作者简介：宋洪远，农业农村部农村经济研究中心原主任、华中农业大学乡村振兴研究院院长，全国政协参政议政人才库特聘专家，中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员；唐文苏，华中农业大学经济管理学院博士生。
文献来源：《中国农业大学学报（社会科学版）》2024年第5期。
摘要：党的二十届三中全会提出，要进一步全面深化改革，推进中国式现代化。城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，统筹新型工业化、城镇化和乡村全面振兴是实现城乡融合发展的必要途径。党的十八大以来，我国城乡居民收入消费差距逐步缩小，城乡基本公共服务均等化取得重要进展，城乡基础设施建设一体化取得明显成效，城乡要素双向流动取得一定进展，为推进城乡融合发展奠定了现实基础。与此同时，城乡发展不平衡问题依然突出，城乡要素双向流动和平等交换体制机制不健全，城乡公共服务均等化水平有待提升，城乡基础设施一体化建设有待加强等，是制约城乡融合发展的主要问题。高质量完善城乡融合发展体制机制，要完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，健全推进新型城镇化体制机制，健全乡村经济发展和农民持续增收长效机制，健全城乡要素双向合理流动体制机制，健全城乡基本公共服务普惠共享体制机制，健全城乡基础设施一体化发展体制机制。
党的二十届三中全会提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要进一步全面深化改革，推进中国式现代化。城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，统筹新型工业化、城镇化和乡村全面振兴是实现城乡融合发展的必要途径。2012年，党的十八大报告指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。2017年，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，强调要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2018年9月，习近平总书记指出，“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路”。2022年党的二十大报告强调，要“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展”。2023年中央经济工作会议强调，要“推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局”。2024年中央一号文件明确提出，要“促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置”。同年7月，党的二十届三中全会明确提出，要完善城乡融合发展体制机制，促进城乡共同繁荣发展。习近平总书记的重要论述和党中央国务院的决策部署，为高质量完善城乡融合体制机制提供了根本遵循和行动指南。
围绕城乡融合发展体制机制这一主题，已有文献从理论渊源、影响因素、主要问题及实践路径等方面展开了一系列研究。从理论渊源看，城乡融合发展是中国城乡关系演变新的阶段，是新中国70多年党和人民摆脱贫困、推动改革发展的实践探索，也是马克思主义城乡关系理论中国化、时代化的重要成果。城乡融合发展的思想汇集了马克思、恩格斯关于城乡关系的系统表达，中国特色社会主义的思想精髓以及中国共产党奋斗的实践经验。从影响因素看，城乡融合是资源禀赋、经济社会、人口流动、区域政策等多因素综合作用的结果。尤其是在进入新时代后，城乡失衡特征转型与全球化曲折发展是城乡融合发展的现实动因。从主要问题看，城乡要素市场分割、基础设施不完善、产业联动性弱、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。从实践路径看，在新型城镇化背景下，处理好工业与农业的关系成为迈向城乡融合发展阶段的关键问题。因此，推进城乡融合发展，不仅要发挥政府与市场作用，完善城乡要素双向流动机制，推动城乡基本公共服务和群众活动向纵深发展，构建城乡融合的现代产业体系，全面深化城乡改革，更要统筹新型城镇化和乡村全面振兴两大战略，将县域作为城乡融合发展的重要切入点。
已有文献虽然深化了对城乡融合发展的认识和理解，但是仍存在以下问题和不足：一是对进入新时代以后城乡融合发展的现实基础、问题挑战分析不够充分；二是对新时代以新发展理念助力城乡融合发展、高质量完善城乡融合发展体制机制的研究有待深化。有鉴于此，本文以习近平总书记关于完整、准确、全面贯彻新发展理念和推进城乡融合发展的重要论述为理论指引，以新时代以来推进城乡融合发展的实践进路为行动指南，总结完善城乡融合发展体制机制的基础条件，分析完善城乡融合发展体制机制的问题挑战，提出高质量完善城乡融合发展体制机制的优化路径。
一、新时代以来推进城乡融合发展的实践进路
2013年11月，党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”。2015年4月，习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时再次强调要“健全城乡发展一体化体制机制”。同年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会上提出新发展理念。
2017年10月，党的十九大报告首次提出了“促进城乡融合发展”的重要概念，“坚持新发展理念”被列入新时代坚持发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一。2018年1月，中共中央国务院印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》。同年9月，又印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。2019年4月，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》颁布。这一系列政策文件和战略规划，为推进城乡融合发展作出了顶层设计和制度安排，体现了党中央对促进城乡融合发展的高度重视和坚定决心。
2022年8月，习近平总书记强调，要“把新发展理念贯彻到经济社会发展全过程和各领域”，同年10月，党的二十大报告提出，要“坚持城乡融合发展”。2023年12月，中央农村工作会议强调，要“提升县城综合承载能力和治理能力，促进县域城乡融合发展”。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》强调，要完善城乡融合发展体制机制。为贯彻党中央、国务院的重大决策部署，国家发展改革委先后印发了《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》。
总体来看，新发展理念体现了理论和实践的统一，既是理论指导也是实践指南。城乡融合的核心在于打破传统的城乡二元结构，促进资源要素的自由流动和优化配置，从而实现区域发展的均衡和社会的和谐。新发展理念为高质量推进城乡融合发展提供了全面的理论指导和政策支持框架，确立了创新、协调、绿色、开放、共享的行动原则。这些理念在城乡融合的实践中得到具体体现，通过推动经济、社会、文化、生态各方面的协调发展，实现城市与农村的互利共赢。在此过程中，科技创新、管理创新和制度创新是提升农业现代化水平、提高农村经济质量和效益的关键，这反映了新发展理念中的“创新”和“协调”原则。同时，城乡融合还强调物质文明与精神文明双丰收，保护乡村文化遗产，提升农村居民的文化生活质量，体现了“协调”和“共享”原则。绿色发展理念指导着生态文明建设，推动农业生产的绿色转型，确保人与自然和谐共处。开放共赢的理念则要求打破区域壁垒，促进城乡资源交流，加强国际合作，借鉴国外先进经验，推动形成工农互促、城乡互补、共同繁荣的新型工农城乡关系。
二、高质量完善城乡融合发展体制机制的基础条件
党的十八大以来，围绕新发展阶段的新形势和新要求，完整、准确、全面贯彻新发展理念，深入实施新型城镇化战略，全面实施乡村振兴战略，城乡发展的协调性逐步增强，我国已经具备了高质量推进城乡融合发展的基础条件。
（一）城乡居民收入消费差距逐步缩小
从城乡居民收入关系看，2013—2023年，农村居民人均可支配收入从9430元增加到21691元，年均增长6.2%；城镇居民人均可支配收入从26467元增加到51821元，年均增长4.6%；城乡收入比从2013年的28降低到2023年的2.4（图1）。总体来看，我国城乡居民收入差距明显缩小。
从城乡居民消费关系看，2013—2023年，农村居民人均消费支出从7485元增加到18175元，年均增长6.8%；同期，城镇居民人均消费支出从18488元增加到32994元，年均增长3.9%；城乡居民人均消费支出比从2013年的2.5降低到2023年的1.8（图2）。从趋势上看，城乡居民人均消费差距逐步缩小。
（二）城乡要素双向流动取得一定进展
从城乡人口流动看，2022年全国常住人口城镇化率为66.16%，比2013年提高12.46个百分点。城镇常住人口从2013年的7.3亿人增加到2023年的9.3亿人，超过1.5亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，农业转移人口占城镇常住人口的比重不断提高，农业转移人口市民化进程不断加快。
从城乡人才流动看，2016年，从乡村到城市的务工农民、高校毕业生、退伍军人等群体中，已有超过570万人选择回到农村或乡村地区开展创新创业活动。其中，返乡创业的农民工数量达到了450万。原本居住在城市地区的科技工作者、高校毕业生等，也有超过130万人选择到农村进行创新创业。到2022年，全国返乡入乡创业人员数量累计达到1220万人，2016—2022六年间，返乡创业人数增加了1.1倍。高校毕业生回流返乡创业投身农村地区创新创业比例逐步提高，农村人才资源结构逐步改善，水平不断提升。
从工农业生产效率看，2018年，全国农业劳动生产率只有第二产业劳动生产率的1/4。到2022年，全国农业转移人口的劳动生产率为城镇人口的45.6%，比2021年提高1.2个百分点，城乡劳动生产率差距持续缩小。
从城乡土地流动看，2015年，国家在33个试点县（市、区）首先开展了农村集体经营性建设用地入市制度改革试点。2023年，上海市青浦区华新镇杨家村一块13.5亩的集体建设用地以3246万元的总价成功入市。2019年，中央农办、农业农村部出台《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，截至2020年9月，全国已有104个县级行政区及3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点，旨在尝试建立宅基地自愿退出和补偿机制。城乡土地资源的流动与配置在一定程度上促进了农村经济发展与农民增收。
（三）城乡基本公共服务均等化取得重要进展
从教育方面看，2013—2022年，农村初中生师比从2013年的18.37降低到2022年的11.5，小学生师比从24.22下降到12；城镇初中生师比从2013年的13.94降低到2022年的12.9，小学生师比从20.44下降到17.22。城乡义务教育阶段教师数量持续提升，服务水平明显改善。
从医疗方面看，2013—2022年，农村每千人口医疗卫生机构床位数从2013年的3.35张增加到2022年的6.3张，每千人口医疗机构床位城乡比从2013年的2.2下降到2023年的1.2。农村每千人口卫生技术人员、执业（助理）医师、注册护士分别从2013年的3.6人、1.5人、1.2人增加到2022年的6.6人、2.5人、2.8人；城市每千人口卫生技术人员、执业（助理）医师、注册护士分别从2013年的9.2人、3.4人、4人增加到2022年的10.2人、3.8人、4.7人；城乡比分别从2013年的2.6、2.3、3.3下降到2022年的1.6、1.5、1.7。随着国家医疗改革深化，城乡居民医保制度整合稳步推进，基本医疗保障能力显著提高。2022年参加基本医疗保险的有134592.5万人，其中城乡居民基本医疗保险98349.1万人，参保率稳定在95%以上。城乡居民医保参保补助标准持续提高，2022年达到610元/人，政策范围内费用支付比例保持在75%左右，住院保障水平稳定。从结果看，城乡医疗条件明显改善，医疗卫生机构床位有所增加，医疗卫生技术人员结构不断完善，城乡间医疗资源差距逐渐缩小。
从养老方面看，2013—2022年，城乡居民基本养老保险参加人数从10276万人增加到54952万人，增加了4.3倍。城乡居民养老保险基金人均月支出从2013年的58.3元增加到2022年的205元，增加了2.5倍。居民基本养老保险人均月支出城乡比从2013年的24下降到2022年的17.6。第三次农业普查结果显示，2018年56.4%的乡镇有本级政府创办的敬老院，城乡养老保障水平持续提高。
从社会保障看，2013—2022年，农村居民最低生活保障对象从5388万人下降到3349万人，最低生活保障年平均标准从2017年的4300.7元/人增加到2022年的6985.3元/人。城市居民最低生活保障对象从2013年的2064万人下降到2022年的682万人，最低生活保障月平均标准从2017年的540.6元/人增加到2022年的752.3元/人。最低生活保障平均标准城乡比从2017年的0. 13下降至0.11。城乡最低生活保障能力明显增强，低保标准稳步提高。
（四）城乡基础设施建设一体化取得明显成效
从供水看，2013—2022年，乡村供水普及率从73.42%提升到88.34%，年末实有供水管道长度从167.78万公里增加到303.23万公里；城市供水普及率从92.85%提高到98.63%，年末实有供水管道长度从84.09万公里增加到139.65万公里。城乡供水保障水平显著提升，供水差距不断缩小。
从电力看，2013年，农村居民生活用电量为2929亿千瓦时，城镇居民3860亿千瓦时，国家电网经营区域城乡供电可靠率达99.9%；到2023年，城乡居民生活用电量达13524亿千瓦时，比2013年增长了0.99倍，全国电网供电可靠率达99.8%。城乡电网基础设施持续改善，供电可靠水平进一步提高。
从公路看，2013—2022年，乡村道路长度从378.5万公里增加到460万公里；到2023年，农村公路硬化率达到90.2%，具备条件的乡镇和建制村全部实现通硬化路、通客车，95%以上的农村公路达到四级及以上标准；城市道路长度从46.1万公里增加到72.02万公里，安装路灯道路长度从33.61增加到54.61万公里。城乡公共交通基础设施不断完善，交通运输均等化水平持续提升。
从生活能源看，2013—2022年，乡村燃气普及率从33.91%提高到49.6%，用气人口从2.49亿人增加到3.71亿人；城市燃气普及率从82.58%提高到94.72%，用气人口从5.16亿人增加到5.49亿人。城乡用气规模持续扩大，天然气管网建设城乡一体化逐步推进。
从生活环境看，2013—2022年，乡村污水处理厂从2301座增加到17775座，污水处理率从9.1%提高到49.92%，生活垃圾无害化处理率从36.6%提高到67.70%；城市污水处理厂从3240座增加到4695座，污水处理率从83.92%提高到97.53%，生活垃圾无害化处理厂从1757座增加到2742座，生活垃圾无害化处理率从77.55%提高到99.57%。城乡人居环境持续改善，环境基础设施建设由城市向农村逐步延伸。
从互联网看，到2023年底，全国固定宽带接入户达6.36亿户，其中农村宽带接入户达到1.76亿户，农村地区互联网普及率达61.9%。5G基站数达337.7万个，其中全国行政村通5G比例超80%，5G网络实现了重点乡镇和部分重点行政村全覆盖。网络基础设施逐步完善，持续推进向乡村等重点场所深度覆盖。
三、高质量完善城乡融合发展体制机制的问题挑战
党的二十届三中全会强调，推进中国式现代化，是坚持以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民的必然要求。然而，当前城乡融合发展仍面临诸多挑战，其中城乡发展不平衡、城乡要素平等交换双向流动不畅、城乡公共服务均等化程度不高、城乡基础设施一体化水平较低等问题严重阻碍了高质量推进城乡融合发展的步伐。
（一）城乡发展不平衡问题依然突出
第一，城乡收入消费绝对差距持续扩大。2013—2023年，城乡居民人均可支配收入绝对差距从17037元增加到30130元，增加了76.85%；城乡人均消费支出绝对差距从11003元增加到14819元，增加了34.68%；其中，城乡居民服务性消费支出绝对差距从5139元增加到8509元，居住支出绝对差距从2721元增加到4128元，交通通信支出绝对差距从1443元增加到2015元，教育文化娱乐支出绝对差距从1233元增加到1638元，医疗保健支出绝对差距从468元增加到934元。
第二，县城对周边乡村的辐射带动作用较弱。截至2021年底，全国城镇居民总数达9.1亿，县城和县级市城区的居民总数仅占全国城镇居民总数的近30%。2023年，全国城镇固定资产投资503036亿元，占全社会固定资产投资的98%。此外，城乡产业布局分布不均，县城的企业主体规模相对较小，技术水平落后、产业层次较低、竞争能力较弱。城市与县城在人口集聚、投资规模与产业布局上存在的巨大差距，显示出县城在区域经济发展中的短板，也在一定程度上削弱了县城对周边乡村的引领和带动能力。
（二）城乡要素双向流动和平等交换机制不健全
第一，农业转移人口市民化压力较大。一方面，农业转移人口市民化成本持续上升。据《中国农业转移人口市民化进程报告》，2014年全国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，个人成本约为1.8万元；到2016年，江浙沪的农业转移人口市民化公共成本平均值从2014年的37554万元增加到81761万元，增加了40.05%。另一方面，农业转移人口市民化配套制度缺乏。严格的落户政策限制了农业转移人口的市民化，阻碍了农业转移人口与同城居民享有同等就业机会和同等社会保障水平的权益。农业转移人口市民化在质量、成本、机制等方面还存在一系列突出问题。
第二，城乡土地资源要素流动不畅。一方面，农村集体经营性建设用地入市机制不够完善，严格的界定范围和权属问题导致交易规则和收益分配机制不明确，限制了农村土地的有效利用，农民权益难以得到充分保障。当前农村集体经营性建设用地入市案例较少且多集中在经济发达地区，广大中西部地区的农村土地资源未能有效参与到城乡发展中。另一方面，农村宅基地的三权分置政策虽然为土地资源的管理提供了新思路，但激励机制不完善，导致宅基地资源的有偿退出、超额有偿使用和规范流转机制尚未形成。此外，农民对于土地流转的认识和参与度不高，制约了城乡土地资源要素的合理流动和配置。
第三，农村金融服务体系不健全。一方面，金融服务供需错配严重。多数金融机构在服务农村市场时，未能充分考虑农村客户的特殊需求和农业经济的特性，现有信贷产品和服务未充分融合农业实践和农村市场的实际情况，难以满足农民和新型农业经营主体的多元化金融需求。另一方面，农村金融服务的深度和广度均显不足。金融机构在农村地区的存贷款项目结构单一，缺乏针对性和灵活性。此外，抵押担保机制不健全，新型农业经营主体融资难，农村金融服务的满足率和可获得性较低，金融服务在农村地区的延伸和渗透能力不足，限制了农村经济活动的扩展和深化。
（三）城乡公共服务均等化水平有待提升
第一，农村教师队伍整体素质有待提升。2022年，全国义务教育阶段本科以上学历专任教师比例为81.2%，其中农村义务教育阶段本科以上学历专任教师占比达76.01%，城乡间义务教育阶段本科以上学历教师比例绝对差距为10.38个百分点，城乡教育资源分配存在不平衡问题。
第二，城乡居民医疗消费支出差距扩大。2013—2023年，城镇职工与城乡居民医疗保险人均支出绝对差距从1796元增加到3694元。此外，以浙江省杭州市为例，一个年度内，职工医保由统筹基金参与支付的住院最高限额为40万元，城乡居民医保由统筹基金参与支付的住院最高限额为30万元，绝对差距为10万元，城乡医疗服务可及性和质量仍需改进。
第三，城乡居民养老保险支出差距扩大。据第七次全国人口普查数据，乡村65周岁以上的老年人口比重为17.72%，比城镇高出6.61个百分点，与2010年相比，65岁及以上老年人口比重城乡差异扩大了4.35个百分点。2013—2022年，城镇职工和城乡居民养老保险基金人均月支出绝对差距从1834元增加到3400元。农村人口老龄化严重，城乡养老服务差距扩大。
第四，城乡社会保障服务制度尚未接轨。城市社会保障体系较完善，包括养老、医疗、工伤、生育、失业保险，以及社会救助和最低生活保障制度，社会保障水平显著高于农村。相对而言，农村社会保障体系建设滞后，养老、医疗保险尚未实现全覆盖，绝大部分地区城镇与农村居民低保双轨运行，工伤、生育和失业保险等在农村推广不够广泛，城乡居民与城镇职工、事业单位职工医疗、养老保险相差较大。
（四）城乡基础设施一体化建设有待加强
第一，农村基础设施有待进一步完善。一方面，2023年城乡供水普及率绝对差距为10.29%，燃气普及率绝对差距为45.12%，城乡基础设施和运营管理差距显著。另一方面，农村基础设施质量不高，农村道路以政府投资为主，“重建设，轻运营”“有建无管”等问题突出；2023年，县级以下公共充电桩总数仅占全国公共充电桩总数的1128%，县级及以下农村地区公共车桩比仅为208：1，显著落后于同期全国平均水平7.3：1和大型及以上城市水平5.8：1。城市优质资源下沉不足，城乡基础设施资源共享性不足。
第二，农村人居环境有待进一步改善。2021年，全国农村卫生厕所普及率仅70%；2022年，城乡污水处理率绝对差距达47.61%，生活垃圾无公害处理率绝对差距达31.87%。总体来看，农村卫生厕所普及率有待提高，污水处理能力不足，生活垃圾处理设施运行不畅，乡村人居环境治理成效有待进一步提升。
第三，城市建设规划有待进一步向农村下沉。2023年，全国90%以上的政务服务实现网上可办，城市地区得益于完善的基础设施和高效的管理体系，政务服务便捷、响应迅速，居民可通过线上平台轻松获取各类行政审批和便民服务。然而，农村地区由于基础设施不足、专业人才缺乏，政务服务的覆盖和效率存在局限，在办理政务事项时存在交通不便、信息不畅、服务窗口少等问题。城市在规划、技术和管理等方面的优势尚未充分延伸至乡村，政务服务“最后一公里”难以打通。
四、高质量完善城乡融合发展体制机制的对策建议
高质量完善城乡融合发展体制机制，要完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展。要全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，要促进城乡要素平等交换、双向流动，进一步缩小城乡差别，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，加快推进农业农村现代化，促进城乡共同繁荣发展。
（一）健全推进新型城镇化体制机制
第一，构建城乡规划融合机制。构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇在功能定位、产业发展、基础设施等方面实现协调发展、集约紧凑布局。倡导大分散与小区域集中相结合，统一规划包括供水、供电、交通、能源、垃圾和污水处理以及互联网接入等在内的城乡公用基础设施，同时促进关键市政公用设施向城镇周边乡村和规模较大的中心镇延伸。
第二，完善城乡建设融合体系。深化城市建设、运营、治理体制改革，促进城市建设、运营、治理覆盖范围向乡村延伸，加快转变城市发展方式。建立可持续的城市更新模式与政策法规，加强包括地下综合管廊建设和老旧管线升级的城乡基础设施现代改造，确保城市安全韧性的同时，推动城乡基础设施均衡发展。以小型化、分散化、生态化方式为主，促进城乡路网一体规划设计，畅通城乡交通运输连接，加速实现从城市到乡村（户）的道路互联及城乡公交系统一体化。
第三，提升城乡治理融合水平。利用信息技术提升城市管理的智能化水平，使城市管理体系向乡村地区延伸，构建覆盖广泛、服务灵敏的城市智慧高效治理新体系。深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革，增强乡镇自我发展与自我服务能力。建立都市圈同城化发展体制机制，实现区域内政策协同、资源共享、市场一体化，提升区域整体竞争力。
（二）健全乡村经济发展和农民持续增收长效机制
第一，推进城乡经济一体化发展。围绕发展现代农业，依托数字经济推动农业生产经营模式转变，着力培育数字经济新产业、新业态和新模式，通过城乡信息资源共享，提升农业生产效率和农产品市场竞争力。依托农民专业合作社和农业产业化联合体等新型经营主体，推动农业规模化经营以及农业生产性服务业，实现农村土地资源与城市服务的有效结合，推动城乡产业链的延伸和完善，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。创造乡村消费新场景，重点发展和提升乡村旅游、民宿、观光体验等具有乡村特色的产业，适应城市居民消费升级趋势，改善乡村消费环境，打造城乡一体化消费市场，促进城乡经济的互动与融合。
第二，拓宽农民增收致富渠道。激发农村各类经济组织创造新产业、新业态、新模式，提升农村三产融合发展水平，培育壮大现代种养业、乡村特色产业、农产品加工业、乡村新型服务业，为返乡农民和年迈农民提供适合的再就业岗位，增加农民工资性收入。健全便捷高效的农业社会化服务体系，建设跨城乡、跨区域的综合性服务平台，促进农业节本增效、提质增效、营销增效，提高农民农业经营效益。以村集体为基本单位，优化城乡产业布局，建设城乡融合发展示范区。发展新型农村集体经济，探索构建产权明晰、分配合理的运行机制和利益联结机制，赋予农民更加充分的财产权益。
（三）健全城乡要素双向合理流动体制机制
第一，深化城镇户籍和公共服务制度改革。降低转移人口落户标准，确保以实际居住年限和社保缴纳年限为落户的主要依据，加快促进经济发展水平接近、城市规模接近的同等级城市之间的跨地区积分累计互认。深化城乡就业和劳动报酬制度改革，推进县城租购同权改革，完善城乡人才培育、引进和使用体系，保证符合条件的进城务工人员在随迁子女义务教育、就业机会、住房保障、技能培训、社会保险等方面享有同迁入地户籍人口同等权利。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，确保以未能落户的转移人口为主体的新城镇人口平等享受基本公共服务。
第二，深化土地制度改革。依法维护进城农民的土地承包权、宅基地使用权及集体收益分配权，建设全国统一的农村土地、宅基地管理信息平台。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。加快发展建设用地二级市场，盘活存量土地和低效用地。构建城乡统一的经营性建设用地有偿出让转让使用体制机制，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。入市土地优先保障主导产业、重大项目需求，探索建立兼顾国家、集体和农民三方利益的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比重。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿的前提下，构建农村闲置资源资产价值评估和实现机制，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。
第三，完善强农惠农富农支持制度。优化并整合现有的财税优惠政策，加强税收政策对涉农要素供给、农产品生产、加工、储存、流通等整个农业产业链的支持覆盖力度。强化普惠金融资金对涉农产业和涉农经营者的投资力度，引导鼓励金融机构将所吸纳的存款用于当地乡村产业发展和乡村建设，提高金融服务农业能力。探索扩大农村资产抵押担保融资范围，依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资，盘活农村要素资源，加快形成农村资产抵押融资模式，拓展金融服务农村范围。创新农村金融产品和服务方式，鼓励金融机构发行“三农”、小微、绿色金融债券，拓宽可贷资金渠道，推动“融资、融智、融商”有机结合，创新搭建招商引资、产销对接、融资支持等综合服务平台，强化金融服务农民能力。
（四）健全城乡基本公共服务普惠共享体制机制
第一，优先发展农村教育事业。加快农村教育事业的发展，推进“县管校聘”管理改革，推动优质教育资源向农村有效供给。省级政府建立统一选拔的乡村教师补充机制，统筹城乡教师交流轮岗工作，加快解决教师编制和学位供给不足问题。严格落实乡村教师生活补助，实施乡村优秀青年教师培养奖励计划，对乡村青年教师在进修提升、职称评定、表彰激励等方面给予更多资源、政策倾斜，切实提高乡村教师地位和待遇。
第二，提升乡镇卫生院医疗服务能力。完善城乡统一、全国统一的社会保险和医疗保障信息服务平台。根据乡村实际情况和人口变动，灵活规划乡村医疗卫生资源，构建服务全覆盖的新型乡村卫生健康服务体系和村级卫生服务模式，促进优质医疗卫生资源扩容下沉和区域均衡布局。聚焦优质医疗资源扩容下沉和均衡布局的服务体系迭代升级，以垂直联合和水平整合的方式，确保优质医疗资源有效沉入基层，提高乡村卫生服务整体水平。
第三，加快推进农村基本养老服务。培育农村养老服务多元主体，通过政府购买逐步培育养老产业社会参与力量，推动县、乡、村三级养老服务网络有效衔接。整合利用存量资源发展社区嵌入式养老，着力发展街道（乡镇）、城乡社区两级养老服务网络，依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务。强化城乡养老机构项目的合作升级，整合城市在资金、技术和市场方面的优势与农村在环境、空间、物价和人力资源方面的优势，促使城市养老服务和社会工作资源向农村拓展，探索建立城乡互惠互利的区域养老服务模式。
第四，加强农村社会保障体系建设。完善农村社会保障制度兜底，继续强化覆盖城乡居民的最低生活保障、养老保险、基本医疗保险和大病保险等制度体系。巩固提高各项社会保险统筹层次、畅通社会保险关系转移接续、加强执法监督等，全方位提升农村社会保障水平，建立以国家政务平台为统一入口的社会保险公共服务平台。统筹城乡社会救助体系，扩大社会保障覆盖面，健全低保标准动态调整机制，提高保障水平。
（五）健全城乡基础设施一体化发展体制机制
第一，强化城乡基础设施一体化制度保障。完善强化城乡基础设施一体化发展的宏观规划体系，构建省市县乡村五级抓的城乡基础设施协调机制，保障城乡基础设施规划相互衔接、协调一致。编制城乡基础设施一体化发展规划，明确城乡基础设施建设的目标、任务和政策措施，确保城乡基础设施建设项目相互配套、共享资源。
第二，提升农村基础设施建设质量。以城市水电、能源等基础设施建设水平为标杆，巩固强化农村基础设施建设成效，重点推进农村水利基础设施、农村现代能源体系等改善升级，实现规模化供水、高速电网、绿色可再生能源在农村地区的广泛应用。深入推进农村“厕所革命”，结合各地实际，探索推广适宜不同地区的厕所粪污治理新技术和新模式，加快实现粪污治理与绿色农业发展的深度融合，提高资源化利用效率和无害化处理能力。构建完善多层次、多渠道的生活垃圾收集、运输和处理体系，以及污水治理体系，引导社会资本积极参与，推进农村生活垃圾分类及资源化利用。
第三，构建城乡基础设施建设多元参与机制。建立多方参与、合作共赢的城乡建设融资体制，创新市场体制机制，鼓励依靠社会资本推进农村基础设施建设，提高农村基础设施建设的资金保障能力。建立利益相关者协商机制，包括政府、社会资本、村民等，共同讨论基础设施的建设规划，确保基础设施符合当地居民的需求和期望。鼓励社会力量参与基础设施的设计、建设、运营和维护，遵循建设和管理并重的原则，明确利益相关者的权利与义务，确保乡村基础设施具有长期可持续性。