作者简介：黄严，中山大学政治与公共事务管理学院、中国公共管理研究中心副教授、硕士生导师；王磊（通讯作者），暨南大学公共管理学院副教授、硕士生导师。
文献来源：《经济社会体制比较》2023年第3期。
摘要：基层条块是国家治理的组织根基，清晰合理的条块关系关乎国家治理能力和绩效的提升。现有研究对狭义条块关系中的俘获行为与共谋问题尚未充分揭示。文章基于Ａ县国税局与县政府之间条块共谋过程的历时性考察，从委托代理与激励约束理论出发，讨论了基层“块”俘获“条”及其共谋现象的制度逻辑：在不同层级“条”“块”机构间的委托代理关系下，上级政府对基层“块”的强政治—弱经济激励、上级垂管部门对基层“条”的弱政治—弱经济激励分别催生了基层“块”和“条”的扩财动机，加之外部监督约束制度条件的弱化，从而导致基层“块”对基层“条”加强了代偿性经济激励，最终造成“条”被“块”所俘获，形成条块共谋，并引发了基层国税部门税费征管行为的“重心下移”。
关键词：俘获；条块共谋；激励；约束；税费征管
一、条块共谋中的“块”俘获“条”问题
习近平强调，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的集中部署，是一项复杂系统工程。其中，优化条块关系、保证各部门履职尽责是完善国家治理体系的关键。例如，在国税机构与同级地方政府的关系中，基层国税局的税费征管行为应以法律、规章等为基础，遵循统一标准，是有较明确清晰界限的，但我国基层国税局的征管行为常突破正式规则边界，出现“跑冒滴漏”、收“过头税”、借税买税等现象。这可能部分源于垂管上级税收任务的驱动，目的是保障国家的财税收入，尚未脱离其职能定位。然而，上述征管行为还可能受同级地方政府的影响，此时会发生“块”俘获“条”、条块共谋的“变异”现象。
广义上，“条”指各级政府中职能相似或业务相同的职能部门，“块”指各级地方政府，因此，广义条块关系包括上级“条”与下级“块”、垂管的“条”与“块”等八种类型。狭义上，“条”仅指中央垂管下的各级中央派出机构，其职能是执行中央政府事务、保证中央政策法律有效实施，可分为实体型（行政类机构，适用于中央政府的专有职能，如2018年前的国税系统）和督办型（监察型机构，主要监督地方执法等）。因此，狭义条块关系仅指中央垂管的“条”和同辖区的“块”的关系，本文从也是基于这个层面的讨论。该关系有着深刻成因，国家构建“条”“块”两套行政系统，以将多元、冲突的国家治理能力建设任务分解给二者，通过二者的分工、合作或监督完成国家治理能力建设。例如，中央垂管的国税机构的财政收入是为了保证中央统辖权及全国性的有效治理，而地方政府的财政收入仅为满足本辖区的有效治理。因此，清晰合理的条块关系是实现上下级政府间财事合理划分、提高国家治理能力的基础。但这种条块关系在现实中并不清晰，甚至出现俘获与共谋的现象，一定程度上影响了国家治理能力。
现有文献已对多类条块互动（如命令、调动、影响、俘获等）有所讨论，认为“块”与“条”在人事、财务、业务三种维度上的管理模式差异产生了“块”对“条”的不同影响路径：（1）属地管理模式，一般存于广义条块关系中。此时，“块”在人事、财务、业务上全面管理并影响“条”，拥有对“条”的绝对行政命令权。（2）双重管理模式，“条块结合、块块为主”，多介于广义与狭义条块关系之间，偏属地管理。此时，“块”仍在人事、财务、业务上全面管理“条”，尽管“条”在业务上需同时对属地政府和上级部门负责，但“块”仍易从三个维度全面调动“条”，形成条块共谋。例如，基层统计局与基层政府共谋谎报统计数据，基层审计局对基层政府违规行为进行庇护等。（3）双重管理模式，“条块结合，条条为主”，多介于广义与狭义条块关系之间，偏垂直管理。此时，“块”对“条”不再有人事、财务、业务上的全面管理权，部分人事、部分财务和全部业务管理权均收归上级垂管机构，但“块”仍可通过对“条”的人事任免建议、财政支持、业务执行协作资源等方面影响“条”。例如，基层政府通过干部任免建议权和人员福利等影响基层法院。（4）中央或省垂直管理模式，一般存于狭义条块关系中。此时，“条”在人事、财务、业务上均由上级垂管部门管理，“块”基本无权干涉“条”，但依然出现了“块”俘获“条”的共谋现象。例如，乡镇国土所与乡镇政府间共谋。少量文献提出，由于中央垂管机构的封闭运作和专业化、条块互动的复杂性和隐蔽性，易导致共谋和腐败，却未能清晰描述这种现象的具体发生过程并揭示其背后的制度逻辑。
在本文案例中，Ａ县国税局被县政府俘获，发生条块共谋，前者为满足后者的税费增长需求而加强征收共享税费（尤其是地方分成占比较大甚至独享的税费），同时牺牲中央税费入库努力。客观结果上，虽然该征管行为（通过共享税制）可能提高了中央和地方税费数额，但其行为实质是基层国税局履职工作重心的下移，即偏重地方税费入库工作，而降低中央税费入库努力，形成税费征管的“重心下移”现象，这与基层垂管部门的机构职能定位产生背离。概言之，本文核心问题是基层国税部门被同级地方政府俘获而发生条块共谋及“条”的履职“重心下移”现象。那么，“块”如何及为何俘获“条”并形成条块共谋，其表现、成因及所根植的制度基础是什么？这不仅是解释基层国税部门征管行为“重心下移”的关键，更是认识条块关系乃至中国政府体制与政府间关系的重要切口。
二、县域政治：城乡官僚体系的关键环节
“块”俘获“条”是条块共谋的行为内容呈现，所以，理解“块”俘获“条”的制度逻辑实际就是在追踪条块共谋的制度根由。共谋理论最初用来解释产业组织间的共谋问题，后梯若尔、拉丰和马蒂摩将其引入产业组织内，构建了“委托人—监管者—代理人”的三层代理框架，将共谋定义为监督者帮代理人隐藏信息并欺骗委托人的行为，包括代理人间共谋、监管者与代理人间共谋，前者成因是委托—代理过程中的信息差，后者成因是委托人对有信息优势的监管者激励不足。国内学者用共谋理论解释矿难、环境污染等政企间或基层上下级政府间的共谋问题。此外，鉴于体制、机制不完善，还可能产生基层（狭义）条块间的俘获与共谋问题。本文案例中，Ａ县国税局的任务本应是保障中央税费入库，但县政府常为该局设置征管任务并据此进行补贴、奖励甚至无偿借款，致使县局工作“重心下移”而懈怠本职工作，产生条块间的俘获与共谋，损害了委托人（上级政府或社会）利益。
为何会发生这种条块间的俘获与共谋？既有研究提供了启发，但难以完全解释本文案例。第一，在行为主体和行为性质方面，本文的条块共谋发生在政府组织内、有平行关系的“条”“块”之间，双方关系未相互锁死，都有较高退出权力，是非市场性活动、非正式行为，面临税费领域法律法规等的监督约束，有一定秘密性，这不同于产业组织间或基层上下级政府间的共谋。第二，从共谋的直接动因看，基层上下级政府间共谋会受到上级强激励的驱动，而本文“条”“块”两种系统的考核方式、激励类型和强度有所不同，基层的“块”受到上级的强激励，基层的“条”常面对上级的激励不足；从共谋的制度环境看，税费征管不同于一般政策或项目，它在基层日常执行中不强调灵活性，而注重税收法定，应按法律等严格执行，政策一统性贯彻到基层。因此，本文条块共谋缺乏较高合法性基础，而外部监督约束的弱化则是其重要条件。综上，尽管无法直接用既有理论来解释本文案例中的条块共谋，但其包含的主观动机和客观条件两种分析维度为本研究提供了分析基础。
本文基于委托—代理与激励约束理论，从共谋参与者的动机和条件两条线索出发来考察相关制度因素对基层“条”“块”的行为、互动和关系所造成的影响，揭示“块”俘获“条”和条块共谋的制度逻辑。上述动机和条件源于不同层级“条”“块”机构间的委托代理关系和激励约束机制，它们为基层条块共谋和工作“重心下移”提供了制度基础。上述不同政府机构间的委托代理关系呈现为：（1）上下级“块块”间有多个行政层级，构成多级委托代理关系；（2）上下级“条条”间，从国税总局到县国税局亦呈多级委托代理关系；（3）基层条块间则呈单级委托代理关系。上述各委托代理关系主要通过各自的激励约束机制得以维系，并导致了基层条块间的共谋（见图1）。
基层条块共谋及工作“重心下移”的动机是什么？国家必然不愿过多加强激励税务机构，以避免社会负担加重，但基层“块”可能从短期、局部利益出发，加强激励基层“条”，扭曲“条”的征管行为，使其工作“重心下移”。上述基层“条”“块”行为在不同时空下经常发生，表明这些行为受到外部制度的塑造，使其产生了常态性的共谋动机。进一步看，基层“块”俘获“条”、条块共谋的微观基础是基层“条”“块”里的组织成员（尤其是机构领导），但基层条块共谋所获得的多数税费资源并未进入机构领导等个人口袋，而是入库并用于实现组织职能或目标。正如本文案例表明的，上述共谋的动机并非为了谋取经济私利，而是基层代理人受到上级委托人的激励，需要寻求更多税费资源来支持实现组织职能或政绩目标。总之，上级“条”“块”对基层“条”“块”的激励机制是导致基层条块共谋的动机源头，这些激励机制包括政治激励（晋升制度）、经济激励（财权上收、事权下压）等。
基层条块共谋及工作“重心下移”发生的条件是什么？从本质看，条块共谋是双方互利的过程，并以损耗其他主体的利益为代价。此时，若外部约束强，即使基层条块都有通过共谋来获取更多税费收入的强烈动机，但考虑外部强约束可能导致的惩罚，上述共谋行为有可能被抑制，且“条”的“重心下移”现象也可能避免。由此看，基层“条”“重心下移”现象的发生表明，外部主体（如上级政府部门、社会纳税人等）的监督约束出现了弱化，这是基层“块”俘获“条”、条块共谋、基层“条”“重心下移”的重要条件。
基于上述框架，本文以Ａ县国税局连续7年与县政府间围绕征管奖补经费和入县库额度进行资源交换的现象为研究对象，揭示基层条块共谋行为的制度逻辑。笔者于2016～2018年对Ａ县进行了多次田野调查，搜集了县国税局和县政府2010～2017年的税费征管、预算等资料，跟踪观察二者间资源交换过程，并深度访谈了近10位公务员（县政府、财政局领导，县国税局领导、征管员、财务员等）。需指出，不同经济发展水平地区税局的征管行为特征有别，税源充足地区税局完成任务后，为避免抬高未来税收计划基数，常消极征税；税源不足地区税局则会加强税收努力完成上级计划。因此，需引入经济水平因素，区别不同经济水平地区基层国税局的不同履职特征。本文讨论的Ａ县国税局被县政府俘获及双方共谋行为特征与发生机制，更适于呈现和解释欠发达地区情况。
三、A县条块共谋中的俘获过程：本质与解释
（一）条块共谋中的俘获过程及俘获过程：本质与解释
Ａ县国税局（简称“县局”）属正科级单位，内设征管股等9个科室，下设3个分局。截至2017年，编内在职人员99人，党组成员包括1位正局长、3位副局长、1位纪检组长，局内预算收支等重要事项决策权高度集中于正局长。
2010～2016年间，Ａ县政府（简称“县府”）和县局之间形成了以正式协议为支撑、每年重复发生的“块”俘获“条”与条块共谋征收更多税费的现象。在Ａ县每年年初的财政收入计划会上，县府领导都会根据上年入县库基数和辖区GDP增速，邀请县局领导商定入县库税费任务目标数，并确保较上年有所增长，增速视来年经济预测情况而定，不同时期上下浮动。县局完成该任务后，可获县府补贴和奖励，由此形成县府根据税费入县库额对县局进行挂钩性补偿和奖励的常态。二者商定，会将补贴和奖励的具体方式以文件形式在一段时期内固定下来，由县府直接划拨给县局：（1）征管保障经费，根据入县库税费数的不同比例计提，作为县局的部门经费，约占奖励总额的80％。例如，共享税按入县库总额的4％计提，价格调节基金按3％计提，堤围防护费、教育附加费、文化事业建设费按5％计提。（2）回报性奖励经费，比上年入库基数增长20％则奖励县局班子10万，完成县府的税费任务则奖励60万，其中局班子25万（正局长奖励30％）。由此，县局征收更多税费入县库，县府则按协议奖励县局，且县局领导通常会通过各种途径尽量多地争取补贴。如果年末入县库额度不理想，县府还会向县局追加入库数，后者则会在事后向前者索取额外“好处”，如县局于2012、2015年分别向县府“借款”120万和95万，至今未“还”。若县局未能完成任务，县府则会推迟拨款补贴和奖励，且在来年降低补贴数额，以表警示和惩罚。“县府定的税费任务目标和征管压力比市局更高，任务完成得不好，县府会拖延补贴，县领导也会对局领导印象不好，地方还可能不协助征税”（访谈资料：GS201807CW）。
任务目标和协议确定后，县局会将目标数拆解到各税种中并分派到各分局，并在月末和年终对各分局目标完成情况进行排名，该排名会影响分局领导和员工的绩效考核及薪酬。同时，县局领导每月都需向县府报告征管情况，当征管出现困难时，县局会请县府通过各种方式与企业沟通，共同完成税额任务。于是，在县府的补贴、奖励及无偿借款的强经济激励下，县局产生了税费征管“重心下移”现象，其工作重心从中央财政收入征管变为征收能更多入县库的税费。县局负责征管中央税、央地共享税及相关费，中央税直接入中央库，共享税及相关费分别按规定入中央库和地方各级国库，但在县府的强经济激励和共享税制的作用下，县局要想多获奖励，就须增加入县库数，意味着要加强对共享税费的征管，这将同时增加中央和各级政府收入。为达目的，县局通常会根据与县府商定的税费任务，调整其征管力度，征管行为“重心下移”，并导致一定程度的过度汲取，包括对企业重复进行税收检查、向纳税人提前征收税款、年终时向纳税人摊派借税、不落实税收优惠、推迟增值税纳税人抵扣税款的时间、应退税款不及时退税等。例如，为完成征管任务，县局曾在多个年份的11月对某些企业突击进行税收检查，要求补缴数万税款；2015年国家要求落实提高增值税起征点等减税政策，但县局利用核定个体工商户销售定额的自由裁量权变相增税。“我国大部分税费规定是暂行条例，存在大量实施细则、征管规定、优惠政策及条款补充解释等复杂政策，基层税局有一定自由裁量空间”（访谈资料：GS201708ZG）。据统计，Ａ县局在2010～2016年间为Ａ县、本省和中央征收的税费总额年均增长率分别高达12％、11％、10％，远超Ａ县的GDP年均增长率7％。同时，Ａ县局承担着大量央、地税费征管工作，部门内部还面临严重的收不抵支压力，为获取县府补贴和奖励，其越来越重视入县库工作，而忽视了中央税的征管工作。例如，Ａ县局划分纳税人等级并进行区别对待，重点管控入县库的税费类型和企业，而对仅入中央库的重点纳税人疏忽稽查监管，中央税的年均增长率为9％，远低于入县库的12％的年均增长率（见表1）。
综上，Ａ县府通过对Ａ县局补贴、奖励及无偿借款，提高了县局征管力度，诱使其履职“重心下移”（更重视地方税费入库而相对忽视中央税费入库工作），双方通过资源交换突破正式制度规范，形成条块共谋，分别获取了更多税费收入和部门预算收入，却损害了上级政府和社会的利益。
（二）俘获行为动机的激励基础
自1994年分税制改革始至2018年国税地税机构合并前，我国建立了“条”和“块”两套行政系统，分别主要为央、地实现税费汲取，并进一步构建了相应的激励机制来调控条块行为。为完整把握基层“条”“块”所受到的来自上级的激励作用，本文将相关激励方式分为政治激励和经济激励，前者指政府通过晋升制度对组织成员或下级单位施加激励，后者指政府根据下发的任务数量给予组织成员或下级单位一定的资金或物质资源来实现激励。
首先，上级“块”对基层“块”形成了强政治—弱经济激励，使基层“块”陷于“任务多—资源少”困境，加剧其扩财与俘获行为动机。（1）政治激励方面，上级政府通过晋升锦标赛激励地方官员促进经济发展、提升辖区治理，基层主官须在这两方面取得相对最优绩效才可能得到晋升，因此，地方官员急需充足的财政资源支持。由此，基层主官产生了扩张财权、形成强大自有财力的强烈冲动。Ａ县主官于2008年调任Ａ县县委副书记、县长，2012年升任县委书记，任职期间晋升市政府领导的动机强烈。在上级的强政治激励下，他在主政期间不仅上马了多个交通、产业园（如NG铁路某段、CY高速公路、电子产业园）等政绩项目，而且教育、医疗、维稳、环保等治理支出每年增加，Ａ县府因而开始寻求提升自有财力的途径。（2）经济激励方面，Ａ县府面临上级的弱经济激励，自有财力长期紧缺，但经济发展和社会治理任务不断加码，存在“资源少—任务重”问题。该县2018年末常住人口40万，人均GDP2.6万元。2013～2016年间，县本级预算总收入（含土地出让金）为6.8亿～8.4亿，上级转移支付为10.1亿～17.9亿，总支出为16.6亿～25.2亿。可见，其自有财力非常紧张，土地出让金总额和增幅均不大，主要靠转移支付弥补支出缺口，但转移支付多有指定用途，可弥补自有财力缺口的额度非常有限。“我们土地收入少增速慢，转移支付中专项居多，经济和民生支出长期不够，必须扩充自有财力”，且“省市会进行税费收入排名，我们GDP比不过他县，税费不能落后”（访谈资料：201807XCZ）。这就迫使Ａ县府开始重视税费征管工作以增加自有财力，而Ａ县税收规模最大的两个税种（增值税、企业所得税）和一部分非税收入（费）由县局征收，这意味着，县局的税费征管行为偏好能在很大程度上决定县府自主财力（除土地出让金外）大小。因此，在Ａ县连续5年的预算报告中，都重点提到“新增税源项目不多，增收难度大……新增支出数额大，平衡预算压力大”等类似困难，同时突出强调“努力培植财税源，强化税收征管”等相似目标。由此，Ａ县府有了向县局争取更大规模税费收入的强烈动机，因而对后者施加了更强的激励，通过对县局增加相对少量的预算补偿（2016年263万元）以换取尽量多的自主财力（2016年县局为县府征收入库税费总额约1.1亿元）。总之，分税制改革后，基层政府多面临“财权上收、事权下压”境况，加之“块”系统晋升锦标赛的激励作用，使基层“块”陷于“任务多—资源少”困境，于是加剧其扩财及俘获“条”的动机。
其次，上级“条”对基层“条”实施弱政治—弱经济激励，使基层“条”同样陷入“任务多—资源少”境况，诱发其扩财与被俘获的行为动机。（1）政治激励方面，县局干部普遍面临弱政治激励，晋升机会受限，转而寻求更易获得的县府经济激励。我国政府机构呈金字塔结构，基层干部晋升困难，中央垂管部门干部交流途径封闭、职数配备少，导致县局干部晋升空间较其他基层部门更窄。据调查，全国国税系统科员及以下、科级和处级干部分别占69.78％、30％和0.2％（厦门市国税局课题组，2013），基层国税局干部对晋升机会少和薪酬不足最为不满。Ａ县局也是如此。“编制严格限定，干部流动率低，上升通道窄，晋升机会比地方部门更少，大部分人退休也升不到科级”（访谈资料：GS201807RS）。2018年国税、地税机构人员合并，晋升空间被进一步压缩。（2）经济激励方面，垂管上级对Ａ县局给予弱经济激励，加之县局任务多，使县局同样产生了扩财动机。其一，2010～2016年间，Ａ县局部门预算中来自中央财政拨款占比从90％逐年降至53％（见表2），难以弥补县局支出。原因在于：国家严控行政部门工资福利，总局与县局间层级过多、信息沟通困难，导致拨款标准常“一刀切”且难及时调整，而中央层层下拨的公用、项目经费则常被省、市局层层截留（见图2）。其二，省政府每年会拨一笔征管经费给省国税局，由省局通过市局层层分配给县局，尽管县局会采取“硬缺口”和“拉关系”策略向市局积极争取，但结果并不稳定。在此过程中，县局常将本该优先弥补人员和公用经费缺口的补助用于政绩项目，形成资金“硬缺口”，以向市局争该经费，实际造成资金浪费。同时，县局局长还会向市局争取，但结果并不确定。2015年国务院要求盘活存量资金，省局不得不将截留的大量资金拨给下级消化，才使县局经费得以增加。其三，县局同时承担央地四级政府主体税种及费等大量征管任务（2015年营改增后尤甚），使其陷入“财权上收、任务下压”的“任务多—资源少”境况。“我们要同时完成税费催报、增值税所得税疑点、个税信息核查、减税降费宣传及各信息化建设等任务，但上面拨款不够用”（访谈资料：GS201807ZG）。总之，学界较少注意到，1994年后很多中央垂管的基层“条”机构也存在“财权上收、任务下压”，且“条”的系统晋升激励弱，导致基层“条”的人员更重视经济收益，共同诱发了基层“条”的扩财与被俘获动机。
最后，基层“块”对基层“条”进行的代偿性经济激励（指因原委托人对代理人的激励弱化，其他利益相关者对代理人加强激励的现象）促使条块共谋。（1）尽管分税制初期国税系统在机构、编制、经费、干部职务审批等方面按下管一级原则，实行总局领导下的垂理，但后又补充规定，国税机构还可获取地方财政拨补收入，包括超收分成、奖励、补助及各类返还，从而形成了“块”对“条”的代偿性经济激励。中央垂管的基层“条”（县局）本应由其垂管上级进行激励，但由于机构层级过多、上下级信息不对称和地方情况的多样性，垂管上级对县局的政治和经济激励均不足，加上县局征管结果同时服务于央地各级政府，由此出现县府代替市国税局对县局进行代偿性激励行为（如补贴、奖励和无偿借款等）。（2）虽然国税总局允许存在“块”的代偿性激励，但并未规定其标准或界限，使得基层国税局和同辖区地方政府间关系不够清晰，而作为一种不完全合约，这给基层“块”俘获“条”及其共谋提供了便利。上级政府对县府施加的强政治—弱经济激励所产生的资金压力，会进一步促使县府对县局加强代偿性经济激励（以获更多入县库税费），这又恰恰迎合了县局的资金需求。对县局而言，在税费政策模糊的情况下，县府的强经济激励促使县局变相执行税费政策，改变履职方向甚至过度汲取，以换取县府更多的“酬金”。Ａ县国税局2016年度预算收支表如表3所示。
（三）外部约束制度的条件空间
就“块”而言，中央和县府间的委托代理关系跨越了多个层级，且县府预算决策过程封闭、财政透明度低，使得上级政府和社会均难以对县府的奖补行为进行有效监督。Ａ县府与县局签订的征管补贴协议作为内部文件从未公开，上级政府和社会均难以获取协议内容和签订过程；省、市政府也重视辖县每年税费收入增长并进行排名奖励，因而无动力监督和惩罚基层“块”对“条”的代偿性经济激励；我国地方人大预算监督能力相对较弱，Ａ县人大对县府的预算既无动力也无足够能力监督约束。综上，上级政府和社会均难以对Ａ县府的代偿性强激励行为进行有效监督约束，这种弱约束为县府俘获县局和二者共谋、县局税费征管行为“重心下移”提供了条件。
就“条”而言，在国税总局垂管的多级委托代理关系下，因信息不对称，上级垂管部门和纳税人等都难以对县局税费征管行为进行有效监督约束。一是因为我国税费政策复杂，县局具有较大征管自由裁量权，能选择性地执行税费政策，为县府汲取更多税费以换取更多“好处”。二是因为国税系统层级多，国税总局因信息不对称而难以及时有效监督县局行为，而市局在监督中也面临点多、面广、跨度大等困难，受地域、时间和人力等限制，监管手段和能力有限。“基层税局事多人少，一人兼多岗、操作权限给他人使用等情况较多存在，很难有效监督”（访谈资料：GS201807ZG）。而且由于共享税的存在，县局为县府入库更多税费时，客观上也为各级政府入库了更多税费，间接帮助各级国税部门和政府加速完成了税费任务；县局与县府共谋能获取更多部门财力，更利于市局向下拨款时层层截留，市局也无充足动力对县局进行监督约束。三是因为税费征缴的专业性和复杂性使辖区纳税人难以抵制县局不合理征管行为，加之基层国税局预算过程不透明，也导致社会公众难以监督。因此，上级垂管部门和社会的监督约束更趋于弱化，给基层“条”的不合理行为提供了宽松的实施环境。
四、结语与讨论
本文通过对Ａ县的深入考察，探讨了“块”俘获“条”及条块共谋的制度逻辑，揭示了基层“条”税费征管“重心下移”的深层原因。分税制后，国税系统实行中央垂管，以加强控制汲取机构，实际情况中允许“块”奖补“条”的代偿性激励，然而，这种奖补强度是上级国税局难以监控的。在相关委托代理关系及激励约束制度下，基层“块”“条”产生了强烈谋利动机并拥有宽松的实施条件，导致基层“块”对“条”加强代偿性经济激励，即县府对县局设置征管任务并对其大力奖补和无偿借款，而县局则履职“重心下移”以为县库入更多税费，懈怠了入中央库的工作。
那么，“块”俘获“条”并形成条块共谋的成因及所根植的制度基础是什么？在不同政府机构之间的委托代理关系下，相关激励和约束机制是诱发上述俘获与共谋问题的制度根源：（1）在动机层面，从激励角度看，上级“块”对基层“块”的强政治—弱经济激励使基层“块”面临“任务多—资源少”，产生资金饥渴，形成强烈的谋利与俘获动机；在上级“条”对基层“条”的弱政治—弱经济激励下，弱政治激励使基层“条”的人员更重视经济收益，弱经济激励使基层“条”在组织层面也面临“任务多—资源少”，引发基层“条”的资金饥渴，也形成了较强的谋利与被俘获动机；而在基层“块”对基层“条”的代偿性经济激励下，上级“块”对基层“块”的强（政治）激励作用会进一步传导给基层“条”，使基层“块”对基层“条”加强代偿性经济激励进而对其俘获。（2）在条件层面，从约束角度看，在多级委托代理关系下，基层“条”“块”有着信息优势，形成高“信息差”，上级政府或部门对基层“条”“块”的共谋很难监督防范，无法辨别基层“块”对基层“条”的激励强度是否合适，也难以确保基层“条”的税费征管行为是否恪尽职守，加之社会约束不足，形成了整体的约束弱化，这为基层“块”俘获“条”和条块共谋创造了条件，并导致基层“条”的履职“重心下移”。
总体而言，现有研究从“中国特色的财政联邦主义”、“压力型体制”、“政治锦标赛”和“行政发包制”等视角对中国政府体制及各级政府间关系的一般特征和机制进行了丰富讨论，本文则从狭义条块关系角度切入，对相关政府体制和政府间关系的局部细节进行了深描和分析。首先，本文从委托—代理及任务分离策略的角度，对半分离情形下的狭义条块关系及影响、一个代理人面对多委托人和多任务的代理问题进行了讨论。本文案例反映了“中央政府在建构多种国家能力上所遇到的冲突”问题，尤其是央、地在税费汲取和分配上存在冲突。对此，中央将相关任务从地方剥离并交给“条”，这样基层“条”实际有了两类委托人、承担至少两类汲取任务，其行为难免受央、地同时影响。其次，本文澄清了条块关系发生扭曲的根源，对“块”俘获“条”和二者共谋进行资源交换的过程进行了深入呈现，探讨了这种俘获及共谋行为的制度成因。最后，不同层级政府间的权力分配是各方在制度约束和多方博弈下共同塑造的结果，基层“块”可以将“条”作为中介，用更隐秘的方式来调整财权，以缓解自身对税费资源的需求压力。
2018年国、地税机构合并有助于降低企业的纳税成本，进一步推进国家税费征管体系现代化，并提升国家财政汲取能力。但值得注意的是，基层税局实行双重管理体制，它与地方政府间关联更紧密，后者的经费补助仍可能使前者履职“重心下移”。未来研究可对不同经济水平地区的税局与同辖区政府间的互动过程和发生机理作进一步观察分析，由此讨论如何优化不同国家机构间委托代理关系和激励约束机制，理顺条块、央地间关系，促进国家治理能力的提升。