作者简介：翟坤周，西南科技大学马克思主义学院特聘教授、西南科技大学马克思主义与当代中国发展研究中心研究员。
文献来源：《理论与改革》2021年第3期。
摘要：随着当前政治经济环境的变化，全球性的避责时代已经来临，避责逐渐取代邀功成为政府官员行为的主要特征。国外的相关理论和经验研究发现，经济发展、公共舆论、问责力度与政府官员避责行为之间具有紧密联系。对官员的避责策略可以用列举式、类型学和决策树三种方式进行归纳总结。中国基层政府官员常用的避责策略则包括忙而不动、纳入常规、隐匿信息、模糊因果关系、转移视线、找替罪羊等。面临社会转型带来的挑战，官员避责行为造成改革压力指数化增长，产生公共政策失败、公众信任危机、政府内部激励不足等问题。针对官员避责所导致的不作为现象,亟待完善政府官员行为规范机制的顶层设计，对其作出系统化安排，尽快实现从模糊管理向精细管理、从无限责任向有限责任、从忠诚训练向能力训练的转变。
关键词：风险社会；邀功；避责；政府官员行为
一、问题提出、文献回顾及乡村振兴的“县域”视角
“郡县治，天下安。”县这一级行政区划是推进国家治理现代化和建设现代化经济体系的关键一环，地位极其重要，“对上，要贯彻党的路线方针政策，落实中央和省市的工作部署；对下，要领导乡镇、社区，促进发展、服务民生”。县一级各项工作做扎实了，中国共产党领导人民治国理政的全局工作就有了坚实的基础。截至2019年底，我国共有2846个县级行政区划，面积占全国国土面积90%以上，人口占全国总人口70%以上，因此，重视和推进县域治理现代化意义重大；到2020年底，我国现行标准下832个贫困县全部摘帽，区域性整体贫困和绝对贫困得到根本解决，脱贫攻坚“央—县”治理新模式主导我国全面建成小康社会。当前，我国已全面进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期和以“乡村振兴”支撑“民族复兴”的新阶段。如何在过渡期和新阶段以推进乡村振兴为总抓手衔接好、巩固好、拓展好县域脱贫攻坚成果，将是当前和今后一个时期的战略性任务和历史性课题。党的十九届五中全会和2021年“中央一号文件”对“全面推进乡村振兴”作出了重要部署，提出了“以县域为基本单元推进城乡融合发展”“统筹县域空间布局”“统筹县域城镇和村庄规划建设”“实现县乡村功能衔接”以及“立足县域布局农业产业”“壮大县域经济”等具体政策安排，明确了“县域”将是城乡融合和乡村振兴的切入点和主战场。从县域“整体脱贫摘帽”到县域“全面推进乡村振兴”，构成了新阶段“三农”工作任务历史性转移的“县域治理”逻辑。因此，以县域乡村振兴为研究对象，具有重大的理论和实践意义。
国内外乡村振兴研究主要是因应工业化、城市化带来的乡村社会衰败而兴起。国外诸如日本“乡村再生计划”、韩国“新村运动”、德国“城乡等值战略”、法国“农村振兴计划”等有益探索都是较为典型的应对策略。国内关于乡村建设的研究肇始于20世纪20—30年代晏阳初、卢作孚、梁漱溟等对“县域—镇域—村域”乡村建设实验和乡村现代化实践的考察。20世纪80年代，费孝通、徐荣安等又相继提出开展“综合性小城镇调查研究”和构建“中国城乡融合经济学”，开始从城乡关系演进视角来审视“小城镇”的“大战略”地位以及建构“城乡融合经济学”的必然逻辑。进入21世纪以来，我国乡村建设和城乡发展被“嵌入整个国家发展战略和经济体制转型之中”，在从“全面建设小康社会”“全面建成小康社会”到“全面建设社会主义现代化国家”的政治性目标递进升级过程中，乡村建设也被逐步嵌入到从“城乡统筹发展”“城乡一体化”到“城乡融合”的实践性战略演化过程，并先后提出和实施了新农村建设、脱贫攻坚“战役”和乡村振兴“战略”。当前，国内关于乡村振兴的研究主要聚焦在四个方面：一是郭晓鸣、党国英对乡村振兴的背景、定位和内涵进行了梳理；二是贺雪峰、叶敬忠对乡村振兴认知逻辑和风险防范开展了研究；三是王春光、刘彦随、魏后凯就城乡关系与乡村振兴路径展开了探讨；四是高强、豆书龙对脱贫攻坚与乡村振兴衔接进行了研究。尽管脱贫攻坚与乡村振兴研究开始从经济学、社会学、政治学视野向公共管理视野转向，并呈现出“三农”发展的“县域”分析逻辑和生态文明逻辑，如吕捷分析了脱贫攻坚工作中“央—县”治理新模式作为中国“县域治理”的公共管理逻辑，仇叶提出了小城镇建设仍是关乎国家乡村振兴“大战略”的社会学逻辑，田先红论证了增强乡村振兴县域自主性的政治学逻辑，温铁军提出了“三农”发展的生态文明转型趋向，翟坤周建构了城乡融合高质量发展的“绿色框架”，但基于新发展格局下的县域乡村振兴研究仍有改进空间：一是未能揭示乡村振兴的县、乡、村功能衔接的“空间共生”逻辑，构建“县域”尺度下乡村振兴理论框架；二是未能从“县域治理”框架系统分析新发展格局下县域乡村全面振兴的优先选项、框架模型、实施原则和集成路径。因此，本文将围绕重塑新发展格局下县域工农城乡关系和县域乡村振兴的系统性，以产业振兴和生态振兴作为县域乡村振兴的突破口和切入点，对县域乡村“产业—生态”协同振兴展开系统研究，以此为增强县域乡村振兴自主能力提供理论和决策参考。
二、新发展格局下乡村“产业—生态”协同振兴进路：一个县域治理框架
在新发展格局下推进县域乡村“产业—生态”协同振兴，需要突破传统“产业结构转化主导型”县域乡村发展模式的局限。审视党的十九大以来党和国家乡村振兴主要政策和规划要点发现，新发展格局下乡村振兴需要遵循县域“空间结构共生主导”的城乡空间演化逻辑，并呈现出以“产业—生态”协同振兴作为乡村振兴“县域治理”优先进路的实践取向。
（一）传统“产业结构转化主导型”县域乡村发展的限度
产业状况往往是一个国家或地区经济发展命脉所系。农业、工业和第三产业等产业结构形态构成了国民经济的主体结构形式，产业结构的转化和升级主要表现为农业产业与非农业产业的结构转换。从改革开放以来的地方实践来看，地方政府所主导推进的“农业产业化”路径强化了“三农”工作的农业本体意识，但如果更进一步以农业产业这个“弱质性”产业来推动乡村振兴，撑起地方经济发展总量和质量，实属举步维艰。某种程度上说，单一的“农业产业”乡村主导发展模式，对于一个世界上最大的发展中国家而言，巩固农业在国民经济中的基础地位、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给、维护社会稳定的政治效应，要远大于农业经营主体在工农业收益比较中从农业产业获取经济回报的经济效应。因而，绝大多数地方政府在推动县域经济发展过程中把主导产业转移到工业和第三产业上来，制定和执行“农业多贡献、工业挑大梁、投资唱主角、消费促升级”的经济决策，片面强化现代化与产业现代化、与工业产业发展的同一性。对于主导产业是以农业产业为主体性基础的农业大县来说，推进县域乡村振兴，其关键在于以农业供给侧结构性改革为主线，找到消费者与生产者之间的平衡点和链接点，以消费结构转换推动产业结构转换，促进农业产业发展基础上的三次产业融合，进而发挥多样化“产业+”经济形态的乘数效应对县域乡村振兴的带动作用。显然，“生产直接是消费，消费直接是生产”，这种以消费结构推动产业结构转换的乡村发展视野，需要以创造新的消费需求和扩大市场半径为基础，需要在城乡地域空间之间建立起可循环的经济社会网络体系。所以，仅仅从“产业结构转换主导”县域乡村发展，一方面会遮蔽城乡地域特定地理空间生态圈构成的生态系统对产业结构转换的生态环境制约和自然禀赋性影响；另一方面会弱化城乡地域空间经济社会网络中多元社会阶层和行动主体构成的生活系统对产业结构转换的真实市场需求。
（二）基于“空间结构共生主导”乡村振兴县域治理模式的决策共识
就“三农”论“三农”，已经难以从根本上解决“三农”问题。在新阶段加快形成强大国内市场、畅通国内大循环的战略决策背景下，只有跳出“三农”来抓“三农”，“形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展格局”，以城乡互动融合的“空间共生”治理思维才能全面推进乡村振兴。自党的十九大提出“实施乡村振兴战略”以来，党和国家出台了一系列关于乡村振兴的重要政策和发展规划（见表1）。党和国家的政治权力影响着经济政治重大战略决策，党和国家关于经济政治重大战略决策的政策制定和实施又通过“政策文本”承载出来，并贯穿执政党治国理政的全部过程。全面梳理和深层剖析现有乡村振兴重要“政策文本”不难发现：从“新农村建设”“脱贫攻坚”到“乡村振兴”，从“村域”“镇域”到“县域”城乡地域空间演化和融合，“县域空间”已成为塑造新型工农城乡关系的基本载体，“县域治理”这一新型治理模式已成为构建城乡经济社会大循环体系、主导新阶段全面推进乡村振兴的决策共识。
县域作为党的组织结构和国家政权结构的基本单元，构成了“一个基本完整的社会”，其经济、政治、文化、社会、生态各方面功能完整。从中央到省市的总体部署和改革举措，都需要通过县这一级政权落实到基层，传递到乡村“最后一公里”。可以说，“县域治理最大的特点是既‘接天线’又‘接地气’”。对于中国绝大多数县都是农业县来说，“县域治理”本质上就是农业、农村、农民的“三农”问题和村治、乡治、县治的“三治”问题。从表1中可以看到，在与“县”“县级”“县城”和“县域”等构成的政策话语体系中，围绕“产业链条、村庄布局、发展格局、公共服务、园区建设、基础设施、县域消费”等城乡融合与乡村振兴主题词的“县域治理”政策指向和实践逻辑十分清晰，呈现出一种基于城乡地域系统“空间结构共生主导”的乡村振兴县域治理政治决策和政策实施过程。进一步看，乡村振兴的“县域治理”虽然涉及产业、人才、文化、生态、组织等多方面内容，但其本身是一个典型的政治决策过程，受到了党和国家、地方党委政府政治理念、战略目标、发展路径以及行动主体价值观念的制约和影响。同时，乡村振兴这一重大“政治问题要从经济的角度来解决”，乡村振兴的“县域治理”又是一个嵌入政治治理的经济治理过程。推进县域乡村振兴的“每一步发展及其形成的经济社会后果，都离不开国家作为一个行动者的角色和政治运作”。新发展格局下县域内部及县域与县域之间所形成的经济社会关系和产业生产网络体系，深刻地影响着县域自主性发展道路的选择。以《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》政策文本为例，如“通盘考虑城镇和乡村发展”“合理确定县域村庄布局和规模”“实施产业兴村强县行动，培育农业产业强镇”“明确县乡财政事权和支出责任划分”等政策要点，体现出规划本身就蕴含着一种“县域治理”的逻辑。只是相对于国家、省、市而言，这一规划“政策文本”是一个引导县一级及以下行政区划推进乡村振兴的“指导性手册”。对于县一级及以下行政区划来说，这一规划“政策文本”又是一个推进乡村振兴的“操作性方案”。归根到底，乡村振兴作为“大战略”，其具体推进和实施最终要落到县这一级及以下行政区划，进而呈现出“央—县”协同治理的实践进路。
（三）乡村“产业—生态”协同振兴进路：一个县域治理框架
基于新发展格局下城乡“空间结构共生主导”的乡村振兴县域治理逻辑，需要进一步找准切入点和增长点解决当前乡村振兴面临的突出问题，并能形成一条基于内生潜力和内源动力的县域乡村振兴模式及路径。自2005年“中央一号文件”提出“要发挥区域比较优势，建设农产品产业带，发展特色农业。各地要立足资源优势，……尽快形成有竞争力的产业体系”以来，乡村发展就把发展特色优势农业、构建现代化产业体系作为重点任务。党的十八大以来，习近平反复强调：“农业是国民经济的基础，农村经济是现代化经济的重要组成部分”，“绿色循环低碳发展，是产业变革的方向，是最有前途的发展领域，我国在这方面的潜力相当大，可以形成很多新的经济增长点”，“农业是生态产品的供给者，乡村是生态涵养的主体区，生态是乡村最大的发展优势”，要“推动乡村自然资本加快增值，让良好生态成为乡村振兴的支撑点”。因此，新发展阶段全面推进乡村振兴，要在“以产业兴旺为重点、生态宜居为关键、乡风文明为保障、治理有效为基础、生活富裕为根本”等关键点中抓住乡村“产业—生态”协同振兴这一“牛鼻子”，把同步促进县域乡村经济发展与生态环境问题解决作为乡村振兴的优先领域，把县域乡村生态环境问题作为民生建设优先领域，把县域乡村生态潜力挖掘作为乡村振兴新的增长点。同时，当前县域城镇污染下乡、乡村农业面源污染扩大等问题叠加，县域乡村振兴仍然面临资源要素约束、发展方式粗放、产业链条较短、产业融合层次不高等问题。这些问题的集中呈现，归根到底是乡村地域空间以农业为基础的现代产业发展方式的问题。要解决这些外部性问题，只有让生态因素内部化为县域乡村产业融合的内生变量，优先推进县域乡村“产业—生态”协同振兴才能从根本上得到解决。总之，以“县域治理”框架推进县域乡村“产业—生态”协同振兴，是由新发展阶段我国“三农”工作历史性任务发生转移决定的，是由构建以县域为城乡融合高质量发展重要平台的角色定位决定的，是由县一级处于我国行政管理体制中间枢纽环节决定的，是由县域乡村“产业”和“生态”是联系最为直接紧密、融合潜力巨大的发展空间决定的。在新发展格局下推进县域乡村“产业—生态”协同振兴，也需要重构一种以生产和消费相融合、以“需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”国民经济良性循环体系为支撑的县域乡村振兴新模式，或者说是建构一种“消费的乡村振兴政治经济学”。
三、新发展格局下县域乡村“产业—生态”协同振兴的框架模型
对于新阶段推进乡村振兴的“县域治理”而言，构建“双循环”相互促进的新发展格局有着深刻而具体的内涵意义。同时，在习近平新时代中国特色社会主义经济思想和习近平生态文明思想的根本指引下，县域乡村“产业”和“生态”具有协同振兴的逻辑与实践耦合性。因此，需要进一步构建新发展格局下优先推进乡村“产业—生态”协同振兴县域治理逻辑框架和实践模型，才能真正发挥好“产业—生态”协同振兴在乡村全面振兴中的牵引功能，进而更好地带动县域高质量发展。
（一）新发展格局下县域乡村“产业—生态”协同振兴的逻辑框架
在新发展格局下，从乡村振兴“央—县”治理的战略机遇、县域城乡融合发展的重点抓手到县域乡村“产业—生态”协同振兴的优先选项、指导思想、意义指向、实施原则及集成路径，共同构成了新阶段城乡融合发展新格局下以产业绿色化、生态产业化为产业生态融合内核的县域乡村“产业—生态”协同振兴逻辑架构（如图1）。
如图1所示，新发展格局下推进县域乡村“产业—生态”协同振兴，要在以县域城乡融合高质量发展为支撑的县域高质量发展总体要求和趋向下来展开。与推进县域“整体脱贫摘帽”破解乡村地域空间绝对贫困主要任务不同，在进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局下，推进乡村振兴是以城乡地域空间协调发展为目标指向、以城乡融合发展彰显“经济—生态—社会”复合效应为特征指向和以新型城乡工农关系塑造城乡经济社会大循环体系为基本路径的。因此，推进县域城镇地域系统与县域乡村地域系统从“分割”走向“融合”，促进城镇与乡村之间在人口、产业、空间、基础设施、资本市场、科学技术、公共服务、制度治理等要素上的高质量“融合”，构成了县域“城镇—乡村”地域生产系统、生活系统、生态系统等经济社会系统实现有机循环的战略支点，极大地拓展了县域内新型城镇化“向下”对接乡村振兴的发展纵深和乡村振兴“向上”衔接城镇发展的市场空间。从根本上讲，县域城乡内循环体系的建立是县域深度融入外循环体系的基础和关键。在新发展格局下推进县域乡村“产业—生态”协同振兴，只有率先通过县一级自主优化县域城乡空间格局、形成资源要素聚集、拓展乡村功能价值、丰富产业业态类型，通过交通、物流、网络、农田水利等配套基础设施建设打通城乡经济社会循环融合“梗阻”，把产业的产地、销区和园区布局统筹起来，把产业的生产与加工、产品与市场、企业与农户协调起来，促进县域人与自然和谐共生、“产、城镇、乡村、人”的空间布局共生以及城乡协调发展共生，才能为形成以“村社微型经济圈—产业强镇小型经济圈—现代产业园区中型经济圈—优势产业集群大型经济圈”多层级、多节点为支撑的县域城乡融合发展格局和网络体系提供良好生态基础。
同时，与推进县域高质量发展把促进城乡融合高质量发展作为重要载体平台一样，推进县域城乡融合发展和乡村全面振兴同样需要找准切入点和突破口。在习近平新时代中国特色社会主义经济思想和习近平生态文明思想的丰富内涵指导下，县一级在推进县域发展治理中已经认识到“产业系统是联结经济系统和自然生态系统的重要纽带”，开始把发展“产业”和挖潜“生态”作为全面推进乡村振兴的优先选项和工作抓手。从宏观上来看，生态环境问题本身是经济发展问题，经济建设本身也是物质资本、生态资本、人力资本的共同建设和经济、社会、生态的协调发展，经济建设与生态文明建设相互包容和促进。建设现代化经济体系需要构建以科技创新和绿色低碳为内生动力变量的现代绿色产业体系，“不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来”。无论是“竭泽而渔”式地脱离生态搞发展，还是“缘木求鱼”式地离开发展抓生态，都是把经济和生态对立起来。从“县域—镇（乡）域—村域”的中观、微观空间演化来看，以生态优先、绿色发展引领的县域乡村“产业—生态”协同振兴，不是产业振兴和生态振兴的简单相加，而是基于“生态就是生产力、绿水青山就是金山银山、生态就是经济、环境就是民生”等生态生产力和绿色经济学认识观点，探索一种把县域在地化生态生产力新要素内生性嵌入和生活性对接于乡村振兴县域治理模式和路径的深刻变革。长期以来，由于农业产业的弱质性、风险性决定了县域高质量发展的产业选择出现非农化、非粮化趋向，但乡村社会稳定发展的基础韧性和治理秩序又决定了县域经济、社会、生态综合治理的重要性。因此，在构建县域城乡经济社会循环体系这一新发展格局“变量机遇”下，超越乡村农业产业振兴的单一性、超越产业振兴和生态振兴的二元对立以及超越自然生态、产业生态和社会生态的系统分割，逐步把“生态”资源要素和“绿色”资产资本作为县域乡村产业高质量发展的内在潜力和内生动力，通过对乡村多样化经济业态的生态赋值赋能和绿色化转型改造，促进乡村产业振兴实现投入品减量化、生产过程清洁化、废旧弃物资源化、产业模式生态化、基础设施绿色化、空间布局共生化，才能真正实现县域乡村“产业—生态”协同振兴。
（二）县域乡村“产业—生态”协同振兴的实践模型
在新发展格局下推进县域乡村“产业—生态”协同振兴能否取得综合效应，不仅要以县域乡村“产业—生态”协同振兴的逻辑框架为根本遵循，还需在明确县域乡村“产业—生态”协同振兴的全要素对象识别基础上，建构基于“对象—方法—过程—效果”的县域乡村“产业—生态”协同振兴实践模型（如图2）。
从全要素对象识别来看，推进新发展格局下县域乡村“产业—生态”协同振兴，不仅涉及县域城镇、乡村地域空间及承载其上的现代产业园区、优势产业集群带、村庄居住社区、生态涵养功能区等生产、生活和生态空间对象，也包括以党委政府、村两委、涉农企业、社会组织、家庭单元、新型农业经营主体、农业专门技术人才为代表的主体构成对象，以及以农业为基础不断拓展延伸的农产品加工业、乡村新型服务业等产业结构对象。这些涵盖了农业自然再生产和社会再生产的县域城乡产业链条和承载着现代产业经营主体和生产经营活动的城乡空间界面，共同构成了县域乡村“产业—生态”协同振兴的对象要素识别层次。县一级能否将生态优先和绿色发展的理念、原则、目标等全面贯穿和深刻融入到要素对象各方面和全过程，便决定着县域乡村“产业—生态”协同振兴的最终质效和水平层次。
从全产业链过程来看，推进新发展格局下县域乡村“产业—生态”协同振兴，就是把生态优先和绿色发展的理念、原则和目标融入县域乡村一二三产业高效融合形成的现代产业园区、优势产业集群等完整产业链条的前端、中端和末端全过程之中，贯通生产、流通和消费各个环节。在产业链前端环节，要统筹评估产业生产涉及的要素品投入、生态气候环境、自然资源条件以及产业园区建设的环境设施状况，是否会影响乡村产业生产模式的生态化转型。在产业链中端环节，要注重农作物、畜产业等种养业的自然生长周期和生态旅游资源开发带来的生态修复周期，重视对重要农产品精深加工生产过程的绿色指标检测监测，促进种养业、农产品加工业、生态旅游业等多元经济业态的生态化循环。在产业链末端环节，要强化对三次产业融合发展带来的环境污染的管控、监测和治理，对具有高生态环境风险产业要及时督查退出。
从集成方法来看，推进新发展格局下县域乡村“产业—生态”协同振兴，就是把坚持生态优先和绿色发展的理念、原则和目标贯穿到县域乡村“产业—生态”协同振兴所要采取的一系列有关推进融合型现代产业、生产经营主体和城乡地域空间实现全面绿色转型的手段工具集合之中。统筹全要素对象、全产业链过程、综合效应实现来看，需要综合运用包括产业生态规划设计、产业生态融合转型、城乡生态空间嵌入和共生、绿色技术创新创造、绿色制度供给和健全、绿色政策模拟改进、多元治理方式和治理机制整合等手段方法，才能适应新发展格局下县域乡村“产业—生态”协同振兴实践要求和实践进路。
从综合效应来看，推进新发展格局下县域乡村“产业—生态”协同振兴，就是通过把生态优先和绿色发展的理念、原则、目标等融入和贯穿到要素对象分解、全产业链过程、集成方法运用等各方面之中，实现以乡村的“产业—生态”协同振兴促进县域乡村社会走上一条生产发展、生态良好、生活富裕的文明发展道路，进而形成一种以构建资源节约型、环境友好型、生态安全型现代乡村产业体系为支撑的新型文明自觉，推动县域美丽乡村建设和县域整体高质量发展。显然，优先推动县域乡村“产业—生态”协同振兴实现乡村社会生产发展、生态良好、生活富裕、美丽乡村建设等综合目标，对全国各地全面推进县一级乡村振兴具有重要的示范引领效应。
四、新发展格局下县域乡村“产业—生态”协同振兴的实践进路
不断增强县域乡村全面振兴自主性内生发展能力，加快构建县域城乡融合化循环经济社会体系，深度拓展县域乡村振兴巩固脱贫攻坚成果、引领“三农”工作并实现富民强县功能，是我国在进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局等战略决策背景下全面推进乡村振兴的三大根本性任务。回顾党的十九大以来我国乡村振兴坚持“生态优先、绿色发展”的政策实践，推进县域乡村“产业—生态”协同振兴已成为地方实践具有共性特征的优选方案。因而，在新发展格局下高质量推进县域乡村“产业—生态”协同振兴，需要进一步优化“产业—生态”协同振兴实施原则和集成路径。
（一）县域乡村“产业—生态”协同振兴的实施原则
在“新阶段—新理念—新格局”战略导向下坚持以“产业生态化、生态产业化、城乡融合化”促进县域乡村“产业—生态”协同振兴，除了要以习近平新时代中国特色社会主义经济思想和习近平生态文明思想为根本指导外，还应坚持以下具体实施原则：
一是坚持县域乡村振兴自主性和开放性相统一。乡村振兴是涉及党和国家、各级党委政府、市场主体、农民群体在城乡之间和乡村内部各个层次上推进各类资源要素再次集成的系统工程。在县域层面构建县域内城乡经济社会循环为主体、县内县外双向循环相互促进的新发展格局背景下，既要看到县域内人与自然是生命共同体、山水林田湖草沙是生命共同体，也要看到县域内城乡之间和县级行政区划之间是生命共同体，正确处理好县域内乡村振兴的自主性能力提升和县域外开放性衔接融入之间的关系，打造县域内城乡之间、县际之间有机融合的高效经济体。如果县域内乡村各类资源要素单向流向城镇或县域外城市而长期处于“失血”“贫血”状态，县域乡村振兴所支撑的县域经济韧性和社会活力就无从谈起。因此，推进县域乡村振兴，要立足县域生态条件和资源优势，把城乡融合共生同人与自然和谐共生结合起来，挖掘县域乡村“产业—生态”协同振兴和衔接融合的新潜力，通过增强县域乡村“产业—生态”协同振兴的自主性提升县域竞争力。当前，在新发展格局战略导向下，部分不具有高质量发展竞争优势的县域，要避免一味盲目融入县域外部循环体系，要把县域自主发展能力提升，特别是由县域城乡内循环引领的乡村振兴作为工作重点，培育和壮大县域乡村“产业—生态”融合型优势产品和集群性优势产业。
二是坚持“产业—生态”兴县强县和富民相统一。走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，做好“产业—生态”协同融合这篇大文章，处理好“产业—生态”兴县强县护县同“产业—生态”富民利民惠民之间的关系，已成为构建县域高质量现代化经济体系的必然要求和破解生态环境污染问题的根本之策。因此，推动县域乡村振兴也要下好“产业”和“生态”协同振兴“先手棋”。从根本上看，促进县域乡村“产业—生态”协同振兴，就是要处理好县域乡村生态环境保护和经济发展、绿水青山和金山银山以及县域乡村产业旺、生态美、百姓富等关系问题。这就需要通过做好乡村“产业—生态”协同振兴的“加法”和“减法”，优化调整产业结构、激活沉睡生态资源资产，挖掘乡村绿水青山蕴含的生态资本和生态价值，让乡村良好的自然生态环境成为县域乡村经济持续发展的支撑点、成为乡村居民美好生活的“金饭碗”、成为展现县域乡村发展良好形象的发力点，助推绿水青山产生出巨大的“经济—生态—社会”综合效益，实现县域城乡之间生产系统、生态系统和生活系统循环链接，以及县域生态文明建设同县域乡村振兴协同并进。
三是坚持战略性谋划、前瞻性规划和差异化推进相统一。全面推进乡村振兴是新阶段推动“三农”协同发展的总抓手，是国家现代化建设和实现民族复兴的“头号工程”。推动县域乡村“产业—生态”协同振兴，首先要从党和国家战略高度谋划乡村振兴县域治理的切入点、发力点、增长点和突破口，合理引导县域乡村振兴预期；然后从县域生态系统的整体性和县域乡村振兴的系统性出发，从重塑县域乡村中长期发展格局和发展动力着眼，前瞻性做好县域乡村“产业—生态”协同振兴的生产力布局、产业结构、空间布局、基础设施建设、长效机制保障等顶层规划；最后，在做好县域乡村地理区位、资源禀赋、产业基础、交通条件以及市场开放度的“大普查、大体检、大调研”基础上，按照县域主体功能区定位和城郊融合型、集聚提升型、拆迁撤并型、特色保护型四类村庄类型划分，坚持因地制宜、循序渐进，引导乡村产业发展宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜旅则旅，让“产业—生态”协同振兴建立在自身有利条件基础上，走出差异化、特色化发展之路。
四是坚持深化农村改革与推进县域治理现代化相统一。推进县域乡村“产业—生态”协同振兴，既要靠改革来处理好政府与市场的关系、农民和土地之间的关系，通过“还权赋能赋值”让市场在资源配置中发挥决定性作用，才能把县域乡村“要素确权化、资源价值化、产业生态化、生态产业化、城乡融合化”发展潜力和发展后劲转化为发展优势；又要靠推动县域治理现代化来精准把握县域治理特点和规律、症结和痛点，通过完善党委领导、政府主导、统筹发展的工作机制和工作体系，构建县域领导干部乡村振兴约束与激励并重、责任和风险共担的长效治理机制，优化县域乡村振兴兜底型和发展型政策体系，才能为提高县域乡村“产业—生态”协同振兴质量效益提供根本保障。同时，也要通过改革和治理去解决县域内乡村资源要素增值收益长期“取之于农、用之于城”的利益转移问题和“农村的地自己用不上、用不好”的政策供给短板，增强县域乡村振兴自主能力和内源动力。
（二）县域乡村“产业—生态”协同振兴的集成路径
推进新发展格局下县域“乡村—生态”协同振兴不是一个生态经济学或经济地理学问题，而是一个在“城乡中国”时代把具有中国特色的县域治理作为乡村振兴驱动富民强县的基本进路，以及作为构建城乡经济社会循环体系、推进国家治理体系和治理能力现代化重要一环的政治经济学命题。这就决定了在新发展格局下要从政治经济学视角设计县域乡村“产业—生态”协同振兴的集成路径，以此为全面推进县域乡村振兴提供实践指引。
一是以乡村“产业—生态”协同振兴专项规划为引领的规划实施路径。从公共治理的历史和现实来看，通过规划的编制与实施引领经济社会发展的规划治理是我国治国理政的重要方式。县一级不仅要全面贯彻落实好党中央和国家、省市各级有关乡村振兴与“三农”协同发展政策文件精神，在巩固好、拓展好县域脱贫攻坚成果的基础上接续推进县域乡村振兴成势见效，更要在目标集、时间表和路线图上与“十四五”规划和2035年远景目标纲要相对应，以国家、省级、市级乡村振兴战略规划、主体功能区规划以及国土空间规划为根本遵循，根据县情、乡情和农情，特别是县域乡村自然资源禀赋、历史文化资源、产业发展现状、国土空间布局、村庄类型分布、基础设施状况和市场开放纵深等，编制《县域乡村振兴中长期规划纲要（2021—2035年）》。同时，县一级要围绕推进县域全面深化改革总目标和县域实施乡村振兴“五位一体”总要求，县委成立经济体制和生态文明体制协同改革专项小组，从治理体制上破解县域高质量发展与生态文明建设突出矛盾。在此基础上，县一级要把县域乡村“产业—生态”协同振兴作为乡村全面振兴的优先选项，专门编制和实施《县域乡村“产业—生态”协同振兴规划（2021—2025年）》，为县域乡村振兴筑牢经济基础和生态安全防线。
二是以乡村振兴行动主体生态价值观重塑为关键的主体培育路径。县域乡村“产业—生态”协同振兴需要具有生态化价值观、绿色化思维方式、绿色化行为决策和绿色化实践能力的多元行动主体共同参与形成“合力”才能实现。换言之，只有县委县政府、乡镇党委政府、村“两委”以及涉农企业、社会组织、社会公众（包括农民群体）主动建构或重塑自身生态价值观，形成以生态价值观为准则的县域生态文化和生态文明体系，才能在推进县域乡村“产业—生态”协同振兴全过程中建立起多元主体参与共治的绿色行动体系。为此，一方面要推进县域新时代乡村文明实践中心创建全覆盖，发挥好这一常设性基地和常态化机制在开展乡村群众性精神文明创建活动以及推动乡村社会形成节约适度、绿色低碳、文明健康生活方式和消费模式的作用。另一方面要把教育培训作为乡村振兴行动主体生态价值观重塑的根本之策，通过把生态环保意识教育、产业生态化和生态产业化能力培训纳入县域国民教育和培训体系，引导乡村振兴行动主体看到县域绿色增长潜力和后劲，乡村振兴行动主体才会自觉成为城乡绿色空间的守护人。
三是以现代农业园区和特色优势产业集群为抓手的产业融合路径。县域乡村“产业—生态”协同振兴本质上是构建以乡村产业生态化和生态产业化为主体的县域乡村生态经济体系，进而实现乡村产业模式绿色循环低碳发展转型。首先，要聚焦提高农业质效和产业竞争力，坚持市场化“经营”乡村导向，树立“大农业观、大食物观、大产业观”，找准县域乡村“产业—生态”协同振兴的关键、消费升级的方向和供给侧的短板，防止县域乡村产业选择的随意化和短期化。其次，坚持生态优先、绿色发展、质量强农导向，重构以农业生态资源优势和农业产业特色为支撑的县域乡村资源节约型、环境友好型产业体系。最后，拓展农业多元价值和乡村复合功能，以发展乡村生态农业、休闲旅游、养生养老、森林康养等绿色化新产业新业态促进县域乡村一二三产业融合和城乡产业融合，加快打造县域重点乡镇多点支撑的国、省、市、县级现代农业园区，推动县域乡村农业优势产业和特色农产品在“产业链”上延伸、在“价值链”上增值，不断形成县域乡村特色优势产业全产业链集群效应。
四是以乡村“三生空间”共生和城乡空间链接为载体的空间整合路径。国土空间是县域乡村“产业—生态”协同振兴的重要承载界面，构建科学适度、集约高效、城乡贯通的县域国土空间布局体系，是县域乡村振兴生产力布局的基础。对于县域乡村地域空间界面而言，要以生态宜居的美丽乡村建设为导向，把乡村生产空间的农业面源污染治理和产业发展废弃物资源化绿色化利用、生活空间的人居环境整治以及生态空间的生态景观、生态廊道建设整合起来；同时，要把乡村一二三产业融合型生产空间绿色转型作为重点，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、生产模式生态化和设施绿色化。就城乡衔接型地域空间界面来看，要把县域城乡之间的综合交通走廊、小流域流经区域作为县域乡村“产业—生态”协同振兴的城乡循环连接带和生态产业布局带。因而，一方面要通过加强县域城乡之间绿色化交通基础设施建设来破解县域城乡经济社会循环不畅的“肠梗阻”问题；另一方面要通过加大县域城乡之间小流域生态化治理来打造流域生态产业带、滨江公园等，为县域城乡空间链接和乡村“产业—生态”协同振兴找到新的空间承载。
五是以“三型”制度体系和“三治”治理体系为保障的制度治理路径。县域乡村“产业—生态”协同振兴需要约束激励并举、权利责任共担的制度和治理供给作为重要保障。在“三型”制度体系供给方面，要把强制性、激励型和引导型制度政策作为县域乡村“产业—生态”协同振兴制度政策供给总框架。一方面，统筹县域乡村发展与生态安全，既要健全县域乡村生态系统良性循环和生态风险有效管控的生态安全常态机制和政策体系，又要完善县域乡村振兴综合绩效考核制度，把环保督察、生态绩效问责结果纳入县域领导干部推进乡村振兴实绩考核。另一方面，要充分运用市场化手段和发挥财政、税收的作用，建立起县域城乡之间互动互补共进、多元行动主体之间激励约束兼容的“生态环境利益共同体”。同时，强化县域生产者和消费者责任延伸，明确绿色消费优先领域，增加民生领域绿色产品和绿色服务有效供给。在“三治”治理现代化方面，要充分发挥自治、德治和法治在县域“产业—生态”协同振兴中的合力效应。一方面，通过提升乡村振兴行动主体绿色发展“德性”和“才情”，不断赋予县域乡村振兴行动主体自主权利和自治能力。另一方面，要以法治思维和法治方式推动县域乡村振兴，依据《中华人民共和国乡村振兴促进法》进一步明确县域不同部门、不同层级、不同行动主体对促进乡村振兴具有的法治化责、权、利内容。
六是以农业生产技术、生态修复技术和现代数字技术为支撑的技术驱动路径。县域乡村“产业—生态”协同振兴需要创新性技术赋能。县一级要把农业生产技术、生态修复技术和现代数字技术作为重点，形成有利于县域乡村“产业—生态”协同振兴的创新性绿色技术细化清单。在农业生产技术方面，因应县域粮食安全和重要农产品有效供给的重要地位，县一级也要重视县域“米袋子”“菜篮子”的安全自主性问题，提高农业生产技术运用能力，藏粮于地、藏粮于技，以此加强高标准农田建设、提高农业机械化水平和现代种业安全能力。在生态修复和环境治理技术方面，要综合运用生物工程技术、化学化工技术加大对县域乡村人居环境的改善力度。在现代数字技术方面，要把大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术引入到县域乡村产业产加销各个环节中去，推动乡村“产业—生态”协同振兴的治理手段、模式和理念创新，进而实现乡村治理现代化从数字化、智能化走向智慧化。
五、结语及展望
在我国已经进入到全面建设社会主义现代化国家新发展阶段的“入口处”，深入思考新发展格局下全面推进县域乡村振兴的“来路”和“去路”，既是巩固拓展县域脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的必然选择，又是“城乡中国”时代以县域“三农”协同发展形塑县域经济社会发展韧性进而提升国家经济社会发展韧性的战略取向。面对新时代我国城乡发展的不均衡、农业农村发展的不充分等“发展”命题，处于党的组织结构和国家政权结构中的县这一级，便是决定城乡融合发展质效和实现乡村全面振兴的“关键一环”。进一步看，在新发展格局下，伴随我国走向以生态文明为主导的高质量发展阶段，实现县域城镇化和县域乡村振兴已构成了整个国家绿色转型的基础。显然，坚持以绿色化、生态化为导向的发展取向，构建新发展格局下以城乡融合高质量发展引领乡村振兴为“主体”、以产业振兴和生态振兴为“两翼”驱动的乡村“产业—生态”协同进路，从“经济”的单一视野走向“经济—绿色—治理”的整体维度极大拓展了县域“生产—生活—生态”一体化功能性乡村建设的发展空间，也就必然成为新阶段基于“空间共生型”县域乡村振兴进路和模式中的优先方案。
因此，面向现代化国家建设和民族复兴伟业的目标任务，在“新阶段—新理念—新格局”宏观战略决策导向下，要把推进县域乡村振兴视为一项系统集成工程，在全面推进县域乡村振兴过程中还应在以下几个方面加强前瞻性学术研究。一是要逐渐从县域乡村“单一”振兴向度转向县域乡村“整体”集成振兴研究，逐步形成新“发展型”政治经济学框架下的县域乡村振兴理论和实践体系。乡村研究的经济、政治、文化、社会、生态等多维度的展开，以及乡村振兴从聚焦“经济类”发展指标为主向关注“社会类”民生指标为主的实践转变，日益显现出这样一种趋向：推进县域乡村振兴尽管受到了政治权力、市场机制、地方文化等主导，但其并非是单纯的政治性、市场性或社会性工程，亟须建构一种以创造人民美好生活为价值指向的县域乡村振兴“发展型”政治经济学框架。二是在对“脱贫摘帽县”乡村振兴现实基础和发展困境综合评估的基础上加强县域乡村振兴“类型化”推进模式研究。县域乡村全面振兴是以县域乡村贫困治理为基础，推进县域乡村振兴需要依据县域贫困治理政策效应和实践经验，全面检视县域乡村人口、产业、资源、基础设施、物流状况、数字技术、基层治理、县域经济等现有基础、发展瓶颈以及发展趋势，分类探讨城郊融合型、特色保护型、集聚提升型、生态移民搬迁型等“类型化”乡村振兴的“大模式”和不同类型“大模式”下产业、人才、文化、生态、组织等振兴的“小模式”。三是强化以“政治方向”“发展活力”和“文明秩序”为内核引领的县域乡村“公共性”治理现代化研究。县域乡村振兴既是关系党的使命宗旨的政治性问题，也是事关乡村社会发展稳定的“公共性”治理现代化问题。这不仅需要从政党治理视域完整揭示县域乡村振兴的“央—县”协同治理和县域治理逻辑，以“组织振兴”来发挥县域内县委组织和基层党组织在乡村振兴中的政治引领和战斗堡垒作用，也需要从公共管理和公共治理视域将基层社会组织、市场主体等“嵌入”到乡村振兴各方面和全过程，进而释放乡村振兴“发展活力”和赋予乡村振兴“文明秩序”。四是聚焦新发展阶段县域全面推进乡村振兴面临的“显性”或“隐性”风险及风险治理研究。维护乡村改革发展稳定大局、推动党和国家“三农”政策落地的责任主体在县一级。同样，应对全面推进乡村振兴风险和挑战的主战场也在县一级。在加强县域脱贫返贫风险监测和政策跟进调适的同时，也需要重视县域乡村振兴风险源甄别、风险点监测和风险流管控，特别要防止相对落后地区和弱势群体再次掉入“环境—贫困”发展陷阱。