作者简介：任孟娥，西安市行政学院科学社会主义教研部副教授
文献来源：《农业经济》2025年第1期
摘要：相比于市域、镇域、村域，县域无疑是乡村振兴的最恰当场域。以县域为单位推进乡村振兴，应以乡村振兴为引领，以城乡融合为目标，合理进行中心城市的产业转移，并依托县域进行农村三产融合；同时，资源优先向县域配置；深化县域内土地制度改革，并着力提升县域治理能力与治理水平，为实现县域乡村振兴提供动力与保障。
关键词：县域;县域经济;乡村振兴;新视角
一、问题的提出
中国县域乡村研究已有百年学术史的渊源，绝非一个新议题，但在乡村振兴的大背景下再提县域及县域经济，已全然为一个新的视角。2002年，我党首次提出“城乡统筹”，2007年提出“城乡一体化”，期间，2005年开始社会主义新农村建设。乡村社会虽因此发生了巨大变化，但与中国的现代化及农业农村现代化仍有很大差距。因此，2017年党的十九大首次将“三农”工作上升到了战略高度——乡村振兴战略。同时，在城乡统筹与城乡一体化的基础上，提出了“城乡融合”的概念。然而，回首过往，我们虽然在城乡关系上相继提出过城乡统筹、城乡一体化、城乡融合，但事实上做的工作均是在补农村的短板，与城乡融合的目标相比，似乎欠缺了一个融合平台或桥梁，直至“县域”与“县域经济”再次出现在人们视野中。
“县域经济”是在2002年党的十六大上首次提出的。虽然我党自此一直倡导大中小城市协调发展，但事实上，大城市的发展主流占据上风，县域不仅发展缓慢，且其外溢或带动乡村发展的能力较弱。更严重的是，县域特别是中西部经济落后地区的县域，急于追赶大城市及经济发达地区，秉持大城市发展理念，更无心顾及乡村发展了。因此，现实情境中的县域经济往往背离了顶层设计的初衷。
二、县域是实现乡村振兴的恰当场域吗?
在新近的县域及县域经济与乡村振兴的耦合关系研究中，学界虽有质疑，但主流声音仍旧认为县域是实现乡村振兴的恰当场域。但大多论证仅仅阐释了县域及县域经济与乡村振兴的耦合，却并无比较或比较甚少，说服力欠缺。
(一)村庄
乡村振兴到底在哪一层级推进最为恰当?恐怕要考虑的是乡村振兴的目的何为。如前所论，顶层设计及学界早已认定，乡村振兴的终极目标是实现城乡融合，从而达到共富。所谓“跳出乡村看乡村”即是共识。因此，推进乡村振兴以实现城乡融合的恰当场域，最先排除掉的应该就是村庄。这与很长时间以来(如脱贫攻坚)及当下仍旧以乡村建设为主并不矛盾，补短板、还历史欠账是基础工作，这仅仅表明乡村振兴距离城乡融合尚较为遥远。事实上，仅村庄范围内，早已出现人口外流，特别是优质劳动力外流，部分村庄的颓势已然无法挽回。这既是城镇化的必然结果，也是社会进步的象征。因此，我们无法将单个村庄作为乡村振兴特别是城乡融合的合适场域。
(二)市域
村域过于微观，而市域对于乡村振兴而言，却过于宏观。首先，乡村社会因其特殊的生产性能，会产生迥异的生活状况，虽然现代交通及信息条件可以打破地域界限，但市域内的生产生活差异还是过大。无论是市域内不同乡村社会的比较，还是市域内城与乡的比较，市域对乡村振兴的统筹难度都过高。若要在市域内实现城乡融合，仅仅对于基础设施建设和公共服务，财政压力就不堪重负且没必要。其次，对于城乡共富而言，虽然我们期望大中小城市与乡村都能共富，但现实可操作的是梯度推进共富。我们不敢奢望乡村在短时间内就能与中心城市实现共富，但县域范围内还是可以展望。事实上，农民常常务实地将自己的生活与县城作比较，而很难产生与“大城市”比较的想法。
(三)镇域
就国家政权建制而言，我国的行政区域一般划分为四个层级的建制：省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(自治县)、镇(乡、民族乡)，乡镇是距离村庄最近的建制单元。但所谓“乡镇”，仍旧是以“乡”为其主特征，也即其仅仅作为县级政府在乡村的“触角”。以财税制改革为例，1983年，随着人民公社的解体，乡镇一级财政建立，形成了“乡财乡管”体制。1994年分税制改革后财力大幅度上移，尤其是2000年后农村税费改革，乡镇收支已自身难保。为化解问题，从地方试点起步，2006年，中央开始明确鼓励各地推进乡财县管改革，2022年，提出进一步推动乡财县管工作提质增效。乡财县管改革，实质上是乡镇从独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”，乡镇财政管理权被大幅度上收到了县。仅此一项，作为不完全的一级政权机构，镇域就不再适合作为乡村振兴及城乡融合的独立单元。
(四)县域
县域是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的特定空间，县域经济，则是此特定空间内的经济谋划。首先，县域在实现乡村振兴推进城乡融合中，空间最为合适。作为国家治理的基本单元，县域居于工业与农业、城市与乡村、国家与社会的关键节点，具备有效推进乡村振兴的载体功能和支点作用。同时，县级政权相比市级，拥有更强的政策调适能力。市级政府面对的是诸多不同的县情，往往无法从市级层面做出制度安排。而县级政府则可做到与地方实际相结合，因地制宜施策，使政策能准确落地。而县级政权相比乡镇政权，则拥有更强的政策承载能力和资源统筹能力。乡镇政权虽不至于是县政府的派出机构，但确实是一级权力有限的政权，其政策承载能力有限，资源统筹能力更弱。而县作为一级完整的政权组织，则具备较强的政策承载能力，面对乡村建设，更具备资源统筹能力。
三、县域能承载乡村振兴的重任吗?
以上仅仅作为理论分析的结果表明，相较于其他场域，县域是最适合的城乡融合的载体，但事实上它能完成这一重任吗?中国经济几十年的高速增长，当前还能为县域经济保留多少空间?
(一)县域及县域经济整体现状不容乐观
有学者研究认为，中国已经形成两种差异极大的县域经济模式：一种是以全国百强县为代表的东部沿海城市经济带内的县域经济，一种是广大的中西部地区县域经济。考虑到中西部县域的数量占比庞大，以及其后发过程中已不宜再照搬东部发达县域经济的模式，可以认为，中国县域及县域经济整体现状不容乐观。仅以人口流动为例。经过对二十年来中国县域常住人口数量变化的研究，2010—2020年间，县域常住人口数共减少3782万人，而十年前的2000—2010年间这一数据仅为128万人，十年间增加了28倍多。与此同时，2010年我国县域常住人口约比户籍人口少9181万人，到2020年该数字达到15518万人，县域人口流失速度明显加快。显然，县域人口外流与县域产业带动乏力、基础设施和公共服务落后有直接的关系。
(二)乡村振兴为提振县域经济注入新动力
县域问题显然是“三农”问题的外扩，而“三农”问题是一个各国都致力于解决的世界性难题，这也是我党历来“把解决‘三农’问题作为党的工作的重中之重”的原因，是乡村振兴战略提出的大背景，我党有义务、也有信心走出一条中国特色的乡村振兴道路。首先，中国城镇化进程的发展趋势是县域经济发展的重大机遇。2022年年末全国常住人口城镇化率为65.22%，虽然还有提升空间，但空间已然不大。同时，户籍人口城镇化率仅为47.7%。2亿多的农民工中，估计只能有极少数人能在大城市安居乐业，绝大部分农民工很有可能要从大城市回流。第一代农民工如果从上世纪80年代中后期开始算起，目前也到了60岁左右，正是在左右观望，等待退回的时候。这部分人带着多年的生产生活经历，绝不甘愿回到基础设施和公共服务落后的老家，农村也吸纳不了多余的劳动力。因此，县城就成了最佳选择。同时，国际经验证明，大城市并非经济效率产生的必要条件。德国是城镇人口相对均衡发展的代表性国家，其城镇人口格局最显著的特征是中小城镇数量占绝对优势。2021年，德国10万人口以上的大城市、1万～10万人口的中等城市、0.2万～1万人口的小城市居住的人口，分别占总人口的3.6%、26.8%和 69.6%。
四、以县域经济推动乡村振兴的行动方略
在县域经济推动乡村振兴的措施方面，学者们大多还停留在乡村产业振兴、资源向乡村倾斜等方面，在县域经济与乡村振兴的融合方面的研究还有待完善。也有学者充分考虑到当前县域经济对于乡村振兴的特殊性，但鉴于中西部地区县域经济已经失去了发展成为沿海地区县域经济的可能，提出当前中西部地区县域治理应尽快实现从以经济建设为中心到以公共服务有效供给为中心的战略转变，以公共服务有效供给为中心任务来设定治理目标和县乡体制。可见，对于以县域及县域经济为单位推进乡村振兴这个新课题，还需学界共同努力。
(一)树立“县域经济应以乡村振兴为引领，以城乡融合为目标”的全新理念
县域经济究竟是“向上”看齐，以大城市发展理念为指引?还是应该“向下”看齐，以乡村振兴为引领?学界普遍认为，县域经济是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的一种行政区划型经济，因此，县域不仅包括县城，也包括广袤的乡村。就人口结构看，县域人口包含农业人口及非农人口。据统计，我国农业人口约7亿，基本居住在县域范围。其中，农村常住人口约5亿，县城和县级市城区的常住人口达到2.5亿，即使按照常住人口统计，农村人口的占比也在三分之二以上。就产业结构看，县域产业既包括聚集于县城的第二、三产业，也包括在乡村分布广泛的第一产业。况且，县域经济要想在现代产业体系中取得一席之位，必须突出自己的特色，而非盲目照搬照抄大城市发展理念。因此，县域经济发展应该摒弃大城市发展理念，树立“以乡村振兴为引领，以城乡融合为目标”的全新理念。
(二)优化县域产业布局
根据2022年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，中央已明确发展思路，即依据资源禀赋、优化功能定位、引导县域特色化差异化发展。在此强调，以乡村振兴为导向的县域经济的产业布局要注意两点：第一，承接中心城市的产业转移时，这类产业宜以劳动密集型为主，充分考虑农村转移人口的就业问题，同时也要考虑县域的环境承载能力，毕竟其与农用地相邻。第二，农业大县的发展，在保障粮食安全的前提下，实现农村一二三产业融合发展，将二、三产业往县域内产业园区集中，将收益留在县域内，留给农民。
(三)优先县域资源配置
在充分考虑了县域内产业承载力之后，资源配置应优先向县域倾斜。坚持农业农村优先发展是实现乡村振兴的总方针，其中包括：干部配备优先考虑、要素配置优先满足、资金投入优先保障、公共服务优先安排。在县域经济成为推进乡村振兴的单元后，就要考虑配置的范围扩大至县域，在整个县域内统筹协调资源配置，让资源要素发挥最大效能。要注意的是，切忌以县域内实现乡村振兴之名，行县城发展之实。同时，县域内实现县城、乡镇、村庄的资源的三级合理配置，科学引导乡村人口在县城、乡镇、村庄的生产和生活。
(四)深化县域内土地制度改革
以县域为单位，结合农村土地制度改革，让农民在县域内实现安居乐业。以县域经济推动乡村振兴，域内用地将更加复杂。首先，为解决农村劳动力就业而进行的产业转移需要建设用地，农村产业融合所需的产业园区或工业园也需要建设用地，农村产业的新业态同样需要建设用地。因此，深化集体经营性建设用地入市改革就成为必要。2020年实施的新修订的《中华人民共和国土地管理法》已明确，符合工业、商业等经营性用途的集体经营性建设用地可以直接入市。但问题是，存量的集体经营性建设用地总量有限，有些村庄甚至没有分毫集体经营性建设用地，所以，打破村庄甚至乡镇局限的县域内农村土地制度改革就显得十分必要。同时，也可以在增量上想办法，即整理农村建设用地，特别是鼓励宅基地有偿退出，这也与农民离开农村，去县城居住密切相关。尽管国家三令五申，不得以农民退出宅基地与承包地为进城落户的条件，但县域内如果解决了农民就业、医疗、教育等问题，假以时日，进城农民逐渐退出宅基地也是一个愿景。也可以考虑将集体建设用地置换到县城，让农民住上位置在县城、但土地所有权是村集体的住宅，这种住宅当然不能交易，但价格较低，农民完全承受得了。当然，这有待土地制度的持续深化改革，县域经济推动乡村振兴是一个难得的契机。
(五)着力提升县域治理能力与治理水平
县域治理具有特殊性，既是国家治理的“代言人”，是国家治理在基层的表达者，同时又与群众的关系最密切，最能掌握和满足群众需求，是城乡协调共同发展的纽带。习近平总书记就曾指出，要准确把握县域治理的特点和规律，把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来，不断取得事业发展新成绩。要提升县域治理能力与治理水平，最根本的是提升党组织的引领力，核心是关键少数。县域经济推进乡村振兴需要县委书记当好“一线总指挥”，可以通过横向的部门联动和纵向的整合权力资源，形成“村庄为重点、乡镇为纽带、县域为推手”的县域发展格局，通过县域乡村振兴规划配置发展资源、谋划发展前景。同时，县域乡村振兴既是为民而兴，其活力也同样是农民。这就要求我党大兴调查研究之风，深入群众，了解群众所需，发现群众智慧，把群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为检验工作的标准。