作者简介：夏柱智，武汉大学社会学院副教授。

文献来源：《河南社会科学》2023年第4期。

摘要：县域是乡村振兴战略下城乡融合发展的重要切入点，从县域社会学的角度，这源于乡村振兴以县域全面振兴为前提，也源于县域城镇化进程中农民流动的特征。县域城乡融合发展的体制机制变革要求城乡相互打通，充分尊重农村的主体性，具体涉及农村土地产权制度、农村产业发展、农村公共服务、农村基层治理体系四个方面的变革。从实践来看，县域城乡融合发展有两个问题需要避免：一是避免劣质城镇化；二是避免过度“经营”村庄。

关键词：乡村振兴；城乡融合发展；县域社会；地方政府；县域社会学

一、问题的提出

党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的命题。报告提出，中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于国情的中国特色。中国式现代化呈现人口规模巨大的现代化和全体人民共同富裕的现代化等五大特征，其重要影响是中国特色城镇化和乡村振兴模式，这要求我国要走城乡融合发展的道路。

经过改革开放四十多年的不断发展，我国经济发展取得了巨大成就，城乡面貌发生了巨大改变。无论从政策还是实践的角度，我国城乡之间不再是分割的，而是进入了“城乡融合”发展阶段。比较重要的判断是，在不同的发展阶段，城乡关系形态不同，而经济发展水平是其中重要的变量。从已经实现现代化的发达国家的经验来看，城乡关系变迁经历了“城乡分离—城乡对立—城乡统筹—城乡一体化（城乡融合）”的曲折历程。比较著名的是城乡二元经济理论，这是现代化理论的典型表述，提出城市经济发展带动农村剩余劳动力流动，由此形成了“二元经济”结构。以城市为中心的现代经济不断增长，带动农村经济发展，最终消除传统的城乡二元结构。

从历史来看，我国城乡关系发展经历了复杂过程。新中国成立之后，我国把快速实现工业化作为中心，既存在自然的、经济性的城乡二元结构，也存在体制性的“城乡二元结构”（或称为城乡二元体制）。党的十一届三中全会后，我国通过乡村改革、城市改革等，探索建立社会主义市场经济体制，力图破解城乡二元体制机制障碍。21世纪以来，我国相继实施了城乡统筹发展、城乡一体化发展战略，当前进入了全面构建城乡融合发展体制机制的新阶段。新时代的“城乡融合”发展是契合于现代化建设新要求的更高水平、更高层次的城乡关系状态，是城乡关系发展的一种“理想”状态。

学界从中国经验出发，讨论城乡关系的发展状况，用不同的概念表达城乡关系的新趋势。比较重要的是城镇化理论。这一理论的代表者温铁军认为，中国式的城乡融合的重要路径就是发展“小城镇”，费孝通很早就提出了“小城镇、大问题”的重要判断。当代社会学者则认为我国存在小城镇、城中村、超级村庄、郊区社会等连接城乡的路径，提出了跨越城乡、后乡土中国、城乡中国等概念。县域在城乡融合发展中的地位也是由中国特色城镇化理论所支撑的。县城是新型城镇化的关键，也是城乡融合的最基层的经济社会空间。城乡融合发展最终服务于乡村振兴战略，或者说实施乡村振兴战略体制机制是“城乡融合”。具体而言，以县域为切入点，重要政策建议是发展县域经济。县域经济是中国国民经济体系中的基本经济单元。

总体来看，已有的关于城乡融合发展的研究，着重对“城乡关系”进行经济学研究，县域主要是经济空间，缺乏更广阔的县域社会学视野，这一视野强调对乡村的研究需要有县域整体的思维，快速发展的城镇化首先是县域自身的城镇化，城乡融合发展的基本切入点是县域。就这一点学界已经达成了共识，但研究尚不充分，缺少对县域社会变迁性质、对政府推动城乡融合发展的体制机制变革过程与效果的研究。此外，从研究方法来看，目前对于县域城乡融合发展的研究偏重于宏观讨论，缺乏对各地县域的实地调研的支撑，近年笔者在全国十多个省市从事乡村调研，有意识地从县域整体出发，关注县域城镇化、县域城乡融合及其背后地方政府推动的各类变革。

为此，本文建立一个经验性的分析框架，主要内容如下：首先，讨论县域作为城乡融合发展切入点的理论基础，研究县域社会性质和县域城乡关系状况；其次，讨论地方政府推动县域城乡融合的政策体系的实践和效果；再次，讨论目前实践中存在的偏离城乡融合发展原则的误区；最后，结语建议城乡融合发展时期的社会学应该更聚焦县域城乡关系变革。

二、县域：城乡融合发展切入点

县域作为城乡融合发展的切入点，这是明确载入党和政府文件的。其背后有两个基本的逻辑：一是源于乡村振兴战略要求。乡村振兴是以“县域”为单位的县乡村的全面振兴，县域的主要部分是广大的乡村，县城（县域小城镇）和乡村有紧密的关联。二是源于县域内城乡关系的基本特征。农村人口就近县域城镇化是城镇化的实践特征，使农民离开了普通村庄，却仍然和村庄社会结构紧密联系。

（一）乡村振兴战略中的县域定位

党的十九大后，乡村振兴战略成为“三农”工作的总抓手。党的二十大报告把乡村振兴战略放在“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的框架下理解，提出“全面推进乡村振兴”，坚持城乡融合发展的基本原则。乡村振兴要解决的是城乡发展不平衡、不充分的问题。2022年我国城镇化率已经达65.22%。即使未来几年，城镇化率达到了70%，也还有几亿人生活在农村。从乡村发展规律来看，推进乡村振兴战略的一个关键是建立健全城乡融合发展的体制机制。乡村的发展和稳定从来不是孤立的，而是和城镇发展联系在一起的。

在乡村振兴战略下，“县域”在城乡融合发展过程中扮演着越来越重要的角色，这和中国特色的城镇化理论是一致的，强调城镇和乡村的融合发展。习近平总书记指出，我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。2021年中央“一号文件”提出，把县域作为城乡融合发展的重要切入点。2022年中央“一号文件”中的“县域”也是高频词。县域既是乡村振兴的主战场，也是新型城镇化末梢节点的承载地，这意味着县域内城乡融合成为城乡融合最为基础和重要的环节。只有实现县域内城乡融合才能实现更高层级区域内的城乡融合。

2021年通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，把城乡融合界定为基本原则，并设一章谈城乡融合，提出实施乡村振兴战略，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，清晰地阐释了乡村振兴和城乡融合的关系。

在乡村振兴战略要求下，城乡关系走向城乡融合发展阶段，既形成了以县域小城镇为中心的农民、农民工主动选择的就近城镇化，也形成了以县域为基础的乡村振兴路径，两者相辅相成。从概念上看，县域是以县城为中心的、乡村为腹地的地域空间。县城尽管居于中心区域，但实际面积相对有限，县域绝大多数空间是乡镇和村庄。县域总人口达到我国总人口的一半以上，是乡村人口主要生活区域，是中国基层社会的底色。有学者比较了新农村建设和乡村振兴战略，认为新农村建设主要是村庄建设，而乡村振兴的实质是县域全面的振兴，就是要通过县域发展带动县域内农民城镇化和农业农村现代化，实现乡村的全面振兴。按照县域社会学的基本判断，“县”是中国特色的国家治理概念，也是社会结构的概念。中国有悠久的郡县制传统，使得县具有完整的地方政权体系及衍生的很强的地方经济、社会和文化共同体，这是西方社会所没有的。县级政府是具备完整政府功能、职能和权力的基层政府，地级以上的政府管辖范围太宽、太大，一般专注于大中城市的建设、发展和管理，无暇顾及农村的发展。县以下的乡镇基层政权组织的功能则不完整，不能起到统筹城乡经济社会协调发展的作用。

（二）县域农民流动的基本特征

在快速工业化城镇化背景下，中国进入大流动时期，流动的主体是从乡村向城镇流动的农民。不同地区发展程度不同，县域内城乡关系性质具有很大的差异性。大多数欠发达地区县域人口向发达地区和大中城市集中。县域城乡关系是“过渡性”的，乡村仍然具有很强的“乡土”特征。少数经济发达地区县域基本实现了工业化与城镇化，城乡融合程度高，形成了现代化的新型城乡关系。

本文重点讨论欠发达地区县域城乡关系。在这样的县域，县域内部包含城镇与乡村，且乡村人口占大多数。相对于中小城市，县城人口规模是不大的，县城及县级市城区人口占全国近9亿城镇常住人口的近30%。其中，县以下乡村的人口比县城常住人口要多得多。国家发改委提供的数据显示：截至2021年年底，我国1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，平均10多万人；394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，平均也才20多万人。比如说，根据统计部门提供的数据，河南省110个县级单位，仅有3个位于郑州周边的县为人口流入状态，其他的县人口均是净流出状态。其中，16个县人口流出率超过30%，50个县人口流出率超过20%。

县域形成了典型的农村常住人口进城的县域城镇化现象。乡村人口通过就业、购房居住、接受教育日益集中于县城，县域常住人口城镇化水平越来越高，县域内城乡关系的变动剧烈。有学者指出，中国农民工的城镇化主要指县域城镇化，相对于外出务工流入城镇，进城购房乃至在城镇定居，这是城镇化的“下半程”。由于县城成为农民家庭的落脚点，农民外出务工收入从过去主要用于回流村庄，到现在主要回流到县城。如何在县城购房及稳定地居住下来成为农民工的新目标。通过在中部三省九县调研，笔者发现县城人口流出普遍，主要是外出务工劳动力，同时县域内农村人口到县城买房、向县城集聚的现象很普遍，县城常住人口城镇化率近年迅速增长。

县城是最低层级的“城市”。农民进入县城的首要动力是获得县城生活的便利，最主要的是县城较好的教育，而不是最终目的地与就业地。在城乡教育差距越来越大的背景下，通过在县城购买一套商品房把子女送到县城读书成了新生代农民工的首要选择。县城教育条件相对优越，有利于下一代通过教育实现阶层跃迁。但是由于农民城镇化的特征是质量不高，农民进入县城居住，并没有和村庄切断联系，还保持半城半乡、半工半耕的生活状态。也就是说，农民工进入县城的一个重要考虑是可以兼顾城乡，既能享受到城镇就业、生活、教育的便利，又能够不和村庄失去联系。

因此，在县城居住的农民家庭形成了“一家三制”。这是县域社会流行的一种较为稳定的家庭关系与分工模式，是新时代农民家庭结构变迁的典型特征，表现在两个方面：家庭成员在空间上分开、在角色上分工。具体来说，男性在外务工，是家庭主要劳动力。女性在家乡附近县城、乡镇“陪读”，就近务工，相对于男性劳动力，她们是“半劳动力”。农村老年人则留守村庄，主要从事农业，就近协助女性劳动力照料家庭，多余的收入供给住在县城的小家庭。

三、促进县域城乡融合的政策实践：四个维度

政策部门及学界从很多角度进行区分，主要偏重于经济发展方面。本文则基于整体的角度，提出分析维度。这一方面是基于长期研究经验，另一方面则是借鉴2021年国家出台的《中华人民共和国乡村振兴促进法》关于城乡融合发展路径的分析，侧重讨论国家和地方政府推动的体制机制变革及效果。下面分别讨论农村土地制度、农村产业发展、农村公共服务、农村基层治理体系四个方面，提出城乡融合发展需要引入城市化的、现代的资源和规则体系，同时要尊重乡村社会的主体性。

（一）政府推动的土地制度改革

土地是财富之母，是乡村振兴的基础性资源。深化农村改革的主线之一是通过改革完善土地制度来调整农民和土地的关系。在十八届三中全会之后的十年，影响城乡融合发展的主要制度安排包括农地制度改革、宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市改革和农村集体产权制度改革。在一系列改革措施下，农村土地产权体系发生了巨大调整。

对大多数农村地区而言，农地和宅基地制度改革最为重要。目前国家层面的改革措施，可以简要概括如下：修订《中华人民共和国农村土地承包法》，在坚持统分结合的双层经营制度的前提下，建立了稳定的农村土地承包经营制度，就土地流转制度建立了土地承包权“三权分置”机制，并鼓励地方政府进行机制层面的创新，如解决影响农业现代化的土地细碎化问题。修订《中华人民共和国土地管理法》，稳定了宅基地管理制度，坚持一户一宅、法定面积、符合规划等原则，出台了诸多遏制宅基地管理乱象的政策文件，探索宅基地“三权分置”的办法，如为宅基地审批管理、宅基地退出集并、宅基地租赁流转等建立了基本操作规则，为乡村建设提供了重要的宅基地制度基础。从国家的角度，农村土地制度改革既要考虑城镇化背景下土地要素流转的需求，也要考虑农村土地制度改革不能忽视农民的基本利益，后者是土地制度改革的底线之一。

一是构建县域城乡要素流动机制，建立农村土地使用权的市场。这对农村产业发展、农民工返乡创业、集体经济发展、农村土地非农化等非常重要，也是自然而然的。土地资源既是重要的生产要素，为农民、集体经济组织及涉农企业提供生产资料，也为农村非农产业发展提供土地空间。农村土地流转市场最为成熟，农村耕地实行所有权、承包权和经营权“三权分置”，承包权保持稳定，经营权可以流转，流转可以有租赁、入股等各类操作办法。农村宅基地和集体经营性建设用地的市场则比较不发达，这源于大多数农村主要产业是农业，对非农建设用地的需求不高。但《中华人民共和国土地管理法》等法律一直为农村提供特殊的农村产业与基础设施建设用地办法，试图以优惠的土地条件促进乡村经济社会发展。以县域为单位来推动城乡融合发展，对地方政府发挥主导作用有很强的积极性。

二是稳定土地的民生保障机制，具体从返乡农民居住、农村老人退养、农民生计模式方面展开。一种流行的论证提出，在社会变迁背景下，现行制度继续限制宅基地、耕地市场化流转不再具有合理性，应该建立“财产化”的农村土地产权制度。这种论证显然忽视了农村社会结构的特征。我国是一个人口规模巨大的发展中国家，现代化持续推进，但是农村社会结构仍然具有乡土社会的特征，表现为农民家庭的生计模式仍然是“半工半耕”的。即使进城也表现为“半城镇化”而不是完全融入城镇。农村的生产生活资源对于维持农民生计模式的稳定仍然很重要，是不能作为“财产”随意进入市场处置的，也不符合农民的需求。也就是说，农村土地制度改革要体现农民和农村的主体性，这和乡村振兴以农民为主体的原则相一致。

（二）融入县域的农村产业发展

农村产业发展是促进城乡融合的关键，关系到乡村振兴的可持续内生动力。少数沿海发达地区在特殊的时期发展起来，成为城市化地带的一部分，但是在大多数地区，农村依旧是农村，农业依旧是主要产业。

新的情况是，在工业化与城镇化推动下，各地农村新业态不断涌现，比较典型的是农业的规模经营、涉农中小企业的发展、依托美丽乡村的乡村旅游，形成了农村一、二、三产业融合发展的新特征。大量财政资源、社会资本下乡，为农业农村现代化带来活力，农村经济逐步融入以城镇为中心的现代经济体系。即使是小农户主导的传统农业，也在现代农业发展背景下获得了新生。就拿传统的粮食生产来说，不再是依靠人力的落后农业。在农村产业体系中，粮食生产是机械化程度最高的，农业机械化依托于农村社会化服务体系，而非单个农业经营者。全国的数据显示，粮食领域综合机械化率达到80%以上，解放了农村劳动力，也为粮食安全、为大规模新增的城镇人口的粮食需求提供了基础。

已有研究侧重于讨论“新产业”的经济效益，较为忽视形成的客观条件，尤其是实践中存在的“特色产业”的经营发展机制。我国农村人口众多，仍然有2亿多劳动力从事农业经营，农村产业发展应当从农民本位出发，基本的经验是立足于专业村、专业镇，在这一基础上形成专业县，构成区域经济竞争力的基础。现代经济体系也要求县域政府整体进行规划，把单个农户或村镇组织起来，因地制宜形成产业发展的布局。从经济地理的角度，作为专业市场的基层生产单位，专业村作为中国特色的基层农业组织方式是农民和市场密切互动过程的产物。从性质来看，面向市场从事特色农业经营的专业村，已经不再是传统村庄，而是高度现代化的、卷入农产品市场的村庄。

在对专业村镇的基层调查过程中，需要注意分析地方政府、社会资本、村社集体、合作经济组织和农民等多元主体的互动关系，把农村产业嵌入当地政治经济社会的整体结构中。比如说专业村的发展增加了村庄内部的社会资本，并增强了其组织能力，这根源于农户拥有基于产业化的共同利益，因之要求形成特殊的地方性规范共识，规范村庄内部的生产及市场秩序，形成“经济共同体”。这是社会学最关注的特征。农户组织的规模是不同的，有可能是熟人朋友范围的非正式组织，目的是更快地销售农产品，也有可能是村社集体范围的组织，提供一项公共服务，还有可能是地方政府推动形成的大范围组织，如建立一个现代的农批市场等。

（三）县域城乡公共服务一体化

公共服务的一体化是城乡融合发展的重要方面。公共服务包括了广泛的内容，公共服务既有政府层面的，还有社区层面的。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》于2022年发布，把县城建设的任务提出来，凸显了推进以县城为重要载体的城镇化建设在城镇化战略中的独特地位和作用。县城是经济发展中心，也是现代公共服务供给的中心。县域经济不发达地区承接国家自上而下转移的财政资源，按照国家政策要求把资源配置到千家万户，促进城乡公共服务一体化。以县域为基本单元推动城乡融合发展，关键是推进城镇基础设施向乡村延伸、公共服务和社会事业向乡村覆盖。但这并不意味着在农村建设和城镇完全一样的基础设施和提供同样的公共服务，需要注意城乡的差异性需求。

在水路电等基础设施日益完善的背景下，农村对更高水平的、更均衡的教育、医疗和养老服务提出了要求，这是当前城乡公共服务一体化体系中的重中之重。教育、医疗、养老无疑都需要以国家投入大量财政资源为前提，建立大量服务性基础设施和建立可持续的公共服务组织机制，这是一个长期的过程。税费改革之后，国家进入城乡统筹发展的新时期，国家把原来由农民自身承担的教育、医疗和养老均纳入财政预算体系，向农村输入大量的资源，历史性地改变了传统农村的自给自足的公共服务体系。比较重要的是公共服务供给体制机制变革：在教育方面，建立了免费的农村九年义务教育体系，由国家财政承担建设学校基础设施、发放教师工资的责任，这是税费改革之前乡村两级组织最重要的负担。在医疗方面，建立了新型农村合作医疗体系，发挥县乡村三级“医共体”的作用，大大提升了农民健康水平，这在疫情防控时期显得尤为重要。在养老方面，国家把农村老年人纳入城乡居民养老保障体系，发放基础养老金，增加了农村老人收入。另外，近年，农村养老服务体系也开始从“兜底型养老”向“普惠型养老”转变，普通的农村老人也能享受到养老公共服务，比较典型的是社区日间照料中心进入农村，形成了有特色的互助式养老。

但也要特别注意，县域需要立足于乡村经济发展水平，承认城乡经济社会发展的差异性。虽然上述服务是公共的，但并不意味着完全免费。个人要获得这些公共服务，仍然要付出部分成本。农民总体上仍然是中低收入群体，难以负担高标准、高成本的公共服务，要保留相对廉价的农村公共服务，这并非城乡不平衡或不平等。恰恰是保留具有农村特色的、廉价的公共服务，通过资源下乡不断扩大农村公共服务的范围，并改进其质量，才促进了城乡平等。拿教育来说，教育城镇化是一种趋势，但是城镇教育是高成本的，和城镇教育相配套的是在城镇居住、就业、消费的生活方式。在城镇接受教育，农民家庭需要支付的市场化教育的费用成倍提高，需要支付大量的配套住房的费用。因此城镇教育需要具体条件具体分析，地方政府需要尊重教育城镇化的规律。

（四）完善基层治理体制与机制

在乡村振兴战略实施中，县域城乡融合发展的政策实施，需要依托基层治理体系展开。《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出，要建立健全“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系。这是乡村治理体系的整体性原则。从经验研究的角度，乡村治理体制最终是服务于有效治理的，其最重要的衡量标准是如何把国家资源下乡和农民需求有效地对接起来，其中最主要的变革措施是建立有效的村级组织体系。

目前有两种村级组织变革方向：一类是在保留简约治理的村级组织基础上，借助资源下乡激活村庄社会，陪养村民自治的能力，解决村庄公共品供给秩序的问题；另一类是引入城市化的、正式化的“社区组织”体系，通过行政方式解决基础公共品供给秩序问题。从目前的趋势来看，无论是发达地区还是欠发达地区，都倾向于采用后者，认为后者是“现代化”的，是更有效的治理体制。其特征是把行政体系延伸到村级组织，期待行政化的村级组织体系能为农民群众提供更好的服务，而服务的成本由自上而下的财政支付。

实际上后者的适用性是比较有限的，在实践过程中也出现了很多问题，这是很多地方的政府重新认识“简约治理”的原因，注重在基层组织农民群众，赋予基层社会更大的村民自治的空间。行政化的村级组织的特征是村干部工资比较稳定、形成坐班制、严格按程序与规则办事。村级组织的行政化反映村级和乡镇（地方政府）的关系，行政化程度越高，村级组织越是地方政府的下级组织或者是派出机构，村民自治的空间越小，村干部越是政府的“代理人”，主要任务是贯彻上级政策。村级组织行政化的前提之一是地方经济发达，能大幅度提高村干部的工资。即使在发达地区，行政化的村级组织的行政效率也不高，并不能提供有效的公共服务。苏南地区一个普通的村庄的常规性公共服务费用达到300万元，是中西部地区一个村庄的10倍以上。

实践也表明，在资源下乡的背景下，村级治理的现代化仍然依赖村级组织。村级组织的构成原则依然可以是简约化的，即使在发达地区，村级组织也并不一定要改革为政府派出机构，而是应该保留一定的村民自治空间，保持村级组织对农民群众的动员机制。在税费改革之前，村民自治空间不大，因为要汲取资源，农民负担很重；在资源下乡背景下，村级治理转向“分配型治理”，村民自治可以发挥较大的作用，形成了绝大多数地区以资源下乡促进城乡融合发展、乡村振兴的方式。成都市长期试验的村级公共服务项目资金的运行方式可以佐证这种设想。2009年，具有前瞻性的四川成都市把村级社会管理和公共服务创新看作四大基础工程之一，制度绩效极为显著。这套制度安排的内核，可以称为“民主化的公共品供给”，即把自上而下的资源下乡和自下而上的村级民主结合起来，推动资源下乡和农民公共品供给需求匹配。其启发是保持简约化的村级组织在引入资源之后制定必要的规则和程序，保障资源使用的公开公正性，通过动员群众的方式用好、用活资源，满足村庄群众对公共品供给的需求。

四、当前县域两种政策实践问题及后果

（一）县城过度扩张与“劣质城镇化”问题

城镇化是工业化推动人口集中的自然而然的一个过程。在县域城镇化建设中，要汲取过去的教训，防止国家积极稳妥的城镇化异化为过度扩张的“城镇化”，催生“劣质城镇化”问题。在发达地区，比如苏南地区，地方政府在2000年左右推动农民大规模集中居住，其背景是发达的工业化。由于农村成为城镇扩大建设的空间，集中居住成为农民的自然需求。广大的中西部欠发达地区并不具备这样的条件，相对分散的居住是当地农民需求。地方政府如果把城镇化率、城镇大规模开发作为政绩目标，推动大规模合村并居、土地流转、农民上楼等做法，则是本末倒置，造成“劣质城镇化”。

类似的政策是限制农民在村庄自建房的政策，一般是在城市规划区内，原因是城市扩张，未来该村庄土地将要被征收。然而，还有一些地区为了推动农民“上楼”集中居住或进城购房，人为限制农民自建房，损害了农民通过分配宅基地以获得基本住房条件的权利。这不仅增加了农民家庭的建房支出，而且对于仍然要在村从事生产、在村庄生活的农民而言，是严重不便的。

为了推动农民进入县城购房，提高城镇化率，支撑地方政府大规模的城镇开发，一些地方政府大力引入以建设“教育新城”为主的流行城镇开发模式。为了吸引农民购房以获得更好的教育机会，地方政府把教育这一核心的公共服务供给作为“城镇房地产开发”的手段，形塑了农民新的教育预期。目前中部地区县城房地产价格高涨，一套普通的县城商品房，约100平方米，一般需要50万元以上，加上利息就等于六七十万元，相当于一个农民家庭十多年的纯收入。大量的农民工收入并不高，进城购房的结果是，农民被卷入了高消费、高负债、高风险的“透支型社会”，造成了县域高社会风险的城镇化。

本文主张地方政府要统筹县域内城乡发展，稳定农村各项制度，继续发挥好乡村“稳定器”和“蓄水池”的功能。县城建设应当与地方经济实力和社会基本情况相匹配，并着重突出其承接资源下乡、服务乡村振兴、统筹城乡基本公共服务的功能定位。在大多数中西部地区，县域发展的工作重心要放在为城乡居民提供公平且有质量的基本公共服务上，解除农民家庭发展和外出务工的后顾之忧，服务于农民收入增长和农民家庭劳动力的稳定再生产。应该避免刻意制造城乡公共服务失衡来倒逼农民进城买房，消耗农民长期的家庭积累；更不能无限制地利用融资杠杆，大规模地借债搞建设，造成县域经济社会发展的风险。

（二）经营村庄与乡村建设“泛景区化”问题

乡村振兴的基础是产业发展。为了推动乡村振兴，地方政府流行的思路是推动新产业、新业态的发展，主导思路是投入大量项目资源、引入工商资本下乡开发村庄，把村庄作为“经营”对象，希望达到发展产业与共同富裕的目标。

从调查来看，地方政府多把乡村旅游作为重点发展方向，造成乡村建设的“泛景区化”问题。比如在美丽乡村建设示范项目中，不同村庄编制的规划书中全部规划了“乡村旅游”产业，都要投资上千万元甚至上亿元进行旅游开发。即使一个并无特色旅游资源的普通村庄，规划书也要人为建构出丰富的自然人文资源，找到“名山”“名人”作依据。在开发经营村庄的过程中，地方政府普遍动员资本下乡投资，并主导乡村旅游产业发展。在乡村旅游经营中，村集体或本村农民合作社作为经营主体的案例罕见。主流的经营模式是：地方政府投入配套基础设施，工商下乡经营管理乡村旅游项目，村集体通过土地资源租赁、提供劳动力等方式分享经营收益。但通过广泛的实地调查发现，这种经营村庄的方式存在很大的隐患，不仅带动农民就业有限，而且带来农业农村发展的风险，导致农村基本的托底作用难以发挥，这背后地方政府“经营”村庄的思维值得反思。

和任何产业一样，乡村旅游需要适宜的自然人文条件，绝大多数村庄并不具备这一资源禀赋。在少数示范性旅游村庄的带动下，全国农村都兴起了投资乡村旅游的热潮。在县域主张“全域旅游”的政策扶持背景下，乡村旅游难免陷入过度竞争，造成资源投入的“内卷化”。乡村旅游项目往往不大、旅游的季节性太强，收益不稳定，景区的辐射带动能力不大，村民收益不高、不稳定，吸纳本地劳动力就业的人数十分有限，越是快速投入造景，越是快速贬值。大规模的乡村旅游热带来乡村发展隐患，造成村集体负债发展，损害农民的长远利益。把集体和农民的资产资源纳入高度市场化的经营，相当于把托底的村集体完全放入市场风险之中。在一些大规模土地流转的地区，工商资本屡屡“跑路”，造成土地抛荒、农民租金没有着落的情况。

本文认为，在当前经济发展格局中，大中城市是中国现代化的龙头，农村则是中国现代化的“压舱石”，发挥托底功能，这是现代经济发展的基本规律。从农民收入结构来看，当前农民致富的机会在城市，而且全国劳动力市场为农民获得丰富的市场资源致富创造了良好的条件。在乡村发展产业，只有少数村庄给部分农民带来高收入的机会。但从整体来看，相对于城市工业，乡村产业带动力十分有限，其主要目的并不是为农民提供致富的源泉，而是为留守的弱势农民群体提供就业，为进城失败的农民提供退路。这就要求政府主要支持农民参与度高、受益面广、市场风险小的产业，使其继续良性发展。在中西部欠发达地区，为了巩固脱贫攻坚成果，地方政府更不能急于求成、层层下达产业发展的指标，把农民拖入高风险的市场经济中。

五、结语：城乡融合时期的县域社会学

学界在县域层面研究乡村振兴战略下的城乡融合发展的实践机制，无疑拓展了社会学传统的研究对象，把抽象的城乡关系操作化了，形成独特的“县域社会学”视角。这种新时代的社会学研究，立足于县域社会、立足于县域城乡关系变迁，体现了社会学的时代性，有利于理解中国基层社会的性质、国家治理体系的特征和城乡融合发展的实践机制，这种知识有望成为中国特色社会学话语体系的一部分，从而能够解释中国在经济快速发展条件下能够保持社会长期稳定的“中国奇迹”的内在逻辑。

本文把这个命题操作为：在乡村振兴战略背景下，以县域为基础的中国特色的城乡融合发展的新秩序如何可能。研究表明，县域构成城乡融合发展的重要切入点，源于乡村振兴战略要求，也源于中国国家治理和城乡社会中县域独特的结构性地位，这是中国特色城乡融合发展理论的重要部分。从普遍的经验来看城乡融合发展，它是自然的经济社会过程，也是国家主动治理的结果，主要涉及土地制度改革、产业发展、公共服务、治理体系四个方面。城乡融合发展，本质上是服务于乡村振兴的，是在尊重乡村主体性的基础上引入现代化的城镇资源和规则体系。从问题导向的角度，本文还提出，需要重视分析城乡融合发展实践中县域地方政府的角色，防止地方政府以城镇化、乡村振兴或城乡融合的名义推动城乡对立冲突，最终损害乡村振兴中农民的长远利益。

社会学是一门经验的学科，需要关注现代化进程中的社会变迁。改革开放以来，中国特色社会学的建设是以费孝通先生为代表的几代学人一直为之努力的事业。其突出特点就是其问题意识具有时代性、人民性、民族性，扎根中国社会的深厚土壤，回应中国式现代化的独特进程。关于中国的哲学社会科学，总书记说，从国情出发，从中国实践中来、到中国实践中去，把论文写在祖国大地上，使理论和政策创新符合中国实际、具有中国特色，不断发展中国特色社会主义政治经济学、社会学。改革开放以来，社会学界聚焦于农村改革、乡镇企业、农民工、单位制、村民自治等重要主题。近年，学界日益聚焦于县域城乡融合发展问题，均体现出社会学学科深深扎根中国社会的时代特征，这符合国家对社会学发展的期望，也需要社会学界继续深化研究新时代提出的新问题。