作者简介：肖滨，中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士生导师

文献来源：《探索与争鸣》2025年第1期

改革开放以来，随着市场化改革的不断深化和社会变革的迅速推进，中国逐步从社会管理走向社会治理。如果说早期的社会管理主要着眼于维护社会稳定，例如2002年党的十六大报告提出“坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序”，那么，社会治理则与社会管理根本不同，正如习近平总书记所指出的，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。2013年党的十八届三中全会之后，社会治理不仅与社会管理之间的关系越发清晰，而且提升为党的政治报告中的重要命题：党的十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”；党的十九大报告进一步丰富这一内涵，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”；党的二十大报告则进一步强调，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。在此背景下，全国各地开启了社会治理创新的伟大实践，未来继续推进这一实践将面临各种挑战，例如，基层是社会治理创新的主战场，如何保持基层社会治理创新的可持续性就是其中值得探讨的重要问题之一。

为了回答这一问题，我们不妨从最近十多年来基层社会治理创新中最为显著的举措之一——网格化管理入手。根据相关报道，早在2004年，北京市东城区率先实施网格化管理。其具体内容是，将街道、社区的空间区域划分为一系列网格，在每一网格中配备专门的工作人员（网格员）；通过一系列技术手段将管理过程数字化，形成一整套以信息收集、储存为基石的精准识别事件、迅速处置问题、主动提供服务的集监视、防控与服务为一体的基层管理体系。因此，网格化管理的基本特征是空间上的网格化、技术上的数字化和功能上监管与服务的二重化。

全国各地在试点和推进网格化管理的实践中产生了众多地方创新案例，例如上海浦东模式、南京栖霞“城乡一体化”模式、湖北宜昌“一体三化”模式、浙江舟山“网格化管理、组团式服务”模式等。网格化管理已成为基层社会治理中不可或缺的手段，得到了政治权威中心的认可与肯定，例如，2013年，党的十八届三中全会确立了“网格化管理、社会化服务”的基层治理方向。与此同步，学界高度关注网格化管理，通过大量的研究对其实践经验、运行成效给予了肯定性评价。例如，网格化管理以网格作为基层治理的基本单元，有助于承接、聚集和整合各种治理资源；它将数字技术运用于治理过程，有利于化解条块分割、简化办事流程、推动公共治理的流程再造；它通过行政权力下沉来实现社会地图的清晰化，建立统一的信息平台以精准预判各种风险和及时处置事件，提高了城市治理的精准性和有效性。当然，不少学者也认识到网格化管理有其限度，例如，其所内含的以社会控制为主旨的行政化属性弱化了社区自治组织治理系统的生成。

本文认为，网格化服务管理不仅有其成效与限度，而且蕴含着三重内在困境。

其一，社会监控与社会服务的非对称性。如上所言，网格化管理具有社会监控和社会服务双重功能。在基层社会治理中，网格化管理最早是以化解纠纷、预防犯罪、监控违法活动为主要目标，社会监控、防控是其本质所在。之后，网格化管理才被应用于基层社会治理中的多个领域，如应急、消防、市容、环卫等，开始承担社会服务的功能。然而，从全国各地网格化管理的实践来看，社会服务往往流于形式，社会监控功能远远强于社会服务。这样，在实际的运行中，网格化管理集中体现为社会监控和管控，其提供的公共产品主要是公共安全、社会秩序，而非社会服务。这就表明，实践中网格化管理的社会服务与社会监控是不对称的，二者具有非对称性。这种非对称性根源于网格化管理中必然存在的“格内与格外”的结构划分：网格化管理“受制于发现问题靠‘格内’、解决问题靠‘格外’的工作特征”。换言之，社会监控依托“格内”强大的监控手段、信息平台以及网格员即可实现，而社区医疗、养老、托育、家政等大量的社会服务工作则有赖于“格外”的各种资源和力量才能推进，它们很难在网格管理的框架下得到真正的落实。

其二，社会管理与公众参与的紧张性。实施网格化管理的基层政府当然不只进行社会监控，也致力于推进社会治理，力图让网格化管理中有更多其他治理主体参与进来。然而，学者的经验观察表明，尽管某些地方的政府部门大力宣传、广泛推进网格化服务管理，但是民众参与性不强，与政府在网格化服务管理中的互动性差，这在一定程度上阻碍了网格化服务管理工作的持续、深入推进。究其原因，有学者归因于民众的“思想观念仍然比较落后，一直把自己当作一个被管理者，而不是被服务者。群众反映问题不主动，参与意识不强”。其实，在网格化管理中，民众之所以把自己当作被管理者而非参与者，根源于两种角色的差异：作为网格化管理的实施主体，基层政府确实是管理者，民众作为网格化管理的运行对象当然是被管理者。这种管理者与被管理者的关系体现的不是政府与享有参与权的公民之间的关系，本质上是治理者与“人口”的关系。因为，与公民概念不同，人口概念使治理成为“可以用数字来计算”的行政运作过程，这是“一条将人口与追求多重安全和福利政策的治理机构联系起来的线索”。这就决定了网格系统本身更多的是管理的平台，不是参与的平台。因此，网格化管理中的“管理”与“参与”蕴含着内在的紧张性。

其三，行政运作与群众自治的互斥性。大量经验观察表明，网格化管理系统是地方党政组织通过大量资源投入搭建的基层社会治理平台，其实际操作过程充满了行政运作的色彩。有学者发现，网格化管理与基层群众自治在一定程度上具有相互排斥性。一是在有限的治理空间内，随着网格化管理的推进，行政权力也随之扩张，自治空间必然缩小，“这是因为随着行政权力的不断扩展，其势必会挤压社会主体多元性的空间”。二是如上所言，网格化管理以社会的监控、管控为主要功能，社会管控越严，自治力量的发育、成长会受到越多的抑制。三是作为技术治理体制，网格化管理为政府直接介入基层治理提供了强大的技术手段，最终可能将基层治理的逻辑由自治转换为行政，其结果是技术消解自治。

网格化管理之所以陷入如上三重困境，是由其定位决定的。本文尝试依据米歇尔·福柯的相关理论来揭示其定位。在福柯看来，工业革命以后，大规模的人群在城市之间、城乡之间的自由流动会给城市以及乡村带来更多、更大的社会风险；为了防范这种风险，确保社会的安全，需要规训机制与安全配置的联手作业，“规训在个体的身体上实施，安全在整个人口上实施”。一方面，规训针对每一个个体，它不仅“意味着空间的区划”，而且进行全景敞视的监视：治理者依靠“一个巧妙的监视网络，通过这一网络，需要被照顾人口的生活的每一个方面的信息都被收集上来”，目的是让被治理者中“没有任何一个人的任何一举一动能够逃脱我的眼睛”。这种针对个体的规训为安全配置机制发挥作用奠定了基础：“为了真正地保证安全，必须诉诸一整套技艺，对个体进行监视，对他们的状况进行诊断，对他们的心理结构和特殊病理进行分类，等等；简言之，必须诉诸一整套规训的系列，它们在安全机制的底层扩散，并且使安全机制得以运行。”另一方面，安全配置机制则针对整个人群，其基本元素包括完整收集风险信息、精确测算风险程度（如风险度、死亡率）、分类评估危险状况（区分、识别不同年龄、地区的危险程度）、预先防止风险产生等。由此来看，网格化管理很大程度上是以数字化为技术支撑的规训机制与安全配置机制叠加的复合体：数字化不仅使规训所要求的监视达到了空间全方位、无死角，完美地实现了全景敞视的监视目标，而且使安全配置机制趋于数据收集全面化、风险测算精准化、风险评估分类化和风险防范提前化。总之，网格化管理的定位是以数字化为技术基础、以全景敞视的监视为依托、以精准防控风险为手段的一整套运行机制，其提供的公共产品就是社会安全、社会秩序，其定位本质上与社会服务、大众参与以及基层群众自治是难以兼容的，因此，它本身无法承载社会服务、大众参与以及基层群众自治等功能。

以上分析表明，继续推进并保持基层社会治理创新的可持续性，不仅不能囿于而且必须超越网格化管理。这既是网格化管理自身定位带来的局限性所决定的，更是匹配高质量发展的需要。2017年，党的十九大首次提出“高质量发展”的表述，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展虽然着眼于经济发展，但它需要相应的社会治理格局作为支撑。这一格局涉及两重关系。一是秩序与活力。“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。”一方面，一个没有社会秩序、社会稳定的社会，根本就缺乏高质量发展最起码的社会条件。如果说，“要让发展出现，暴力就必须受到抑制”，那么， 要让高质量发展出现，就远远不止控制暴力、惩罚犯罪、确保治安，还需要一个良序社会作为基础。另一方面，社会活力不仅是良好社会秩序的土壤和源泉，而且是高质量发展的支撑条件。高质量发展的根本在于经济增长的驱动力、科学技术的创新力和企业产品的竞争力，所有这一切都与社会的活力紧密关联：如果一个社会失去了活力，它也就无法为经济增长的驱动力、科学技术的创新力和企业产品的竞争力提供支撑。二是发展与公平。“改革既要往有利于增添发展新动力方向前进，也要往有利于维护社会公平正义方向前进。”高质量发展旨在实现社会公平，而实现社会公平正义就是要“建立一个权利更开放、制度更公正、机会更公平的社会秩序”。综合社会治理格局的两重关系，其实质就是社会秩序、社会活力和社会公平的有机统一。

因此，匹配高质量发展，需要构建上述社会治理格局。然而，在理论上，这是一个“三角难题”——社会秩序、社会活力和社会公平之间具有结构上的紧张性：为了确保社会的秩序、稳定、安全的实现，社会治理者通常总是认为全面管控还不到位，“关注不够；太多的东西失去了控制；太多的地方没有管控和监督；没有充分的秩序和管理。总之，管得太少”。这样，基层社会治理者在其“治理工具箱”中选择的主要手段、方式必定是监控、监管类的工具，网格化管理之所以如此盛行，其缘由在此。然而，过多地使用监控工具，或者单纯为了安全，很有可能会走向过度治理、过度监控。这不仅挤压活力、自主、创新的空间，而且必然缩小参与渠道，压制参与行为，由此，社会将缺失为社会公平呼吁的声音。其结果是，社会将同时面临三重风险性：失序（失去秩序）、失语（失去呼吁）和失衡（失去社会平衡甚至公平）。

为了化解上述“三角难题”，避免同时遭遇失序、失语、失衡三重风险，基层社会治理创新需要开辟新的方向，其中一种可能选择的思路是：立足网格化管理，以确保社会的基本秩序和公共安全；超越网格化管理，为激发社会活力、促进社会公平拓展空间。就后者而言，“共同缔造”是值得观察和讨论的创新实践活动。根据徐勇的界定，“共同缔造是为了实现共同目标而采取共同行动的一种地方施政理念和政策行为”。从各地实践的经验来看，“共同缔造”包括五大运行环节——决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。它以基本的社会秩序为前提，将重心聚焦于两个方面。一方面，激活社会活力。无论决策共谋、发展共建，还是建设共管、效果共评，其中的价值理念和行为取向是尊重民众的参与权利，扩大民众的参与机会，强化民众在治理过程中的自主性和主动性。另一方面，促进社会公平。“共同缔造”的落脚点是“成果共享”，其价值导向是发展成果的共享性。举例来说，民众不仅要参与基层公共服务项目的决策、建设、管理、评价等诸多环节，更重要的是共享优质的公共服务，因为共享优质的公共服务是社会公平的重要标志之一。“共同缔造”的实践为基层社会治理创新提供了新的思路和方向。