确权属关系。从分配合理上看，应提升集体经济组织分红制度的合理性，建立健全财务公开和审计监督制度，确保资金使用合法合规。针对转移性收入，《决定》明确提出要“优化农业补贴政策体系”，即政府应在缩减城乡收入差距中履行好再分配调节职能。此外，尽管我国已经消除了绝对贫困，但仍要重视预防返贫问题。《决定》明确提出要“完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制”，2025年中央一号文件进一步强调，要“守牢不发生规模性返贫致贫底线”“统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度”以及“健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制”，即体现出要确保脱贫攻坚成果持续稳定的发展要求。
五是以加快农业转移人口市民化进程为牵引，促进公共产品供给均等化。在市场化经济体制转型背景下，我国城乡融合发展的重心不断向公共产品供给领域转移，这不仅关乎农村内部成员和农村转移人口两个群体的利益，而且也是全面破解城乡二元结构的“硬骨头”。现阶段我国城镇化进程已进入“后半场”，农村劳动力向城市高速转移的阶段已经过去，城乡融合发展的重点转变为农业转移人口与城市原有居民应享有同等的社会福利上。《决定》明确提出，“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”，即体现了以农业转移人口市民化带动城乡公共产品供给均等化的政策导向。据此，现阶段我国城乡公共产品均等化的重点任务是全面深化户籍制度改革，放宽户籍限制，弱化户籍差别，促使进城务工人员及其子女在城市落户并享有同等社会福利。在教育领域，应取消借读费、赞助费等不合理费用，进一步缩减进城务工人员子女接受优质教育的成本。在医疗领域，在医保全员覆盖的基础上，进一步简化就医流程，优化异地就医结算机制，增强进城务工人员享受基本医疗服务的可得性和灵活性。在社会保障领域，应进一步完善养老保险、失业保险、工伤保险等制度，确保进城务工人员的合法权益得到充分保障。这些举措对于我国加快破解城乡二元社会结构和“新二元”结构，深入推进城乡融合发展，实现城乡居民共享发展成果都具有重要作用。