作者简介：张国磊，广东金融学院公共政策与治理创新研究中心副教授；张燕妮，广州工商学院管理学院助理研究员。
文献来源：《理论与改革》2021年第2期。
摘要：农村基层治理是国家治理体系的重要组成部分，也是各级政府提升社会治理能力的重要抓手。以“包发展、包党建、包稳定”为主导的联镇包村制度是地方政府回应国家加强农村基层治理的一项制度安排，在制度运行中显现出如下特点：组织高层依赖权威治理，化解政策执行阻力；委派单位依赖代理治理，缓和基层社会矛盾；驻村干部依赖指标治理，提高主体责任意识的科层制路径依赖特性。在压力型体制下，不同行动者的行动逻辑显现出差异化：组织高层由“权威动员”向“参与互动”转变；委派单位由“分利失序”向“合作共治”转变；驻村干部由“被动回应”向“主动服务”转变。这种反科层化的运作方式推动联镇包村制度运行，以此提升基层自治组织的治理能力，进而推动农村基层走向“善治”。
关键词：农村基层治理；联镇包村；科层制；路径依赖；反科层化
一、问题的提出
党的十九届五中全会提出在“十四五”期间努力实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标，为新时代社会治理的制度建设指明了方向，也为各级地方政府创新农村基层治理方式提供了新思路。在计划经济体制时期，国家通过单位制加强对政治、经济和社会的“总体性支配”，这种制度安排在割裂政社之间内部联系的同时，也导致农村基层治理陷入“内卷化”困境。随着计划经济体制消解，国家行政权力不断上收，社会管理的功能逐渐从单位中剥离，大量的管理事务与许多社会职能“嫁接”到基层社区体系中。换言之，单位所承载的政治和经济功能被释放出来，逐渐向社会管理回归，日益成为纯经济或社会意义的组织，因而难以充当“治理难题的容器”。国家对基层社会的控制也逐渐由“总体性支配”转变为科层化的技术治理，即政府依托行政权力将社会管理职能纳入法制化与规范化体系，并与各类型的社会组织互动与协作，由此形成边界清晰的多元化农村基层治理新共同体，在打破原有自治主体对农村基层治理垄断的同时，也有效地弥补基层组织封闭、运行僵化等缺陷，使治理绩效不断提升。
然而，农村税费的改革，不仅弱化了基层政府的财政汲取能力，也使得依靠上级转移支付的行政运作方式难以支撑新一轮的农村发展（实施乡村振兴战略），基层政权“悬浮化”、治理主体“不在场”等问题日益显现。由于国家行政力量与基层自治力量之间的“不均衡”相互渗透，使得农村基层治理陷入失序的状态，即基层组织“自下而上”的自治内生力量不足，使得“自上而下”的国家行政力量仍发挥着主导作用，农村基层治理显现出政府行政性与社会自治性“双重性质”。由于单位功能的逐步弱化，社会从有规则、蜂窝状的单元型社会向不规则、原子化的个体型社会转型，给农村基层治理带来了新的挑战。现有基层治理研究主要有城市、农村与城乡三种路径，具体如下：
首先，“国家一社会”框架下的城市基层治理。新中国成立后，传统社会的差序格局逐渐被打破，“政社合一”的单位制无形中压缩了基层社会的独立性、自主性和自治性。由于高度功利性的管理体制和政绩评价机制等因素的制约，中国城市基层治理主体难以形成非正式联盟。街道办事处和居委会的主要作用是实现单位领域之外社会空间的“准单位化”管控。城市政府依赖“街居制”与“单位制”的行政体系对基层社会进行“单向管制”，因而难以有效回应群众诉求。随着城市管理重心不断下移，街道组织所要承担的职能急剧膨胀，虽然变成了“准政府”但却没有相应的管理权力和资源。因此，地方政府需要通过正式与非正式的“双轨运作”来实现“条块”协调治理的目标，并以网格化管理的方式加强城市社区治理。
其次，“传统一现代”演进下的农村基层治理。传统中国社会依靠乡绅或地方精英进行治理，这种治理方式忽视了被治理者及其对自上而下治理实践的策略性应对。乡村精英善于利用自身的社会关系网，并借助传统文化的感召力，促成合法“话语”以确保其治理行为得到民众的信任。在社会转型的过程中，基层治理单位从纵向的“统治功能”转换为横向的“治理功能”横向的“单单位治理”转换成“多单位治理”。但在农村场域仍存在非此即彼的博弈偏向或互不相干的独立倾向，以“行政一命令”为主导的基层治理方式加剧了基层政权的“附属行政化”趋势。因此，基层政府应根据村庄的发展水平和农民需求，实施差异化的治理策略，在党建引领下走向“合作共治”轨道。
最后，“单一—多元”过渡下的城乡基层治理。在传统社会管控逻辑指引下，基层政府仍处在不断加强单中心行政权威管控之中，与社会发展和民众需求脱节。问虽然当前的城乡基层治理呈现出政社协作互动协同、社会治理与公共服务创新并举、城乡基层行政体制改革联动的发展特征，但“村民自治”是建立在农村土地集体所有制基础之上，因而城乡居民存在户籍、土地产权与身份的差别。由于财权和事权不匹配，以及预算软约束等因素的制约，城乡基层治理缺乏坚实的经济基础，亟需通过“微治理”予以改变。因此，城乡基层治理体系的构建要向现代治理技术转型，使城乡要素交换与分配实现公平正义，进而形成一种结构性的互助关系。
总体来看，在治理权力格局中，从城市到农村，再到城乡基层治理，政府所掌控的资源远大于其他社会主体。尤其在“强国家一弱社会”的背景下，社会依附于国家行政运作体系，成为基层政权建设的资源供给者，其自治的功能难以发挥。虽然国家不断加强农村基层治理的制度供给，但在各级政府的策略性应对下，实际上又回归到传统的“社会管控”状态，不仅造成治理体制僵化，也使得农村基层治理陷入“内卷化”的路径依赖之中。既有文献从“国家一社会”的二元分析框架对城市、农村与城乡基层治理进行了探讨。一部分学者认为基层治理是国家治理的需要：随着改革开放的深入推进，国家已具备农村基层治理的经济供给能力与维护基层社会秩序的管理能力，因而能够依赖科层制体系自上而下推进农村基层治理。另一种观点认为基层治理是基层社会的需要：由于村民自治制度的弊端日益凸显，逐渐异化为“村委会自治”，村民的政治参与渠道过窄，加上各主体（村党支部、村委会、体制外精英与村民）在治理过程中处于一种互不信任的竞争态势，导致村庄公共利益受损，而基层社会难以自主扭转这种“分利失序”的局面。有鉴于此，本文首先以桂南Q市农村基层治理模式的联镇包村为样本，通过实地调研探寻不同主体在农村基层治理中的行动逻辑。其次从科层制的路径依赖探讨地方政府如何依赖科层制运行体系将联镇包村从制度的顶层设计转变为底层实践。最后从反科层化运作阐述组织高层、委派单位与驻村干部如何突破科层制的层级束缚，推动联镇包村中的各项制度安排，以此回应农村基层治理是科层制的路径依赖抑或反科层化取向。
二、个案描述与分析框架
（一）个案描述：Q市联镇包村的总体情况
Q市位于广西南部，区域面积10842平方公里，人口约380万，下辖“两县两区”（P县、L县、N区、B区）。2018年GDP比上年增长6%；财政收入为148.01亿元，比上年增长2.02%；一般公共预算收入为54.1亿元，比上年增长2.45%；2018年城镇和农村居民人均可支配收入分别增长6.6%和8.6%。
为提升农村基层治理绩效，缓解地方财政供给不足的压力，2012年Q市实行联镇包村制度，即建立“一竿子插到底”的直接联系群众制度，要求组织高层（市厅级领导）分别联系1—2个镇、1个贫困村、1个示范村、5户联系户，并实行包发展、包党建、包稳定的“三包”责任制。一方面，建立由高层领导牵头、职能部门跟进、治村团队协作的工作机制，将政府职能与公共服务下移，有效地推动“千联千百联百”活动的开展。据统计，2012年Q市38名厅级领导全部联镇包村，共联系全市64个镇（街道）、76个村、380户群众。另一方面，各县（区）、镇四大班子领导按照文件要求落实联镇包村主体责任制，实现全市64个镇（街道）、1028个行政村（社区）市、县（区）、镇三级领导联镇包村全覆盖。
总体来看，联镇包村是新时代Q市政府“走群众路线”的重要举措，也是强化基层党组织建设与创新社会治理的需要，有利于整合部门资源、将治村工作一包到底、实现基层治理和公共服务全覆盖。换言之，联镇包村是党的群众路线教育实践活动工作的延伸，将经济发展、组织建设和基层稳定与联系工作进行有效融合。选派到基层的驻村干部不仅要做好经济发展的服务员、组织建设的指导员和矛盾纠纷的调解员，更要扎根基层，着力解决群众的实际问题。联镇包村的制度供给在一定程度上提升了农村基层治理的绩效，尤其在反贫困治理、美丽乡村建设和基层党组织建设等领域成效显著，并成为其他地区借鉴的经验样本。笔者于2020年8月至11月对桂南Q市“两县两区”部分乡镇与村庄进行不定期调研，着重研究在不同资源禀赋（村庄自然资源与干部个人权威）条件下，各行动者采取何种行动策略（科层制的逻辑抑或反科层化的行动）推动联镇包村制度运作，以及在此过程中遭遇何种困境，由此诠释当前农村基层治理的内在机理与背后的运作逻辑。
（二）分析框架：科层制与反科层化的两个维度解释
科层制是一种组织结构，马克斯•韦伯认为科层制是现代社会实施合法合理统治的“理想组织类型”，具有细密的分工和复杂的规章制度，是一种以正式规则为主的管理制度。这种理性科层制组织具有权力等级、专门化、照章办事与非人格化的四大特征。因此，科层制的工具理性要求政府各职能部门具备专门化技能，在各自的管辖领域各司其职，并强调对上级和对正式制度负责。
１．以科层制的路径依赖消解政策执行阻力
联镇包村的制度化运作显现出科层制的路径依赖特征。一方面，在国家加强农村基层治理的情境下，Q市政府遵循科层制的运作逻辑，派出专业化部门和职业化人员落实联镇包村的各项任务。另一方面，在压力型体制下，上级政府将联镇包村任务进行层层分解与加码，并通过目标责任制考核来督促各行动者完成高要求的目标。首先，Q市政府将国家治理政策融入联镇包村的制度安排中，并结合各部门实际对驻村干部的职责范围进行清晰划分，以确保其履职到位。其次，Q市按照“市一县一镇”三个等级对驻村干部的权力进行划分，上下级之间的权威与职权关系具有差异性，并受到上级部门的监管。再次，由于治村效果的优劣程度决定着驻村干部是否得到晋升，因而各驻村干部实际上处在资源的恶性竞争中。最后，驻村干部不得干预基层自治组织的决策活动，需要按照联镇包村的各项要求履行职责，以确保委派单位考核目标的实现。
路径依赖是指经济、社会或技术等系统一旦进入某个路径（不论好坏），就会在惯性的作用下不断自我强化，并且锁定在这一特定路径上，这种锁定既有可能是有效率的，也有可能是无效率的。换言之，制度选择就好比道路选择，一旦选定某种制度，就会在惯性的作用下不断强化，也就是在制度变迁中会出现一些无效率制度在一定历史时期内驻存的现象。网路径依赖强调系统变迁中的时间因素，强调历史的“滞后”作用。一旦达到某个临界点，系统便陷入锁定状态，即出现报酬递增、正反馈、自增强现象。新的治理技术被采用往往具有收益递增性质，其可以凭借占先的优势，扩大规模降低成本，进而实现自我增强的良性循环。作为一种治理模式，联镇包村制度是地方政府提升基层治理制度化的外在表现，能够被选择，说明该制度具有一定的优越性，即突破科层制的执行僵化困境。但制度化运作无法脱离科层制体系，因为一项制度从顶层设计到底层实践的合法性是由科层组织决定的。换言之，联镇包村制度的可持续化运作，不仅需要各行动者自上而下的衔接与配合，也需要正式制度所赋予的合法性基础。
2．以反科层化的行动取向获取治村资源
在路径依赖效应的影响下，联镇包村制度运作可能进入良性的循环轨道，有效地提升基层组织的治理能力；也有可能陷入恶性循环状态，导致农村基层治理失灵，甚至在制度运行中由于底层回应不足而被迫终止。在传统管理的路径依赖与新的治理秩序尚未形成的情境下，国家政策仍需要依赖科层制体系进行落实，但在资源与权威双重匮乏的情况下，催生了各驻村干部反科层化运作的行动取向。在压力型体制下，各驻村干部所要承担的农村基层治理任务不断增多，如不进行策略性“变通”，将难以完成任务，不仅会影响自身的政治前途，也会影响到单位的年终绩效奖励。因此，反科层化的行动取向是各行动者（组织高层、委派单位与驻村干部）在任期有限的情况下完成上级下达的高指标任务的路径选择，也是跨部门整合资源的必经之路。
作为任务发起人，Q市委组织部根据村庄治理的需求划分驻村干部的任务（分田到户），并通过不定期督查的方式督促驻村干部履职。作为任务承接人，各委派单位按照责任包干的原则对所承包的村庄进行体制内资源供给。路径依赖效应对当前农村基层治理所面临的困境具有一定的解释力。如国家通过构建正式制度嵌入农村基层治理，政府通过科层制体系将执政理念融入制度化建设中，由此加强对乡村社会的控制。但由于基层组织“行政化”与村民自治“形式化”使得基层社会充满诸多不确定性，因而国家治理任务仍需要通过科层制的路径依赖予以落实。
总体来看，虽然各级地方通过加大均衡性转移支付来提升农村公共服务供给水平，但这种自上而下的路径依赖供给方式难以满足所有村庄的多元化公共服务需求，致使推动农村社会走向“善治”的国家治理目标难以实现。现有农村基层治理模式是一元的、垂直的和单向度的，但基层社会是多元的、复杂的，因而无法沿用计划经济时期的传统管控手段（资源垄断、组织渗透与工作覆盖）“统揽一切”，这就给予了基层政府运用非正式手段（反科层化运作）的操作空间。反科层化运作是以科层制为基础，依附于科层制的运作体系内。一方面，科层制按照等级划分各驻村干部的行政级别，使其在联镇包村过程中具有非人格化的特征，进而推动各项任务落实。另一方面，差异化的等级权威能够驱动各驻村干部努力实现治村目标，但科层制的层级节制可能会阻碍体制内资源均衡性分配，因而通过反科层化获取项目资源则成为各驻村干部的主要途径。
三、联镇包村的运行逻辑：科层制的路径依赖
农村税费改革后，国家对农村社会的管理逐渐从过度的“财政汲取”向适当的“资源供给”转变，在赋予基层政权自主治理权力的同时，也相应提升了基层自治组织的治理能力。然而，大量的社会事务不断上移至基层政府，其角色逐渐演变为“全能型”政权——无所不能，无所不包，但囿于财政供给不足，使得新一轮的农村发展和基层政权建设难以保障。由于遭受多重因素的束缚，基层政府更倾向于依赖科层制的运作逻辑推动联镇包村的各项任务。
（一）依赖权威治理，化解制度运行阻力
我国是一种以“上下对口”的层级制和“合并同类”的职能制相结合而建立起来的行政管理体制。政府的运作体系主要由纵向“条条”部门与横向“块块”部门组成，纵向的央地关系与横向的府际关系构成了完整的科层制权力结构。科层制的运作不仅需要上下级之间的衔接，也需要平级之间的配合，因而农村基层治理自然而然被转化为各“条块”部门的外部化行动。从联镇包村制度运作来看，率先由Q市政府发起，到县级政府分解，再到乡镇政府落实。囿于层级节制而导致信息不对称的缘故，Q市政府“一把手”难以通过各“条块”部门及时了解农村基层治理的真实情况，因而需要通过“高位推动”的方式将个人治村理念纳入联镇包村任务中，并以调研、暗访与督查等非常规手段掌控治村的全过程。在此过程中，Q市政府将治理权威下放到各职能部门，并根据联镇包村的既定要求对各驻村干部进行全过程管理与监督，以确保组织高层的治村理念与新一轮的农村发展需求相衔接。然而，这种依赖权威治理的制度化手段要想达到预期目标，就必须确保各“条块”部门形成“上令下达，下信上传”的垂直管理链条。换言之，纵向的科层权威不仅确保政令畅通，也能促使农村基层治理情况逐级反馈至高层，横向的协作配合不仅能减少驻村执行阻力，也能化解信息传递过程中失真的困境。如“N区X镇的第一书记在任期间，利用其行政权威与社会关系网，积极跑项目、拉资金，共规划实施5段约4.5公里的道路，人饮工程2处，村屯绿化面积5000平方米”。可见，Q市政府依赖权威治理的方式驱动各驻村干部下基层“下得去”，使农村基层治理问题上传“上得来”，也从侧面反映出科层制的等级结构所塑造的差序行政权威能够减少联镇包村制度运行阻力。驻村干部的行政级别越高，科层权威就越大，对体制内资源的控制和分配权越大，治村效果越显著。
（二）依赖代理治理，缓和基层社会矛盾
代理治理是指基层政府代表国家治理基层社会，基层政府是国家在基层的政权代理人。在社会转型过程中，国家通过“政社合一”的制度设计和“以政统社”的实践路径加强对农村社会的“总体性支配”，不仅抑制了基层组织的自主治理能力，也造成农村基层治理陷入“主体性缺失”的困境。改革开放后，国家以经济建设为中心，在缓和政社紧张关系的同时，也推动基层自治走向协商民主化。这种以自我管理、自我教育、自我服务的“软治理”模式所形成的“乡政村治”的权力格局，不仅打破了计划经济体制时期僵化的管理体制，也给予了基层社会一定的自治空间。但在农村税费改革后，基层自治组织过于关注“唯上”的“硬指标”任务，而对于“唯下”服务群众的“软指标”则显得力不从心。加之当前大量村集体经济瓦解，基层组织涣散，机构不健全，干部流失等问题突出，使得许多惠农政策难以落地。虽然按照科层制的运作逻辑可以推动联镇包村走向底层实践，但制度化运作无法排斥基层政府这个国家行政权力的代理人，更无法脱离各驻村干部组成的治村团队力量。Q市政府将联镇包村的各项任务“分片包干”给基层政府，实际上是依赖传统的政策实践路径，即通过政策配套将治村任务进行层层分解与加码，最终由各驻村干部代理完成。如“B区要求各委派单位的支部委员联系一个或多个党小组，每名党员负责联系所在片区的2—3名群众，通过制度化手段要求党员深入所联镇包村点、深入群众，解决困难、化解矛盾”。可见，无论是地方政府主导的社会治理，还是基层组织推动的“村民自治”均难以抵御政府行政力量的合法化渗透。但在自上而下的政治动员的过程中，基层政府的代理人角色是不可或缺的，因而基层政权建设也不可能完全由地方政府直接进行，一些具体事务仍需委托给基层政府代理管理，以减少直接治理带来的官民冲突问题。
（三）依赖指标治理，提升干部责任意识
指标治理是指在国家重要治理领域或就政策目标生成或订立相应的指标，并对指标进行层层下放和分解，通过考核官僚体系各个层级的指标实施状况，从而保障政策的贯彻和执行，以最终达成某种治理目标。改革开放后，计划经济时期的部门生产指标化逐渐被以“GDP增长”为核心的可量化经济指标所取代，并成为地方政府政绩考核的核心指标。由于经济增长指标与干部晋升挂钩，使得在当前的农村基层治理中地方政府将指标下移至基层政府，基层政府经过加码提高标准后分解给基层干部，最终由村干部动员群众完成，由此形成目标责任制的指标化链条。同样的，Q市政府按照联镇包村制度中的“包发展、包党建、包稳定”等指标进行责任划分，由市到县，再到镇自上而下分解，并通过年初签订责任状、年终绩效考核的方式提升各驻村干部的主体责任意识。如“N区建立委派单位矛盾纠纷排查调处制度，对准备上访的人员，实行党员干部“一对一”或“多对一”结对帮扶，及时与上级部门共同调处，确保各类矛盾纠纷事事有人管、件件有落实。目前，已累计接待来访群众1863人次，受理矛盾纠纷637件，调处率100%，成功率达98.6%”。虽然这种指标化的运作体系忽略了地方政府作为农村基层治理的责任主体在联镇包村考核中“裁判员”的角色，但却形成了一种“压力型体制”，迫使各驻村干部将农村基层治理指标演变为政治晋升考核指标，形成委派单位一驻村干部的责任连坐制，使得两者极为重视该项工作。为完成上级政府下达的高指标任务，委派单位则会突破部门预算软约束，跨部门整合资源向驻村干部提供预算外的专项资助；为提升个人政绩，以获取可能的晋升，驻村干部则竭尽全力提前、超额完成委派单位下达的“指标任务”。总体来看，在基层社会治理的农村场域中，联镇包村的制度化运作具有很强的路径依赖特性，不仅需要Q市厅级领导的“高位推动”，也需要委托各职能部门衔接任务，更需要指标化考核来增强各主体的责任意识。但过度依赖这种外部行政力量嵌入治理的方式，而忽视基层群众的主体角色作用，很可能加剧村庄的边缘化趋势。
四、联镇包村的制度变迁：反科层化运作的行动取向
从“结构一功能”来看，当前我国基层政府呈现出结构科层化和功能反科层化的分离态势，其治理能力与水平难以适应新时代农村基层治理的新要求。虽然科层制要求各行动者必须按照非人格化的方式照章办事，但可能会制约其在农村基层治理中功能的发挥。由于任期的有限性，迫使各驻村干部在不违背委派单位治村理念的情况下，需要进行策略性“变通”，即采取非常规手段获取体制外资源投入村庄治理。由于签订了责任状，迫使委派单位在有限的资源条件下全力支持驻村干部，以减少被问责的风险。因此，各行动者的反科层化运作是在“时间紧、任务重”的情况下完成高指标任务的重要手段，也是各级地方政府习惯使用的一种政策执行工具。
（一）组织高层：从“权威动员”到“参与互动”
尽管组织高层通过“高位推动”能够在短时间内形成政策执行压力，但由于地方官员任期的有限性与基层社会环境的不确定性可能会弱化其权威动员的可持续性，因而需要做出策略性调整。Q市厅级领导通过不定期视察与调研的方式掌控村庄治理的动态情况，以便及时发现问题与调整治村策略。这种“常规动作”能够形成一种隐性的政治动员，即在调研中领导的现场指示势必引起基层组织的“高度重视”，进而提升自身的治理效率予以回应。如“L县S村作为Q市市委书记2014-2015年度的联镇包村的联系点，该村时常得到市委书记的“特殊关照”和其所管辖的职能部门的“资源特供”，因而从原先的贫困村转变为当地新农村建设的标杆”。一方面，组织高层不定期深入基层调研，名义上是了解各驻村干部开展工作的状况，实际上能够形成一种内部动员，即组织高层并非“单兵突进”，其管辖的各职能部门“一把手”都会跟进。对调研中发现的问题能够直接反映给相应的部门，而不需要在科层制体系中“走程序”，进而提高了治理效率。这种非常态化的行政运作方式所形成的指示性意见能够在短时间内得到各职能部门回应，因为随同组织高层调研实际上是一种政治任务，他们不敢怠慢。另一方面，组织高层直接下沉到基层，在对各驻村干部进行过程监管的同时，也能够增强与基层群众的互动。在官民互动的过程中，对于与群众切身利益相关的事务“能解决的马上解决，不能马上解决的，创造条件逐年解决”。可见，组织高层通过“参与互动”，将联镇包村工作提升至“政治高度”，以督促各职能部门增强主体责任意识，使其更加注重联系基层群众，由此形成高层与基层的良性互动格局。
（二）委派单位：从“分利失序”到“合作共治”
农村税费改革在加剧基层政权“悬浮化”的同时，也使得仅依靠自上而下的转移支付难以维系农村公共服务供给。一方面，基层政府承担着社会治理的财政支出责任，其运转方式逐渐由以往的“向下拿”转变为“向上要”。另一方面，为获取更多的预算外资金投入治村工作，各职能部门“争资跑项”成为常态，由此形成的项目制运作能够优化资源配置。项目制打破了常规科层制运行逻辑，使体制内资源和体制外社会资本得到整合，进而落实上级下达的任务。虽然联镇包村的主导者为“块块”的地方政府，但具体的操作者为“条条”的职能部门。由各“条块”部门“争资跑项”而形成“分利失序”，导致农村基层的治理效果呈现差异化样态。在此过程中，委派单位在调动各行动者积极性的同时，也积极吸纳社会资本投入联镇包村工作，以此减少政策执行“中梗阻”与选择性执行等风险，进而提升农村基层治理绩效。因而原本属于科层化运作的联镇包村制度逐渐演变成为各职能部门的反科层化行动取向，并成为政策执行的常态化手段。如“P县安排100个县镇机关事业单位党组织结对帮扶基层党组织273个，并联系帮扶群众1020户，共规划项目350个，各职能部门通过‘争资跑项’获取到的资金高达11259万元”。可见，联镇包村的制度化运作能够促使各职能部门从单一的资源恶性竞争走向多元的资金集中供给，即各委派单位通过打破部门之间的隔阂而形成跨部门“合作共治”机制，不仅将体制内资源进行优化配置，也能够将其他单位冗沉的资源进行激活，实现互通有无。
（三）驻村干部：从“被动回应”到“主动服务”
快速发展的城镇化在加剧农村“空心化”的同时，也使得农民出现“非农化”倾向，农村人口由以往的“钟摆式”双向流动转变为“单向式”迁移。这使得农村基层治理面临基层选举“选人难”、基层事务“无人管”、基层决策“官方化”与基层组织“无人监督”等困境。农村基层治理“无主体化”，不仅导致民众的诉求难以得到及时有效回应，也使得一些原本属于个体的内部纠纷演化为大规模的外部群体性事件，催生出更多的不稳定因素。作为新时代农村基层治理的新代理人，驻村第一书记的外部嵌入，不仅对基层党组织建设起到推动作用，也对联镇包村中各项任务的落实起到促进作用。一方面，驻村第一书记来源于机关部门，能够利用本单位的人、财、物等体制内资源投入到村庄建设。如“L县2016年向48个贫困村选派的第一书记通过向上逐级申请，共引进项目432个，引进项目资金9885.42万元，有效地改善了贫困村的基础设施建设”。另一方面，在村庄资源禀赋匮乏的情况下，需要驻村第一书记通过积极“争资跑项”获取体制外资源，以化解乡镇政府投入不足的压力。在此过程中，驻村干部由被动式回应群众诉求走向主动式服务基层公共事务，不仅将体制外社会资本吸纳至村庄治理，也能够提升体制内资源再分配的使用效益，实现治理资源投入渠道多元化。
总体而言，国家治理体系为适应社会转型和社会结构变迁的需要，逐渐实施以政府为责任主体的社会治理向“基层重心”转移。反科层化的行动取向并非完全排斥科层制的行动逻辑，而是各行动者在规避科层制执行僵化的基础上，以更加灵活的方式（策略性“变通”）完成联镇包村的各项既定任务，进而增强制度供给的有效性，实现农村基层“治理有效”。地方政府以联镇包村的制度供给整合国家治理与基层治理的各项任务，促使各利益相关主体能够达成共建共治共享的合作意识，推动基层社会走向“善治”。
五、结论与讨论
基于科层制的路径依赖与反科层化运作两个维度诠释桂南Q市推动联镇包村的行动逻辑，即组织高层依赖科层体系内部的权威对其管辖的职能部门（委派单位）进行动员；委派单位依赖“委托一代理”的方式将联镇包村任务移交给驻村干部；并通过指标化考核的方式督促驻村干部履行职责，进而实现提升基层组织治理能力的目标。
首先，在国家加强农村基层治理的新时代背景下，为减少信息不对称而导致的职能“错位”与“缺位”，组织高层改变以往通过科层体系自上而下逐级传递治理理念的做法，而是通过对其所承包的村庄进行不定期的调研和走访，由此形成的指示性意见能够引起各职能部门“高度重视”。在压力型体制下，为完成联镇包村任务，各委派单位有意识地打破科层制的层级节制，通过跨部门合作的方式整合体制内资源投入所驻村庄，进而缓解农村基层治理财力供给不足的压力。在目标责任制考核的压力之下，驻村干部改变以往委托村干部代理治村的方式，在不干预村民自治的基础上，主动下沉协助基层自治组织提升治理能力，由以往的被动式回应基层群众诉求转为主动服务公共需求，进一步巩固了基层政权。
其次，联镇包村制度不可能脱离科层制体系独立运行，或是单靠非制度化的方式进行农村基层治理。毕竟一项制度从顶层设计走向底层实践，需要地方政府的审议和决策才能确保该制度具备相应的合法化，而各职能部门的配合协作和跟进推动是确保制度可持续化运作的关键。因此，科层制的路径依赖是联镇包村制度运行的前提条件，而反科层化的行动取向是推动联镇包村进行底层实践的必要条件，但两者并非无限度地打破常规化运作体系，而是在一定的合法化框架内达到制度化衔接。各行动者（组织高层、委派单位和驻村干部）在联镇包村的过程中，如果不能将行政权力限制在法律框架内行使，那将会催生寻租、贪腐与违纪等权力“异化”行为，导致农村基层治理陷入合法性危机。
最后，为加强联镇包村制度的顶层设计与底层实践之间的良性互动，不仅需要各行动者进行反科层化运作，更需要地方政府完善科层制的规章制度。一是建立问责机制，监督和制约各行动者在联镇包村过程中权力的行使。二是均衡性供给资源，根据各村庄的经济发展水平实施有层次、有重点、差异化的资源供给策略。三是建立跨部门交叉包村的机制，根据各村庄经济发展水平的高低，将财力充足的部门与财力薄弱的部门进行统筹与分配，以实现部门治理绩效最大化。四是培育农村基层治理主体，通过加强基层党建来提升基层组织的治理能力。
总体而言，农村基层治理的价值取向在于构建政府主导、社会协同与公民参与下的共建共治共享的治理格局，意味着治理主体除国家与政府外，还包括社会组织与基层群众，因而在行动逻辑上不仅包括各级地方政府按照科层制逻辑，运用行政规制等手段进行社会管控、约束公民行为与规范社会秩序，也包括不同类型的社会组织通过参与公共服务的供给来提升社会自治的能力。然而，农村基层社会的自治并非完全排斥政府的主导作用，如果一味强调依赖政府行政力量的介入来提升社会管理的绩效而忽视对社会自治的权利让渡，那将会导致公共权力的扩张而严重干预基层自治制度的运行，进而损害基层群众的利益。反之，过于强调基层社会自治来实现公民权利的最大化，那将会造成社会失序而增加政府治理社会的难度。二元分化的城乡治理机制不仅加剧城乡发展不平衡与农村发展不充分的“结构性矛盾”，也使得农村公共服务供给难以满足基层群众多元化的需求。地方政府依赖科层制的运作体系推进农村基层治理，各行动者通过反科层化运作方式落实各项任务，由此形成多元主体合作治理的格局，是提升基层组织治理能力的必然趋势，也是推动农村基层走向“善治”的路径选择。