作者简介：周俊，浙江工商大学英贤慈善学院教授、博士生导师；郁建兴，浙江工商大学党委书记，浙江大学社会治理研究院院长

文献来源：《浙江社会科学》2025年第7期

摘要：在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，从治理视角考察农业农村发展具有重要意义。对治理与发展关系的理论考辨表明，良好的治理有助于实现更具公平、包容和可持续性的发展。以桐乡市“三治结合”建设为对象的案例分析进一步发现，治理促进发展的关键机制包括：通过加强基层民主和法治建设保障发展公平，通过建立多元和开放的决策结构促进包容性发展，通过不断创新制度和完善共享机制推动可持续发展。充分发挥治理促进农业农村发展的作用，需要持续增强乡村基层治理体系与发展的适配性。

关键词：农业农村；治理；发展；三治结合

党的二十届三中全会提出，“推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障”。这一重要论断指明了治理与发展的辩证关系，提出了重新审视治理与发展现实关系的必要性和重要意义。新中国成立以来，围绕高质量建设农业强国目标，党和政府领导全国人民实施农业农村现代化战略，取得了辉煌成就。然而，随着工业化、城镇化、数字化等的快速推进，农业农村发展也面临一些新问题和新挑战，其中十分突出的是发展的公平、包容和可持续性问题。从公平性看，2020年农村中收入最高的20%家庭的收入是最低的20%家庭的8.23倍，这一倍数明显高于城市（6.16倍）。从包容性看，农村老年人、妇女和留守儿童等弱势群体发展面临的困境早已成为公共议题。从可持续性看，绿色发展理念践行不深入、生态环境过载等问题依然严峻。正是在这种背景下，习近平总书记在党的二十大报告中明确指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。

农业农村发展与农村治理密不可分。新中国成立以来，农村治理总体上为发展提供了有力保障，特别是改革开放以来村民自治制度的确立、农村集体经济制度和土地制度等的改革，有效回应了时代发展需求。但是，治理并不总是能够及时、全面、准确地回应现实需求，因而并不总是能够与发展相适配，治理掣肘发展的情形也时有发生。因而，在全面建设社会主义现代化国家时期，特别需要加强农村治理，从而为实现更具公平、包容和可持续性的农业农村发展保驾护航。

在学界，农业农村发展一直是备受关注的议题，治理影响发展的研究是其中的重要内容。相关研究大体上可以分为以治理促进发展的理论分析和对治理促进发展成效的实证检验两大部分。

在以治理促进发展的理论分析上主要存在外在推动、内源发展和多元共治三种研究进路，其中多元共治是近年来形成的新研究趋向。外在推动研究重点关注政府和市场在农业农村发展中的作用，分别形成了行政主导和市场主导两种观点，二者间存在一定张力。部分研究认为社会力量也是农业农村发展的重要外部推动力，主张充分发挥社会力量在脱贫攻坚和乡村振兴中的作用。内源发展研究突出强调农业农村发展应以优势产业发展实现资源内生，同时完善乡村治理体系，以乡村自组织实现村庄动员，通过激发村民乡土记忆增强身份认同。内源式发展并不否定外生力量的作用，但认为村民应发挥主体性作用。党的十八大以来，虽然农业农村发展中的行政推动特征依然十分突出，但市场机制和社会机制的作用越来越受重视，不少研究因此将关注点投向多元共治，认为应发挥多方主体作用共同优化农村治理进而促进农业农村发展。有研究还提出应在多元共治中引入软法治理，倡导“三治结合”的价值观念。

实证研究多基于案例或数据分析来验证治理促进农业农村发展的观点。有研究表明，农村“三资”管理阳光行动试点使村集体资产经营性收入和村集体收入增加，这得益于建立了权责明确、公开透明、操作规范、简便高效的治理体系。一项基于省级面板数据的研究发现，农地产权制度改革提升了农业现代化发展的效率，其主要机制在于改革加速了农地流转。总体上，研究者认为良好的治理能够为新型农村集体经济发展创造稳定的社会环境和公平的市场秩序，有助于经济的可持续发展。

既有研究为理解治理与发展的关系提供了洞见。不难看到，虽然研究者关注到不同治理主体的角色、多元共治和特定制度改革促进发展等问题，但缺乏关于农村基层治理体系整体上如何促进发展的讨论。不仅如此，既有研究多将治理理解为静态制度，忽视了动态治理过程对发展的重要影响，对如何通过优化治理改善发展面临的公平、包容和可持续性等问题缺乏关注。鉴于此，本研究拟聚焦于治理与公平、包容、可持续性发展的关系，以桐乡市“三治结合”为例，基于农村基层治理体系及其动态运行过程，探讨治理促进农业农村发展的作用及其中的关键机制。

理解治理与发展的关系，有必要首先界定这一对概念。从西方启蒙运动开始到二战前，发展通常被理解为人类理性水平的提高和社会进步。二战后初期，新兴国家的经济重建问题催生了发展经济学，发展被定义为一种纯粹的经济现象，核心目标是经济增长和减贫，主要手段是资本积累和工业化。随着以经济为中心的发展导致的社会不公平现象的出现和生态环境的恶化，20世纪70年代以来，发展概念不断被重新审视。1987年，联合国大会发布的《我们共同的未来》正式对可持续发展做出界定。1998年，著名经济学家阿马蒂亚·森（Amartya Sen）提出“发展可以看作是扩大人们享受的真实自由的一个过程”，认为“扩展自由是发展的首要目的和主要手段”。发展逐渐从单纯的经济增长演变为经济增长与社会发展的统一，涵盖政治、经济、社会、文化等多维度内容。

各个国家对发展的重视程度不可以说不高，但是繁荣与赤贫不仅在不同地域同时存在，而且在同一个国家甚至同一地区同时存在。贫困、不平等、环境破坏是发展中不可避免要直面的问题。公平、包容、可持续性因此成为发展议题中重点被讨论的问题，也是世界各国和联合国、世界银行等国际组织追求的发展目标。

公平也称公平正义，强调一视同仁和得所应得，是全人类共同追求的基本价值目标，也是评价国家制度、法治建设和社会文明的重要尺度。公平的发展或发展公平意味着，当产出不断增加时，社会中的每个群体和个体都可以得到比过去更高的收入，这是“纵向公平”。与此同时，如果那些对产出贡献更多的人得到了更多的收入，那就实现了“横向公平”。当人们感知到发展公平时，就会产生创造更多产出的积极性，反之则会陷入懈怠。

包容是指“不排斥”，尽可能地接受和容纳，强调多样性、异质性等价值。2007年，亚洲开发银行提出“包容性增长”概念，认为包容性增长是让更多人享受发展成果，让弱势群体得到保护，加强中小企业和个人能力建设，在经济增长过程中保持平衡，重视社会稳定。包容性增长是一个与单纯追求经济增长相对应的概念，寻求社会与经济协调发展、可持续发展。包容性发展则是包容性增长的拓展与深化，强调以人为中心，人与人、人与社会、人与自然的和谐发展，是所有人都能够获益的发展。

18、19世纪，工业化进程的加快引发了资源危机，可持续性问题受到重视。1987年，《我们共同的未来》将可持续发展定义为满足当代人需求的同时，不损害后代人满足其需求的能力。此后，可持续发展的外延不断扩展，强调水资源的可持续利用、合理规划土地资源的用途、产业结构的优化升级、文化遗产保护与传承等广泛内容。1992年联合国环境与发展会议之后，可持续发展从理论走向实际行动，成为一种全球实践。

发展是人类社会亘古不变的目标，如何实现更具公平、包容和可持续性的发展，是人类社会长久思索且在当今时代尤为突出的问题。治理理论的形成和发展为回答这一问题提供了新思路和新工具。

治理概念于20世纪90年代被提出，其后引起广泛关注，逐渐发展成为一种理论形态。哈兰·克里夫兰（Harlan Cleveland）提出了治理的一些基本特征，认为治理组织不再是传统的层级金字塔结构，而是权力分散、决策中心多元的系统，决策过程复杂且涉及多方互动、谈判和信任。如在公共服务提供方面，治理意味着公共、私人和公民社会部门之间的协调活动，共同影响政策制定和服务交付。治理这一概念提出时正值世界上普遍存在“治理危机”，因而治理的目标是实现良好治理或“善治”。在学术研究中，善治被界定为国家与社会的一种新型关系，是两者的最佳状态，具有合法性、法治、透明性、责任性等多个基本要素。

治理研究深刻地影响政策发展。2013年，党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着治理概念被正式应用于中央文件，自此国家治理研究方兴未艾。在既有研究中，国家治理是在扬弃国家统治和国家管理概念基础上形成的一个新概念，指的是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者对公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益、维护公共秩序。从根本上讲，国家治理体系和治理能力指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。相应地，社会治理、基层治理都强调在特定场域中实施多元共治，追求完备的制度安排和有效的制度执行。

治理至关重要，它以制度为载体决定特定事务的权力关系和组织结构，是反映经济基础且具有能动性的上层建筑。在这种意义上，既有对制度影响发展的研究可以说是治理影响发展研究的重要理论基础，其中最引人注目的是新制度经济学相关研究。新制度经济学强调产权、市场结构、民主决定程序、制度安排等非经济因素对经济增长的影响。道格拉斯·诺思（Douglass C.North）提出了著名的“国家悖论”，即“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源”。德隆·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）和詹姆斯·罗宾逊（James Robinson）在《国家为什么会失败》一书中提出，人为的政治和经济制度对经济成功或不成功至关重要。他们指出，包容性制度能促进经济繁荣，而掠夺性制度则导致经济悲剧和贫困。具体来说，包容性制度能够降低交易成本，促进资源的有效配置和非人格化交易的扩展；明确的产权保护制度可以减少交易中的不确定性和风险，减少寻租行为，增强投资者的信心，从而鼓励更多的投资和创新。他们的研究也表明，变革是可能的，一个国家可以通过建立完善的包容性制度，保护产权和契约安全，促进经济持续增长和社会包容性发展。

社会资本理论是新制度经济学的一个重要分支。早期研究中的社会资本作为非正式制度而存在，主要用于探究社会群体在一定空间内部的协调行动。随着詹姆斯·科尔曼（James Samuel Coleman）、罗伯特·普特南（Robert Putnam）和林南（Nan Lin）等学者在经济学范畴内对其进行研究与推广，社会关系的资本性和可积累性逐渐被学术界接受并引起广泛关注。类似于人力资本，社会资本在使用中是能被积累或折旧的，并对经济增长产生可持续性影响。既有研究多将社会资本划分为信任、共同的规范和习俗、民间组织（协会）。信任可以增强企业活动的信息流动，促进合作，减少交易成本。共同规范和习俗给予投资者信心。社会资本对经济发展的作用在诸多实证研究中得到证实，其中最有影响力的是普特南对社会资本影响意大利南北经济水平的研究。值得指出的是，曼库尔·奥尔森（Mancur Olson）对分利集团阻碍经济增长的研究表明，社会资本并不总是具有积极意义，有必要区分积极社会资本与消极社会资本。

从上可见，治理主要经由制度影响发展，这里的制度不仅包括正式制度，而且包括主要体现为社会资本的非正式制度，两者共同作用，为行动者提供预期和规范，发挥激励作用。需要指出的是，治理虽然主要经由制度影响发展，但这不是治理影响发展的全部内容。治理是一个多元主体协商互动、共同行动的过程，这一过程除了产出制度以外，本身也具有价值。比如治理是一种民主实践，参与者可以在治理过程中实现民主权利；治理也是一种创新实践，多元主体在持续的对话和行动中推动制度变革。因此，在促进更具公平、包容和可持续性的农业农村发展中，应当从过程和制度两个方面审视治理的作用。具体来说，理解治理促进发展的作用需要重点把握三方面内容。

首先，治理可以通过民主和法治保障发展公平。公平在社会价值体系中处于核心地位，民主、法治是实现公平的保障。这意味着，要实现发展公平，需要建立体现民主、法治原则的制度安排。而民主、法治的制度安排以公民广泛且充分的参与为前提，因为公民只有在参与中才能实现利益表达、达成共识性规则。换言之，治理可以通过建立一套鼓励和支持公民参与的制度安排，使公民在参与中实现民主权利、形成法治规范，进而为发展公平提供基本的制度保障。其次，治理可以通过多元和开放促进包容性发展。奥尔森在《国家兴衰探源》一书中提出两种制度形态——包容性制度与攫取性制度。阿西莫格鲁等人进一步论述了包容性政治与包容性经济如何作为“好制度”促进区域经济繁荣，包容性政治制度能够广泛容纳不同利益群体、实现权力制衡、防止权力滥用和特殊利益集团的形成；包容性经济制度能够创造平等参与和发展的条件、鼓励多元市场主体参与、促进市场良性竞争，经济发展成果由社会全体共享。包容是善治的重要向度，治理促进包容性发展的作用主要体现为，它本身是一种多元化、开放性的决策结构，为所有相关主体提供参与决策的机会，并且尤其关注弱势群体的权益保护，鼓励和支持弱势群体在治理过程中发声。最后，治理可以通过创新和共享推动可持续发展。实现可持续发展的关键是处理好经济建设与人口、资源、环境的关系，是要实现代际公平。为此，必须转变思想观念和行动规范，用可持续发展的新观点、新知识和新技术，从根本上改变不可持续的思维方式、生产方式和消费方式。在这一过程中，坚持创新和共享尤为重要。一是要通过制度创新、技术创新等解决发展与环境的矛盾，化解资源和能源危机；二是要通过加强共享实现同一代人公平地享用资源、共同保护生态和合理地承担责任，因为代内公平是实现代际公平的基础和前提。治理在推动可持续发展上具有不可替代的作用，作为一种创新性机制，治理从一开始就着眼于发挥多元主体的创造力以应对复杂的公共问题和最大化公共利益，内含创新和共享等价值理念。

从根本上看，良好的治理促进发展的根本原因在于它能够实现交互主体性，即多元主体可以在共治过程中相互影响、建立共生关系，并由此产出信任和共识性规范。换言之，治理促进发展不仅仅在于它能够通过正式制度引导和规范发展，而且在于它能够通过参与和互动影响正式制度的形成，以及通过累积社会资本增强非正式制度的功能和提高正式制度的执行力。

治理对发展的影响在我国农业农村有着鲜活的体现。历史经验表明，良好的治理可以激发农民生产积极性，有利于解放生产力和促进经济社会发展；相反，如果受缚于落后的治理，农业农村发展则陷入低水平状态。当前，世界正处于“百年未有之大变局”，中国农业农村建设所面临的内外部环境正发生急剧变化，治理与发展之间的适配性亟需增强。党和国家不断出台政策，通过加强和改善治理促进农业农村发展，这包括但不限于加强党组织领导的“三治结合”城乡基层治理体系建设以及改革农村土地制度、集体经济制度等改革。下文以“三治结合”发源地浙江省桐乡市为例，从整体上讨论农村基层治理体系改革促进农业农村发展的重要举措与关键机制。

（一）案例选取与数据来源

桐乡市是浙江省省辖县级市，由嘉兴市代管。截至2024年末，桐乡市常住人口106.3万人，城镇化率达70.7%，户籍人口72.16万人。桐乡市是“三治结合”发源地，相关制度相对成熟，并且存在若干创新性制度安排，能够为理解治理变革提供充分的素材。更为重要的是，桐乡在发展的公平、包容和可持续性上取得了突出成效。桐乡市统计局数据显示，2024年，桐乡市农村居民人均可支配收入为52215元，较上年增长5.3%；人均生活消费支出为34423元，较上年增长8.3%，均高于全市平均水平（分别为4.4%、7.5%）；全市城乡居民收入倍差由上年的1.49缩小至1.47，连续11年呈缩小趋势，一体化均衡发展效果显著。同年，桐乡市荣获浙江省“五水共治”工作“大禹鼎”银鼎、美丽浙江考核优秀市等荣誉。桐乡市农村治理体系变革与农业农村发展齐头并进，为深入剖析治理与发展之间的关系提供了难得的样本。

案例数据主要来自笔者于2013—2024年间的多次实地调查，除了走访“三治结合”样本村、示范点之外，研究者还多次参加桐乡市“三治结合”建设工作汇报会、理论研讨会，对党政部门相关负责人进行深度访谈、随机入户访谈居民。此外，研究者获取了桐乡市相关部门提供的与“三治结合”有关的政策文件、调研报告和会议纪要，全面搜集了媒体对桐乡市的新闻报道和深度采访。研究者对不同来源的资料进行三角验证，确保了资料的真实性与可靠性。

（二）“三治结合”促发展的重要举措

桐乡市“三治结合”建设始于2013年，是对经济发展引发的基层社会矛盾的回应。2000年初，与全国许多地方一样，桐乡市处于“大拆迁、大变革、大发展”时期，经济建设引起的征地纠纷增多，基层政府应对乏力。社会矛盾集中的高桥镇于5月开始试点以“德治为基础、法治为保障、自治为目标”的“三治结合”建设。其后，“三治结合”被快速推广到桐乡全市和浙江全省，具体表述也逐步调整为“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气”。2017年，党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“三治结合”上升为中央政策。2019年，党的十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。至此，“三治结合”从乡村治理走向城市基层治理。

桐乡市《关于进一步健全完善“三治”建设长效机制的实施意见》（2015）将“三治结合”建设目标确定为“构建既充满活力又和谐有序的社会发展环境”，基本组织构架是党组织领导下的“一约两会三团”，内在运行机制是“民事民议、民事民办、民事民管”，或称全过程人民民主、共建共治共享。虽然“三治结合”是对乡村基层治理的创新，但其同时服务于治理和发展两个目标，具有明确的以治理促进发展的追求，相应举措主要包括以下四方面内容。

首先，通过议事协商谋求村庄发展。作为桐乡市“三治结合”的“基础设施”，百姓议事会和乡贤参事会的基本功能是议事协商，它们以不同的形式存在于各个村庄。桐乡市民政局网站数据显示，截至2023年7月，全市176个村建立了议事协商机构，建成村级议事协商示范点40个，2022年参与议事的村民超过8万人次，村民满意率达到95%以上。议事协商机构所议之事不仅包括工程改造、美化村庄环境等社会治理事务，还包括经济发展问题。比如，2020年洲泉镇南庄村面临重大发展机遇，村两委先后召集村民代表大会、百姓议事会等议事会议12次，围绕南庄村未来发展问题群策群力，最终通过《南庄村新村集聚建设方案》。此后，为调动村民建房热情，南庄村又召开多次座谈会商议制定建房管理办法。2021年，该村仅用4个月完成了60户农户的征迁工作，保障了政府重点建设工程的顺利推进。此外，为壮大村级集体经济，该村经村民协商投入730万元参与建设洲泉镇“两创中心”，并由乡贤参事会牵头编辑出版《南庄史略》，为乡村文化振兴出力。又如洲泉镇东田村围绕夜市发展问题召集村民议事，最终制定《东田夜市管理自治公约》，有效解决了占道经营、地面卫生脏乱、油烟随意排放等“市集病”，如今东田夜市成为桐乡市唯一入选省精品乡村市集名单的市集。

其次，通过“三治积分”促进村庄建设。2019年，桐乡市开始试点“三治结合”积分管理（简称“三治积分”），次年出台《桐乡市三治结合积分管理实施办法》，在全市进行推广。“三治积分”的具体做法为：村（社区）在“三治结合”框架中制定积分管理清单并经村（居）民代表大会审议通过；依托百姓议事会、乡贤参事会和道德评判团建立积分管理小组，每月定期召开“三治积分”议事会，商议评定每月积分情况；村民以家庭为单位进行积分，积分评定在村（社区）范围内公示；积分可以兑换物品、社会服务、荣誉和金融贷款等，兑换资金和物品来自政府财政、村集体经济收益以及商会和乡贤等社会力量的捐赠。

实施“三治积分”的目的是发动村民参与环境整治、乡村振兴等村庄事务，同时奖优罚劣。比如，河山镇堰头村乡贤参事会决定由乡贤捐资成立村级“垃圾分类奖励基金”，根据积分情况对村民发放奖励。该村还规定凡是家庭成员是本村带富能手，以产业或技术引导周边群众共同致富的，或解决三人以上剩余劳动力就业问题的，或资助本村困难学生和家庭的，都可以获得一定的积分奖励。“三治积分”在推动村民参与村庄建设上取得了明显成效，因此被逐步拓展到更广阔的领域。比如，河山镇推出“三治积分”进企业活动，依托对辖区内企业细化、量化的积分管理，建立小微企业综合评分体系，将积分同企业授信额度挂钩，引导企业以信用换贷款。

再次，通过“三治信农贷”实现金融助农。桐乡市是东部沿海发达城市，人均收入较高，但农民仍然面临创业资金短缺问题，同时银行在农村贷款中则面临担保物不足、农民不了解金融信息等难题。农民与金融机构之间的联结机制亟须创新。2018年，桐乡市委组织部联合农商银行，将“三治结合”和“普惠金融”嫁接到一起，创新性地推出“三治信农贷”。“三治信农贷”的核心内容是依托“三治结合”体系中的“一约两会三团”对农户进行信用评级，向信用评级较高的农户提供10—30万元无面签、无担保、纯线上的信用贷款。

具体来说，“三治信农贷”通过建立组织“问信”、精准“立信”、三治“评信”机制，保障了农村信贷业务的顺利推进。一是组织“问信”。由桐乡市委组织部牵头，11个镇（街道）、211个村（社区）分别与桐乡农商银行签订党建联盟协议，创设“三治信农贷”服务专区。服务专区内实施网格化管理，专职网格员以农商银行员工为主，兼职网格员由“三治结合”中的网格员担任，同时组建以党员、“三小组长”等基层骨干为主体的信贷先锋服务队。二是精准“立信”。根据《桐乡市三治结合提升行动实施方案》，结合银行贷款征信要求，划定“六无三不准”授信底线，将老赖、炒房族、投机客、违法者等列入“黑名单”，对信用情况和道德品行良好，带头作用明显的群众，增加授信额度，优惠贷款利率，树立重信守法向善的导向。三是三治“评信”。依托“三治结合”将贷前信用评定机制的关口前移，其中，“村规民约”为“评信”的基本依据，“道德评判团”根据“六无三不准”标准和村规民约遵守情况提出可授信群众建议名单，“百姓议事会”根据名单提出建议授信额度，“百事服务团”和“乡贤参事会”参与走访调查、服务核实、跟踪指导、情况反馈，“法律服务团”为群众提供法律咨询服务。

“三治信农贷”借助“三治结合”基层治理体系推进普惠金融，取得了显著成效。自2018年底开始试点到2023年6月，桐乡全市共授信12.47万户农户、316.56亿元额度，累计发放贷款128.56亿元；农户建档占比100%、农户授信占比95.3%、农户用信占比29.85%。桐乡市农商银行数据显示，超过50%的农户将贷款用于经营周转，14%左右的用户将贷款用于购买原料，“三治信农贷”在农户创业致富中发挥了重要作用。

最后，通过“共富工坊”带动农民增收。被确立为共同富裕示范区以来，浙江省大力推进“共富工坊”建设，使其成为促进共同富裕的重要手段。桐乡市则将“三治结合”与“共富工坊”相结合，充分发挥乡贤反哺家乡、村民组团行动的作用。2022年，河山镇庙头村投资建设精品蔬菜标准化生产园“共富大棚”，创新提出“政府补助+集体出资+乡贤帮扶+农户入股”的多元化发展机制。项目实施后，110多户低收入农户加入，每户2万元的入股配额由乡贤出资一半。无论生产盈亏，每户每年都可以获得2000元的分红。“共富大棚”实现了集体经济和低收入农户“两个增收”。河山镇仅是桐乡市通过“共富工坊”促进共同富裕的一个缩影，桐乡市各镇街都基于本区域居民生活、产业发展情况构建了适应自身需求的共富模式。截至2024年底，桐乡全市建成“共富工坊”29个，低收入农户参与覆盖率超90%。比如开发区（高桥街道）运用“三治”理念提升“强企·兴村”成效，通过盘活用好“土专家”“田秀才”，利用农村的流转土地、闲置房屋创办来料加工式、产业赋能式等多种类型“共富项目”，形成了一批“共富大棚”“共富微工厂”“共富菜园”。这些“共富工坊”都设计了让低收入农户参与劳动和增收的机制。

当发展不再仅仅是经济增长，而是政治、经济、社会和文化的全面发展时，发展的公平、包容和可持续性备受关注，社会各界对建立适应新发展模式的治理体系的需求也日益高涨。进入21世纪，我国国内生产总值连上新台阶，2010年达到40.15万亿元，首次排名全球第二。然而，与经济快速发展相伴随的是自20世纪90年代初期以来持续攀升的全国信访总量及其背后不断激化的社会矛盾。桐乡市是中国发展的一个缩影。2000—2013年间，桐乡地方生产总值几乎始终保持两位数的增长，但与此同时，社会矛盾纠纷逐年增多。2012年，桐乡全市人民调解组织调解的矛盾纠纷达5572起，次年增至6574起。“三治结合”最初正是为应对农村征地拆迁矛盾而产生的，是对在片面追求经济增长中被忽视的农村基层政权和基层社会的一种自救。“三治结合”之所以能够产生、发展并且上升为国家政策，正是因为它有效回应了全面发展的需求，尤其在促进公平、包容和可持续性发展中发挥了重要作用。从桐乡市实践看，前述基于理论建构的分析框架得到了初步验证，“三治结合”促进农业农村发展的关键机制主要体现在以下三个方面。

首先，“三治结合”以民主和法治保障发展公平。发展公平建立在民主和法治的基础之上，而“三治结合”充分践行了民主和法治原则。一方面，“三治结合”以自治为基。基层群众自治是社会主义民主政治的一项基础内容，村民自治又是基层群众自治的一种具体实现形式。如桐乡案例所示，“三治结合”首先是自治，即成立多种自治组织，让村民当家作主。具体来说，村民代表大会、百姓议事会、乡贤参事会构成各具代表性、功能齐全的议事矩阵，为村民参与村庄决策提供了平台。这些议事机构的成员由村民选举或推荐产生，本身是民主的产物，而议事协商则是村民表达观点、提出意见、进行利益协商的过程，是民主实践。洲泉镇南庄村和东田村正是通过自治组织，分别解决了经济发展与村庄建设之间的矛盾、夜市经营者与周边村民之间的纠纷，在经济发展与社会发展之间找到了平衡点，避免了发展带来的损害他人利益的问题，实现了发展公平。另一方面，“三治结合”以法治为本、德治为先。2014年，党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治在社会治理中的重要性日益凸显。法治不仅包括遵守法律法规，也包括遵守乡规民约；法治也不仅是正式制度，还包括道德规范、公序良俗。对广大村民来说，法律法规固然重要，但在日常生活中对其产生更大影响的还是身边的规则。如果他们能够参与制定身边的规则，那么更有可能成为规则的守护者。与其他治理模式相比，“三治结合”中的法治具有两方面特点：一是通过引入德治拓展了法治内涵，同时关注正式和非正式制度的作用，能够在日常生活中从细微处培养村民的规则意识；二是将法治建立在民主的基础之上，发挥各种议事机构在“立法”中的作用，让村民自己商定身边的规则，这既有助于落实规则，也有助于培养村民“尊法、守法、学法、用法”的习惯。拓展法治内涵，将法治建立在民主的基础之上，对于促进发展公平而言无疑十分重要。东田村在村民议事协商的基础上制订《东田夜市管理自治公约》，便是以民主协商促进法治、以法治促进发展公平的一个典型案例。

其次，“三治结合”以多元和开放促进包容性发展。多元和开放体现为决策机会向所有村民开放，弱势群体的发展权利能够在参与中得到保障。其一，“三治结合”中的民主是全民民主、全过程民主，以民主为基本原则的决策结构具有多元主体的特征。除原村民自治体系中的村民代表大会以外，“三治结合”还设置百姓议事会、乡贤参事会、“三治茶馆”、“麻花议事”等多种非正式的议事载体，形成了“村民议事—自治组织议事—村级议事”三级议事协商平台，为村民参与议事决策提供了广泛机会。比如，乡贤这一特殊群体在传统村民自治体系中缺乏相应的制度安排，但在“三治结合”中可以组建乡贤参事会，乡贤因此获得了参与村庄议事协商和影响决策的机会。桐乡实践表明，向乡贤开放参与议事协商的机会，能够有效激发他们参与村庄建设的积极性，“三治结合”建设以来，不少乡贤通过向“三治积分”提供兑换款物、出资建设“共富工坊”等方式参与家乡建设。其二，“三治结合”开展进企业、进学校、进市场等活动，在更小的治理单元中开放决策机会。比如桐乡集贸市场成立由管理方、经营户和消费者共同组成的市场参事会来制定市场管理规则和商议具体管理事项。有经营户提出改造关闭已久的家禽交易区，对空间进行合理利用以扩大经营面积。市场参事会就此召开会议进行讨论，最后大家一致同意将家禽交易区改造为杀白行业交易区，腾出了更多经营空间。赋予村民更多参与决策的机会，不仅能够有效激发村民参与生产劳动的内生动力，而且能够使村民在互动协商中增进理解，从而培养开放包容的积极心态。其三，“三治结合”建立的多元开放决策结构为共享发展成果提供了坚实保障。建立在民主协商基础上的村集体经济管理和收入分配办法，以及在更小治理单元中达成的共识性规则，不仅保障了农村低收入者的基本权益，而且为他们提供了就业岗位、增加了收入。比如“共富工坊”建设同时实现了村集体经济和低收入农户“两个增收”，特别是针对低收入农户增收的制度设计，在保障低收入农户发展参与权的基础上有效实现了发展成果共享。“三治结合”促进包容性发展的成效，已经体现在桐乡市不断缩小的城乡居民收入倍差和不断提高的共同富裕水平之中。

最后，“三治结合”以创新和共享推动可持续发展。作为一种全新的城乡基层治理体系，“三治结合”既全面回应了经济发展及其带来的种种社会治理问题，又面向未来、立足长远，追求为农业农村可持续发展提供治理支撑。在桐乡案例中，这突出地体现为“三治结合”以平衡发展与生态环境的关系和促进代内公平为重要治理目标。在平衡发展与生态环境的关系上，“三治结合”产生了撬动裂变效应。“三治结合”在生态环境治理领域重点关注村庄人居环境建设，主要通过创新性地开展村规民约建设、“三治积分”管理工作来规范村民行为、培养村民环保意识。比如在村规民约中规定“共同维护村庄整洁，认真做好包卫生、包绿化、包秩序‘门前三包’；实行垃圾定点投放，严禁向河道、沟渠丢垃圾、排污水”等，以及将生态环境列为“三治积分”项目之一。这些措施直接提高了村民环保意识，促使村民关注更加广泛的生态环境问题，间接提高了政府对群众环保关切的回应，推动了生态环境治理。“三治结合”在促进代内公平上表现突出，在倡导代际公平上积极作为。桐乡市通过建立广泛参与的治理机制，破除初始经济条件对发展机会的限制，推动发展成果共享和共同富裕。特别在发展成果共享方面，众多乡贤向家乡捐赠，支持村庄开展“三治积分”工作和举办公益慈善事业。另外，桐乡市将“三治结合”与共同富裕相结合，创新性地建设形式多样的“共富工坊”，为困难群众和低收入农户提供劳动岗位和增收机会，有效促进了社会公平。促进代内公平的努力无时无刻不在传递代际公平的理念，加上对年轻人参与治理的重视，以及“三治结合”进学校、进家庭等一系列活动的开展，“三治结合”及其所倡导的公平理念已经成为一种广泛传播、广为接受的精神文化。

由上可见，作为一种基层治理体系，虽然“三治结合”本身并不直接参与发展，但是它通过良好的治理为发展创造了积极的制度环境、营造了向上的社会氛围，提升了发展的公平性、包容性和可持续性。“三治结合”促进发展的实践案例表明，改革和完善农村基层治理体系是促进农业农村发展的必要举措。

农业是近2亿人就业的产业，农村是近5亿农民常住的家园。作为经济社会稳定的“压舱石”，农业农村发展具有重大意义。在将当今时代发展的重要目标界定为公平、包容和可持续，将治理的核心理解为治理过程和制度产出的基础上，本文建立了一个以治理看待发展的新分析框架，认为良好治理可以通过促进民主、法治、多元、开放、创新、共享来实现更具公平、包容和可持续性的农业农村发展，这些观点在桐乡市“三治结合”建设实践中得到了初步验证。此外，“三治结合”案例还表明，治理促进发展的底层逻辑在于，它通过重建乡村基层治理体系充分发挥了多元主体作用，尤其是始终将农民摆在第一位，激发了农民主体性，调动了农民参与乡村治理和发展的内生动力。

治理促进发展的观点回应和深化了中国农业农村发展的多元共治观点。正如已有研究所指出的，农业农村发展需要同时发挥内外部力量的作用，需要建立多元主体协同的治理结构，这既包括发挥上级党组织和政府的作用，也包括发挥金融机构、企业等市场力量的作用，还包括发挥村庄各类自治组织的作用。在此基础上，本文进一步提出，通过完善基层治理体系激发农村内生发展动力，仍然是促进发展的重中之重。“三治结合”建设展现了农村内生发展动力的关键生成机制，其中保障农民参与权是根本，既包括保障农民参与决策的权利，也包括保障农民参与执行和监督的权利。

本文突破了既往治理研究主要关注静态制度的局限性。既往治理研究多关注不同主体在农业农村发展中的角色以及特定制度对发展的影响，其共同之处是将治理视作静态的制度，忽视了治理是形成制度共识的动态过程。事实上，治理除了产出制度以外，本身还具有民主、法治、多元等多重价值，是累积社会资本进而增进社会信任、增强制度执行力的必要前提。强调治理结果和过程的双重意义，可以帮助我们更为深入地理解农业农村发展与上层建筑之间的动态调适关系，也突出了加强和规范治理过程管理的重要性。

本文还开创性地对农村基层治理体系如何在整体上影响农业农村发展进行了探索性研究。虽然农村基层治理体系由若干要素构成，具有高度复杂性，但是仍然可以透过复杂性总结提炼其促进发展的关键机制，从而为提升整体治理体系与发展的适配性贡献智识。正如本文所揭示的，农村基层治理体系促进发展的关键在于坚持自治为基、法治为本、德治为先，而这背后的要旨仍然是促进村民参与。

综合桐乡“三治结合”实践案例，本文就治理促进发展提出三方面建议。一是通过完善参与机制保障发展权利。所有与村庄发展相关的重要决策，都应当在村民广泛参与的前提下做出，以达成最大程度的利益平衡，这是保障村民发展权利、激发村民生产热情的必要之举。为此，特别需要在村民自治基本制度框架的基础上建立形式多样的议事协商平台和载体，以破解村民在选举之后很难在基层公共事务治理中实际行使参与权利的困局。二是通过加强议事协商完善发展规则。发展中的公平、包容和可持续性不足等问题常常源自于既有规则的缺陷，而议事协商是完善规则的重要前提。乡村基层治理中的议事机构需要克服形式化困境，切实加强议事协商功能，明确议事协商的具体操作流程，真正实现众人的事情由众人商量，在众人商量中建立和完善发展规则。三是通过健全共享机制提升发展质量。共享是高质量发展的根本目的。共享包括发展机会共享和发展成果共享，两者同等重要。在农业农村发展中建立共享机制，一方面要破解发展机会不均等的问题，比如通过创新金融制度、建立“共富工坊”等措施，使更多农民获得借贷和劳动机会；另一方面要加强弱势群体对发展成果的共享，比如建立村集体关爱制度，扩容村庄社会福利资源，大力发展农村基层慈善等。

最后要指出的是，本研究难以避免地存在个案研究的局限性。在未来研究中，一方面可以基于更加丰富的实践案例或统计数据，进一步挖掘治理促进发展的机制；另一方面可以开展跨区域比较研究，探索出更具普遍性的理论观点。