作者简介：戴胜利，暨南大学公共管理学院/应急管理学院教授、博士生导师；马王荣，华中师范大学公共管理学院博士研究生；杨斌，暨南大学公共管理学院/应急管理学院博士研究生；林震，暨南大学公共管理学院/应急管理学院博士研究生
文献来源：《公共管理学报》2024年第4期
摘要：基层执行波动缘何发生？基于广西D镇便民服务中心改革的案例，从资源整合、政策转化、要素重组三个维度构建“组织统合”分析框架，揭示基层政策执行波动的内在机理。研究发现，压力强化使得乡镇被动选择标准化执行方式予以应对，但是却出现运行成本过高、运行方式僵化、运行结构混乱等意外后果。为兼顾政策目标完成度，通过资源整合、政策转换及要素重组，乡镇提高组织统合能力以调适政策执行方式，推动政策从标准化执行转向实质性执行。统合能力是组织统合的充分条件，统合意愿是组织统合的必要条件，乡镇同时具备上述两个条件才有可能产生统合行为。而统合力变化呈现组织自主性，使乡镇能灵活改变与基层情景不相符的并选择恰适的政策执行方式，政策执行由此发生波动。同时，基层自主性扩张及受限的极端政策执行方式分别是，“只问结果不问过程”的“策略主义”与“只顾执行不问结果”的“形式主义”，因此上级政策调适须以规范、引导而非消灭和挤压组织自主性为核心手段。文章丰富了对政策执行波动问题的理论解释，并为提高基层政策执行力提供参照依据。
关键词：政策执行波动；组织统合；统合力；便民服务中心；基层治理
一、问题提出：如何解释政策执行波动？
党的二十届三中全会指出，中国式现代化进程要进一步全面深化改革，推动国家治理和社会发展更好相适应。公共政策是调节央地关系、国家与社会关系的重要抓手，也是引导治理方向、规范治理行为、提高治理效力的机制。多重委托-代理关系是大国治理的产物，国家治理一统性与有效性的矛盾使得中央不仅须加强对地方的管控力度，又须让渡地方自主空间以维持政策灵活性。纵向国家治理层级中，狭长的行政链条加剧政府间信息不对称问题，使公共政策目标在基层场域出现扭曲，基层要么以“象征性执行”敷衍了事，要么以“选择式执行”达成目标，学界因此常用“上有政策，下有对策”“好经念歪”等形容基层政策执行偏差现象。但是，技术治理兴起为基层政策执行提供明确指标，同时以强有力的监督与约束机制引导政策方向。此外，执政党是领导国家治理体系现代化的核心力量，各级政策执行强调“一盘棋”基调。由此，中央不仅以政策设计规范过程，还通过对基层代理人的高强度监督机制、考核机制及惩戒机制推动基层实现上级各类政策目标。
然而，政策指标清晰及高奖惩压力的执行情景，基层理应以相对稳定的执行方式推进政策目标，但同一政策过程为何产生政策执行波动？不同类型政策执行方式之间的转换逻辑是什么？文章对政策执行波动定义是：政策执行方式的宽紧、执行节奏的快慢及执行效果的虚实之间的规律式切换与转换。基于广西D镇的田野考察，从组织统合力的视角分析政策执行波动的内在机理，剖析组织统合力变化导致政策执行在标准化执行、象征式执行及实质性执行之间的波动逻辑。探索基层政策执行波动的逻辑不仅可以在前人研究基础上完善政策执行理论，更能提升基层政策的执行效率和执行质量。
二、研究设计：方法与案例
（一）研究方法
文章采取个案研究。研究方法的选取实际上以研究问题为依据，即特定研究方法能否或何种程度解释问题。个案研究不追求问题解释效度的代表性，而更倾向于对事物过程、机制及其内在要素之间的关系进行捕抓，以此形成对研究问题的理解与阐释，并为知识输出服务。基于此，文章以D镇便民服务中心改革为分析对象，追踪D镇执行便民服务中心改革措施的变化，从中凝练出一个理论框架分析基层政策执行波动问题。并非所有便民服务中心改革都出现改革政策执行的波动现象，而是由于治理资源匮乏、群众转变观念难、治理事务复杂等因素，广西部分农村地区的便民服务中心出现执行政策目标的“反弹”，即主动偏离标准化执行的方式，D镇便民服务中心的案例反映其中某个样本特征。
（二）案例选择
D镇地处桂东山区，域内以农业产业种植作为发展基础，2020年财政收入2千万元，属于典型的西部乡镇。D镇政府下辖13个行政村，截止2022年全域户籍人口共计3.4万。文章经验素材以笔者2022-2023年在广西壮族自治区D镇累计3个月的田野考察为基础，期间以深度访谈、参与式观察的方法了解便民服务中心改革情况。同时，在资料来源上，涉及研究主题的宏观背景和基础数据，以政府公开文件与新闻报道为补充。案例是一项涉及便民服务中心改革的政策推广，故事线的时间跨度为2022年12月至2023年12月，但D镇至今仍持续完善便民服务中心的改革工作。
一方面，择取D镇作为案例分析单位是基于“反常案例”的考量。政策目标清晰且体制压力较高的基层情景，政策执行本应按上级意愿有序推进，而D镇推行便民服务中心改革举措的过程却主动偏离上级所设定的执行样态。因此，这种与既定认知相悖的“反常案例”有可能对政策执行波动理论作出新的探索性解释，以此揭示基层政策执行的波动逻辑；另一方面，便民服务中心改革目标与实施步骤十分清晰，政策执行与预设目标之间的张力，更能从组织与环境的互动视角揭示作为执行者的乡镇的基本考量，能从科层组织末端揭示政策执行波动的内在机理。
三、被动回应：便民服务中心改革的标准化执行
（一）政策背景
1.压力传递机制
随着“放管服”改革的深入，简政放权改革开始渗透至县乡基层。2018年5月，中央印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，明确支持有条件的区县设立行政审批局，推进“一枚印章管审批”工作。2022年，省级层面印发《广西壮族自治区人民政府办公厅关于全面推行基层“一枚印章管审批（服务）”改革的指导意见》，要求将群众生产生活密切相关的申请行政权力事项和公共服务事项，依法分类整合至承担基层审批和公共服务职能的便民服务中心。推行审批服务工作是体制改革的重要组成部分，2020年以来，广西来宾市武宣县等县区率先组建乡镇便民服务中心，推行基层“一枚印章管审批（服务）”改革，在服务群众“最后一公里”方面作出新探索。自治区党委提出，2022年11月底，依托政务服务中心改革在全区范围推进基层“一枚印章管审批（服务）”。
因此，便民服务中心改革推开的前半阶段产生明确的体制压力、考核目标及社会关注度。（1）政策文件传递改革目标。从数量上看，便民服务中心改革期间，上级下文件至D镇的频次和数量明显，据镇办公室的文件登记数据，各级政府在2022年12月下文数量就有28份。从级别上看，包括省市县三级的文件下发至乡镇。2023年，广西成为全国唯一在省级层面统一全面推进基层“一枚印章管审批（服务）”改革的省份，省级层面通过政策文本制定改革目标及任务，自治区党委和政府多次下文督促改革进度。据笔者统计，2022年12月，省市级下发乡镇关于便民服务改革及一枚印证审批的文件就有17份。（2）会议汇报明确责任主体。根据自治区要求，各县市通过一系列线上视频会议及线下专题会议明确“一枚印证审批改革”的各项指标，同时强调各地市须“压实责任主体，明确工作进度，抓重点、破难点、通堵点”。（3）领导观摩传递进度压力。市县主要领导及分管领导多次至D镇调研，于不同乡镇间展开现场观摩以营造高强度工作氛围，强调便民服务中心改革须尽快实现“服务基层、服务群众、服务民生”目标。（4）考核方案强化指标压力。各级政府为保证工作进度制定考核方案并设置专项绩效考核压实乡镇改革责任，便民服务中心改革所涉及的专项考核占2023-2024年度绩效考核总分的10%。（5）社会关注强化执行压力。改革前，D镇多种公共服务事项需要盖上“站所公章”和“政府公章”才能送至县级层面进行行政审批。因此，公众从网络渠道了解便民服务中心的改革目标后，对此次改革成效抱有较高期待。
2.乡镇执行情景
首先，资源整合能力较弱。一方面，政策推开之初，上级高度重视及进度考核明确，使D镇缺乏充分回应空间，来不及对全镇资源作出有效整合。具体而言，乡镇尚未改变“上来一笼统，下去再分工”的政策执行方式。例如，2022年底尚未结合编制资源情况将便民服务中心干部专职化，而是临时从各站所抽调8名干部应对改革任务，并打算在改革完成后将部分干部分流至原单位。另一方面，上级未下沉相应政策资源。便民服务中心改革涉及编制、资金、权限等方面内容，乡镇在财政、编制及执行等方面受到约束，无法施展自身考量和想法。总体上，D镇在改革初期的资源整合能力相对较弱。
其次，政策转换意愿不强。2022年底，便民服务中心改革任务包括站所改革、政务审批、一枚印章等，D镇推开上述改革任务并没有成熟先例可供借鉴。同时，上级领导高度重视改革推开的进度，强调市县改革政策推开必须服从上级统一安排。因此，基于政策过程合规度及问责压力的考量，D镇表现出非常强的行为遵从意愿，几乎照搬政策文本的改革措施完成相应任务。D镇镇长说：
“因为上级党委政府高度重视，有明确的考核指标，又怕被问责，所以落实便民服务中心改革的做法只能是‘指哪儿打哪儿’，所以我们没有考虑和辩驳空间。”
最后，要素重组能力缺失。政策要素重组内容包括行动者和结构要素，属于政策执行的灵活策略，有利于提高政策执行效率。便民服务中心改革政策推开之初，强调各乡镇街道执行过程的按部就班，文本所设定改革目标是：依托乡镇便民服务中心的规范化、标准化建设，整合基层行政审批和公共服务事务与职能，通过“一站式服务”“一门式办理”“一枚印章”等配套改革，最终提高群众办事便利性、满意度与基层治理体系现代化水平。因此，D镇在此过程重组各个要素的能力基本上属于缺失状态。
基于上述政策压力及执行情景，D镇2022年底须在职责同构的体制压力下，只能遵循上级统一安排执行便民服务中心改革政策的各项举措。
（二）执行机制
1.“一站办理”
首先，建立分工制度。根据县级组织的行政审批改革流程，D镇将8项便民服务管理制度全部上墙，经由制度约束推动“一枚印章管审批”服务事项。其次，集中干部资源。为完成便民服务中心的建设工作，D镇从各站所抽调精干人员组建一支“人员稳、业务精、服务优”的审批队伍，专门负责便民服务中心的审批服务工作。再次，事项全科受理。根据“精简、统一、高效、便民”原则，D镇将“七站八所”近90个服务事项汇聚于便民服务中心，流水线式审批提高便民服务中心的效率；而后全面优化D镇便民服务中心的窗口设置，集中设置一个行政审批服务窗、两个综合服务专窗。
2.“一网通办”
参照便民服务中心改革高效、便捷的标准，D镇借助互联网和大数据应用等相关技术提高便民服务水平。一方面，便民服务中心设置“一网通办”平台，配备3台便民服务自助一体机，为企业和群众提供政策智能查询、审批自助打印等服务；另一方面，落实线上申办业务，让部分便民业务实现网上申请、网上办理，助推服务事项无纸化运行，并将服务终端连接县级审批平台，以此保障审批流程规范、审批结果有效。此外，推广电子印章应用。与广西政务服务数据平台对接（桂通办），依法依规使用电子印章、避免二次录入，做到行政审批（服务）事项全网通办。
3.“一张清单”
便民服务中心改革中，上级政府根据行政许可事项制定“便民服务审批事项清单”，将乡镇服务中心审批工作分为服务对象、审批条件、事项内容等几类权责清单内容。一方面，将服务事项以清单的方式印发至各村和社区，普及便民服务事项的审批范围及宣传力度，增加审批过程的透明度，提高便民服务事项的群众满意度；另一方面，界定便民服务中心审批人员的工作职能及工作流程，通过服务流程的优化再造规范便民服务中心的审批权力。
（三）运行特征
基于上述案例描述，文章将“标准化执行”定义为强调遵循程序、流程和规范的政策执行方式。由此，可进一步从中提炼标准化执行的运行特征：注重流程、统一标准及强调证据。
1.注重流程
便民服务中心改革虽出现多种职能的整合，但现代公共服务改革却在本质上反映公共权力的分权特征。尽管部门和机构之间呈现一体化关联，政府现代化改革过程却将不同的权力分散至不同部门予以执行。所谓便利化和便民化的改革举措的核心是流程重塑提高审批效率而非单一部门包办落实。因此，便民服务中心的改革举措在各审批环节之间仍然具有阻隔，而且审批与服务的环节同样泾渭分明。运行特征表现为，岗位分工制度之下的便民服务中心成员仅仅负责“材料”或“产品”的某一环节，严格参照分工的内容提供公共服务，并不需要干涉其他环节的事务处理。
2.统一标准
布劳和梅耶将科层制的特征概括为：“充分发达的科层制机构，其工作效率与其他组织相比，恰恰如大机器生产和手工业生产之间的比较。精确、快速、明确、熟知文本、连续性、处理权限、统一性。”便民服务中心运行不遵循“一事一议、特事特议”的处置方式，提供服务的标准遵循普遍主义而非特殊主义原则。从服务与被服务的关系中，干部将服务需求者的公民视为抽象的服务对象，将所有服务对象平等化对待，个体此时也就丧失其自身的“特殊印记”，无序、杂乱及罔顾程序的服务诉求行动都将被排斥。因此，在一方面，唯有符合服务标准的群众才能获得相应服务，例如，只有经过贫困认定的群体才能获得相应扶持资金；另一方面，获得服务供给的内容同样遵循统一标准。例如，获得贫困扶持的群体内部按照标准划分为不同等级，由此获得相应服务，在任何环节都不能“开口子、搞特殊”。
3.强调证据
一方面，便民服务中心按照理性科层制原则回应公共服务需求，公民需要以文字材料的形式表述自身的服务供给困境及其对政府服务供给的期盼。例如，申请民政救济的家庭或个体不能仅仅强调“生活很难、生活艰辛”的民间话语。而是需要将这种困难表格化、文字化，以此遵从政务审批流程，最终实现民政救济的服务供给；另一方面，便民服务中心排除情感化的服务请求。换言之，民众主动寻求公共服务供给之时，必须提供经由公共权力组织所出具的证据，这是申请公共服务的有力砝码，如民政部门出具的低保证、残疾证甚至村级组织出具的证明都属于有力的“证据”。因此，所有服务诉求都要被可视化，民众的“哭、闹、缠”在便民服务中心审批大厅几乎无法获得任何的特别审批或特别照顾。按照便民服务中心主任的说法：
“该是什么就是什么，审批要有依据，要是一直闹就让他们到政府去闹，再闹就是影响正常办公了。”
（四）“意外”后果：走向象征性执行
按照上级部署，D镇全面推进便民服务中心各项改革，不仅为公众提供诸多便利服务，同时大力推进现代服务型政府建设步伐。但是，新问题亦伴随便民服务中心的标准化执行接踵而至，包括标准化执行运行、与乡村社会不适应及治理结构问题，致使政策执行方式走向象征性执行。
1.运行成本超载
（1）干部资源匮乏。2022年12月，便民服务中心改革没有相应干部及编制配套，要求乡镇须具备极强的资源整合力，D镇临时抽调8名工作人员至便民服务中心参与审批服务工作。D镇干部日常工作过程须“身兼数职”，既要处理站所或科室常规事务，又须加入各种专班或担任驻村/包村干部，额外增加的审批服务让部分干部工作相对疲惫。（2）搁置重点工作。乡镇层面，D镇便民服务中心虽能解决诸多审批与服务事宜，但同时分化财政与干部资源，致使许多考核和紧急任务被搁置。就干部资源分配及政策收益而言，便民服务中心标准化执行的运行成本超过D镇所能承受的范围，难以发挥长效作用。
“那时候把做审批当成中心工作那样去落实我是觉得太浪费了，人疲马困，镇里的其他事又做不了，个个都没积极（性）了，一开始我就知道要换思路搞过的。”
2.运行方式僵硬
（1）审批过程的信息不对称。流水线审批须以表格、数据作为提供服务的载体，却无法识别部分须现场查勘、协调的服务事项信息，D镇便民服务中心的“一网通办”难以保证表格真实性，因而审批效果无法发挥作用，影响群众服务事项办理进度。（2）服务供给被动性。便民服务中心要求服务对象有服务诉求、主动意识，而后提供可识别的、可信任的、清晰的表格信息。因而，便民服务运行的前半阶段，特殊群体（如老年群体、残疾群体等）难以书面形式表达诉求获得公共服务。（3）政策宣传方式欠妥。政策宣传以文件传达为主，致使D镇民众既无法辨识所办事项主体是站所、服务中心抑或政府，也不清楚便民服务中心的服务事项、窗口权限与业务范围，导致便民服务中心无法准确对接民意需求。
3.运行结构混乱
（1）重“批”轻“审”。信息审查环节必须对受服务群体信息有清晰准确的掌握，但是对便民服务中心的定位是“信息与处理收集器”，使得信息处置不符合服务对象预期，所提供的便利化服务也相对有限。由于忽略审批前的信息沟通与协调，D镇群众在服务中心建成后仍无法获悉审批的流程与规范，多次询问便民服务审批的相关问题，对政府常规办公影响较大。（2）增加治理层级。改革后，站所领导实质上无须过分干涉便民服务中心运作过程，但窗口审批人员对部分事项没有最终拍板权，仍须按照固定程序汇报相应站所领导直至乡镇分管领导，模糊事项处理出现“踢皮球”现象。
综上，随着便民服务中心改革政策逐渐推开，标准化执行出现运行成本超载、运行方式僵硬及运行结构混乱三个意外后果，改革中后期催生象征式执行及形式主义弊病，致使改革政策效果与预设目标出现偏差。政策象征式执行的具体表现是：强调流程规范而拔高治理成本；强调统一标准而忽略与服务对象的有效沟通；强调证据而忽略服务需求真实性。上述“意外”后果不仅表明政策标准化执行的“水土不服”，同时为快速实现改革政策的目标完成度，D镇主动调适便民服务中心改革的执行方式。
四、主动调适：从标准化执行到实质性执行
（一）调适机制
1.整合政策资源
（1）发挥党政体制作用，重新整合体制资源。首先，将干部岗位分为“专职岗”与“综合岗”，按照特定“五五分”比例重新配置工作人员，分别配置5个专职审批人员和5个综合岗位人员，后者身兼数职处置综合事务；其次，在编外干部中积极培育审批和服务队伍业务的“多面手”，推进全镇便民服务业务“人人可办、人人能办”的目标，缓解乡镇审批服务的干部资源困境；（2）发挥社会动员效力，扩展体制外资源。一是通过群众路线和党建引领动员乡村两级志愿者、积极分子等群体参与便民服务工作，建立“便民服务中心干部+村两委成员+志愿者”为主体的便民服务队伍，壮大乡镇服务队伍力量、奠定坚实的人力资源基础。二是借助乡贤组织及宗族组织动员乡村精英，发挥后者在政策宣传过程的积极作用，同时鼓励以捐款等方式缓解村级公共服务资金紧缺现状。
2.转换政策思路
政策转换是政策制定与政策执行的中间环节，是细化政策指标、力度及措施的微观过程，充分彰显基层政策执行的自主考量。针对上述问题，D镇在便民服务改革政策推开的后半阶段有意识地调整政策执行方式。（1）转变政策宣传方式。D镇将担任“综合岗”的5名精干力量重新安排至包村工作岗位和乡镇专班，强调服务供给的主动性、积极性。通过主动入户宣传便民服务改革政策、协调审批过程各种事项、主动了解群众需求、主动解释政策意涵等方式，实现便民服务供给的主动性、灵活性、机动性。由此，不仅强化政府对民众信息的汲取能力，而且通过政策宣传增加服务审批透明度，缓解政府与民众之间的信息不对称问题；（2）转变服务供给流程。其一，开设便民服务代办点。D镇根据易地扶贫搬迁集中安置小区涉及的事务，主动梳理并下沉36项政务服务事项，统一受理收集材料至乡镇便民服务中心办理，使得易地搬迁群众不必返回原住地。其二，推行帮办、代办、教办等线下服务。组建服务便民流动站为老年人、残疾人等特殊群体和不熟悉网络的群众提供便利，满足群众多样化、个性化办事需求。例如社保待遇上门认证服务，使部分特殊群体“近”享便利。
“肯定便（利）了很多，头脑不够眼又花，有人帮讲讲怎么都好，了解情况就不用乱去办公厅（室）了。脚不便的老人又不用跑了，不知便利了多少。”
3.重组政策要素
（1）重组行动要素。政策推开之初，各方压力使D镇将紧缺性资源转移至便民服务中心，而后须重组干部要素实现便民化目标。一方面，重新配置站所干部的专业化与综合性职能，将便民服务中心干部重新编排为“综合岗”与“专业岗”；另一方面，分配便民服务中心部分干部至重点岗位，以此协调上级中心工作与乡镇常规工作之间的关系。例如将部分年轻干部重新调回“非农化整治”专班，重组干部结构推动年度重点工作。（2）优化结构要素。推行领导挂点轮班制，压缩便民服务中心与乡镇的沟通链条，强化便民服务中心、站所领导之间的关联，将便民服务中心纳入乡镇治理体系。此举不仅有利于加强乡镇对便民服务中心的领导，而且能够动员便民服务中心的资源参与至D镇中心工作。同时，优化便民服务中心的审批、汇报和服务流程以压缩治理层级（如图1），使群众无需寻求政府协调各类事宜，由此提高便民服务水平。
“发现问题就要解决问题，不然也有责任，而且改变做这个改革的方法也是出于领跑的考虑，因为其他乡镇刚开始那年还是做的很乱的，我们调整策略还受到了肯定。”
综上，乡镇推进服务窗口下移、改变人员配置结构、吸纳体制外资源，改变便民服务中心被动受理、僵化服务的运行模式，有利于降低便民服务中心运行成本，维系便民服务中心正常运转。其一，大大减少审批环节，使得服务资源得以集成化、服务事项更为精确，形成“前台综合受理、后台集成办理、窗口统一出件”的运行模式，提高企业、群众办事效率与满意度，2022年1-6月办理相关事项达1322件。其二，通过便民服务中心改革举措，弥合便民服务改革目标与标准化运行间的张力，积极推动便民服务中心嵌入乡镇常规治理体系，对接社会多样化的服务需求。其三，乡镇行政审批改革初见成效，助推省级层面改革顺利实施。各个乡镇（街道）政务服务窗口平均减少6个以上，整体审批（服务）率提速最高超过68%，群众办事需提交材料压减30%以上，群众满意度超99.9%。
（二）运行特征
1.关注结果
实质性执行关注政策完成度。标准化执行是D镇在便民服务中心改革初期作出的回应，所有必须执行的环节和步骤都已经实现。标准化执行能够有效规范政策执行者的自由裁量权，对于提高政府透明度及建设服务型政府有着促进作用。但是，政府运行需要以特定绩效回应民意，政策执行过程往往追求特定的政策目标，绩效考核就是强调政策结果导向。基层担负属地责任和守土责任，如果下级政府仅仅在形式上处理某些问题，那么主政官员将被认定为形式主义面临追责。因此，乡镇不得不调整标准化执行的便民服务中心改革举措，以灵活变通的方式克服政策缺陷，以此追求政策目标。这就是实质性执行的调适机制的结果导向，基本内涵是正确兼顾结果与流程二者间关系。
2.容许特例
实质性执行与标准化执行的差异还在于，突破便民服务中心运行的统一标准，开辟许多不拘于常规的方式对个体给予特殊照料。与统一标准相比，由于乡镇治理的复杂性特质，政策执行过程往往遭遇复杂的地方性知识及社会情景。政策的标准相对于动态的治理过程而言是固定不变的，难以将这一标准强加于每个个体之上。一方面，抽象化的执行标准难以涵盖所有政策服务对象；另一方面，政策执行标准与实际情景不相适应，致使受众无法接收或遵从。如部分困难群体认为民政救济渠道无法再维持其正常生活之时，政务大厅同样需要上报上述情况，分管领导就需要根据本地情况为其解决家庭成员就业问题。显然，这绝非政府统一提供的公共服务标准，而是根据个体特殊情况的“特事特办”。部分村民认为，政府这种容许特例的做法是“合情合理、有人情味、有作为”的体现。
3.尊重事实
便民服务中心的标准化运行强调，有服务需求的公众须提供可视化材料证明其自身符合政府提供公共服务的标准。但强调证据的服务原则难以兼顾那些事实上符合客观标准的群体，使其无法享有平等的公共服务。因此，实质性执行所针对的不仅是文本上符合规则的“证据”，而须尊重那些被特定程序和标准排除在外的客观事实。执行便民服务中心改革措施的调整说明，政策执行需要关注的是符合公共服务标准的群体，因此不管他们能否有证据或能力证明自身符合特定标准，都具备政府为其提供公共服务的资格。例如，特困群体的认定、年长老人群体的审批服务。实质性执性基于特定情景绕过程序和规则，弥补标准化执行强调证据所带来的不足与缺陷。如D镇便民服务中心主任所言：
“越往基层做这种审批服务就很难做得太标准、太规范，因为事太多、太复杂，老百姓会找我们反映情况，最后要我们要和镇村里一起去核实情况，这个职能是我们乡镇一级做的。我们这级的政务中心不止是批文件。”
由此，执行便民服务中心改革的后半阶段，D镇通过资源整合、政策转换、要素重组三个措施提高政策执行能力，主动降低政策过程的合规度兼顾基层社会多样化服务需求，以此实现便民服务改革的政策目标。与前半阶段相比，后半阶段的政策运行模式差异较大（见表1），因而文章将其定义为“政策执行波动”。那么，基层政策执行为何不直接选择实质性执行的方式，而是产生了从标准化执行、象征式执行转向实质性执行的政策波动？
五、理论构建：分析框架与理论对话
（一）组织统合力：政策执行波动的理论解释
结合案例分析，文章基于组织统合力的理论视角解释政策执行波动（见图2）。戴慕珍较早使用统合主义对改革开放时期的地方政府行为进行分析，统合主义概念及理论至今彰显较强生命力。受“统合主义”及概念延伸的启发，统合概念不仅被学者们用于概括党委对于部门关系的整合、协调与统领，同时能解释党政组织整合体制内部和外部资源的行为。党政统合机制呈现其行动的自主特征，即结合党政部门自身目标来灵活重组各类资源及政策要素。那么，组织统合力的变化实际上影响了组织实现政策目标的若干方式，不可避免地产生政策执行波动。根据案例分析，可以从资源整合、政策转换及要素重组提炼理解统合力的三个维度。
首先，资源整合能力。韦伯的科层理论认为，理性科层制运行需要稳定的财政基础。资源不仅是衡量政府执行能力的维度，更是政策执行的基本依托，资源充足的政策执行必然遵循理性主义的轨道发挥作用。有别于理想的科层制组织，资源匮乏的基层政府若要完成上级政策，须强调对体制内外资源的整合，如通过运动式治理的方式集中资源暂时解决重大问题，政策执行在此过程产生“常规式执行-运动式执行-常规式执行”的波动。那么，资源能力越强的组织越有可能维持政策执行的稳定性，而资源匮乏的组织需要经由多种手段维持其生存和发展，执行者在寻求资源过程有可能与其他利益相关产生联盟、分利及模糊政策信息，致使政策执行发生波动。
其次，政策转换能力。政策转换是基层政策执行自主性的体现，是政策制定与政策执行的联结机制，以实现“硬政策”在基层场域的“软着陆”。基层组织的政策转换包括两个方面内容：一方面，转化政策信息。公共政策转换为政策效力需要稳定有效的信息沟通平台。职业化干部群体为国家与社会之间搭建相对稳定的信息沟通渠道，继而加快“政策下乡”的步伐。而且，浸染现代政府与传统社会意识的干部群体能积极推动政策语言向生活语言的转化，减缓政策服务对象的执行阻力。另一方面，转化执行方式。随着现代化的推进，组织理性化成为衡量国家现代化的重要维度，科层组织末梢的政策执行亦愈加规范化和标准化。但是，乡村社会非程式化运行逻辑致使科层管理效力止步于基层社会，乡镇仍须充分运用“权力非正式运作”等灵活方式推动公共政策政有效执行。因此，通过转化政策信息及执行方式，乡镇组织成为阐释信息与政策执行的关键结点。而政策信息的解释空间越大、执行方式越灵活，政策转换的空间和力度越大，组织统合力相对越强，政策执行波动也就相对频繁。
最后，要素组合能力。组织是各个相互影响的要素组成的体系，体系内部要素的增减与调整都将影响体系功能。科层结构的稳定性应对复杂的组织环境具有天然不足，须重组结构与行动要素才能有效回应基层社会各项政策诉求。将政策执行的各要素纳入科层常态化运作过程，有利于强化整个体系应对组织环境的能力，政策执行方式同时基于人才、资源等要素重组发生改变。例如，D镇按照岗位分工、权责设置的便民服务中心呈现标准化执行的特征，却出现象征式执行的意外后果，D镇重组干部结构、编制结构之后，执行改革政策从标准化执行转至实质性执行的波动。同时，重构组织要素过程反映基层政策执行自主性，组织的要素重组力度越大，政策执行过程的组织统合力相对较强，政策执行波动也就越明显。
由此，资源整合能力、政策转换能力和要素组合能力共同构成组织统合力不可或缺的部分。若资源整合能力受到限制，政策转换不仅失去坚实的资源基础，要素组合也同时缺乏内在支持。正是在这个意义上，三者间相互依赖、互为依托，共同构成组织统合力的若干维度，是衡量组织统合力强弱的表征。基于统合力的理论框架，我们认为组织环境的压力变化会影响乡镇统合力的强弱，使其在政策执行过程作出不同的考量—即是否统合各类政策资源、要素以转换政策执行方式。若组织环境压力较高，乡镇政策统合力此时相对较弱，基于政策过程合规度（避责）的考量只能选择标准化执行的方式落实政策任务；而组织环境压力较低时，乡镇组织统合力此时相对较高，基于政策目标完成度（邀功）的考量，灵活转换为实质性执行的方式落实政策任务。由此，组织统合力成为解释组织政策执行方式的关键。
基于统合力的理论分析视角可知，D镇便民服务中心改革政策推广之初，由于政策文本、会议汇报、领导观摩等压力传导机制，D镇执行便民服务中心改革过程缺乏资源整合、政策转换及要素重组的能力，必须以一站办理、一网通办及一张清单的标准化执行作出回应。反映乡镇统合能力羸弱之时的按部就班，而由于资源基础并不牢固、政策转换空间受到挤压，政策的标准化执行产生运行成本超载、运行方式僵硬及运行结构混乱等意外后果，继而产生政策的象征式执行。而后，为避免象征式执行侵蚀政策目标完成度，D镇通过资源整合、政策转换及要素重组三个措施提高统合政策执行的能力，充分借助社会资源、灵活执行改革政策及优化政策执行的要素，使得便民服务中心改革产生标准化执行、象征式执行再转换为实质性执行的政策执行波动。
（二）组织统合力的波动逻辑
1.统合能力：组织统合的充分条件
统合能力包括政策执行主体整合资源、政策转换及要素重组的能力。实际上，统合能力是乡镇政策执行过程有效完成政策目标、兼顾政策完成度与合规度的充分条件。换言之，组织资源决定乡镇是否具备转换政策执行方式、重组政策要素的基础，其供给路径、数量影响着组织统合行为。组织统合力的波动也有规律，组织统合能力的约束性因素包括两个方面：
（1）组织资源。组织需要依托相应的财政或人力资源作为运行基础，否则组织统合必然失去载体而成为“无源之水”，政策执行过程都偏向按部就班而无法产生统合行为。渠道单一的组织资源致使组织行为必然产生某种依赖，因此削弱组织施展统合能力的资源基础。那么，分税制、乡财县管等制度约束之下，财政紧缺的乡镇严重依赖上级组织的财政拨款、转移支付及项目资金。政策执行方式也必然需要压缩自主性以合乎上级考核标准，由于资源充足就使得乡镇政策执行过程暂停统筹部门、社会等各项资源的行动。换言之，组织资源的下拨数量、渠道决定乡镇执行政策的方式，若资源供给相对稳定则政策执行不会产生较大波动；相反，政策执行波动的幅度较大。
（2）社会资源。基层政府由于财政制度及体制约束使得科层组织资源呈现相对匮乏的状态，而党政统合的作用在于通过引领、带动及嵌入的方式统合和链接社会各界资源为组织公共目标所服务，因此社会资源某种程度上成为组织资源的必要补充。乡村场域政策执行的社会资源包括社会志愿组织、宗族组织及乡村精英群体，如志愿者、宗族组织及乡村精英分子对D镇便民服务中心改革过程的干部资源及财政资源匮乏的帮助。同时，需要明确的是，要保持政府与社会之间良性互动，政府不仅仅能基于统合机制有效引领社会资源，同时能积极培育和发展社会资源，为组织统合提高必要的社会基础。
2.统合意愿：组织统合的必要条件
统合意愿是乡镇主动利用自身统合能力转换政策执行方式的意图和想法。统合意愿是组织基于内部视角作出的考量，但常常受到组织环境的影响与制约，即作为理性人的组织会根据成本与收益考量是否进行统合行动。统合意愿受以下要素影响：
（1）组织间关系。明确地说，是上下级关系的影响，组织间关系的松紧变动会构成下级是否具有统合意愿的环境压力。科层内部等级制构设之下，强调上下级间的命令遵从，而且资源控制、人事任免权力都是自上而下地运行，作为科层链条底端的乡镇，更须揣摩和遵循上级意志灵活施展统合行为。例如，便民服务中心改革之初，D镇有着相应的组织资源、社会资源及政策转换空间的能力，却在上级压力及执行规范之下暂时悬置统合政策执行的能力，致使政策执行无法施展自主性，继而以标准化执行的方式推动便民服务中心改革。
（2）一统体制。各级党政组织的统合意愿取决于上级布置各项任务之时所留下的自主空间，如若属于超出部门协作及下级党委政府统筹能力的政策任务或治理难题，则需要以“运动式治理”的方式打破科层组织的常规运作，以此落实重大决策和重大治理难题。运动式治理成为解决中国体制运行过程产生冗余问题的有效方案，同时形塑着央地关系的调整及地方自主空间。中国国家治理逻辑之中，一统体制之下的间断性运动式治理使基层统合意愿呈现明显波动，具体而言，当上级启动运动式治理之时，领导高度重视使得乡镇此时必须完成“规定动作”而非其他行动方式；而当科层组织回归常态运作及上级注意力薄弱之时，由于属地管理之下的职责所在，乡镇具备较高的统合意愿以产生统合行为，进而转换政策执行方式。因此，乡镇是否具备发挥统合力的意愿，便极为依赖组织间关系及一统体制的松紧平衡。
由此，统合能力与统合意愿互为依托，是组织统合发生及组织统合力波动的两个条件。组织统合力呈现其政策执行自主性，因此乡镇自主空间是否受限，决定政策执行是否具备、是否愿意发挥统合机制的作用。
（三）组织统合力：政策执行为何波动？
为更好呈现乡镇统合力对于政策执行波动的影响，我们用完成度刻画政策目标的完成状态，即政策结果多大程度合乎政策目标；用合规度刻画政策执行过程的规范程度，即政策执行过程多大程度合乎上级组织设定的程序标准。而后，将政策效益表述为：政策目标完成度与政策过程合规度的总和。因而理想状态下，乡镇须实现政策目标完成度与政策过程合规度的最大化。但是，案例分析发现组织统合力受统合能力、统合意愿等多种因素影响，致使政策目标完成度和政策过程合规度之间并不简单归为正比关系，而是执行者与组织环境博弈的暂时性结果，进而同一政策执行过程会选择不同的执行方式。因而，本文用等效用曲线u反映政策效益，表示乡镇政策执行过程对目标完成度与合规度之间的权衡，并由此组合为不同的政策执行方式（如图3）。纵轴表示政策执行的目标完成度、横轴表示政策执行的过程合规度。同一等效曲线上，政策结果满意度与过程合规度总和是相等的，故而，乡镇为提高某一方的效用程度，都必须降低对另一方效用的追求。
如图3所示，Q点表示政策执行的理想状态，即政策完成度和合规度双高的理想型政策执行形态。委托－代理结构中，由于基层政策执行受环境、成本等因素约束，政策执行方式产生多样化选择。因而，以u曲线刻画实际政策效益，但u曲线上的政策效益均不如Q点为效用曲线切点u1的政策效益，但不能以OQ线作为政策执行方案而付诸实践，因为其仅仅是政策执行的理想状态。u曲线上的某个点与原点O的相连接所形成的线段表示乡镇平衡政策过程合规度与目标完成度所形成的不同政策执行方式，OA、OB、OC、OD指政策执行过程的不同选择集。例如，OA方案是乡镇政策执行过程偏重于合规度而降低完成度的执行方式；OB方案是偏重于以合规度前提，通过灵活的政策执行兼顾完成度。与此相应，OC方案指乡镇政策执行过程偏重于目标完成度而降低过程合规度的执行方式，具有充分自主性实现政策目标；OD方案则是兼顾政策完成度的前提，适度提高合规度的政策执行方式。同理，OP线则表明政策执行的完成度与合规度之间的均衡状态，这种均衡是学理分析的理想类型，是指政策执行方式契合组织环境要求，使得既定条件之下的政策获得最高政策效益。曲线AC表示乡镇统合力变化引起政策执行样态之间进行选择的自由空间与变化幅度，同时以向量F表示乡镇统合力的力度与方向。而且，曲线AC越长表明乡镇统合的幅度与力度越大，长度越短则统合力度与幅度越小，曲线AC能反映组织统合力及政策执行过程的波动。
下面结合D镇执行便民服务中心改革方式，分析乡镇统合力的变化如何导致政策执行波动。政策执行的OA方式表明政策执行过程偏重于过程合规度，便民服务中心的改革政策处于开启阶段，由于政策文本、会议汇报、领导观摩等压力传导机制无法发挥D镇政策执行自主性，必须以一站办理、一网通办及一张清单的标准化执行作出回应。政策执行的OC方式表明政策执行偏重于过程合规度，便民服务中心的改革政策处于稳定阶段，由于压力传导机制的稳定及标准化执行的负面后果，D镇政策执行主动降低过程合规度兼顾目标完成度，通过资源整合、政策转换及要素重组三个措施提高统合政策执行的能力，调整便民服务中心改革政策的执行方式，致使政策执行方式从标准化执行转为实质性执行。由此，乡镇统合力F的作用之下，使得政策执行方式产生从OA向OC波动。
统合力受限于统合能力与统合意愿，因此组织统合力随着组织环境变化有大小之别。统合力过大或过小都将致使政策执行出现两种极端方式。（1）统合力相对强劲且以完成度为目标的政策执行方式。以图3为例，呈现为政策执行的方式选择OC较大程度接近于纵坐标，政策过程拥有充分自主性，政策结果遵循“摆平就是水平”“只要结果，不问过程”的“策略主义”逻辑。（2）统合力相对薄弱且以过程合规度为目标的政策执行方式。基于图3的分析，呈现为政策执行样态OA较大程度接近于横坐标。换言之，以合规度为目标的政策执行使乡镇须以“痕迹管理”证明政策过程是合规的，乡镇由此丧失变通空间而陷入“形式主义”。
政策执行的“策略主义”和“形式主义”有着相对明显的转型节点。改革开放直至21世纪初，基层政策执行主要遵循结果导向，发展主义的制度氛围赋予政策执行主体充分自主性。彼时，基层政策执行以目标完成为主，故基层政策执行的自主空间较大。然而，“策略主义”的政策执行样态不可避免扩大乡镇自主性及自利性，导致官僚主义及贪污腐败大大激化基层治理矛盾。十八大后，中央高压反腐态势及治理技术纠正乡镇自主性扩张及自利行径，上级组织从结果管理到过程管理同时挤压乡镇自主性，致使乡镇统合力下降而偏重于政策过程合规度的执行方式。换言之，强约束与强监督的制度环境使避责成为乡镇政策执行的基本考量。其结果是，乡镇缺乏统合各类资源的底气和能力，政策执行以堂而皇之的“讲规矩、讲程序、讲政治”为由，主动拒绝变通执行而走向“形式主义”。国家治理现代化规范了基层政策执行方式，减少了政府腐败、暗箱操作等机会主义行为，同时也表明基层政策纠偏存在矫枉过正的可能。
（四）理论对话：基于中国场景的政策执行波动问题新解释
组织统合力理论框架是解释政策执行波动问题的演进和深化。政策执行是组织系统中的复杂呈现，学界对政策执行问题产生线性与非线性执行的观点。线性执行的观点强调自上而下政策贯彻的连续性，即公共部门自决策产生之后，政策执行过程的各类因素能够得到有效控制。然而，政治运行使得非线性的政策执行观点得到证实，如官员自由裁量权、利益相关者博弈等，都成为政策执行波动的影响因素。换言之，政策目标虽能层层执行，但执行过程却不是理性主义的线性推进，也不是渐进式的政策调适，而是快慢、虚实的交替。围绕政策执行波动问题，已有研究分别从“政策属性”“理性选择”及“激励机制”三个视角作出解释。
（1）政策属性视角。政策属性视角将政策本身作为解释执行波动的自变量。一方面，政策执行的难易程度。政策文本的预设与执行者实际承载力共同形塑政策执行方式，如政策指标及要求置于执行者能力范围之内，那么政策执行样态则相对稳定；另一方面，政策制定的清晰程度。政策制定的明晰化能堵住制度漏洞，无法为政策执行者提供变通空间，因此政策执行样态相对稳定、执行速度亦相对较快，促进公共政策的有效执行。相反，若政策指令、政策目标模糊，加之主政官员偏好、利益抉择及责任规避等因素交互作用，最终产生“共谋变通、拼凑应对”等不同政策执行方式间的波动。
（2）理性选择视角。主要从行动者维度揭示政策执行波动问题。一方面，政策主体的利益博弈。理性人自利倾向成为考量政府行为的重要指标，由于政策执行者与制定者之间的利益偏差，致使前者往往以政策信息隐匿、蒙混过关与利益共谋等方式为政策执行博取利益空间，使基层出现“上有政策，下有对策”的政策执行方式；另一方面，政策主体的执行变通。由于中央层面的政策设计具有宏观性、模糊性，基层干部政策执行不仅仅凸显自上而下的坚决贯彻，亦具备灵活变通之可能。总体上，微观层面的解释将政策执行主体纳入解释变量，认为政策执行波动是基层代理人理性选择的后果。
（3）激励机制视角。主要从外部的正向激励或负面压力解释政策执行波动问题。研究发现，一方面，足够强的激励机制才能驱动地方参与政策执行，而激励强度的变化同样会导致理性行动者调整执行策略。锦标赛机制强有力驱动着地方官员执行中央政策，但由于正向激励机制的有限性与激励资源的稀缺性，政府内部的政绩竞逐分化了组织激励资源。因此，激励弱化或不变的情况下，外部压力成为地方官员执行政策的驱动机制；另一方面，目标考核、注意力分配、会议传达等压力传导机制的不同组合，致使政策执行的力度、方式都有所不同。而且，如果上级组织注意力转移或考核监督力度有所弱化，政策执行方式则与既定方式发生偏离。此外，压力过大造成的行政负担会导致政策出现“减量”到“超额”执行的波动。总之，激励机制视角认为政策执行的激励或压力不稳定形塑着基层政策执行的波动逻辑。
以上，是既有研究解释政策执行波动问题的三种路径，从政策属性、行动者及组织环境三个要素全面分析了政策执行的波动逻辑。但上述分析各有侧重，也留下有待推进的空间：首先，主要讨论差异化政策执行方式何以产生，对于同一政策不同阶段出现的执行波动问题仍有待解释；其次，既有研究主要从外部视角讨论政策执行波动问题，如政策属性、组织激励、组织压力等方面，较少基于政策执行主体的内部视角开展研究；最后，讨论中国政策执行波动问题时，忽略执政党的因素，较少涉及党政体制、党政机制运行对于政策执行的影响，政策实际运行过程，执政党发挥核心领导作用。因此，基于上述研究的不足，本文运用组织统合力框架再次基于案例检视基层政策执行波动问题。
同时发现，国内政策属性视角受马特兰德“冲突-模糊”模型影响，认为政策目标冲突和模糊两个自变量催生执行主体选择不同的政策执行方式。基于理性人与公共选择理论，政策执行波动的理性选择视角则从相对微观的角度分析行动者如何、何时、与谁调整政策执行策略。两种理论视角解释的侧重点有所差异，共同推动政策执行波动问题的研究进展。但是，西方公共管理学者萨巴蒂尔提出，政策过程的种种问题不能仅关注政策执行者视角，而须基于制度环境与行为互动的角度才能更好解释政策执行问题。周雪光分析中国基层政策执行的“共谋”行为发现，政策执行问题不仅仅是行动者的主观选择，而有着更为宏观的体制与结构因素，而一统性政策背后的地区差异，也使得政策执行力度、效果及方式有所不同。
问题在于，强调外部视角的组织环境因素有可能忽略执行公共政策的执行主体考量，而且容易将理性选择作为分析组织执行公共政策的“标签”。可以发现，既有研究解释政策执行波动的激励论、压力论强调外部力量的变化如何影响政策执行方式，却没有解释政策执行主体所涉及的复杂因素。因此，须对政策执行波动的外部视角作出补充。由此，本文以组织统合力视角是对既有理论作出重要补充，以此解释政策执行波动问题。换言之，统合力视角强调组织与环境的互动，从基层场景构建政策执行波动问题的理论分析框架。具体而言，一方面，组织统合力受组织环境的影响，如上级压力、组织资源、社会资源等因素，使得作为政策执行主体的乡镇须依据组织环境作出是否统合各类资源、转换政策执行方式的选择；另一方面，组织统合力是组织基于环境作出自我调适的行为，涉及组织内部结构、主体及行动策略的灵活调整。从这个意义来说，以组织统合力视角解释政策执行波动问题是更为贴切的。
实际上，组织统合力分析框架所依靠的统合理论发轫于欧洲大陆国家，但是由于西方国家历史传统、发展轨迹及社会基础的差异，国家治理情景一直缺乏统筹各方资源的核心力量。与之相应，中国执政党及政府在国家治理中扮演着关键角色，所形成的党政体制能高效统合各方资源、灵活调配政策要素以转换政策执行方式。肖滨恰如其分地指出党政体制的运行逻辑：以“统”与“治”为基本目标，正视国家治理的各类难题，以此建构领导权统领各领域所有权力的政治体制。所以，解释中国政策执行波动问题须特别关注基层党委政府的统合行为。
因此，本文提出的组织统合力视角是基于中国场景下的理论解释，能与上述政策执行波动的理论形成有效对话，不仅拓宽政策执行波动理论的应用场景，同时也是中国特色哲学社会科学话语体系的构建。
六、结语
公共政策是助推国家治理体系与能力现代化的载体，实现政策目标不仅关涉国家意志贯彻，亦成为人民安居乐业、国家治理现代化的关键举措。随着现代化进程加快，基层政策执行过程亦逐渐合规化，自上而下的宏观政策逐步分解与细化为各环节以推进既定政策目标。但是，政策清晰、高强度的激励与压力设计的基层场域却“意外”地产生政策执行波动问题。由此，基于广西D镇便民服务中心改革的案例，文章构建“组织统合”理论框架揭示基层政策执行波动问题。研究发现：
（1）政策执行初期，上级压力的传导使乡镇置于资源整合能力较弱、政策转换意愿不强、要素重组能力确实的执行情景，因此乡镇须以标准化执行的方式保证政策合规度。但是，由于标准化执行无法适应乡村社会的非程式化治理情景，继而产生运行成本超载、运行方式僵硬及运行结构混乱的意外后果，致使政策执行方式从标准化执行转换为象征性执行；
（2）为兼顾政策目标完成度，通过整合政策资源、转换政策思路及重组政策要素三种路径，乡镇提高政策执行过程的统合能力，因地制宜调适政策执行方式，推动政策执行方式从标准化执行、象征性执行转为实质性执行；
（3）组织统合力变化致使基层政策执行产生波动，资源整合能力、政策转换能力、要素重组能力是理解或提升组织统合力的三个维度。鉴于组织环境约束，乡镇须基于执行情景决定产生统合行动，而组织统合力变化催生乡镇主动选择不同于既有的政策执行方式，由此产生政策执行波动。
（4）组织统合力是政策执行自主性的体现，若乡镇组织自主空间遭受限制，乡镇统合力较弱，政策执行趋于标准化执行的方式，同时有可能转换为“只问过程不顾结果”的形式主义；反之，如若自主空间相对充足，乡镇统合力过大，政策执行有可能产生“不问过程只问结果”的策略主义。
纵向委托-代理关系中，为保证政策执行效率，委托人须强化对政策执行的过程监督，因此督察常态化、考核精细化等约束性举措逐渐成为调控政策执行空间、保证政策执行合规度的有效思路。与此同时，随着监督与问责压力强化，乡镇失去灵活变通的能力与动力，进而衍生形式主义的政策执行样态规避上级问责。基于组织统合力考察可知，政策标准化执行虽能压缩乡镇机会主义空间保证过程合规度，却有可能消解政策目标，造成政策运行成本高、政策形式主义等诸多“意外后果”。由此得出相应政策启示：（1）引导而非压制基层政策执行的自主空间，充分正确发挥乡镇组织的统合能力，提高乡镇统合意愿为政策执行服务，以此规避政策形式主义或策略主义，提高基层活力与效力；（2）基层组织须充分运用群众路线，倾听下级和群众的政策反馈并动态性调整政策执行方案；（3）持续加强培育社会组织、乡村能人，实现政府与社会组织的良性互动，同时加大资源下拨力度，规范财政资金、项目资金的使用流程，为提高乡镇统合力奠定良好的资源基础。
作为一项案例研究，文章虽构建“组织统合”理论框架试图回答基层政策执行波动问题，却仍具下述局限。一是案例研究的讨论虽能呈现政策执行波动产生的内在细节，却不能将结论推广至作为所有执行波动问题的解释，未来在研究方法上将通过案例比较识别政策执行波动的关键变量；二是偏重于纵向、内部视角考究政策执行波动问题，忽略县级组织各部门对乡镇政策执行波动的影响；三是组织统合框架的解释力度须经更多案例检验以及容纳更多变量予以检视，如上级利用层层加码拔高目标设置，政策执行波动问题将如何发生变化。