作者简介：徐勇，1955年7月15日生，汉族，湖北省宜昌市人，教授、博士生导师，中共党员。现为教育部人文社会科学重点研究基地——华中师范大学中国农村研究院名誉院长，教育部首批文科“长江学者”特聘教授。

文章来源：《江苏社会科学》2002年第2期。

内容提要：在中国社会转型中,最深刻的莫过于乡村社会转变。中国乡村社会经历和正在经历着从“散”、“统”、“分”到“合”的不同社会阶段。乡土社会变迁必然伴随，并需要乡村治理结构的转变。从以统”为特点的人民公社,到以分”为主要特点的农村改革时期，乡村治理结构表现为乡村政治”,即在乡一-级恢复建立乡政府,在乡以下的村建立村民委员会,实行村民自治。随着市场化现代化的发展,这一治理结构应该加以创造性转换，建立“县政、乡派、村治”的治理结构，即:县具有更多的治理自主性；乡只是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治；村民委员会主要从事村民自治工作，由此使其治理合理化。

关键词：乡村社会；社会结构转型；乡村治理

中国是一个有着悠久农业文明的大国。在中国社会转型中，乡村社会的转变是最为深刻的。伴随乡村社会的转型，乡村治理的形式和结构也将发生相应的变革。

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从乡村社会的特性看，中国的乡村社会经历和正在经历着四个阶段。第一-阶段的典型特征是“散”。古代农业社会以家庭为生产和生活的基本单位，各家之间缺乏内在经济社会联系和组织性；国家通过“编制户籍”，收取税费，维护秩序，治理社会，户成为国家的基本的行政细胞。因此，古代乡村社会既不是中世纪西欧社会的地方主义，也不是近代西方的个体主义，而是家户本位的家一户主义”，从其内在结构看呈“盘散沙”状态。第二阶段的典型特征是“统”。进入20世纪，伴随现代化的开启，国家政权下沉乡村社会，对分散的乡村社会进行整合和改造，并在人民公社时期达到“极致”。政社合一、权力高度集中的公社组织成为农民生产和生活的基本单位。家户被统合到国家组织体系内，并被结构化。“家—户主义”为国家一-集体主义所取代。第三阶段的典型特征是“分”,即农村改革中出现“分户经营”、“政社分开”、“村企分开”等，家户成为相对独立的组织单元。伴随市场经济和村民自治的进入，个人本位的个体主义开始兴起。第四阶段的典型特征是“合”。家户为单位的生产组织难以抵御自然、市场和社会等多重风险,个体主义必然造成乡村社会的离散化。为此,乡村社会将进入一个由分化到整合的阶段,这一阶段要求强化农民间的合作,增强农民的自组织性和地方治理的自治性。以个体利益为基础的合作主义因此将兴起。

现阶段的中国乡村社会正在经历一个由“分”到“合”的阶段。由分化到整合，由分离到合作，必须依靠相应的治理体系变革。目前，包括村民自治、税费改革在内的单项改革之所以难以取得应有成效，且制肘重重，关键在于整个乡村社会正在发生重大转变，乡村治理体系因此必须进行总体性的结构转换，其基本思路是建立以“县政、乡派、村治”为基本内容的治理结构。

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国家对于社会的治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。一般来讲，权、责、能愈一致，治理体系愈完备。但在不同的社会和政体，权、责、能并不一致，表现出不同的治理结构。特别是政府层级愈多，治理体系愈复杂。

中国的农业社会较发达，专制政体的历史也十分长。这一政体的重要特点是统治权力高度集中于中央，特别是君主。权力的配置由中央到地方，由国家到社会愈来愈小，治理能力也愈来愈弱。由于小农自然经济，作为国家权力的“王权至于县政”，即以命令—服从关系为特征的体制性政府权力直到县一级，县以下实行乡村自治，县令被称之为“亲民之官”。国家对于乡村社会的治理主要表现为规则—遵守关系。国家主要通过法律及以强制力为支撑的意识形态，而不是以直接的行政命令的方式治理乡村社会，只要乡村社会遵守国家意志，政府一般不直接干预乡村生活。这正是古代许多县令同时是诗人，并可在任上经常外出游历的重要原因所在。

只是到了20世纪，国家政权才由县下沉到乡镇。国家政权的下沉主要有两个目的：一是将广阔的农村社会整合到国家的一体化体系；二是从农村汲取现代化所需要的资源。这两个目的经常是冲突的。国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本；当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。20世纪上半期国民政府在大陆的失败，便与此相关。

1949年中华人民共和国建立后，为巩固新的政权，国家在进行土地改革的同时，逐步在县以下建立起乡级政权体系，国家权力向下延伸。但此时的乡级政权所承担的主要是政务，对经济事务并不直接干预。50年代后期形成的人民公社体制的重要特点是“政社合一”，国家权力进一步向乡村社会延伸，行政体系运行的命令—服从关系被引入乡村社会，乡村社会因此为国家体系结构化。这一治理结构对于乡村社会的整合和汲取资源都有着特定的意义，但缺点也显而容见，这就是乡村社会缺乏自主性和活力。

人民公社体制废除后，国家对农村的治理结构表现为“乡政村治”型，即在县以下的乡一级恢复建立乡政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这一治理结构存在十多年，发挥了一定作用，但随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显。其突出问题：

一、乡镇一直未能成为一级完备的政府。完备的政府必须是权、责、能相对一致的政府，从广义政府而言，应包括决策（立法、议事）、行政、司法等功能。但自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就未成为一级完备的政府，不仅不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政，因而也缺乏相应的施政能力。尽管人民公社体制废除和恢复建立乡政府时，国家对乡镇实行“财政包干”，乡镇政府开始有了一些独立的财政能力。但从总体上看，乡镇的财政能力十分有限，特别是以农业为主的乡镇更是如此。这样，与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。权小，就是缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政；责大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。由此使乡镇政府的权、责、能不均衡状态更为突出。

二、自古以来，县一直是基本的行政单位，20世纪以来成为功能愈益完备的基层政府。但是在权力自上而下集中的体制下，县级政府的功能主要是落实上级政府精神，对上级政府负责。同时，县既是城市的尾，更是农村的头，县级政府毕竟是直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。这就使县政府的机构设置既要与上级“对口”，又要考虑直接面对乡村社会的需要，由此使县的机构愈来愈多。与1949年相比，县的机构一般都增加了数倍。而县机构的增加与施政的绩效并不是成正比的。乡镇政府实体的存在，事实上阻隔了县政府与人民群众的联系，造成县政府机构的“衙门化”，县府官员的“官僚化”。作为一级有责任能力的完备的基层政府，却不履行其行事与亲民之责，而成为新一级“管官”的政府。在这种情况下，县级政府的权、责往往是分离的，有决策权力，却不直接承担行事与亲民责任，其决策容易脱离实际或只对上不对下。行事与亲民之责完全由乡镇政府担任，乡镇政府却无相应的决策和行政责任能力，并往往成为政府“恶民”的“挡翦牌”。这正是许多乡镇官员将自己视为上面的“替罪羊”的重要原因所在。近年来一些地方因农民负担重而状告乡政府，乡政府却大感“冤枉”，因为许多收费项目的决策权在县。县乡的关系实际上是县政府领导下的乡长负责制。乡长负责但不领导（决策），县政府领导却不负责，权责严重分离。

三、责任强而权能弱的乡镇政府为了完成上级任务，只有采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，力图在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委员会的行政化。村民委员会虽然是村民群众自治组织，所承担的任务却主要是政府工作。村委会的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏远了村干部与民众的关系。特别是主要承担政府工作的村干部的报酬得由村民承担，这进一步加剧了村民与干部疏离。这正是近年来村干部与群众关系紧张的重要原因所在。虽然村民自治进程中的村委会直接选举和村务公开等方式，试图缓和和密切干群关系，但由于村委会的行政化和村干部的“官僚化”趋向未能根本性改变，其预期成效并不明显。

四、县、乡、村自上而下行政化治理的重要后果就是治理成本急剧加大，农民负担不断加重。一方面，由于缺乏地方民众的制约，县政府的经济社会发展决策容易超出自身的经济实力，造成盲目扩张，如以上所说的T市为了争取和保持省管市的地位，向上报的经济数字大为夸大；另一方面，迅速膨胀的县属机构和人员，使治理成本急剧扩张，这两方面的支出最终都主要由农民承担，农民负担因此不断加重。T市本是江汉平原的一颗明珠，近年却出现历史上少有的土地抛荒问题，其重要原因之一就是农民负担的加重。与县相比，乡镇政府的财政更为困难，其日益增多的机构和人员相当部分只能依靠自己经营经济实体，这与其公共管理职能不仅不符，而且容易导致腐败。一些乡镇成为事实上与民争利的利益集团，其功能是以权谋利，以罚养人。由此阻隔了农民与政府的互动，下情难以上传，上令难以下达。多数乡镇的财政缺口更主要的是向农民伸手。这正是近些年农民普遍感到“一税（农业税）轻，二税（乡统筹村提留）重，各种摊派（主要是政府名义下达的收费）无底洞”的重要原因。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，作为村民自治组织的村干部报酬主要是补贴，即根据村干部为村民所提供的公共服务，由村民决定向其支付一定酬金。但村民委员会的行政化和村干部的“官僚化”，导致村干部报酬的工资化、固定化，且不与为村民提供服务直接联系。由于承担的上级任务重，报酬相对较低，使一部分村干部利用其连接官民的“中介人”身份谋取私利。这必然会进一步增加农民负担。这正是近年来国家在农村推行村务公开，民主监督的重要原因所在。但由于村民委员会的行政化和村干部“官僚化”的问题没有解决，其实际效果尚不理想。

由以上分析可以看出，农村负担的加重不是少数领导人的作风问题，而是一个体制性问题；农民负担只是表面现象，其深层次的原因是乡村治理结构不合理。

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根据本人多年的调查思考，参照古今中外乡村治理经验，并从现实国情出发，我认为，随着市场化、现代化和民主化发展，乡村治理应该进行结构性转换，实行“县政、乡派、村治”。

一、县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。在国家治理体系中，县拥有更多的自主权，主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。为了保证县级政府成为一级责任政府，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。从历史和中外经验看，在赋予县更多自主权的同时赋予其相应的法律责任，并不一定导致地方主义。而在市场化进程中，尽管是自上而下高度集权体制，仍然难于避免地方保护主义。近年来一些沿海地区的主要党政领导都卷入走私活动中，便是典型的例证。将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。

二、县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。乡设乡民代表会议，乡民代表不是专职的，其主要职能是反映民意，并监督乡政府工作。这一变动实际是对现有乡政府事实上是县级派出机构的认定，但可以保证权、责、能的一致性，精简机构，更好地行使事权。特别是近期中央政府决定农村基础教育经费由县财政负责，为乡镇政府减轻许多压力。将乡政府改为县的派出机构，可以将原有为农民提供服务的机构转变为真正的中介机构，主要通过为农民提供服务作为其存在的基础。根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高的地方可实行市镇制，与城镇化程度较低的县乡制并行。目前的县改市，乡改镇没有考虑其产业结构和财政结构基础，是不成功的，相当多数应恢复县乡制。

三、由于政府任务主要由乡派出机构处理，村民委员会只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治，从而使村民委员会真正成为群众性自治组织。村民委员会协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部分地方选聘“村官”合法化。村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。

实行“县政、乡派、村治”的目的是使乡村治理结构中的权、责、能相对均衡，从根本上消除制造和加重农民负担的因素。这一改革并不是一件难以企及的事。近年来城市社区建设中进行的政府体制改革所遵循的“权随责走，费随事转”等原则便可为乡村治理结构改革所借鉴。

更重要的是当今中国已基本具备改善乡村治理结构，给农民以休养生息的条件。其一，经过数十年努力，乡村社会已被高度整合到国家体系，农民对国家的认同感和国家对农民的组织性都十分强。其二，现代化建设和国家财政来源主要依靠工商业而不是农业。即使在农业县份，农业税收也只占财政收的很小一部分。对于国家来说，农业、农村和农民主要是发挥着稳定的功能。所以，改革现行治理体制，对农民“轻徭薄赋”，可进一步促进农村稳定。相反，在市场化不可避免的城乡差距日益扩大的背景下，如果仍然不改革传统的治理结构和方式，从根本上解决农民负担不断加重的问题，“三农”问题的不稳定因素会日益突出，以致严重制约现代化建设。