作者简介：许经勇(1938—)，男，福建惠安人，厦门大学经济学院教授、博士生导师，国家级有突出贡献专家。
文章来源：《学习论坛》2018年第6期。
摘要：如何理顺城市与乡村的关系，是我国经济体制改革的核心问题。改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，政府是资源配置的主体，排斥市场在资源配置中的调节作用。在计划经济体制下，产品市场被局限在很小范围内，根本不存在要素市场。与计划经济体制相辅相成的赶超型经济发展战略，是以暂时牺牲农村、农业、农民利益为代价，让其承担较为繁重的资本原始积累任务。农民的财产权因此受到不同程度的侵蚀。随着市场经济取向改革的逐步深入，要素市场化程度不断提升，农民集体产权问题便被提到重要议事日程。由于产权是所有制关系的法律表现形式，客观上要求法律必须随着要素市场化程度的提高，因势利导，做出相应的修改补充，做到“合理”就应“合法”。
关键词：农民财产权；要素市场发育；法律法规
从字面上理解，农村集体所有制概念的界定，似乎已经把产权问题解决了。顾名思义，农村集体所有制指的是，生产资料和财产归农民集体所有。问题在于产权是所有制关系的法律表现形式，也就是说，要得到法律上的承认，是法律上赋予的。这就有可能存在法律与理论相脱节的现象，也就是人们通常所说的“合理不合法”。农村集体产权制度改革的方向，就是由“合理不合法”向“合理又合法”的目标演变。
一、政府主导型城市化与农村财产权的残缺
许多人在谈及产权问题时，往往引用契约、合约、激励机制、监督成本、排他性、可转让性以及收益权等，并特别强调排他性收益权的重要性。但是，无论是所有权、使用权、处置权、转让权，还是收益权，都是被强制性实施的，也就是法律赋予的。这就不能不涉及国家的法律制度。一方面，产权不可能没有政府而能有效地得到执行；另一方面，政府的介入又容易导致产权的不完整。为什么会出现这种情况呢?这和政府特定时期所承担的任务和所采取的施政方略有着密切的关系，且普遍存在于赶超型的发展中国家。
众所周知，全球范围内绝大多数国家都存在着城市与乡村两个板块。所不同的是发达国家乡村所占的比重很小，城乡差别也小，乡村问题不突出，因此它们没有把城乡关系放在重要的位置。作为发展中国家的中国，由于乡村所占的比重大，城乡差别较为悬殊，“三农”问题便成为全党工作的“重中之重”。2004年至2018年连续15年的中央“一号文件”都是聚焦“三农”问题，这既说明“三农”问题的重要性，也说明“三农”工作的艰巨性。而我国城乡差别之所以较为悬殊，与前期法律法规赋予城市与农村的权利不均等有很大的关系。同时，历史上形成的我国城乡权利的不均等，则与我国赶超型工业化发展战略和必要的资本原始积累相关。因为我国是在一个经济社会都很落后的农业大国的基础上开始工业化建设的，所以，在其初始阶段的大量投入，只能依靠广大农民以不等价交换提供资本原始积累，而且这种性质的积累是超经济强制的。这就谈不上能够充分保障农民的财产权。这是我国农民为国家工业化、城镇化的快速推进所做出的特殊贡献。
与发达的市场经济国家不同，当前我国正处在计划经济向市场经济转变过程中，转型中的我国的城镇化是政府主导型的城镇化，政府是资源配置的主体。要不要城镇化，如何推进城镇化，在相当大的程度上取决于政府的意志。众所周知，农村人口向城市聚集是城市化的重要表现。而要不要让农民进城，以什么样的条件和方式让农民进城，完全取决于政府制定的政策和法规。我国的现实情况是，城市大门虽然向农民打开，亿万农民从农村转入城市，但农民的身份不能改变，在城市中农民工与市民的身份差别以及劳动权、报酬权、保障权不平等长期存在。还有，城市化离不开城市空间的扩大。城市空间的扩大，意味着农村土地转化为城市土地，或农村土地城市化。根据我国宪法的规定，城市的土地属于国家所有，实行城市土地国有化。同时，只有国有土地的使用权才能转让。农村土地虽然是属于农民集体所有，但其建设用地的使用权不能转让，特别是不能转让给城市。农村土地要转变为城市建设用地，必须通过国家低价征用，转变为国家所有，然后由政府高价转让给开发商。农村集体建设用地和城市国有土地还不能平等进入市场，从而形成了国家垄断下的国有土地使用权转让市场。
我国政府主导型城镇化所特有的“城市偏爱”制度体系，是引发我国农村集体产权问题的根源。因为这一整套制度体系都是建立在抑制农村产品与要素市场化的基础上，而产权制度则是市场经济发育到一定阶段的产物。在计划经济体制下，政府是资源配置的主体，强制性、指令性是配置资源的手段。计划经济体制是排斥产权的一种经济体制。要保障农民财产权，就必须深化经济体制改革，实现从计划经济体制向市场经济体制转变。党的十九大报告指出:“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”［1］这既表明完善产权制度和要素市场化配置的重要性，又表明完善产权制度和要素市场化配置是相辅相成的。完善的产权制度和要素市场化配置是成熟的市场经济体制的基本条件和必然要求。我国虽然已经初步建立社会主义市场经济体制，但还不成熟、不完善。这主要表现在:一方面，产权制度还有待进一步完善；另一方面，要素市场化配置机制尚未形成。这就要求经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。与此同时，随着产权制度的完善和要素市场化配置机制的形成，还应以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争为基本导向，修改和完善相关的法律法规。
二、赋予农民财产权有赖于实现产品、要素市场化
在过去很长时间，许多人认为，社会主义公有制建立后，就再也不会遇到产权问题。但是，伴随着计划经济体制向市场经济体制转变，客观上要求公有制的实现形式也必须发生相应的变化。无论是国家所有制还是集体所有制，都存在着进一步改革和完善的问题。改革的核心是财产权的归属问题，包括如何确立财产的所有、占有、支配、使用、处置、转让、收益等各项权利，以便为市场经济的正常运行奠定相应的微观基础。改革开放以来的实践经验让农民群众认识到，仅仅宣布实行农民集体所有制，还远远没有解决农民的财产权利问题，产权是所有制关系的法律表现形式，包括财产的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权以及处置权和转让权。产权具有实体性、可分离性和流动性。在上述产权诸权能中，所有权起着决定性作用。从理论上说，产权的其他权能都是从所有权派生出来的。有了所有权，就必然有占有权、使用权、支配权、收益权以及处置权和转让权。但是，由于存在着产权的可分离性和流动性，上述权能又是可以分离的。与此同时，农民的财产权不是自然形成的，而是法律赋予的，而法律是政府制定的，在农民财产权诸权利中，是否全部“还权赋能”，或只赋予部分权能，是由政府根据多方面的因素综合考虑的。政府的政策与法律滞后是经常发生的。当前农村之所以存在集体产权问题，是因为上述几方面的权益都受到不同程度的侵蚀。现实生活中还存在这样的现象，即法律承认农村土地所有权是归农民集体所有的，但集体建设用地和宅基地的处置权、转让权和收益权，却受到很大的限制，特别是城乡二元体制的限制，城市的市场大门还没有向农村土地开放。
产权是市场经济的产物，市场经济发育受挫，市场功能必然被扭曲。市场功能一旦扭曲，产权就必然受到侵蚀。产品市场和要素市场的正常发育，是产权不受侵蚀的前提条件。在传统计划经济体制下，国家对重要农产品实行统购统销，切断农民与市场的联系，农民种植何种作物，卖给谁，卖多少钱，都没有决定权；改革开放以来，虽然城市市场大门逐渐向农村开放，但至今依然主要是向农产品开放。因为农产品统购统销取消了，所以，农民可以通过开放了的市场(包括城市市场)出售自己的产品，农产品市场化的目标也基本上实现了。而农产品市场化必然要求要素市场化。价格所固有的传导机制，决定了产品市场和要素市场之间，并没有什么不可逾越的界限。因为农产品市场化，意味着供给与需求直接见面，使农民能够根据市场需求结构的变化，多生产市场需求量大、价格看好、利润率高的产品。但是，以市场为导向的农产品结构的调整，又是以要素结构的变动为前提的。只有要素市场化，才能权衡投入与产出、成本与价格的比率，并按照市场信号，自由流动和重新组合。发达的要素市场是产品结构按照市场需求进行调整的基本保证。没有要素市场的资源配置，只能发挥配置主体自身的相对比较优势，却无法借助于要素的自由流动来提高要素报酬率。实践经验表明，要使农民达到既增产又增收的目的，就必须在放开农产品市场的同时，放开要素市场。
值得指出的是，城市市场大门至今还没有为农村要素市场化打开通道。虽然农村劳动力可以自由流入城市，但城市的劳动力市场是分割的，存在着市民劳动力市场与农民工劳动力市场。在农民工劳动力市场，还没有实现从身份到契约的完全转变，农民工与市民的身份差别还明显存在，称不上完全市场化。当前农民工转变为市民之所以如此艰难，一个很重要的原因，就是转化成本的支付责任还不明确。值得欣慰的是，2018年，国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保险、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类共18个事项纳入中央与地方共同财政事权范围，并规范责任分担方式，这标志着财政事权和支出责任划分取得了新的重大进展，将有利于加快农民工市民化进程。农村要素市场发育滞后，还表现在农村土地要转变为城市建设用地，必须通过国家征收这个环节，即“先国有化，后市场化”。国有土地使用权可以在市场上交易，集体土地使用权不能在市场上交易，这就在一定程度上切断了农民与市场的联系。改革开放以前是严禁农村人口流入城市，即不让农民进城；改革开放40年后的今天，还不让农民集体所有的土地进城。城市范围内的土地是国有土地一统天下。虽然1962年《农村人民公社60条》曾经规定“生产队所有的土地，包括社员自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。但是，1988年的《中华人民共和国宪法修正案》明确规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，同时又附加一条，即“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。由于具体办法迟迟没有出台，因此，集体土地使用权转让一直没有得到实现。这就使得农民的土地资源还不能顺利转变为资产(能够持续带来收益的资源)。农村集体建设用地市场化比农民工市民化难度更大。
三、要素市场发育滞后的深层原因
产品市场发育在前，要素市场发育在后，符合市场经济发育的内在逻辑。我国当前面临的主要问题是，要素市场发育严重滞后于产品市场发育。之所以会出现这种情况，主要有两方面的原因：一是要素市场发育与传统理论、传统观念相背离。因为经典社会主义改造是以生产资料公有制为目标，计划经济是社会主义基本特征。计划经济意味着政府是资源配置的主体，作为生产要素的土地和劳动力，都不能商品化、市场化。社会主义公有制意味着劳动者是生产资料的主人，排斥劳动力市场的存在。二是要素市场发育有赖于从根本上破除城乡二元体制。而要从根本上破除城乡二元体制，就必须进行一系列深刻的制度性变革，包括户籍制度、就业制度、劳动制度、土地制度、教育制度、医疗制度、住房制度、社会保障制度以及其他各项公共品供给制度。以上一系列城乡有别的制度体系，都是源于通过这些途径为工业化、城市化提供资本原始积累。城乡劳动力价格剪刀差和土地价格剪刀差，是当前农民承担资本原始积累的主要途径。由于资本原始积累任务还没有完全退出历史舞台，我们当前所能做的，是如何通过缩小城乡劳动力价格剪刀差和土地价格剪刀差，来减轻农民所承担的资本原始积累任务。城乡二元体制改革的力度还不可能超越发展的程度。
透过资本原始积累理论，不仅有助于我们认识高度集中的计划经济体制形成的必然性，而且有助于我们认识从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的长期性。与其相联系，在一个较长时期内，我国所实行的市场经济体制，只能是政府主导型的市场经济体制，或政府能够通过行政手段直接加以控制的市场经济体制。这种市场经济体制的一个重要特点，是要素市场发育滞后。土地和劳动力是很重要的两种基本要素。至今我国的土地要素仍然是由地方政府直接控制的。农村土地不能直接与城市相交换。农村土地要转变为城市建设用地，必须通过国家低价征收，然后高价转让给开发商。农民是土地的所有者，但对属于他们所有的土地，却没有处置权、转让权和收益权。这是政府制定的现行法律所明确规定的。完整意义上的劳动力市场，是劳动力供求双方在劳动力使用权转让方面所达成的一系列合约的总和。劳动者对自己的劳动力不仅具有自由的转让权，还不允许有超经济强制因素的存在。但是，当前城乡劳动力交换还存在着超经济强制的因素，即农民与市民之间存在身份差别，以及由此带来的同工不同酬。城乡劳动力价格剪刀差还明显存在着，这是要素市场发育滞后的重要表现，导致农民工的劳动权利受到侵蚀。
发育农村要素市场有赖于继续深化改革。问题的实质在于改革的力度不能超越发展的程度。农村集体建设用地市场化之所以步履维艰，其原因是要消除城乡“土地价格剪刀差”所必须支付的成本以及所面临的风险，超过我国当前发展程度下的政府承受力。这就涉及我国城镇化过程中“土地财政”所特有的功能。进入21世纪以来的近20年中，我国国民经济之所以能够获得前所未有的高速度增长，土地出让金为地方政府提供了很大比重的预算外收入，还为地方政府提供了向银行高额融资的抵押品，从而为工业化、城市化提供了强大的财力支撑。如果说改革开放之前，我国主要依靠城乡“工农产品价格剪刀差”为优先发展重工业的赶超工业化提供资本积累的话，那么，改革开放以来，我国主要依靠城乡“土地价格剪刀差”和“劳动力价格剪刀差”为工业化、城镇化快速推进提供资本积累。越来越多的人认识到，我国的高房价和地方政府垄断土地出让市场有着内在联系。由于土地出让市场的卖方是由地方政府独家垄断，而买方是开发商竞争拿地，正是土地的稀缺性、垄断性以及需求的无限性，迅速抬高了土地价格，进而抬高房产价格。持续攀升的房地产价格，以及与其相联系的不断膨胀的地方政府财政收入，带动了经济高速增长、就业机会增多、民生条件改善。几乎没有一个地方政府希望把高房价降下来。各级政府所担心的不是高房价本身，而是高房价背后所隐藏着的房地产泡沫破裂所带来的灾难性后果。如何逐步缩小以及消除城乡“劳动力价格剪刀差”和“土地价格剪刀差”，是新时代中国特色社会主义面临的重大课题。
四、农民财产权的核心是转让权或处置权
农村集体产权制度改革的重要性集中表现在，有利于激发广大农民群众的积极性，解放被束缚的生产力。这是因为产权的一个重要功能就是激励功能。这个功能来自产权所固有的排他性所有权、使用权、选择权、转让权和收益权。权利和权能是收入的制度条件，随着权利的扩大和权能的增加，收入也会增加。只有把农民的产权做大、权能做全，农民的收入水平才能迅速提高。计划经济是一种低效率的经济体制。其效率低的根本原因在于不承认农民的财产权，排斥激励机制。在计划经济时代，为了消除传统集体经济体制抑制农民群众积极性的弊端，政府曾经采用降低公有化程度以及与其相联系下放权力的方式，希望通过降低公有化程度和下放权力给基层以调动农民群众的积极性。例如曾经把农村人民公社的基本核算单位，从生产大队下放到生产队，甚至从生产队下放到作业组。“放权”虽然有利于缓解“搭便车”，但是没有能够从根本上激发农民群众的积极性。农民因此自发地创造以户为基本单位的家庭承包形式，把权、责、利高度统一于农户，实现从“放权”到“还权”的转变。而“还权”与“赋能”是联系在一起的。“还权”是把财产权还给农民，“赋能”是把财产权的权能全都赋予农民。在这个过程中，产权从不明晰到逐步明晰、从残缺不全到逐步完善，可以大幅度降低体制成本，极大地调动农民群众的积极性［2］。这就不难理解，当前正在进行的农村集体产权制度改革，为什么要走股份合作制的道路，而且要把股权分解到人、到户，使农民变成股民。
从计划经济到市场经济的转变过程，是产权逐渐明晰的过程。衡量市场化的程度，关键在于产权明晰化程度。因为清晰的产权界定是市场交易的前提。完善的产权制度是要素市场化配置的基石。农民集体所有制框架下的农民产权再界定，是农村市场经济取向的改革逐步深化创造的基本经验。以农用地为例，与计划经济体制相辅相成的传统集体所有制，逐步演变成为国家控制农民经济活动的一种经济形式。计划经济说到底就是国家是资源配置的主体，农民按照国家的指令性计划进行生产经营活动，农民没有自由选择的权利，农村生产要素不能自由流动、重新组合；“政企合一”是城市全民所有制的组织形式，“政社合一”是农村集体所有制的组织形式。在这种体制下，由于权力高度集中在政府，农民没有选择权、退出权。既然没有选择权、退出权，也就无所谓产权。因为产权的实质就是自由权、选择权。权利的排他性是产权的基本特征。而产权的功能是多元的，且是可以分解的。农地承包到户，最初的政策是承包经营权归农户并长期不变，但随着农村一部分农户和劳动力离开土地进城从事第二产业和第三产业，要维护土地承包经营权长期不变，就必须把经营权从承包经营权中分离出来，使承包户在承包期内有权转让经营权，即把农地的使用权由承包者转让给经营者。由于这项改革是在农村范围内进行的，无须突破城乡二元体制，能够比较顺利地推行。目前全国通过经营权转让流转的土地已占农用地的1/3。再以农村建设用地的市场化转让为例。与农用地不同，农村建设用地入市必须突破城乡二元体制，难度就比较大。由于传统的政策和法律是以城乡二元体制为基础的，这就导致农民的实践远远超前于政策和法律。特别是城市郊区农村的建设用地，包括农民宅基地，已被自发卷进工业化、城镇化大潮，大量用于出租或通过其他形式转让，不再仅仅体现为农民自建、自用的形态，早已转化为事实上的经营性建设用地。两亿左右农民工进城，落脚在商品房的毕竟是少数，绝大多数是落脚在城乡接合部或“城中村”的集体建设用地，包括村民宅基地上的物业。这块“地产”早已进入市场化范畴。产出品市场化，要素能不走向市场化吗?但是，事实上的转让权是一回事，获得合法保障的转让权又是一回事。这部分市场化了的农村建设用地，还没有被现行法律所认可。当前存在的主要问题是合法化严重滞后。
综上所述，农民的财产权是否得到充分保障，处置权和转让权是试金石。有了处置权和转让权必然有所有权、使用权、收益权以及抵押权，等等。今后我们应当把保障农民财产权的重点放在转让权、处置权的还权赋能上。这是因为，转让权清晰了，所有权、使用权、支配权必然清晰；但是，所有权、使用权、支配权清晰了，不等于转让权清晰。产权的实质就是处置权、选择权、转让权，即在资源的多种用途中，通过资源的流动或转让，选择效率(或效益)最高的那一种。与转让权相联系的是退出权。改革开放40年来，我国经济之所以能够得到较快发展，在于农民有较多的转让权和退出权。如果长期保留传统的计划经济体制，把占全国人口近八成的农民牢牢束缚在有限的耕地上，我国的经济就不可能出现蓬勃发展的新局面。农村普遍实行家庭联产承包责任制之后，赋予农民生产经营自主权，使得农民既有从事农业生产的自由，也有不从事农业生产的自由，这就使得相当一部分农村劳动力退出低效率的农业，转入效率较高的第二产业和第三产业，推动我国经济的高速增长。为了使这种趋势能够巩固和发展，就必须把退出权与转让权有机地结合起来，国家就应制定相应的政策。农民到城镇安家落户，他们在农村的承包地、宅基地(包括住房)仍然归他们所有，并可在一定范围内实行有偿转让。2018年中央“一号文件”把农村宅基地的权能分解为所有权、资格权和使用权，有利于完善农民闲散宅基地和闲置农房政策，为农村闲置宅基地有偿转让提供了方便，使之成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体。资产的生命力在于流动，流动速度越快，经济效益越高。当前我国农村之所以存在大量撂荒地和闲置宅基地，其深层原因是产权不明晰，没有赋予必要的转让权和退出权。我国城乡出现两极分化现象:一方面是城市建设用地十分紧张；另一方面是农村土地资源严重浪费。其根本原因在于没有让市场在资源配置中起决定性作用，没有让资源充分流动起来，这是政府用行政手段干预资源配置所造成的后果。