作者简介：王诗瑶,高级经济师,研究方向为财税理论与政策;王晓雯,财政与税务学院硕士研究生,研究方向为财税理论与政策;张力恒,高级经济师,研究方向为财政制度政策。
文献来源：《地方财政研究》2024年第11期
摘要：受经济波动、减税降费、结构调整等因素影响,我国财政收入增速放缓,表现为增长承压、规模有限,而“三保”资金不断加大,刚性需求逐年增加,支出增速较快,表现为有增无减、需求扩大,财政收支矛盾凸显,财政处于紧平衡状态。特别是西北地区,受自然环境和地理区位制约,财政紧平衡特征更加显著。本文对L省Z县财政状况进行深入分析研究,并从拓宽财政收入渠道、优化财政支出结构和防范财政运行风险等三个方面探讨适合缓解西北地区县级财政紧平衡状态的最优方法和路径,尤其要注重持续发展经济,真正落实绩效管理,积极完善财政体制,稳妥化解政府债务,支撑财政可持续运行和经济社会高质量发展。
关键词：财政紧平衡;增收节支;财政体制;绩效管理;政府债务
一、引言
随着我国经济结构深度调整，在经济增长方式转变过程中，经济增速面临下行压力。全国财政收入也处于中低速增长的状态，但相应财政支出增速则保持较高水平，高于收入增速，财政收支矛盾越来越突出。2023年中央和各省（区、市）预算执行报告显示，各省（区、市）平均财政自给率(1)为44.5%，全国仅有12个省（区、市）超过平均线，其中西北地区只有陕西超水平均线，而L省财政自给率仅为22.2%。《中国财政政策报告（2022）》对2022年至2026年财政收支前景进行预测。结果显示，“十四五”期间全国一般公共预算收入增长率逐年降低，2025年和2026年可能降至1%左右；全国一般公共预算支出增速将先增后降，平均增速将在7.4%以上，扩大的趋势仍然存在。财政整体上面临减收增支压力，财政“紧平衡”状态仍将持续（马海涛，2023）。
财政紧平衡就是说财政总体呈平衡状态但面临不平衡的压力较大。从现有的文献看，学者们对财政紧平衡的相关研究主要集中在几个方面：从风险的角度分析，财政紧平衡长期持续容易引发债务风险（李全等，2022），若政府债务超过预警又将导致基础财政盈余的不可持续，出现“财政疲劳”（Ghosh et.al,2013）。同时，财政紧平衡压力也会对公共服务外包等造成影响（Geys and Sorensen,2016），不利于政府公共职能实现和国民经济可持续发展。从体制的角度分析，虽然我国中央与地方财政关系得到了有效解决和较好发展，但是省以下财政体制仍需进一步完善（徐俊、王玉玲，2024），谢元态（1997）是国内较早意识到省以下财政危机的学者，并针对性提出强化县级财政，撤销地、乡两级财政的应对措施。从管理的角度分析，许多学者针对不同县级财政所面临的困难和问题进行深入研究，提出了提升县级财政预算绩效管理、改善县级政绩考核机制等应对策略（赵大海、张智若，2013；赵宁、朱云飞，2020；章馨、胡志勇，2023），详细测算地方政府专项债券等影响地方财政的核心项目（魏彧、吴丰华，2023），寻求优化财政紧平衡相关因素的方法。陈雷和陈少英（2024）将主体细化，聚焦功能区建设，从法治视角优化区域财政平衡状态等，对缓解财政紧平衡有一定借鉴意义。
因此，究竟如何优化财政收支以支撑财政可持续运行和经济高质量发展，就成为县级财政，尤其是作为“一带一路”和西部大开发战略关键区域的西北地区县级财政，应当特别思考的问题。本文选取L省Z县2013年—2022年财政收支相关数据，从制约财政收入增长和财政支出需求持续增长的角度，深入分析财政紧平衡状态形成原因，并尝试从拓宽财政收入、优化财政支出和防范财政风险等三个方面探讨应对方法和路径，力图为缓解西北地区县级财政紧平衡状态提供良好范例。
二、Z县财政紧平衡状态
Z县位于L省腹地，农业产业多而全，规模效益不高。工业主要以建材、能源、冶炼等资源消耗型传统产业为主，高科技型企业基本空白。特色旅游资源独特，宣传推介品牌效应不明显。是一个“农业大县、工业弱县、财政穷县”，自有财力来源严重不足，经济社会发展资金需求量大。
（一）财政收入情况
一般公共预算收入方面，2013年—2022年收入总体呈现增长趋势。2022年一般公共预算收入达到20.08亿元（见表1），较2013年4.52亿元增加15.56亿元。其中，税收收入由2013年的3.96亿元增长到2022年的4.27亿元，年均增长0.84%。收入规模超过千万元的税种包括增值税、企业所得税、个人所得税等。非税收入由2013年的0.56亿元增长到2022年15.81亿元，年均增长44.94%。2022年非税收入大幅上涨，主要原因是非税收入组成部分的“国有资源有偿使用收入”猛增，拉动财政收入跃升。从收入结构来看，税收收入占一般公共预算收入的比重前期较大，由2013年的87.64%下降到2022年的21.26%。非税收入占一般公共预算收入的比重整体呈上升趋势，从2013年的12.36%增长到2022年的78.74%（见图1）。
表1 2013年—2022年Z县一般公共预算收入情况
单位：万元、%
数据来源：根据Z县人民政府网站公开资料整理。
图1 2013年—2022年Z县一般公共预算收入中税收收入和非税收入占比情况
数据来源：根据Z县人民政府网站公开资料整理。
总体来看，一方面，一般公共预算收入中的税收和非税占比趋势变化（特别是2022年），表现为一般公共预算收入质量下降；另一方面，非税收入的一次性增加、持续性不够，影响一般公共预算收入阶段性增长，说明一般公共预算收入的基础不稳。
政府性基金预算收入方面，由2013年的0.62亿元增长到2022年1.09亿元，年均增长6.47%。政府性基金收入中，国有土地使用权出让收入是主要组成部分，2020年高峰时，收入达到1.15亿元，占政府性基金预算收入的84.13%。除2016年、2022年外，其他年度国有土地使用权出让收入占比均超过70%，最高可达85.49%，国有土地使用权出让收入的波动，客观上反映了土地市场的波动情况（见表2）。
表2 2013年—2022年Z县政府性基金预算收入情况
单位：万元、%
数据来源：根据Z县人民政府网站公开资料整理。
（二）财政支出情况
一般公共预算支出方面，2013年—2022年的支出总体呈现增长态势，由2013年的15.08亿元增长到2022年30.01亿元（见表3）。其中，民生支出(1)与一般公共预算支出同步增减，民生支出由2013年的12.64亿元增长到2022年的24.07亿元，年均增长7.42%，占一般公共预算支出持续保持在80%以上，尤其是教育、社会保障和就业、卫生健康、农林水等占比最大，表明Z县财政支持方向和倾向性出现了变化，生产财政向民生财政转型步伐进一步加快（见表4）。此外，2016年开始，一般债务付息及发行费支出年均增长33.32%，增长速度较快，一定程度上反映出随着债务积累，债务压力有所加大。
表3 2013年—2022年Z县一般公共预算支出情况
单位：万元、%
数据来源：根据Z县人民政府网站公开资料整理。
表4 2013年—2022年Z县教育、社会保障和就业、卫生健康、农林水和其他支出(1)占一般公共预算支出比重情况
单位：%
数据来源：根据Z县人民政府网站公开资料整理。
政府性基金预算支出方面，由2013年的1.01亿元增长到2022年6.33亿元，年均增长22.62%。总体呈现波浪式增减趋势，2016年落到谷底，支出仅为0.42亿元；2021年达到最高峰，支出8.65亿元，是2016年的近21倍。专项债券支出科目在2016年—2022年呈现快速增长，2017年受专项债券支出增长影响，政府性基金预算支出增幅较大，为728.35%，增幅差距明显，表明专项债券资金作用逐年增大，成为县级政府投资项目筹措资金主要渠道之一。政府专项债务规模增大，带来专项债务付息和发行费用支出增长（见表5）。(1)
表5 2013年—2022年Z县政府性基金预算支出情况
单位：万元、%
数据来源：根据Z县人民政府网站公开资料整理。
（三）财政紧平衡状态
图2显示，地方一般公共预算收入(1)与一般公共预算支出总量存在较大差距，2021年差值最大24.74亿元，且差值有逐年上升趋势，年均增长6.86%。地方一般公共预算收入年均增速显著低于一般公共预算支出增速，财政收支平衡压力巨大，自身微薄的财政收入承担各类支出需求，资金缺口较大。目前，依靠大量的上级转移支付等资金来弥补所需缺口资金，财政运行紧平衡。政府性基金预算收支同样存在不匹配现象，收入年均增速6.33%，支出年均增速22.62%，缺口资金由专项债支撑，也处于紧平衡状态。另外，现行财税体制、政府债务、绩效管理、财会监管等因素，在一定程度上也对财政紧平衡存在影响。
图2 2013年—2022年Z县地方一般公共预算收入与一般公共预算支出情况对比
数据来源：根据Z县人民政府网站公开资料整理。
三、Z县财政紧平衡状态形成原因
（一）收入方面
1. 经济发展落后限制财政收入增长
财政困难的根本原因在于经济发展落后，一般来说，财政收入的规模随着GDP的增长而增加，即经济发展水平是决定一个地区财政收入的主要因素。Z县人均GDP在2万元(1)左右徘徊，是同期全国人均GDP三分之一左右。尤其受自然条件和地理区位制约，Z县经济发展水平较低，经济总量规模较小，从根本上决定了财政收入体量小。具体来看，工业以建材、能源、冶炼、农产品加工等传统产业为主导，税收增长有限，新型产业发展滞后，尚未形成稳定的税收来源；小微企业比重大，缺少税收贡献大的大中型企业。农业产业规模小，市场适应能力弱，税源流量不多。以交通运输业、房地产业、旅游业为主的第三产业发展相对较快，对经济、财政的贡献作用相较一、二产业较大，但支撑经济规模壮大和加快财政收入增速能力不足。加之非税收入资源日益紧缺，使得Z县收入增长空间狭窄，收入增长的能力不稳，改变“有增长而无保障”的小体量地方财政现状，显得更为吃力和困难，财政紧平衡收入端压力巨大。
2.现行财税体制影响自有财力空间
在当前分税制财政管理体制下，Z县消费税和车辆购置税100%上划给中央，增值税、所得税等共享税县区分别只占35%和20%，资源税和环境保护税省级分成为50%和25%，这些税收中能够真正形成县本级可用财力(2)的十分有限。而城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税等8种县区专享税（简称地方小税种）占县本级可用税收收入的比重为35%左右，税基薄弱窄小，税源零星分散，征收难度大、成本高，绝对量很小。国有土地使用权出让收入分成方面，虽然县区占比高达95%，但规模较小，对可用财力增长助力不大。此外，近年来国家、省市连续出台了对非税收入项目的清理与对涉企收费普遍降费的一系列惠企纾困政策，进一步压缩了自有财力空间。
从转移支付方面来看，目前Z县财政需要大量的上级转移支付资金来平衡支出需求，尽管一般性转移支付资金不指定用途，地方可自主安排支出，但是，如生态功能区补助、节能环保补助资金等定向使用的资金均纳入一般性转移支付管理，Z县政府实质上调剂使用的资金量有限，落实管理职责的资金量不足、县级财政自主性低。加之跨年提前下达资金量偏小、时间滞后等情况，地方分配资金的时间不宽裕，影响资金使用的时效性，造成县区可用财力短缺，财政收支平衡进一步受限。
3. 财政自给能力偏弱
Z县财政自给率一直在13%附近的极低比重下轻微波动，由于2022年地方一般公共预算收入相对有大幅增加，较上年增长47.05%，但一般公共预算支出较上年增长仅为3.45%，相应财政自给率有所提高，首次超过20%（见图3）。中央、省级财政每年安排的大量转移支付主要用于弥补县(区)财政收支平衡缺口，80%以上财政支出需要中央补助，自有财力稳平衡能力较弱，对上级财政的依赖程度很高，反映出地方财力的欠缺。
图3 2013年—2022年Z县财政自给率情况
数据来源：根据Z县人民政府网站公开资料整理。
（二）支出方面
1. 政策保障对财政支出有较高的需求
近年来，国家推进民生政策提标扩面，民生支出占一般公共预算支出的比重持续保持在八成以上，2013年—2022年民生支出逐年增长，支出增加量较大，正增长年份增长超亿元，最高达3.5亿元以上（除2020年为8760万元外）（见图4）。同时，债务还本付息、政府投资建设、惠企补助资金等刚性支出增长，加之财政承担的教育（“两个只增不减”(1)）、科技（到2022年科学技术支出占当年一般公共预算支出的比重不低于0.5%，到2025年达到1%以上(2)）等法定支出负担重，与县本级财政收入的增长反差明显,加剧了财政紧平衡状态。
2. 政府债务快速增长加大财政支出压力
从债务规模看（见图5),Z县政府债务规模整体相对较小，但呈较快增长趋势。2013年—2022年债务余额年均增长26.62%。其中，专项债务增长幅度最大，年均增长率为59.63%。随着债务规模的逐年扩大，财政支出压力进一步加大。
图4 2013年—2022年Z县民生支出情况
数据来源：根据Z县人民政府网站公开资料整理。
图5 2013年—2022年Z县政府债务情况
数据来源：根据Z县人民政府网站公开资料整理。
从偿债能力看，Z县各年度年末债务余额与当年综合可用财力对比，债务率均小于120%，债务风险在可控范围。但债券资金投入的基础设施和社会公益项目建设收益低或无收益，地方一般公共预算收入与县级可用政府性基金收入又对当年债务风险防范贡献不足。因此，虽然存量债务规模不大，但仅以县本身财力化解难度较大，进一步加剧了财政平衡困难。
3. 财政管理不到位影响支出效率
除财政收支矛盾引起紧平衡外，财政监管的绩效和管理制度的完善程度同样是影响财政平衡的一个重要方面。从绩效方面来看，各预算单位存在的诸如绩效目标预期设置笼统不清，评价指标不具体、缺乏可操作性等问题，制约绩效评价措施的有效落实，对提高财政资金使用效率和促进财政收支平衡的作用不明显。从管理方面来看，预算管理一体化系统将预算编制、批复、执行、调整调剂、政府采购、国有资产等业务模块纳入系统统一管理，这只是信息技术系统的完整和严密，预算管理的制度落实方面还存在一些问题，如预算编制缺乏依据，导致资金使用效率低下；在预算一体化系统项目库模块中“格式化”“走流程”申请拨付资金，无法达到预期目的等，没有真正从财政管理的层面起到支撑财政收支稳平衡的作用。
四、缓解县级财政紧平衡的路径选择
西北地区县级财政虽然对经济的波动具有延迟反应的特征，不具备东部发达地区的敏感度，但是财政收支紧平衡始终存在并有强化趋势，这与其经济发展落后、财政收入总量小、各领域对资金刚性需求较大等因素相关。缓解西北地区县级财政收支压力，应以“增收节支、提质增效”为引领，从自身实际着手，以经济发展作为重要基础，转型升级本地优势产业，统筹各类国有资金资产资源，利用大数据系统加强税费征管，挖掘财政收入潜力，增加收入总量。同时，对财政资金支出结构进行优化，厘清细化各项支出，开展绩效预算管理，使有限的财政资金发挥最大的效益。此外，还要将风险防范作为底线，加强预算管理、防范化解债务、强化财会监督等。在一系列举措的有效落实过程中，改善财政收支状况，为缓解财政紧平衡状况探讨最优组合。
（一）以加法的思维统筹拓宽财政收入
1. 把发展经济作为财政收入的坚实基础
从根本上来说，增加财政收入，化解收支矛盾，必须依靠经济发展。首先，准确定位本地自然、人文、经济等优势，壮大传统产业规模，在争取规模效益的同时还要注重产业转型升级，使产业链条向上游拓展，找准最佳的链条节点，以高附加值产业增加丰厚的经济效益，这是财政收入最现实的保障。其次，通过引进大中型企业，以特色资源入股，开发增加税收收入新来源。如《“十四五”可再生能源发展规划》的实施，就为Z县丰富的风能、光能资源产业发展提供了良好机遇，华能集团、华达光伏等大中型企业入驻，变资源优势为收入来源的尝试正在凸显效益，形成财源新增长点。此外，第三产业积极把握发达省（区、市）对口帮扶欠发达省（区、市）政策机遇，通过跟班学习、实地考察等方式，借用发达省（区、市）先进经验，补齐自身发展短板，特别是可以借力推广宣传地方特色旅游，建立自身财源新增长极。同时，不折不扣落实减税降费、政府采购预留份额和价格扣除等惠企政策，不仅能够增强企业信心，减轻企业负担，改善企业效益，也是稳定经济发展、留住更多财政收入“源头活水”的长远而现实的选择。
2. 整合有限的财政资源统筹使用
就西北地区县级财政实际而言，建成一个“资金蓄水池”，整合各类资金资产资源，提高财政统筹能力。首先，贯通“四本预算”(1)之间的统筹调剂通道，探索把政府债务纳入政府预算，形成“第五本账”，优化大预算的结构，助力各个财政预算平衡收支压力。在优先保障“三保”、债务还本付息等刚性支出基础上，还应汇集分散在不同部门、不同领域的财政性资金，集中财力投入到相关的重大项目、重点领域，提高资金利用效率。其次，利用“国有资产管理系统”，摸底排查国有资产规模、结构和变动情况，按照需求和标准审批配置或建立调剂使用制度，避免“贫富差距”造成浪费。处置闲置存量资产资源利于保值增值，也是节支增收的有效办法。再次，存量资金是由于各种原因而被忽视造成闲置的财政资金，定期清理长期闲置和未发挥使用效益的财政资金，叫醒“趴在账上睡觉”的资金，全部收回本级财政并重新分配或补充预算稳定调节基金，跨年度平衡预算。最后，通过财政带动多元主体投入和参与，拓展财政稳平衡的更多可能。
3. 利用大数据技术提高税费入库率
强化税费征管是保证财政收入的重要手段。“金税三期”工程能够覆盖各级税务、所有税种、所有工作环节三个方面，推进税收数据在总局和省局两级集中处理，是一个全国性税收信息系统平台。利用其纳税评估系统定期或不定期对少缴或不缴税款行为进行提醒或开具罚单，减少企业的纳税规避，实现税款应收尽收。另外，通过互联网及区块链技术采集数据（史亚荣，2020），能够保证依规征收，为纳税人营造公平的税收环境，有利于提高税收入库率。应用非税收入收缴电子化和财政电子票据管理一体化系统，一方面，利用大数据可查可溯功能，非税款项从开票、查验、入账、核销全程数字化管理运行，保证非税收入依规足额入库。另一方面，缴款人根据非税缴款书，可通过微信、手机银行等多渠道缴费并获取电子票据，提高非税收入收缴和财政票据使用便捷度，真正做到“让群众少跑路”的便民服务。总体上，大数据税费征管系统的应用既高效便民，又能保证财政收入应收尽收、足额入库，对财政稳平衡也有积极作用。
（二）用绩效的理念优化财政支出结构
效益问题是有限财政资金使用的关键所在。西北欠发达县区应从“有多少钱、干多少事”向“用有限的资金、办更多的事”的思想转变，不断优化财政支出结构。
一方面，从支出压减上节省资金，减少非重点非刚性的支出，特别是低效无效的支出和非急需的项目支出，降低行政成本。2024年政府工作报告指出，“各级政府要习惯过紧日子，真正精打细算，切实把财政资金用在刀刃上、用出实效来”。尤其对于西北地区县级财政的现状，政府过紧日子更加重要和必要。具体来说，就是要减少新增调研、会议、培训、访学、会展等经费，对办公场所、办公设备等需求，在全县各部门之间调配解决。对确实需要的新增支出，首先通过整合现有存量、调整结构来满足需要，尽量规避新的支出增加。其次，从财政预算上硬化约束，年初预算安排尽量做得科学合理，年中真正需要追加的经费要经过公开论证和走合规审批程序。预决算统一公开，年底未用完的资金全部统一收回，增加库款；严格实行零基预算方式，改变支出固化的做法，把腾出的财政资金重点用于民生、重大项目。将资金预算、绩效预算、政府采购预算同步安排执行，协同作用，节约财政资金，缓解财政收支矛盾。
另一方面，在目前西北地区县级财政收支矛盾突出的情况下，加强财政支出的绩效管理非常重要。为此，需要进一步完善财政支出绩效评价体系，强化绩效评价结果的运用，通过绩效来控制政府支出的质量和效率，用有限的资金办更多的事。具体而言，编制预算时，认真做好绩效评估，项目申报时要合理设置绩效目标，没有绩效目标或敷衍应付的项目，酌情减少预算。预算执行过程中，按照支出绩效指标，对绩效目标进行适时测算监控，发现资金运行与预期目标存在偏离或问题的，停止预算拨款或收回资金，降低损失浪费。一个预算年度结束后，分行业、分领域进行绩效评价，而且将绩效评价结果与新的预算安排、资金分配、政策调整等直接挂钩衔接，对绩效目标实现好的优先保障，对低效无效、闲置沉淀的资金进行调整或取消，增加绩效激励约束作用。同时，扩大绩效评价结果公开范围，倒逼部门规范绩效管理，让不多的财政资金用出高效益，减少财政资金低效使用带来的紧平衡压力。
（三）把防范风险落实到财政运行过程
1. 积极稳妥化解政府债务风险
西北地区县级政府举债更要严格匹配自身财力和需求，积极稳妥制定化解债务风险方案，体现资金绩效，优化财政收支平衡。
举债方面，在量力而行的前提下，争取从根本上解决过度举债。积极落实《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发[2022]20号），对省以下政府事权与支出责任进行明晰和细化。在政策向西北落后地区倾斜增加资金额度的前提下，一般性转移支付应以均衡财力为主，提高地方财政使用财政资金的自主性，发挥地方政府能动性，让上级政府的支持在经济社会发展中体现；专项转移支出下达安排时，用途相似、性质相同的专项转移支付资金，地方政府可发挥“第一现场”作用，在一定范围内统筹调剂“同类项”资金，提高财政资金利用率，让资金短缺的问题得到改善；可通过合理下放税权、改进共享方式等具体措施的落实，建立地方主体税种，增加稳定地方财政收入的来源。地方税体系优化和上级转移支付方式改革，是从制度层面解决地方过度举债的根本方法，也是缓解财政紧平衡的最直接手段。
偿债方面，对于财政资金偿还的债务可借鉴“海口模式”，即通过压缩经常性支出、盘活存量资金、出让土地资源、处置闲置资产等筹集财政资金偿还，加上借新还旧、展期等途径，优化债务结构，节约利息支出，控制债务风险。除此之外，像西北欠发达地区县级自身财政资金短缺，债务偿还能力较弱的情况，还需要结合其他的方式来化解债务，比如污水处理、公共交通等公用项目债务可通过产权股权转让、PPP等形式，让民营资本进来置换政府投资；公立医院、公益学校等改扩建项目债务，应由单位自行筹资偿还债务等。另外，财政暂付款也是一个需要警惕的急性债务风险，应采取有效方式化解，促成财政收支平衡。
2. 强化财会监督预防财政运行风险
《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于进一步加强财会监督工作的意见>的通知》（中办发﹝2023﹞4号）是县级财会监督的行动指南。作为西北欠发达县区更应健全财会监督机制，才能有效保障财政稳平衡，预防财政运行风险。财政部门充分发挥财会监督的主导作用，形成经济业务、财务活动和会计行为全面覆盖的财会监督格局。
财会监督涵盖财政、财务、会计三个监督领域，在财政监督中应融入财务、会计监督的专业手段，扩大财政监督成果；在财务、会计监督中应关注财政监督宏观政策，保障财经法规在基层有效落实，实现“三个监督”融合。其中，财政监督重点围绕预算、收支、政府债务、政府采购、国有资产、绩效评价、建设项目等关键环节开展监督，稳定财政运行可持续；财务监督建立完善内部控制体系，督促指导单位规范财务管理；会计监督重点是会计信息质量检查，规范会计信息失真、滥用会计准则等违法违规行为，找准风险隐患，促进规范运营。财政部门作为财会监督的主导部门，由于财政监督的对象类别复杂，还应调动其他部门的积极性，形成协作。此外，还可充分利用信息技术，让“互联网+监督”融合作用，衔接预算管理的各层级、各主体、各环节，结合大数据快捷严苛的运行规则，对预算编制、执行和决算等财政管理进行事前、事中、事后的全程监控，让财政资金公开透明，高效使用，支持西北地区县级财政紧平衡状态得到积极改善。