作者简介：王敬尧，四川大学公共管理学院教授、博士生导师；郑鹏，四川大学公共管理学院博士研究生。
文献来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2024年第6期。
摘要：新形势下深化农村改革的主线仍然是处理好农民和土地的关系，农地产权制度改革是解决“三农”问题的重要突破口。相较于西方产权私有的制度改革，中国农地产权制度始终保持着不完整状态，如何解释不完全农地产权具有的持久生命力成为研究基点。通过对中国农地不完全产权的阶段表征进行分析发现，国家治理目标与基层治理能力构成农地不完全产权的生成逻辑，即国家的资源汲取与秩序稳定目标影响着维系产权不完全的收益，基层政府的自主能力与产权实施能力影响着推进产权完整化的成本。国家正式制度改革与社会非正式制度调适共同构成了农地不完全产权的存续逻辑，既表现为国家通过自上而下的强制性改革与自下而上的诱致性改革来缩小产权“公共领域”，也表现为农民借助乡里组织保护与社会规范支持来降低“租值耗散”。由于国家治理与基层治理的互动、正式制度与非正式制度的互动集中发生在基层场域，农地不完全产权也深刻影响着基层治权的运作，推动基层行政与乡村自治的关系不断转变。而深化农村产权制度改革，既需要在集体所有的前提下进一步细分产权权能，也需要提高以村社自治为本位的集体行动能力，实现产权功能与治理效能的有机衔接。
关键词：农地产权；不完全产权；国家治理；基层治理
一、问题提出
改革开放以来，中国稳步推行“包产到户”“统分结合”的农村土地制度改革，形成一条具有中国特色的产权改革道路。特别是党的十八大以来，承包地“三权分置”改革、集体经营性建设用地入市与农村宅基地制度改革全面推进，实现农民收入持续增长与农业绩效逐步提升。但相对于西方国家而言，中国农地产权始终保持着不完整状态，国家对农村土地产权具有决定性作用。一方面，农村土地所有权归农民集体所有，但出于提升农业效率和保护粮食安全的双重考量，国家的农地法律政策和土地管理制度在不断聚焦村级组织的土地自主权。另一方面，农村土地承包经营主体也需要服务于国家战略以及地方发展需要，特别是近几年农业农村部门对“非粮化”限制力度不断加大，要求原本种植经济作物的农田改种粮食作物，带来不少的土地纠纷。面对以上现实问题，有必要追问为何中国会选择具有不完全产权性质的农地制度，中国农地产权制度改革下一步走向有何可能。
产权完整是市场交易先决条件，能够降低交易费用并且提高资源配置效率。但由于产权具有相对性，一项资产的有价值属性总会存在未被界定的情形，部分有价值的产权将总是处在“公共领域”。产权界定的有效性与主体行为能力大小有着密切关系，依赖于该产权主体保护该项权利的努力、其他人试图获取该项权利的努力以及第三方保护该项权利的努力。从国家与产权的关系来看，诺思认为国家的基本作用是对产权做出界定，“产权的出现是国家统治者的欲望与交换当事人努力降低交易费用的企图彼此合作的结果”。因此，国家既有能力通过产权结构调整，将部分权利从完整的产权束中剥离，导致产权残缺现象的出现，也有动力在追求自身利益最大化的过程中，对经济活动进行管制从而导致部分产权失效，兼具“保护之手”与“掠夺之手”两种形式。从产权主体间的内部博弈来看，产权主体有时会基于对产权行使的收益和成本的分析，主动放弃对一部分产权的控制，唯有公共领域中资产价值的收益超过行为成本，产权主体才有意愿推动产权界定来攫取这部分价值。
基于产权理论的发展与应用，学界对中国农地产权的不完全性已有不少思考。荷兰籍学者何·皮特曾提出中国农地制度是“有意的制度模糊”，认为中央政府出于“制度的不确定性是体制运行的润滑剂”以及“应对社会发展过程中的突发事件”的目的，选择了“模糊化”的农地产权。但是，该观点与近年来中央政府的政策意图明显不符，特别是党的十八大以来不断通过“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”方式来明晰土地产权，中央政府显然已经寻找到另一条路径来应对可能出现的土地兼并。基于对该观点的批判，有学者进一步提出中国地权的不完全结构并非是中央政府的单独选择，农民的推动也在其中发挥着重要作用，农地依旧发挥着对“进城失败”农民的社会保障功能和就业功能。同时，地方政府也有动机与能力在中央政府法律制度框架下结合自身发展需要进行一定的制度调整，特别是当前集体所有权主体依旧处于“虚化”状态，村民自治组织处于被动、内敛的境况，地方政府往往会出于基础设施、产业项目、政策任务等需要强行征地或更改土地用途，导致不少基层社会矛盾出现。
针对农地不完全产权问题，学界普遍认为应当通过深化农地产权制度改革，推动农民的农地产权向权利束完整状态转变，降低农地产权在行使范围的公共域。虽然近年来中央政府沿着细分产权结构与增强地权稳定两条主线，不断强调通过改革建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体产权制度，但目前的改革举措更多聚焦于“权能”的清晰完整，而农地产权主体在“权限”方面依旧受到较大波动影响，既表现为农村集体土地所有权主体的“虚化”，给农地转用过程中的增值收益分配权的清晰界定带来了困难，也表现为地方政府可以随意干预土地功能用途，在政策不稳定的情势下对承包经营主体的农业经营信心造成了极大的损害。事实上，中国农地产权的不完全状态由来已久，在不同历史阶段呈现出不同的阶段性特征，很有必要从结构互动的角度探讨中国不完全农地产权的生成逻辑与存续逻辑。
二、历史视野中农地不完全产权的表现形态
以战国中期的商鞅变法、中唐两税法、新中国成立初期人民公社制度、改革开放以来土地承包责任制为标界，中国农地产权制度改革可以划分为四个阶段。这四个阶段是土地产权结构不断调整的连续过程，也推动着农地不完全产权的表现形态发生改变。
(一)从秦汉到隋唐：以弱产权界定能力为主要形态的不完全地权
春秋战国时期，伴随技术进步与人口资源禀赋的变化，以及诸侯国之间的军事竞争，曾经的井田制逐渐走向崩溃。各诸侯国先后开展“相地而衰征”“作爰田”“初税亩”等土地制度改革，以适应土地人口激增的新局面和战事频仍的新环境。在此背景下，国家对土地的干预和管控空前加强，而民间个体家庭的土地私有化也不可遏制地发展，形成了官田民田并立、公权私权叠压的土地关系新格局。汉朝延续了秦朝的“公田”“私田”并存，除授田和赐田绝对不能买卖和转让外，“私田”拥有自由买卖与处置的权利。但土地买卖的制度安排也导致土地兼并现象日益严重，因此后续历朝历代也不断探索如何有效抑制土地兼并，例如王莽推行的“王田制”、曹魏实行的“屯田制”以及北魏建立的“均田制”。一系列土地改革制度都是将土地收归国有以缓冲兼并速率，而随着社会走向相对稳定，土地私有效率高于土地国有效率后，土地的主要占有方式往往又会回归私有形式，由此陷进均分到集中的历史周期。
自秦以来土地私有制建立，国家对土地的控制能力始终处于较弱水平，其中最主要的原因是豪强地主对土地的争夺控制。地方豪强不断依仗特权强取豪夺农民土地，通过“以利相倾”“交通王侯”攫取政治权力，以各种非法手段占有“天下良田”不向国家缴纳田租，荫庇大量依附农民脱离国家户籍控制。特别是东汉刘秀依靠豪族地主的支持夺取政权，在晚年推动“度田”时却面临“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问”的尴尬局面，甚至在强行推行“度田”中还一度引发“郡国大姓及兵长群盗”纷起反抗，深刻体现出国家对土地产权进行界定时的乏力。无论是暴力的“度田”或温和的“争编户、追隐民”，都无法将世族豪强挟藏隐占的人口与土地转化成为国家编户，导致国家难以对土地产权进行准确界定。直到北魏以后中央集权统治得到恢复和强化，国家通过均田制重新对土地所有权进行确认，“诸盗耕种公私田者”“诸妄认公私田若盗贸卖者”“诸在官侵夺公私田者”等现象才得到一定遏制。
(二)从两宋到明清：以弱产权保护能力为主要形态的不完全地权
随着地方豪强经济力量不断地冲击国家的政治权威，国家田制屡遭颠覆，以至每个王朝都要重建田制框架。至唐建中之际，“两税之法既立，三代之制皆不复见”，“千年田换八百主”成为常态，土地私有的经济权威得到国家和社会日益普遍的尊重。土地私有产权的强化刺激了多资者对占有更多土地的渴望，使得土地流转越来越频繁，“庄田置后频移主”“人户交易田土，投书契书及争讼界至”现象时有发生。王庄、官庄、庄田等各种形式的官田也参与到土地市场，“虽官有者亦效民卖之”，暗中转租、偷卖或盗卖等形式层出不穷。与此同时，各种土地交易形式也不断涌现，宋代土地交易主要有绝卖、典卖、倚当三种形式，而到明清时期，土地所有权逐渐分化为田底权和田面权。田底权是指土地所有权，包括土地税的缴纳和向佃户收取地租，田面权则是指对土地的独立使用收益权和部分处分权，占有田面之佃农永远佃种该项土地则称为“永佃权”。所有权、占有权、使用权等产权形态及地权交易体系，标志着传统中国土地产权交易走向成熟。
相较秦汉隋唐时期，宋朝以降国家对土地控制与保护的能力更为加强，改变了地方势力“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”的局面，明清时期“一条鞭法”“摊丁入亩”等政策之所以能够推行，依靠的正是国家对土地所有与分配体系的绝对控制。而为保障土地交易市场能够有效运转，以及提高“税地不税人”赋税体系的运转效率，自宋以来也形成核田簿、鱼鳞图、类姓簿、物力簿等土地簿籍体系。虽然国家对土地的控制能力得到增强，但由于地权交易体系的复杂化，基层政府根本无法对土地交易过程进行规范与保护，这导致宋代以来地方政府长期陷入土地缠讼、滥讼问题，基层官府也因此越来越依赖于民间契约与组织。既表现为官方在审理田土案件时大多尊奉“听讼责者以券书决之”的原则，即以民间所立契约作为依据来调处民间田土纠纷，也表现为官方授权乡村民间组织管理参与土地交易，从土地交易契约的签订、过割到纠纷的解决整个环节均由基层民间组织参与主持。虽然田主对土地的处置方式趋向复杂化，但在羸弱的基层行政能力和复杂的民间地权结构这双重阻力作用下，地方官府往往无法对土地交易进行有效规范与保护，仅能诉诸各种具有“地方性”的地权习惯。
(三)人民公社时期：以弱产权转移能力为主要形态的不完全地权
中华人民共和国成立以来，中国共产党通过在广大农村和郊区全面开展土地改革运动，推动中国农村土地占有情况发生根本变化：占农村人口绝大多数的贫农、中农占全部耕地的90%以上，原来的地主、富农仅占全部耕地的8%。但是，生产经营两极分化是农民个体土地私有制的固有特性，在解放区土改完成后的几年里，各地都有少数农民由于生产和生活困难等多方面的原因，不得不重新借高利贷，甚至典让、出卖土地，靠当雇工和租种土地维持生活。加之，国家进行的工业化事业也依赖于大规模农业发展，引导农民开展生产互助和合作的社会主义改造也就提上日程：1951年中共中央召开第一次互助合作会议，讨论通过《关于农业生产互助合作的决议》；1953年底中共中央公布《关于发展农业生产合作化的决议》，全国出现大办农业合作社的形式，大量互助组纷纷转变成为初级社、高级社；1958年中共中央下发《关于在农村建立人民公社问题的决议》，全国形成人民公社化运动的浪潮，自此农民土地和主要生产资料所有权全部收归人民公社所有。
相较于传统社会时期，人民公社时期土地产权经过初级社、高级社的发展演进，农民、农地被高度整合到国家政权体系中：在初级社阶段，农民仅在名义上保有土地所有权，土地收益由农民与合作社共享；到高级社阶段，除宅基地所有权仍归农民，农民事实上已经完全失去了土地的所有权和使用权；到人民公社阶段，原本属于农业生产合作社的所有土地都转归人民公社所有，国家实际上掌握着土地的最终控制权，并按照国家意志与需求进行分配，农民仅通过自留地政策获得有限的土地使用权力。由于土地完整所有权被国家掌握，土地使用权的转移基本通过行政安排的调拨来实现，无偿分配、征用(包括收购和征收)以及平衡调整等方式成为主要手段，而非以自由流转方式实现转移。总的来看，这一时期土地产权制度完成私有到公有的历史性剧变，私人的土地变为了“集体所有”，并由集体“统一经营管理”。国家通过制度安排获取高度控制的土地产权，并以强制与诱致相结合的制度变迁方式迅速推广全国，实现对农村资源的高效汲取以服务于国家工业化积累。
(四)改革开放以来：以弱产权排他能力为主要形态的不完全地权
农村改革首先是从土地承包开始的。1979年，十一届四中全会通过了《关于加强农业发展若干问题的决定》，纠正并清理了农业发展进程中“左”的思想和政策措施，1982－1986年5个“中央一号”文件的相继出台，推动了以联产承包为主要形式的农业生产责任制在全国农村推广。农地承包制实际上是一种“两权”分离，在集体土地所有权不变的前提下实现土地承包经营权分配到户，将农地使用权、剩余收益权和转让权重新还给农村家庭。为稳定农民所获得的承包经营权，土地家庭承包经营期限也趋向长久化，1993年出台的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确了“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，避免农村土地承包经营权频繁调整带来的不稳定因素。而随着市场化程度的加深，“两权”分离的制度安排也存在土地经营流转不畅的弊端，导致城乡资源要素无法获得最优配置和最佳组合，因此中央创新性提出了集体土地所有权、农户承包权和土地经营权“三权”分置，通过将农地占有、使用、收益、处分等各项权益进行清晰界定，以此保障农地经营流转顺畅。
相较于人民公社时期，改革开放以来农地产权结构在制度变迁中不断完善，主要表现为产权权能走向细分、产权边界逐渐清晰与产权期限不断延伸。一方面，农地产权结构的完整性不断拓展，农村承包地形成了集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权”分置，宅基地所有权、资格权和使用权分离的“三权”分置改革也在长期探索中不断完善。另一方面，农地产权结构的开放性也在不断增强，从1993年“允许土地使用权依法有偿转让”，到2003年《农村土地承包法》规定“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，再到2013年“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，农地受让主体逐渐从本集体经济组织成员拓展到非本集体经济组织成员，农地受让形式也从单一的“转包”拓展到“出租”“互换”“抵押”“担保”“入股”等多元形式。虽然农民获得越来越充分且有保障的土地产权，但农民对于土地的行为能力依旧面临一定困境。既表现为农村集体经济组织在维护集体土地权利方面存在“虚化”现象，无法自主对土地用途进行合理规划，同时也表现为地方政府常常能够直接介入到农地经营过程中，因农地流转、征收而引发的土地纠纷矛盾时有发生。
三、中国农地不完全产权的生成逻辑及存续逻辑
纵观中国农地产权结构变迁历史可以发现，不完全性始终伴随着中国产权制度的演化进程。那么，为何中国农地产权制度的转变始终未能走向完全化的农地产权制度呢？基于此，本文立足农地产权制度转变的关键节点，考察影响农地产权制度改革方向的关键因素，并探讨农地不完全产权是如何在特定结构中得以稀释与存续。
(一)农地不完全产权的生成逻辑：国家治理目标与基层治理能力中的租值耗散
通过对中国农地不完全产权的表现形态进行历史性分析可以发现，国家推动农地不完全产权的动力主要包括两个方面：一是农地产权完整的预期收益要低于产权不完整的预期收益(V不完全〉V完全)；二是农地产权完整的预期成本要高于产权完整的预期收益(V完全〈C完全)。在这里，产权完整的预期收益主要由两个方面组成，即转移能力与排他能力带来的预期收益。产权完整的预期成本则由产权界定过程中发生的成本、产权界定后的保护成本所决定，由于交易费用或技术以及其他方面的限制，部分未能充分界定与保护的产权就被留在了公共领域，形成租值耗散。因此，中国农地不完全产权的动力结构变迁呈现以下趋势(见图1)。
1.秦汉到隋唐时期：周秦之际土地产权结构发生剧烈变动的原因关键在于诸侯国家军事竞争带来的对国家汲取能力的需求，国家开始有意识地调查计算所掌握的各类土地资源，并通过“以名授田”对土地产权进行界定与分配。而对于私家占有的田宅，国家允许不管来源如何，只要如实统计呈报登录于官立簿账，就可以视作合法占有，以此保持对“公田”与“私田”的弱控制。但是，由于帝国通常依靠土地为交换获取军队与官员对政权的支持，国家获取政权控制的同时，也在恩庇关系中形成了新的政治权贵与地方豪强。虽然自秦以来中央政府取消封建领主对土地与劳动力资源的控制，但各地又出现一批以贵戚和兼并之家为主体的豪强势力，形成士族门阀政治与庄园经济。特别是随着豪强大族势力的发展，豪强士族往往通过担任地方佐官直接控制了地方行政，而帝国不得不迁就地方社会权力结构的现实，任由其落入村落“宗主”“豪强”之手，导致国家难以对土地产权进行清晰丈量与界定。
2.两宋到明清时期：唐宋变革标志着中国历史从中古踏入近世。一方面，面对不断加重的土地兼并带来的税基增长乏力，唐中期开始将“租庸调制”改为“两税法”，国家对土地“兼并者不复追正，贫弱者不复田业，姑定额取税而已”，从而推动赋税征收从以丁身为本转为以财产为本，政府无须通过抑制土地兼并来确保财税来源稳定。另一方面，士农工商的等级职业制度也发生了重要变化，社会朝向“等齐化”发展，为 “从身份到契约的转变”创造了前提条件。在“两税法”与“齐民社会”的推动下，国家开始鼓励土地交易市场的蓬勃发展，土地在士农工商之间的流转速率得到极大提高，逐渐形成繁华的土地交易市场和复杂的土地产权结构。然而，土地产权交易行为的频繁化也带来了土地诉讼的不断增加，但由于州县官乃是集行政、司法、财税、治安等各种政务于一身的“一人政府”，司法职能必须通过这些只是兼理司法的地方行政长官之手才能发挥作用，贫瘠的理讼能力根本无法应对日益叠加的讼案数量。
3.人民公社时期：中国共产党成立以来对于土地产权曾出现过两种制度安排。在土地革命初期，曾实行“没收一切私有土地，土地所有权归苏维埃政府”的国有制度，但并未得到农民的普遍支持。为获取广泛的政治资源和社会支持，中国共产党将土地制度转变为“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，包括1954年宪法也规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。然而，在面临国内社会主义建设的巨大压力和国际环境的持续紧张背景下，新中国不得不从分散的小农户手中获取农业剩余，以此积累工业化的原始资本，农业集体化成为推动农业发展的必然选择。因此，新中国在短时期内便实现了从互助组到初级合作社到高级合作社(生产大队)，再到人民公社的快速演变，这一过程促使农地所有权从农民私有迅速转向集体所有制。农地制度从新中国成立初期的农民土地私有制，转变为“三级所有，队为基础”的土地集体所有制。
4.改革开放以来：随着国际环境趋向缓和降低了强化的外部压力，加上人民公社体制不断在低效运转中趋向衰竭，安徽省小岗村等地开始自主探索包产到户改革，在中央政府的认可下开启了以集体所有权和农户承包经营权为内容的“两权分离”时代。随着工业化和城镇化进程的不断深入，“人地分离”现象日益普遍，农地闲置和低效率利用问题促使大量外出务工的农民开始自发流转农地经营权，在此基础上中央政府进一步推动了“三权分置”改革，以激活闲置土地的使用效率。然而，中国历史的发展规律清楚地显示，农民与土地的直接联系是社会稳定的根本。因此，尽管农民对独立的土地产权具有强烈的渴望，中央政府仍然坚持在农地产权中保留“统”的一面，由集体经济组织负责监督承包合同的履行、统筹公共设施建设以及土地的调整分配，而中央政府也可以继续通过集体组织对农地加以约束和控制，实现耕地保护、农业强国等国家战略目标。
综上所述，国家治理目标与基层治理能力深刻影响着农地不完全产权的生成(见图2)。从农地不完全产权生成的国家治理目标来看，资源汲取与秩序稳定是国家维系不完全产权的两大目的，导致不完全产权的预期收益高于产权完整的预期收益(V完全〈V不完全)。在资源汲取方面，中国历史上曾先后通过编户齐民、租庸调制、两税法、一条鞭法、摊丁入亩等方式强化财政资源汲取，尤其是两税法推动税人向税地转变，以及一条鞭法后将田赋、徭役等合并分摊在田亩上，更是提高了国家控制土地的意愿。在秩序稳定方面，中国历史上也多次出现抑制土地交易来避免土地过分兼并的做法，即便宋代一直以“不易兼并”为基本国策，但王安石变法中的“青苗法”也深刻体现了抑制兼并以维系社会稳定的取向。而当前国家虽然并不依赖于从农地上获取直接的税收，但依旧出于耕地保护、基础设施建设等战略目标保持着农地的最终控制权。
由于中国国家治理具有地域范围的广阔性，国家也必须依赖于基层政府方可实现资源汲取、秩序维系等行为，而基层政府的自主能力与产权实施能力则深刻影响着地权界定和保护的成本，导致产权完整的预期收益低于产权界定成本(V完全〈C完全)。从自主能力来看，地方分利秩序通常会影响基层政府保护地权的意愿，当基层政府成为地方利益集团的“掠夺之手”，甚至主动参与到农民土地权益的侵害中，地权也就难以得到有效的保护。例如，两汉时期豪家与权家相结合，通过占田、劫假等形式不断迫害小农。从产权实施能力来看，产权背后存在着诸多的利益矛盾，如何通过确权分利建设地权秩序，也深度考验基层政府产权实施能力。例如，明清时期以地权习惯为核心内容的民事习惯不断繁荣滋长，基层官员在面对地权频繁流转的局面时，往往疲于应付相关词讼，难以对土地交易行为进行规范。
(二)农地不完全产权的存续逻辑：正式制度改革与非正式制度调适中的耗散降低
在国家的不完全产权制度安排下，过高的交易成本必然会将部分有价值的产权带到“公共领域”，导致其价值因为没有得到有效配置而走向“租值耗散”。在这种情况下，产权主体的收益会在耗散中下降，理性的个体会采取相应的行为将租值耗散降到最低。在农地产权配置中，国家与农户是两个最为关键的产权主体。从中国农地不完全产权的历史发展来看，他们主要会采取两种策略降低耗散结构，进而维系农地不完全产权在特定阶段的存续与变迁(见图2)。
1.国家正式制度改革中的租值耗散降低。制度本身是集体行动的产物，集体行动必然带有交易成本，因此历史上的制度转变不会自发朝着降低交易费用和减少租值耗散的方向发展，这就需要国家通过正式制度改革来回应租值耗散问题。从改革的形式上，主要包括自上而下的强制性改革与自下而上的诱致性改革。一方面，国家作为一个复杂自组织适应系统，具有自创生性、耗散结构性和自适应性等典型特征，它能够与社会环境进行互动，不断自我调整形成稳定运行的整体。例如，王莽推行的“王田制”、曹魏实行的“屯田制”以及北魏建立的“均田制”，都是在国家弱产权界定能力下带来的土地收益被地方豪强所攫取，进而主动采取的阶段性改革举措。但是，国家进行的正式制度改革并非完全有效，而改革失败的结果就将加速帝国的消亡，特别是在处理土地与农民的关系上。
另一方面，国家组织系统在面对外部环境的复杂多变和内部结构的矛盾冲突时，可能会出现反应滞后现象，在这种情况下社会系统的灵活性便显得尤为重要。以改革开放初期为例，由于人民公社时期中国农村地区农地关系紧张，农民的生产积极性受到严重挫伤，农民面临巨大的生存危机。在这一背景下，安徽省凤阳县小岗村自发将生产队的集体土地分给各个家庭，实行包产到户，极大地激发了农民的生产热情。在焦点问题的涨落与突变下，社会系统提前根据变化做出了反应，推动国家层面认识到农村改革的紧迫性，最终家庭联产承包责任制在全国范围内得以确立，为我国农村经济的发展奠定了基础。
2.社会非正式制度调适中的租值耗散降低。当然，农民在面对国家权力造成的产权不完全时，也并非是完全被动遵从的，而是会借助社会力量与国家权力进行抗争，社会也因此成为维系农地产权不完全的缓冲层。一方面，农民会主动依附乡村社会组织，以此避免传统国家过于苛责的税收剥削，实现对土地产权最低限度的保护，其中最为明显的社会力量就是宗族势力。例如，两汉时期豪族社会势力的基础和核心也是宗族组织，农民在面临国家剥削时往往有动力投靠豪族大姓来免除繁重的徭役。而宋代以后出现的族田、义庄也是农民依附宗族组织的具体表现，对族内贫困农民实现救济保障功能。据李文治、江太新的粗略统计，明代276年间，各地族田义庄资料约有200宗左右；清代更出现了设立义庄的高潮，以致有“义庄之设遍天下”的说法，仅苏州府的义庄数即达到200个之多。
另一方面，农民也会借由乡村社会规范实现产权保护，正所谓“民有私约如律令”，民间缔结的“私约”具有近乎官府制定的“公法”那样高的效力，中国传统社会长期存在着与官府律令相对应的、以意思自治为主要内容的民事习惯法。直到当前，部分地区的习俗惯例依旧发挥着具有法律意义的契约作用，土地纠纷的有效解决必须在情、理、法、力之间寻找平衡点。当然，社会规范的存在也有可能会进一步加剧农地产权的“租值耗散”问题，随着国家对农地产权控制程度的加强，家庭利益、家族利益、地方政府利益以及集体成员权等相互交叉的利益格局，将进一步导致土地产权实施的过程和规则复杂化。
四、中国农地不完全产权中的基层治权互动
从前文分析可以发现，国家治理与基层治理的互动、正式制度与非正式制度的互动，分别构成了农地不完全产权生成与存续的主线，这些互动无不集中在基层场域。因此，本文进一步将农地不完全产权置于基层治理的互动场域中，分析不完全产权对基层治理的影响，探讨农地不完全产权中的“产权－治权”互动(见图3)。
(一)秦汉到隋唐：基层行政与乡村自治的冲突
春秋战国时期，基层社会结构较之前有了重大变化，国家对基层社会的治理模式经历了深刻的调整，国家通过“编户齐民”的方式对乡村社会进行严格控制，并以乡官制度建立了纵向贯通的治理体系。秦朝统一六国后，将全国划分为三十六个郡，郡下设有县，县以下则设立乡、亭、里等基层政权单位。两汉时期，国家在里之下增设了什伍组织，与里共同构成了最基础的组织架构。《汉书·百官公卿表上》记载，“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼”，乡官根据所负责的事务性质分别隶属于不同的行政体系，有秩属郡、啬夫属县、游徼属都尉。魏晋及南朝基本延续汉制，实行乡、亭、里制度，而北朝则借鉴《周礼》实行邻、闾、党三长制或里、党两长制。总体来看，秦汉至隋唐时期国家通过乡、亭、里等治理体系将行政权力渗透到家户之中，帮助国家完成财税汲取与人口控制功能。
但是，这种稳定的乡里行政架构也面临极大的冲击，一个被称为“豪”的阶层在乡里社会中逐渐崛起。秦汉以来国家赋予编户齐民法律意义上的平等，但由于爵位制度、贫富差异等多种因素影响，自耕农的政治地位和经济地位本身往往存在着不平等，土地买卖的相对自由推动部分“齐民”开始演变成为具有强大经济实力的豪民。随着豪民财富的集中速度加快，他们借此建立起地方势力，与国家争夺土地和人口资源，形成了独立于国家权力之外的私威，不断左右着乡里社会秩序。《史记·平准书》记载，西汉武帝时“网疏而民富，役财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武断于乡曲”。受到“武断”的不仅是一般的编户齐民，甚至郡守等地方高级官吏也深受影响。例如《后汉书·陈球列传》就记载，陈球在担任南阳太守时因纠举豪右而获罪。伴随着地方豪民势力的不断强大，豪民与地方行政组织也逐渐形成了“合谋”关系，基层社会众多的属吏相当一部分就是由豪民或豪民子弟所担任，以此维系基层社会的相对稳定。
(二)两宋到明清：基层行政与乡村自治的协调
在唐朝中期之前，尽管国家征收的赋税分为租、庸、调等类别，但其核心原则是“以丁身为本”，各种征敛最终都归结到个人身上，田赋在实际上转变成了按人口或户为单位计征的口赋，即计口出税、计丁出役。因此，民众主要通过脱离户籍来逃避赋税和劳役，而地方豪强则通过荫庇人口来控制地方。一旦民众脱籍成为“逃户”，地方政府就难以将他们应承担的赋税和劳役转嫁给乡长或里长。随着“两税法”的实施，赋税和劳役结构发生了变化，对基层的征税工作产生了深远影响。民众的避税手段从逃离户籍转变为隐藏土地，导致“有田者未必纳税，纳税者未必有田”。由于富民阶层掌握了大量土地，成为国家税收的重要来源，国家开始任命这些富民阶层的人担任乡长和里长，负责基层税收征取与治安维护。因此，原本具有完整行政体系和综合管理职能的基层政权消失，税收和治安职责转由里甲、保甲等官方认可的富民民众承担，乡官角色由领取薪酬的正式官员变为承担强制劳役的职役人员，乡里制度从乡官制向职役制转变。
但是，由于职役制是由国家委托的经纪人代行部分国家政权的职能，主要是田赋催征职责，因而不能担负起对乡村进行全面治理的重任，特别是处理土地交易复杂化带来的各类土地纠纷。同时，基层政府对乡里社会的管理和调整也一直处于典型的粗放式状态，主要关注钱粮赋税的征收和严重危害统治根基的刑事案件，而对户婚田土斗殴等纠纷，大多交给基层乡里组织自行处断，以士绅和乡约为代表的民间力量逐渐占据主导地位，普通百姓民众因“一田二主”而产生的纠纷大多也愿意求助乡村民间组织。地方政府也高度重视乡约这种基层治理模式，催生出古代乡治史上典型的乡里自治实践。例如，明太祖朱元璋创设老人制，即“里设老人，选年高为众所服者，导民善、平乡里争讼”，明成祖更进一步将《蓝田吕氏乡约》颁行天下，乡约组织于民间社会渐渐增多。因此，自宋代以后乡村村社自治组织开始兴盛，官府也高度重视民间基层组织职能的发挥，推动乡绅、名望等在民事案件中充当调解人的角色，以此减轻基层官府的压力，“王权止县政”的时期开始出现。
(三)人民公社时期：基层行政与乡村自治的合一
中华人民共和国成立初期，中国共产党就认识到稳定和巩固国家政权的基础在于建立健全基层政权，土地改革的过程也应当与完善基层政权的过程同步进行。根据1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》和《农民协会组织通则》的规定，农民协会是农村土地改革的合法执行机关，也是农民自愿结合的群众组织，主要任务是保护农民利益、保障农民的政治权利、参加人民民主政权的建设工作。随着集体所有、集体经营的土地制度逐步确立，乡村治理体系也适应国家建设需要与地权制度转变建立起集生产功能和治理功能于一体的人民公社体制，强化集体对土地的使用权与收益权，以便国家直接获取农业剩余。通过建立农村土地归人民公社、生产大队、生产队三级所有的产权制度，国家一方面能够在生产上将农民高度组织起来，通过筹资筹劳为农户提供基本公共品，大幅度提升农村基本公共品供给能力与供给水平，另一方面也得以实现农业剩余向工业的转移，完成工业化所必需的原始资本积累。
为了加强对土地产权的控制以及经济资源的社会汲取，人民公社的“政社合一”体制成为最基本的基层政权形式。人民公社的本质是国家基层政权与乡村社会经济组织的融合，它既代表国家政权，又负责组织和协调乡村的生产与活动，国家通过这一体制在政治和经济两个维度对乡村基层社会进行领导和管控。在政治上，由人民公社承担了原本属于乡镇政府的行政职能，公社社长即原乡长，实现了政府行政权力的基层延伸，同时党组织也通过人民公社体系向下拓展，人民公社内部设置的党委、党支部成为中国共产党在农村的基层组织。在经济层面，以人民公社为单位进行的集体劳动和统一分配机制加深了村民对公社的依赖，国家统一采购农民的粮食并负责统一分配，粮食这一关键资源的管理权完全由国家掌控。通过这种“统销统购”的方式，国家有效地动员了人民群众参与党和政府提倡的各种实践活动，进而对乡村社会及其资源进行了有力的控制和统一管理。
(四)改革开放以来：基层行政与乡村自治的互动
家庭承包制在全国范围内迅速推广，使得土地产权从原本的单一主体和统一权利结构转变为可以分割的权利集合。然而，由于家庭承包制是按照人口数量平均分配土地，土地碎片化日益严重，这种小规模生产面临诸多挑战。同时，历经新中国成立后的多次政治运动，传统的血缘、家族、宗族联系遭到严重破坏，农村共同体的自组织互助体系不复存在，人民公社的解体又为农村社会留下了治理的空白。更为关键的是，自主经营赋予了农民经济主体的地位，这种新的经济关系使得农民在生产和生活上获得了更多的自主权和选择权。作为独立的经济主体，农民开始密切关注与自身利益相关的事务，并要求在社区事务中拥有知情权、建议权甚至决策参与权。因此，农民一方面迫切需要维护自身经济利益和参与社区事务管理，另一方面需要填补人民公社体制瓦解带来的治理空白，村民自治得以在农村蓬勃发展，从而形成了农村社会“乡政村治”的治理模式。
所有权与经营权“两权分离”的产权结构不仅重新塑造了乡村社会的经济基础，也促使乡村治理模式从“政社合一”向“政社分开”转变。然而，集体土地所有权的制度设计同时也为国家处分农民集体土地提供了切入点，以此来保持国家对土地的控制和约束。一方面，国家制定了土地利用的总体规划，将土地划分为农业用地、建设用地和未利用地，严格规定农业用地不得擅自转为建设用地，并对耕地实施重点保护，将集体以及农民对土地的处分权限制在规划范围内。另一方面，国家拥有农地性质变更的权限，并具备土地性质变更的能力，尤其是地方政府在征用农民土地方面通常具有强烈的意愿，而中央政府对此往往难以有效遏制。特别是在当前土地所有权主体“虚化”的情况下，更是导致土地产权非常容易受到行政权力的过度干预。如何在坚持农村土地集体所有的前提下，赋予村社集体更多的自治权利，以此确保农民合法土地权益不被地方政府所侵害，是下一步维系农村产权结构稳定的关键。
五、总结与讨论
新形势下深化农村改革主线仍然是处理好农民和土地的关系，农地产权制度始终在农村改革中有着基础性地位。因此，本文立足当前农地不完全产权的现实问题，通过宏观把握农地不完全产权形态的历史演变，深入剖析中国农地产权不完全的生成逻辑与存续逻辑，并从“产权—治权”联结过程中探讨了乡村治理与农地产权不完全的互动逻辑。本文主要在两个方面进行了努力：
第一，从历史视野对中国农地产权不完全的生成逻辑与存续逻辑进行解码。通过对中国历史上由于弱产权界定能力、弱产权保护能力、弱产权转移能力与弱产权排他能力带来的农地产权不完全进行分析，本文发现国家治理目标与基层治理能力构成了农地不完全产权的生成逻辑，其中资源汲取与秩序稳定是国家维系不完全产权的关键原因，导致不完全产权的预期收益高于产权完整的预期收益，基层政府的自主能力与产权实施能力则深刻影响着地权界定和保护的成本，导致产权完整的预期收益低于产权界定成本。面对农地产权不完全制度安排带来的“租值耗散”，国家正式制度改革与社会非正式制度调适共同构成了农地不完全产权的存续逻辑，既表现为国家通过自上而下的强制性改革与自下而上的诱致性改革来缩小产权的“公共领域”，也表现为农民借助乡里组织保护与社会规范支持来降低“租值耗散”。
第二，从“产权—治权”互动角度探讨了农地不完全产权与基层治理的关系。在秦汉隋唐时期，农地产权大多被地方豪强所控制，国家难以对其清晰界定，地方豪强凭借土地产权集中掌控乡里秩序，对地方行政系统形成冲击，而地方行政组织往往需要豪强势力进行基层治理。在两宋明清时期，土地交易日益复杂化，以士绅和乡约为代表的民间力量占据主导地位，帮助基层政府处理土地纠纷。人民公社时期，国家建立人民公社、生产大队、生产队三级所有的地权制度，政社合一的人民公社体制得以形成，以便国家有效控制土地产权进而汲取社会资源。改革开放以来，土地产权由原来的单一主体和权利结构变为可以分割的权利束，农民获得了土地经营自主权，对乡村自治的需求更为渴望，“乡政村治”的治理模式得以形成。
那么，未来中国农地产权可能往何处去？应当承认，土地产权制度改革理想的终极目标是切实赋予农民完整的地权，但在短期内不具备实现这一目标的条件。目前，土地产权不完全带来的深层次矛盾，主要还是在于农民土地财产权益难以得到充分完全的发挥，以及地方政府可能对农民土地利益造成的侵害。对于前者，国家正通过农地确权颁证、“三权”分置等制度改革，不断赋予农民更多的农地产权权能，后续国家制度改革取向也正是在集体所有的前提下，进一步细分农民所拥有的各项土地产权，明确各权利主体的产权边界。而对于后者，本文则认为应当提高以村社自治为本位的集体行动能力，以村社自主治理为基础避免基层政府对农地资源的随意侵占，以村社资源统筹为依托提高土地流转效率，坐实“农村土地属于集体所有”的法律地位。