作者简介：王芳，华东师范大学公共管理学院副教授；余莎，西南财经大学财政税务学院讲师；陈硕，复旦大学经济学院教授。

文献来源：《中国行政管理》2020年09期。

摘要：与央地间纵向关系文献相比，对改革开放以来、特别是1994年分税制改革以来地方政府之间横向关系影响因素的考察则较为匮乏。本文认为地区间经济发展水平差异是影响合作的重要因素。采用2000-2017年我国省级数据并结合重力模型，我们发现经济发展差异的减小会显著增加两省间经济及公共服务合作概率，前者主要由不发达省份的合作积极性提高所实现，而后者主要体现为发达省份主动寻求合作。就政策含义来说，进一步的实证分析发现转移支付制度能够通过降低地方间不平衡来增加地方政府合作意愿。

关键词：财政激励；政府间关系；转移支付

一、引言

对我国地方政府行为的考察是理解转型期社会经济特征的重要视角之一，已有大量文献致力于中央地方财政设置下地方政府行为的研究。和该领域业已积累关于中央-地方间纵向关系的丰富成果相比，对改革开放以来、特别是1994年分税制改革以来地方政府之间横向关系影响因素的考察则较为匮乏。总的来说，地方政府间关系在改革开放之后经历了从分割到合作分割共存的局面。分税制改革之前，地方政府间关系最显著的特征是分割：“分灶吃饭”的财政体制使得地方政府对本地企业的利润拥有剩余索取权，价格双轨制又导致了工业品的价格高于原材料价格。为尽可能保护本地企业创造利润，地方之间呈现原材料争夺与市场封锁的局面。然而这两个因素在90年代中后期以后均不复存在：“双轨制”在1992年已经废除，而1994年的“分税制”财政体制彻底改变了地方政府和本地工业之间的紧密关系。分税制改革后的地方政府更依赖于外资发展本地经济，造成分割的制度性成因被打破。在经济领域，地方政府通过双边或多边合作协议互通资源、共建产业园区及经济圈等多种方式谋求合作。但另一方面，在公共服务合作领域地方政府的合作动力明显不足，在一些议题上甚至相互扯皮及拆台，其中最典型的案例就是跨区域的污染治理问题。

无论分税制前后，妥善处理地方政府间关系始终是中央政府关注的重要议题之一。面对改革开放初期的地方分割，国务院曾多次发文推动横向经济联合、打破地区间市场封锁、搞活商品流通等。分税制改革后，尤其是最近十多年，“促进区域协调发展”是中央政府多次在五年工作计划中提倡的发展战略。党的十九大报告也将“实施区域协调发展战略”作为建设现代化经济体系的重要任务之一。显而易见，地方政府间在经济及公共服务上的合作可以充分发挥区域比较优势及规模经济，是实现上述改革目标的重要路径之一。文献也发现地方政府间合作不光可以避免其竞争带来的竞次问题，也能够通过优化资源配置实现新一轮的经济增长点，这在经济下行的大环境中尤显重要。但当前针对我国政府间合作的讨论相对较为有限，本文的目的在于廓清地方政府合作背后的驱动因素及蕴含的政策含义。

我们认为地区间经济发展水平差异是影响地方政府间关系的重要影响因素。就经济合作而言，地区差异的影响可能从两个相反方向实现：一方面，地区间越相似，合作可能越小：由于彼此发展水平相似的地区存在竞争关系，合作动力可能并不强烈；另一方面，地区间越相似，合作可能反而会扩大：合作更易发挥规模经济效果进而提高效率。同样的，地区间差异也可以解释公共服务方面的合作意向，但预期方向不像对经济发展那样存在两个相反方向。一般来说，两地经济发展水平相当时，两地对公共品的需求结构也类似，因而双方政府更容易在公共服务领域合作。因此，地方经济发展差异对经济及公共服务合作的作用是否存在及作用方向的廓清是一个实证问题。

本研究试图基于2000至2017年的省际数据并结合重力模型对上述假说展开检验。实证研究的观察单位是给定年份的任每两省组合。被解释变量是省级政府间的经济及公共服务合作。核心解释变量为两个地区间的经济发展差异。我们发现经济发展差异的减小会显著增加两省间的两种合作。该发现结果揭示出当前我国地方政府更倾向于与自己发展水平相似的地方展开经济及公共服务合作。就合作的方向来说，地区间经济发展差异只影响不发达省份的经济发展合作主动性、发达省份的公共服务合作主动性，对发达省份的经济发展合作主动性、欠发达省份的公共服务合作主动性没有显著影响。

以上实证结果引申出一个具有政策含义的待检验假说。在我国的财政体制设置中，克服地方发展不平衡的制度设置是分税制改革的转移支付制度。根据现有文献，转移支付制度可以显著提高落后地区的经济增长、缩小地区之间发展差距。-因此我们预期转移支付制度会通过改变地方政府间差异来影响其合作行为。进一步的实证证据证明了该假说：转移支付可以显著提高地方政府合作意愿。我们认为该发现扩展了目前学术界对转移支付的理解：转移支付不仅显著地影响了纵向央地关系下地方政府行为，还起到了调节横向地方政府间关系的作用。

在理论上，本文将地方政府间的横向关系视作地方政府行为之一加以考察，其结论不光有助于我们加深对地方政府的理解，也有助于和该领域现有研究建立联系。同时，传统中央地方关系下对地方政府的考察，认为在各地区在央地关系差异之外，其行为趋于同质且可预测。这种分析模式简化了地方政府行为及决策复杂性，特别是忽视了地方政府彼此之间的横向互动关系。因此，本文可被视作当前中国政治经济学及区域研究领域中逐渐关注的“新地方主义”理论的一部分。

后文结构安排如下：在第二节将介绍现阶段中国地方政府间关系的类型及特点；第三节将介绍本文的实证方法与数据来源；第四节报告实证结果以及相关稳健性检验；最后是结论及政策含义讨论。

二、中国地方政府间的关系：文献、背景与假说

（一）从分割到合作

改革开放之后，中国地方政府间关系经历了从分割到合作的转变。地方分割在上世纪80年代中期到90年代初最为严重，主要表现为各种原材料大战、市场封锁及重复建设等。Young认为这种现象背后的成因是“分灶吃饭”的财政体制及价格双轨制，前者使得地方政府对本地企业的利润有剩余索取权，而后者则导致了工业品的价格高于原材料价格。这两个因素在90年代中后期以后均不复存在：“双轨制”在1992年已经废除，而1994年的“分税制”财政体制彻底改变了地方政府和本地工业之间的紧密关系。分税制改革后的地方政府更依赖于外资发展本地经济，造成分割的制度性成因被打破。与20世纪80年代至90年代地方分割不同的是，现阶段中国地方政府间的关系更加多元。在经济领域，地方政府纷纷通过双边或多边协议互通资源、共建产业园区和经济圈等方式实现合作。图1展示了地方政府间签订的经济及公共服务合作协议数量，从中可以发现：首先，两类合作在2000年后持续增加；其次，经济合作协议数量显著多于公共服务合作。众所周知，地方政府在公共服务合作领域的一些议题上合作意愿较低甚至相互扯皮及拆台。例如，一些政府出于地方保护考虑往往将污染企业放置于行政交界处上风向或者河流上游位置。Cai等发现中国省内最下游县的污染活动比其他县域高20%多，其原因在于中国为了逃避污染的社会成本而将水污染生产活动迁移到了省内最下游的地方。Duvivier和Xiong用河北省污染企业的经验证据发现在分权体制下污染企业更容易集中在边界县区域，这一方面可以规避严格的环境审查，又可以享受毗邻市场与便利交通。除区分地方政府合作的内容，我们还统计了地方政府合作的方向：在样本中，穷省向富省成功寻求合作的案例有213个，签订协议数总计为285个；富省向穷省成功寻求合作的案例有203个，签订协议数为246个，此二者并没有显著的差异。

从合作内容来看，政府间合作可以分为经济发展合作与公共服务合作两类。经济发展领域合作主要包括：通过产业园区共建实现产业转移，促进资本、技术及人才等要素在两地间流动及配置；交通基础设置建设以降低两地间物流成本进而促进双边贸易；鼓励企业合作资源共享；以及其他方式比如旅游方面的合作等。一些文献已经发现这些合作对于推动区域经济发展有显著的正面影响：例如，地方合作可以促进经济一体化，引导区域间的产业转移，调节土地资源配置结构等等。公共服务合作则包括：共同维护市场秩序打击违法犯罪、共同保护资源与环境、加强两地医疗卫生保障体系建设以及促进两地科技文化及教育事业交流等。公共服务方面的合作既有成功的案例，比如浙江安徽两省就新安江流域建立了全国首个跨省区流域生态补偿机制、长三角城市在黄浦江死猪事件之后签订了《长三角城市环境保护合作（合肥）宣言》以期合作治理生态。当然，也有很多失败案例，例如淮河跨区域污染治理仍然没有有效解决。

（二）地区差异与地方政府间合作：一个假说

致力于解释中国经济增长的文献，不管是财政分权还是官员晋升锦标赛理论，均强调地区竞争而非地区合作。如果将合作或竞争视作地方政府理性行为的话，只要合作为官员晋升带来的收益大于其成本，地区间合作依然会发生。-但乔宝云等认为晋升锦标赛框架下地方之间没有合作动力，在分权框架下地方才可能通过合作解决跨区域公共品供给及外部效应等问题。由于缺乏系统数据，目前学界对于地方政府合作的决定因素及相关政策介入方面均涉及不多。本文试图通过建立省级经济和公共服务合作的数据系统探索这些问题。

就合作的决定因素来说，我们认为地区间差异程度会显著影响两地政府在经济和公共服务领域的合作意向。就经济合作而言，该异质性发挥作用的原因可能来自以下两个相反的方面：一方面，地区差异越小合作可能越小：在以经济绩效为主要考核指标的晋升锦标体制下，地方政府为发展经济而开展了激烈的竞争，彼此相似的地区由于存在竞争关系导致合作意向较低；另一方面，地区间越相似，合作可能反而会扩大：相似性不光有利于合作谈判，也更易发挥规模经济效果进而提高效率。中国近年来陆续出现跨地区经济圈，比如环渤海经济圈、长三角经济圈及珠江三角洲经济圈都位于经济发展水平相似地区。相比较而言，关于公共服务合作背后决定因素的讨论依然较为初步。这一定程度上反映了当前地方政府激励所造成的治理偏重：发展地方经济的激励远大于提供公共服务。尽管如此，我们依然认为地区间差异同样能够解释双方在公共服务方面合作的意向，但预期作用为同一个方向：两地经济发展水平相当时，两地对公共品的需求结构也类似，双方政府就更容易在公共服务领域合作。此外，公共服务的提供也存在显著的规模经济问题，这在处理跨界环境污染之类的问题时较为突出，因此，地方间政府便有动力通过合作方式协调处理，也更容易形成多元主体参与的合作网络。综上所述，我们认为地区间差异均可能影响地方政府间在经济及公共服务方面的合作可能。

如果上述假说能够得到经验证据的支持，其政策含义在于可以通过缩小地区发展差距来促进合作进而改善地方政府之间的横向关系。在我国的财政体制设置中，克服地方发展不平衡的制度设置是分税制改革的转移支付制度：分税制改革提升了中央财力，使其可以通过转移支付这一政策工具协调区域发展。现有研究发现转移支付可以增加地方政府在基础设施与公共服务等方面的财政支出进而促进经济增长。大量转移支付资金向中西部等落后地区倾斜有助于缩小区域间的发展差距。本文假设经济发展差距小的地方间更有可能建立合作关系，因此我们预期转移支付制度可通过缩小地区间差距来促进地方政府合作。以下实证考察将基于重力模型及面板数据方法分别检验地区差异、转移支付对政府间合作的影响。

三、实证模型及数据

（一）模型设置

本部分将采用重力模型方法检验地区差异对地方政府间合作行为的影响。重力模型是探索双边贸易决定因素所广泛采用的方法之一。该方法已被用来研究我国的地方市场分割、贸易保护及区域一体化等问题。实证研究的被解释变量是两个省是否签订合作协议及协议的数量，核心解释变量为经济发展水平差异。模型设置如下：

式中，下标i，j，t分别表示i省，j省，t年。被解释变量用向量Y表示，包括两省市某年份是否签订经济发展合作协议、签订经济发展协议数、是否签订公共服务合作协议、签订公共服务合作协议数。Xijt表示地方政府合作的影响因素，包括：①核心解释变量gdpijt，即两省市人均GDP对数之差的绝对值，用来表示两省在该年的经济发展水平差异；②三个控制变量，分别是：fisijt，即两省市财政自主度之差的绝对值，用来考察财政激励的影响；openijt，即两省市贸易依存度（进出口总额占GDP之比）之差的绝对值，用来考察开放市场的影响；soeijt，即两省市国企工业总产值占GDP比重之差的绝对值，用来考察经济结构以及政府干预的影响；③其他影响因素，包括两省市之间的距离Dij，用省会城市间的最短铁路里程测量，省市固定效应Φ，年份固定效应yeart，以及其他没有纳入模型控制的随机因素εijt等。

对于上述模型，当被解释变量为是否合作时，我们采用Logit模型进行估计，当被解释变量为合作协议数时，我们采用Poisson模型进行估计。β即为本文感兴趣的待估参数。如上文所述，当因变量是经济发展合作时，我们预期β可正可负，当其显著为正时表示两省市经济发展差异越大就越可能开展经济发展相关的合作，为负时则正好相反。当因变量为公共服务合作时，我们预期β为正。

（二）数据

实证研究所基于的数据覆盖2000至2017年，观察单位是给定年份的任每两省组合。地方政府合作协议的相关信息为作者根据各省机关报信息整理，具体过程见本文附录。该指标具体用是否合作及合作强度表示，前者为虚拟变量，后者为合作协议数量。表1汇报了实证所需数据的指标含义及统计描述。

四、实证结果

（一）政府间合作的影响因素

我们首先检验两省间经济发展差异对经济合作的影响，估计结果见表2。其中第（1）-（2）列的被解释变量为是否有经济发展方面的合作。相应的方程采用Logit模型估计。（3）-（4）的被解释变量为经济合作的协议数量。相应的方程采用Poisson模型估计。（2）和（4）列在（1）和（3）列的基础上进一步控制了财政激励、开放程度及国有经济比重的差异。我们发现，估计结果一致地显示经济发展差异减小显著的增加两省间经济合作：两地人均GDP差异降低1%，两省市政府签订经济发展合作协议的概率会增加约0.4%，两省市政府签订经济发展合作协议的数量会增长约12%。该结果揭示出当前我国地方政府更倾向于与自己发展水平相似的地方共同努力打造经济圈以实现区域经济一体化及规模经济。

就其他控制变量来说，两省市财政自主度及开放程度差异并不影响两省间是否建立经济发展合作关系。这意味着地方政府间并没有因为税收竞争及国际贸易而放弃国内合作。但国有经济比重差异显著影响政府间是否开展经济发展合作及合作强度：国企比重差异每增长1%，两地方政府建立经济发展合作关系的概率将提高0.4%，签订的合作协议数将增长20%。我们认为这可能是由于地方政府对国有企业的依赖所致。研究表明，在转型期的中国，地方政府更有意愿保护承担了更多政策负担、维护当地福利的国有企业，从而采取市场分割、阻碍新进企业的立场，因此不难理解国企占比相似的两个省市更不容易建立起合作关系。

我们用同样的模型设置估计经济发展差异对公共服务合作的影响，实证结果见表3。和表2的结论相似，公共服务合作与否及合作强度同样随着两省间经济发展水平差异变小而增加：两地人均GDP差异降低1%，两省市政府签订公共服务合作协议的概率会增加约0.1%，两省市政府签订公共服务合作协议的数量会增长约0.7%。该结果揭示出当前我国地方政府更倾向于与自己发展水平相似的地方携手提供公共服务以满足两地居民相似的公共需求，例如解决跨区域公共品供给、外部效应等。就其他控制变量来说，地方财政自主性指标对公共服务领域的合作没有显著作用。开放程度会增加合作的可能，但对合作的强度无显著影响。和对经济发展合作作用相反，国企比重对公共服务合作没有作用，这意味着国企在地方合作中的作用主要体现在经济发展上。

综上所述，经济发展水平差异的扩大降低了省级间经济及公共服务合作的概率。就合作的方向来说，欠发达地区更有动力谋求经济合作，而发达地区则有动力在省际间推动公共服务合作。地区差异在政府间合作所扮演的显著作用自然让我们想到转移支付在其中的作用。旨在降低地区间发展差距的转移支付制度预期会增加政府间合作，以下将实证检验该假说。

（二）合作方向：谁主动发起合作

上述结果揭示出经济发展差异对省际经济及公共服务合作的决定作用。另外一个需要廓清的问题是合作方向：哪一方是合作的主动方。我们将总样本分为两个子样本：（1）经济发展落后省主动向发达省寻求合作，此时欠发达省为合作主动方，发达省为合作被动方；（2）发达省向落后省寻求合作，此时欠发达省为合作被动方，发达省为合作主动方。估计结果见表4A，其中（1）和（2）列的被解释变量分别是欠发达省份是否主动寻求合作及合作强度，（3）和（4）列是发达省份是否主动寻求合作及合作强度。我们发现，经济发展差异只影响不发达省份的合作主动性：当双方人均GDP增长率差异降低1%时，欠发达省份主动签订经济发展合作协议的概率将提高约0.6%，数量将增加4.3%。但经济发展差异对发达省份的合作主动性没有显著影响。就其他控制变量来说，国有企业比重的差异会显著降低欠发达地区经济合作的意愿，对发达地区的合作意愿没有影响。换言之，表2的实证结果主要体现为欠发达省市向发达省市寻求的合作。

表4进一步检验经济发展差异对发达及欠发达地区公共服务合作意愿的影响。与表3结果一致的是，我们发现省际间的经济发展差异扩大同样会减少公共服务合作可能性，但主要体现在发达省份主动谋求的公共服务类合作：当两地人均GDP增长差异增加1%时，发达省市主动与欠发达省市签订公共服务合作协议的概率将减少0.03%，签订的合作协议，数量减少3.81%。

五、转移支付与地方政府间合作

自分税制改革以来，中央财力得到不断加强，转移支付在调节央地关系上日益发挥着重要的作用。现有研究发现一般性转移支付和专项转移支付均可以促进贫困落后地区的经济增长，缩小区域间经济发展差距。结合上文发现，我们预期转移支付可以通过改变地区发展差距来影响地区间合作，以下将检验该假说。

实证检验转移支付对地方政府合作意愿影响的被解释变量包括4个：该省该年是否有经济合作及合作协议数量、是否有公共服务合作及合作协议数量。核心解释变量是人均转移支付对数值，该变量等于中央对地方的财政补助减去税收返还后取对数值。此外，我们也控制了开放程度及国企比重等控制变量，控制了省市固定效应和年份固定效应。另外，由于此时我们更关注合作伙伴关系中的一方，实证模型中就不再需要控制距离。与上一节相同，我们分别采用Logit模型、Poisson模型来估计是否合作、合作协议数量。图2展示了核心解释变量对上述4个被解释变量估计结果的点估计值及相应95%置信区间。

图2的结果显示转移支付可以显著提高地方政府合作意愿。具体来说，每提高10%的人均转移支付可以分别增加26%和10%左右的经济及公共合作概率，分别提高经济和公共服务合作协议数量7.32和4.37个。我们在方程中增加人均GDP、民族地区以及人口年龄结构之后上述发现依然成立。上述发现意味着转移支付制度的确可以促进地方合作，特别是对经济发展合作的促进作用更加明显。

上述结果不仅对于中国区域经济发展有着重要的现实指导意义，从理论的角度来看，我们认为它还扩展了目前学术界对转移支付的理解：转移支付不仅可以降低地区间不平等、提高地方公共服务水平、优化地方财政支出结构等，还起到了显著调节地方政府间关系的作用。该结论与现有文献观点一致：转移支付可降低地方竞争及增强地方合作。就其机制来说，现有文献强调将转移支付当成中央促进地方参与区域分工的激励工具，我们则更关注转移支付通过降低地方异质性而推动合作。

六、结论

对我国地方政府行为的考察是理解转型期社会经济特征的重要视角之一，已有大量文献致力于中央地方财政设置下地方政府行为的研究。和该领域业已积累关于中央-地方间纵向关系的丰富成果相比，对改革开放以来，特别是1994年分税制改革以来地方政府之间横向关系影响因素考察则较为匮乏。本文认为，地区间经济发展水平差异是影响地方政府间关系的重要影响因素。采用中国2000-2017年省级数据并结合模型方法对上述假说展开检验。我们发现经济发展差异的减小会显著增加两省间的两种合作。就合作的方向来说，我们发现，地区间经济发展差异只影响不发达省份的合作主动性，但对发达省份的合作主动性没有显著影响。结合在我国的财政体制设置中，克服地方发展不平衡的制度设置是分税制改革的转移支付制度。我们因此进一步检验了转移支付制度对地方政府合作行为。进一步的实证证据证明了该假设：转移支付可以显著提高地方政府合作意愿。

我们认为本文的发现将地方政府间的横向关系视作地方政府行为之一加以考察，其结论不光有助于我们加深对地方政府的理解，也有助于和该领域现有研究建立联系。同时，就政策含义来说，本文结论扩展了目前学术界对转移支付的理解：转移支付不仅显著地影响了地方政府行为，还起到了显著调节地方政府间关系的作用；继续增加对落后地区的转移支付以及优化转移支付结构有助于促进地方合作，进一步实现区域平衡发展。