作者简介：杨书文，天津财经大学财税与公共管理学院教授，研究方向：基层政府治理、城市管理；薛立强，通讯作者，天津商业大学公共管理学院教授，研究方向：当代中国政府与政治。

文献来源：《公共管理学报》2021年第3期。

摘要：县级政府是如何执行政策的？政策目标导向下的执行过程是如何层层递进展开的？本文从政府过程理论入手，结合网络分析，构建了包括场域、过程、网络、机制在内的“四维”分析框架，并选取2016—2018年河北涿州农村“以气代煤”、“以电代煤”政策执行案例进行了探究。研究发现：上级政策在进入特定县域这一场域之后，县级政府会将上级政策输入为自身的执行方案，继而根据特定政策的政治势能及其他场域因素的变化，采取多种措施、调动多元主体和多种资源，推动形成分阶段的执行网络和执行机制，以促进合作、克服困难，努力实现政策目标。这一政策执行的“图景”表现为四个方面：场域约束下的政府能动、措施驱动的执行过程、渐次展开的执行网络、基于实用选择的执行机制。本文的贡献在于引入“时间”维度和政府过程理论，拓展了中国场景下政策执行研究的路径和视角，并强化了基层政府政策执行关键问题的解释力。

关键词：政策执行；场域；执行过程；执行网络；执行机制

一、问题提出

在中国的政府体系中，县一级处在承上启下的关键环节，是要素完整，功能齐备的一级地方政府，在发展经济、保障民生、维护稳定等方面发挥着基础性的作用。因此，中国自古就有“郡县治，天下安”的说法。在政策执行中也是如此，县级政府对上要贯彻党的路线方针政策，落实中央、省级、地市级政府的工作部署；对下要领导乡镇、社区，促进发展、服务民生。那么，县级政府是如何执行政策的呢？目前学界的解释还不够清晰，这仍然是中国政策执行研究中需要进一步探究的问题。虽然近年来学界对包括县级在内的基层政府政策执行的研究取得了长足进展，但在很多问题上仍存在着不同认识。例如，有的学者持否定论，认为基层政府存在很多“不负责任”行为，如“上有政策，下有对策”，替代式执行、附加式执行、选择式执行、象征式执行、观潮式执行、照搬式执行,“隐蔽违规行为”、政府间“共谋”等等。有的学者持肯定论，认为基层政府较好地发挥了自身的积极性，能够创造性地执行政策，基层政府的政策执行表现为一个充满合作性、创造性、能动性、策略性的多元互动过程，这一过程具有重要的“制度建构”价值，甚至成为制度改革与制度生长的重要渊薮。还有的学者持理解论，认为基层政府政策执行不可避免会出现一定的“偏差”和“变通”现象，但应较为客观地看待这些现象，“偏差”、“变通”并非就意味着执行出现问题，实际上既包括欺骗性的消极应对，也包括创造性的积极应对。

这些不同的观点说明，对于包括县级在内的基层政府的治理状态和政策执行等问题，仍然需要进一步研究。关键的是，既有研究多是从政府外部对基层政府政策执行的“结果”作出评判，而没有从执行行为的内部揭示政策执行的“过程”，因此很容易陷入不同观点的争论，却没有清晰认知政策执行的现实。本文认为，从执行行为内部揭示政策执行的“过程”，很可能是深化中国场景下政策执行研究的一个切入口，从而更为清晰地认识中国的基层政府以及整个政府体制及其行为。基于此，本文结合河北省的一个县级市——涿州市2016—2018年农村“以气代煤”、“以电代煤”政策执行案例进行研究。

二、文献综述与研究框架

（一）文献综述

基层政府的政策执行一直是政策执行研究高度关注的问题。例如，政策执行研究的开创性著作《执行：联邦政府的期望在奥克兰市的破灭》（1973年出版），研究的就是美国联邦政府的财政补贴计划是如何在加州奥克兰市失败的。此后在“自上而下”（20世纪70年代）、“自下而上”（20世纪80年代）、政策执行网络（20世纪90年代以来）等政策执行研究的各个阶段，基层政府的政策执行问题都是学者们关注的重点。以当代中国为对象的研究也是如此，学者们往往基于对县乡政府以及基层社区的研究揭示中国政策执行的独特之处。纵观国内外学界关于基层政策执行的研究，基本上可以归纳为三大视角：

1.组织理论视角：主要从单一组织或者组织内部的角度来分析政策执行，重在揭示组织内部特征以及内部活动特点对政策执行的影响。在既有的研究中，国外“自下而上”阶段的研究，以及“综合阶段”很多以某一组织为案例的研究，基本上可以归入组织理论视角的研究。例如，“自上而下”阶段，学者们着力研究高层政府的政策是如何进入低层政府并被执行的。综合阶段，学者们试图冲破“自上而下”和“自下而上”路径的束缚，探寻基层组织政策执行的决定因素。

2.制度分析视角：特别关注制度安排等约束性因素对政策执行主体行为选择的制约。华人背景的学者和国内学者在相对早期的研究中较多基于这一视角。例如，在20世纪90年代国内政策执行研究兴起至2010的大约20年间，很多华人背景的学者和国内学者的研究主题是：困扰政策执行的体制性因素和府际关系因素。重要的研究如：荣敬本等关于“压力型体制”的概括，周雪光对政府间的“共谋现象”的揭示，欧博文、李连江对“选择性执行”的研究等。

3.网络分析视角：突破了单一组织的界限，将政策执行放在政府和非政府组织以及个人等多主体互动的情境下展开研究。在国外研究中，“政策执行网络阶段”以来，越来越多的学者运用网络分析视角研究政策执行，借助公共治理理论将政府之外的各类公共治理主体纳入研究视野，进行政策执行的网络分析。在国内研究中，2011年以来学者们更多地将公共治理融入政策执行研究,更为自觉地揭示中国场景下政策执行的特殊性，提出了一些基于中国场景的理论观点。例如，贺东航、孔繁斌指出，基层执行单位能够敏锐地识别出高层政府政策背后所具有的“政治势能”，并据此作出相应的执行策略调整。竺乾威重点分析了基层官员的自利考虑对政策执行的重要推动力。和经纬基于地方医疗改革的研究发现，在基层“政策企业家”的积极操控下，中国貌似“刚性”的制度其实具有很大的可延展性。张翔认为基层政策变通执行不是基层政府的孤立行为，而是在上下级政府之间有一定“共识”的，是一种“共识式变通”。

对既有研究发展史和理论视角的梳理可以发现，学者们基本能够取得一致的是：第一，政策执行是在特定的情境下进行的，不同的情境（尤其是制度情境）在很大程度上决定着执行的基本路径和方式方法。第二，政策执行是一个多主体互动的网络。各层级政府、具体执行机构与工作人员、相关企业、公共组织、公众等主体都可能进入执行网络，成为执行主体。第三，各主体之间既存在着利益博弈、信息不对称等各种形式的“对立”，也存在着谈判、妥协、信任、联合等多种形式的“合作”，如何实现有效“合作”是决定执行成败的关键。

既有研究的不足在于，多是基于“空间”维度的研究，对“时间”维度的关照不够。例如，组织理论视角、制度分析视角主要提供了政策执行的“场域”，网络分析视角重在分析执行中的各主体及其“行为”，都相对缺乏对“时间”维度——政策执行“过程”的分析。在现实中，基层政府的政策执行是一个“过程”，需要深刻理解上级的政策意图并将其转化为可执行的具体措施，需要调动、组织起足够的人力物力财力资源投入政策执行，需要着力克服执行过程中的各种困难，等等。可以说，正是由于缺乏对执行“过程”的深入揭示，很大程度上制约着人们对特定制度情境下政策执行的认识，从而也制约着政策执行研究的进一步深入。

（二）研究框架

本文加入“时间”维度，引入政府过程理论，结合网络分析，构建了一个包括场域、过程、网络、机制在内的“四维”研究框架，以对中国场景下的县级政府政策执行进行研究。（见图1）

1.场域。政策执行是在特定情境下进行的。本文借用法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄的“场域”概念指代政策执行的特定情境。按照布尔迪厄的解释，场域是一个具有特定结构的社会空间，它能够造就参与者的惯习，同时参与者以惯习作为资本进入场域参与活动并促发场域的变化。在国内的政策执行研究中一些学者也用到“场域”概念。例如，贺东航、孔繁斌认为，执行者本身所处的场域和情景变化也会影响政策执行。李松林构建了政策执行的场域分析框架，并分析了行动者在特定场域中的策略选择。本文的“场域”包括三个层面的内涵：一是基础性场域：是指特定时空环境下影响政策执行的经济、人口、区位、文化、治理等方面的因素。二是“共时性”的政策执行场域：基层政府在同一时间段内往往执行着多项政策，形成一种“共时性”的政策执行场域。三是执行“氛围”场域。一般而言，优先执行哪项政策，就会突出强调这项政策的重要性并将各种资源向这项政策集中，从而营造出一种有利于这项政策执行的“氛围”场域。

2.过程。本文的“过程”来自于政府过程理论，是对政策执行“时间”维度的理论表达。作为一种学说，政府过程理论关注政府的实际运作活动,重在研究现实政府的权力关系结构及行为的运行过程，如意见表达、意见综合、政策制定、政策执行等。政策执行是政府过程的一个基本环节，是保证政策落实的关键所在。现实中，基层政府的政策执行过程主要表现为前后相连的不同阶段和一个个具体的政策措施。通过这些措施，政府能够调动、组织起各类资源投入执行，以尽力实现政策目标。

3.网络。政策执行网络既是政策执行过程中的政策现象，又是推进政策执行的工具，还是政策执行研究的一种路径。作为一种研究路径，政策执行网络研究将政策执行视为多主体的互动网络，执行的成功依赖于各主体间“合作性”的信息和资源交换；如果各主体缺乏集体行动，存在合作障碍，则往往会导致执行失败。需要指出的是，基层政府的政策执行网络不是静态的，而是随着执行过程的展开会形成不同的执行网络。

4.机制。政策执行机制是执行网络中各主体、各要素之间的某种结构性关系及其运行方式。政策执行有特定的目标、质量、数量等方面的要求，也会受到特定场域、资源等的限制，因此政策执行网络中居于主导地位的主体会有选择地运用多样化的执行机制来尽力调动各类资源，以完成政策执行、实现政策目标。

在上述四维框架中，场域提供了县级政府政策执行的特定情境，上级政策在进入县级特定场域之后，会分阶段渐次展开政策执行的过程。在这一过程中，每个阶段都会形成特定的执行网络和执行机制。在理论意义上，场域、过程、网络、机制共同构成观察和分析政策执行的有机整体。

三、2016—2018年涿州农村“以气代煤”、“以电代煤”政策执行

（一）案例背景与说明

1.案例背景。“以气代煤”、“以电代煤”又称“气代煤”、“电代煤”、“煤改气”、“煤改电”、“双替代”、“双代”等，是指以天然气、电力等清洁能源代替煤炭，以减少二氧化碳（CO2）、二氧化硫（SO2）、烟尘等的排放，防止大气污染。概括而言“双代”的背景有三：一是京津冀空气质量持续恶化。进入21世纪以来，京津冀区域的空气污染越来越严重，而保定市的情况尤为严重，2014、2015两年连续位列全国74个城市的倒数第一名，被保定市政府称为必须摘掉的重污染“黑帽子”。二是“禁煤区”建设的提出。在空气污染持续恶化的情况下，国务院于2013年9月10日发布《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号，下称《大气十条》），其中第四条措施是在京津冀大气污染传输通道的“2+26城市”建设“禁煤区”，以加快调整能源结构，增加清洁能源供应。三是“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”（下称“协作小组”）成立并出台多项措施。为有效统筹区域大气污染治理，国务院于2013年10月成立张高丽副总理任组长，国务院有关部门和京津冀及周边的省级政府参加的“协作小组”。“协作小组”成立以来，采取多项措施控制和解决京津冀地区的大气污染问题。特别是，2016年发布实施《京津冀地区大气污染防治强化措施（2016—2017年）》，推动能源结构优化调整，探索实施“双代”。

2.案例相关说明。第一，案例的典型性。涿州市是河北省的一个县级市，地处保定市北部，毗邻北京大兴区和房山区，处于前述“禁煤区”之内。全市总面积742平方公里，辖15个乡镇、办事处、开发区，407个行政村，30个社区，总人口59.4万（截至2018年6月）。本案例的典型性在于：保定市的空气污染问题一度十分严重，包括涿州在内的各区县治理大气污染的任务十分沉重。而在任务如此艰巨的情况下，涿州却很好地完成了“双代”任务。据统计，截至2017年12月底，除长期无人居住的家庭，全市农村“气代煤”通气点火率达到91.6%，“电代煤”点火率达到100%，新增“气代煤”用户燃气日消耗量达到110万方。在2017年河北省大气污染综合治理考核中，涿州市名列河北省所有县(市、区)的第1名。同时，从理论研究的要求来看，涿州的案例也展现了一个县级政府较为完整的政策执行过程。

第二，案例资料来源。本文的资料和数据的来源有三：一是对时任涿州市“双代办”主任的深度访谈及取得的内部资料。深度访谈通过多次电话沟通和当面访谈完成。获取的内部资料包括《关于我市2017年农村“气代煤”改造实施情况的报告》、《涿州市农村气代煤改造专项规划》、《涿州市农村气代煤改造实施方案》、《涿州市电代煤改造实施方案》等。二是对部分实施“双代”的乡镇和村庄进行实地观察并与一些乡镇干部、村干部、村民进行交谈。2019年1月26-29日作者深入乡镇村庄调研完成访谈任务。三是从国务院到涿州市各级政府官网的报道，其中对涿州市政府官网2016—2018年的报道进行了逐日查询。需要说明的是，我们是在对这一案例的相关情况进行了长期跟踪的基础上，才赴涿州市进行实地调研的，实地调研主要针对关键性问题展开；文中数据除特别说明，均来自实地调研中获得的内部资料或访谈。

（二）涿州农村“双代”政策执行的特定场域

1.基础性场域。与案例相关的基础性场域主要表现为：第一，有较好的经济基础，但相关物资一度非常匮乏。2017年涿州市的GDP为326.93亿元，地方一般公共预算收入为26.15亿元，在河北省168个县级行政区划中分别排名第22位、第15位，在保定市24个县级行政区划中分别排名第2位、第1位，拥有相对较好的经济基础。然而，2017年位于京津冀大气污染传输通道的“2+26”城市总共要完成300万户以上“双代”任务，这造成施工队伍、相关物资（如“气代煤”壁挂炉）、气源、电源等各方面资源一度非常匮乏。第二，有较好的社会治理基础，但面临着较难获得政策对象支持的问题。涿州毗邻北京，社会治理能力较强、治理状况总体较好。然而，以天然气和电力取代煤炭供暖、做饭，意味着农村居民生活方式的一场“革命”，很多村民开始时并不理解，甚至采取抗拒行为（如拒绝签订“双代”确定书、拒绝交出甚至隐藏自家的煤炭），这为“双代”政策的执行带来了很大的困难。第三，有较好的地理和区位条件，但也存在跨域府际协调的难题。涿州市地处平原地区，虽然有河流，但相对于山区而言“双代”施工难度较小、成本较低。毗邻北京，有较好的气源、电源保障。然而，特殊的区位也带来了跨域府际协调的难题。例如，作为北京的“南大门”，京广铁路、京石高铁，京港澳高速、107国道穿越涿州全境，“双代”施工需要多次穿越这些交通要道，一度出现穿越工程审批难、费用高、时间紧等不利局面。为确保工期，市长、常务副市长多次到省政府、北京市及中央有关部门协调。

2.“共时性”的政策执行场域。“2+26”城市2017年完成300万户“双代”任务是国务院《政府工作报告》明确提出的政策目标，相关的各级政府对此高度重视。涿州市的农村“双代”是市政府确定的2017年“为民办实事十项工程”的重要内容，且一直被积极推进。然而，涿州市政府同时也执行着很多其他政策，在不同的时期，一些政策的重要性甚至超过“双代”。例如，2017年4月到7月，对违法用地、违法建设的治理（“两违”治理）一度成为市政府的首要工作。在10月份党的“十九大”召开期间，维稳又成为最重要的“政治任务”。这些都在不同程度上影响到“双代”政策的执行。

3.执行氛围场域。涿州2017年要完成335个村12000多户的“气代煤”、46个村的“电代煤”改造，还要铺设大量的输气、输电管网，任务量非常大。此外，做饭、取暖事关人们的日常生活，尤其是农民刚使用天然气，缺乏相关的安全知识，这要求“双代”工程必须质量过硬，且要做好相关培训。更重要的是，华北地区在11月中旬就要进入冬季供暖期，“双代”工程必须在此前完工，这对政策执行提出了严苛的时间要求。在这一系列的限制性条件下，涿州市的农村“双代”政策执行也经过了一个从一般“重要工作”，到“最紧迫、最压手”的工作，再到“头等大事”的过程，执行氛围日益浓厚（见下执行过程分析）。

（三）涿州农村“双代”政策执行的过程、网络与机制

在上述背景与场域下，2016—2018年涿州农村“双代”政策执行的过程共分为4个阶段，每个阶段形成特定的执行网络与机制。

1.制定执行方案（2016.8—2016.12）

上级的政策进入县级政府之后，县级政府首先要将其转化为自身的政策目标，制定出具体的执行方案。在涿州市，2016年8月15日召开的“市委常委碰头会”提出，“要合理谋划农村改电改气工作，制定切实可行的方案”，并责成市“大气污染防治工作领导小组办公室”（下称“大气办”）牵头制定农村“双代”具体方案。到2016年底，正式形成了具体方案。从政策执行网络来看，这一阶段是在涿州市政府内部完成的，涉及到的主体主要有四个：涿州市委、市政府、市规划委员会、市“大气办”。

这一阶段的机制主要包括两个：一是协调。市“大气办”在制定实施方案过程中就一些“难点”问题向市委进行了汇报，市委及时进行了协调。例如，8月22日召开的六届市委第120次常委（扩大）会议就选择哪家燃气公司作为合作伙伴问题进行了专门协调。二是合法化。这发生在市“大气办”与市政府、市规划委员会之间。经过紧张工作，市“大气办”于10月下旬制定出了“双代”实施方案。10月28日市规划委员会审议了该方案。经过进一步修改之后，12月30日市政府七届三十二次常务会议审议并通过，实现了方案的合法化。

2.常规执行（2017.1—2017.7）

市政府通过执行方案之后，“双代”即进入了执行阶段。这一阶段“两违”治理还是市政府的首要工作，“双代”还没有真正成为市政府“最重要”的工作，因此执行措施还较为“温和”。从执行过程来看，这一阶段的主要措施有三项：一是建立专门的执行组织。根据执行方案，涿州市于2017年1月份成立了常务副市长挂帅的“双代”工作领导小组及办公室——“双代办”，专门负责“双代”的实施。各乡镇成立主管副镇长任组长的“双代”工作领导小组。在各村，明确党支部书记、主任对“双代”工作负主要责任。二是开展试点。为取得农村“双代”工作的经验，3月份在全市7个乡镇选择了12个村开展试点，包括铺设燃气管道、安装壁挂炉、调试供气等。三是进行专项推动。在推进“两违”治理的同时，涿州市对农村“双代”进行了专项推动。具体而言，5月22日市政府召开农村“双代”工作推进会，提出“大干50天，任务翻一番”的阶段性目标，将更多的力量和资源投入到“双代”工作中来。由此发现这一阶段的执行网络主体包括：市“双代办”、乡镇政府、村民自治组织、村民、相关企业。涉及到的机制主要包括以下三个（见图2）：

第一，普遍动员。配合农村“双代”的推进，市政府及各乡镇通过召开会议、领导督导等方式，大力动员各方力量投入“双代”。例如，1月10日市政府召开市乡（镇）村三级干部近千人的“全市农村气代煤电代煤工作动员大会”，宣布“双代”工程正式启动。4月11日保定市召开“2017年大气污染防治工作动员广播电视大会”后，涿州市于4月19日召开“2017年大气污染防治工作会议”，要求“确保各项工作举措落到实处”。5月22日召开农村“双代”工作的专项推动会。每次涿州市召开会议之后，各乡镇、各村也都自上而下召开相关会议、采取各种措施进行动员。例如，为了消除部分村民对“双代”的疑虑，各村通过张贴《“双代”明白纸》、“大喇叭”广播等形式向村民广泛宣传“双代”政策。5月22日涿州市专项推动会之后，农村“双代”工作进入第一个高潮，市级领导也大力加强了相关督导。例如，6月9日市长到“煤改气”工程现场进行督导。6月13日主管“双代”工作的常务副市长对全市“双代”工作进行调度。7月22日市委书记强调，要大力抓好“双代”工作的落实。

第二，重点说服。针对一些村民对“双代”的不认可甚至抵制，有关乡镇和村开展了多种形式的重点说服工作。例如，发挥村干部、党员、村民代表的带头作用，提倡其首先报名；请有影响力的村民到试点村进行参访，并通过其发挥带动作用；乡镇干部和村干部对个别村民进行专门的入户说服等。通过这些形式，尽量说服村民支持“双代”工作。

第三，市场机制。这一阶段的市场机制发生在市政府与“气代煤”壁挂炉供应商层面，主要是市政府主持开展“气代煤”壁挂炉供应商的招标工作。例如，3月21日涿州市召开“农村气代煤壁挂炉采购项目招标工作实施方案研讨会”，为“气代煤”工程选择“有资质、有技术、有实力的壁挂炉供应商”。

3.强力推进（2017.8—2017.11中旬）

为有效推进京津冀及周边地区的大气污染治理工作，7月31日国务院“协作小组”第十次会议通过了《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，并于8月份召开座谈会，要求“2+26”城市必须在10月底前全力完成300万户“双代”任务。8月16日，涿州市召开农村“双代”工作调度会，要求加大工作力度、启动问责机制，在取暖季到来之前，尽早完成全市“双代”工程。以此为标志，涿州农村“双代”工作进入了强力推进阶段。

在这一阶段，农村“双代”基本上成为市委市政府的“头等大事”，明显加大了工作力度，动员全市力量，采取多项措施，及时回应社会需求，全力推进“双代”工作。这一阶段的主要措施是：第一，实施新的专项推动。将9月份定为“双代”攻坚月，制定《农村气代煤、电代煤工作攻坚月行动方案》，要求进行“集中冲刺”。第二，明确工作责任和时间进度。采取“工作项目化、项目工程化、工程责任化、责任具体化”的办法，将“双代”工程的数量、质量、时限等要素明确到人。同时，市“双代办”建立了日报告、周调度制度，对各项任务目标实行“倒排工期”和“倒计时制”，对达不到要求的限期整改。第三，集中人财物资源，采取非常规措施。涿州市政府最大程度地集中资源，采取多种非常规措施全力推进“双代”工作。这里仅举两例以说明情况。进入10月份以后，“2+26”城市大面积实施“煤改气”导致全国性壁挂炉货源严重不足。这种情况下，涿州市及时拨付资金2260万元，选派20人次的精干力量到广东、长沙、东北等地厂家盯货，对壁挂炉进行现金采购。到11月上旬，针对个别乡镇施工人手严重不足的突出问题，一些乡镇向村民发出《倡议书》，紧急招募志愿者加入到“气代煤”施工中。

从执行网络来看，这一阶段，更多的主体参与进政策执行中来，执行网络扩展到最大范围。具体而言，涿州市及其所属各乡镇全力投入“双代”工作，中央、河北省、保定市大力加强沟通协调和督促检查；国有企业（国家电网公司，涿州滨海、昆仑两家燃气公司）、集体以及私营企业（管线生产企业、壁挂炉生产企业）等各类企业全力加快施工进度；各村级组织、村民配合乡镇和有关企业做好燃气管道入村、燃气入户、壁挂炉、电暖气安装等各项工作。（见表1）

这一阶段，伴随着强力推进“双代”执行，发展出来一些中国场景政策执行的特有机制：

第一，“政治势能”加压机制。即在“双代”政策“政治势能”的不断加重下，政策执行的压力不断加大，政策执行的氛围日益浓厚。这表现在三个层面：一是从中央到保定市层层要求必须完成“双代”任务。作为2017年国务院政府工作报告提出的年度目标，8月份的环保部座谈会要求必须完成这一任务。落实这次会议部署，各级政府的任务不减。保定市的任务是10月底前要完成1296个村、573877户的“双代”改造。这无疑给了包括涿州市在内的各县级政府强大的压力。二是涿州市层面将“双代”提升为“头等大事”。在上级政府的强大压力下，涿州市将“双代”工作提升为全市的“头等大事”。例如，8月28日涿州市召开“农村气代煤电代煤工作调度会”，市长要求全市要把“双代”当成“当前的头等大事”来抓。9月4日市委书记要求全市进行“双代”集中冲刺，“以严肃追责问责倒逼责任落实”。三是各乡镇全力推进“双代”工程。在上级的强大“压力”下，各乡镇全力推进“双代”工作。（见表1）

第二，社会需求的及时回应机制。在政府高度重视某项事务的情况下，也展现出对涉及这项事务的社会需求的高度关注和远快于其他时期的及时回应。这可以说是中国场景下政策执行的一种特有现象和机制。一个突出事例是，2017年8月份，一些实行“电代煤”的村民对蓄热式电暖器的供暖效果和用电费用不满意，要求更换成“气代煤”。涿州市对此高度重视，立即广泛征求村民和村镇干部意见，尽最大努力调整“双代”计划、克服困难，成功将70个“电代煤”村改为“气代煤”。这虽然增加了很多工作，但满足了村民要求。

第三，灵活高效的沟通协调机制。在各级政府高度重视某项工作时，也会围绕这项工作形成高效的沟通协调机制。这在“双代”工作中表现为相互联系的两个方面：一是自上而下的督导调度。如表1显示的中央有关部委、河北省、保定市、涿州市层层检查、督导、调度。这些活动一方面是上级检查下级的工作，另一方面也是上级积极帮助下级解决困难。二是自下而上寻求帮助与支持。针对遇到的困难，各乡镇、涿州市也积极向上级反映，寻求帮助和支持。例如，在前述的“双代”工程穿越多条铁路、高速公路、国道，以及70个“电代煤”村改为“气代煤”的过程中，涿州市委市政府都及时向上级反映并得到了帮助。

除这些机制外，这一阶段也仍然运行着上一阶段的普遍动员、重点说服、市场机制等各个机制，只是参与主体有所变化。例如，随着“双代”工作的强力推进，村民们也日益认识到这项工作的不可抗拒性，需要特别动员和说服的村民大大减少；同时，更多的企业参与进来，市场机制涉及的主体和范围大为扩展。例如，5月份时中标的壁挂炉企业只有10家；8月份以后另外18家企业参与进来；10月份以后，则是涿州市派出人员到全国各地的壁挂炉厂家现金买货。

4.执行效果的巩固与保持（2017.11中旬—2018.1）

到2017年底，涿州市的“双代”工程基本完工。然而，“双代”工程完工并不意味着“双代”工作完成。关键问题是，要让村民真正用上“双代”设施，巩固住“双代”工作的成果。为此，涿州市主要采取了如下措施：第一，出台规范性文件，确定负责人。为确保“双代”设施安全运行，涿州市出台了《“气代煤”工程安全运营二十一条强化措施》、《农村燃气安全事故应急预案》等多个规范性文件，并在每个村配备1—2名安全员，做到“日常巡检有制度，发生问题有人管，突发事件有预案”。第二，培训村民。11月中旬至12月底，共进行了两轮“双代”安全知识培训。第一轮培训共15期，主要对各村的安全员进行培训。第二轮培训覆盖全市所有的“双代”村庄，每村至少举办一期，做到家喻户晓，人尽皆知。第三，保障气源供应。2017年12月，受到区域性“气荒”影响，涿州市的一些乡镇一度出现用气高峰断供的问题。对此市委、市政府立即启动应急保供预案，按照“保民用、限商业、停工业”的原则，全力保障居民用气。此外，从中央到保定市也都高度重视“双代”的实施效果，多次到涿州市进行督导督查。

相对于上一阶段而言，这一阶段的政策执行网络有所收缩，其主体主要包括各层级政府、村级组织和村民。其机制可以概括为：新状态的巩固和保障机制。通过上级督导督查、涿州市出台规范性文件、对村民进行培训、保障气源供应等措施，涿州市“双代”成果得以巩固，农村居民的生活状况实现了一次革命性变革。一年之后的2019年1月我们对涿州的调研也证实了这点，村民一直在使用“双代”设施，对“双代”工作给予了较好的评价。

四、结论与讨论

（一）基本结论

通过涿州市农村“双代”案例的研究，本文从场域、过程、网络、机制四个层面揭示了中国场景下县级政府政策执行的基本“图景”：上级政策在进入特定县域这一“场域”之后，县级政府会将上级政策输入为自身的执行方案，继而根据特定政策的政治势能及其他场域因素的变化，采取多种措施、调动多元主体和多种资源，推动形成分阶段的执行网络和执行机制，以促进合作、克服困难，努力实现政策目标。这一政策执行的“图景”表现为如下四个方面：

1.场域约束下的政府能动。县级政府的政策执行是在特定的场域中进行的，受到地理环境、时间、资源等多方面的约束。在此情况下，能否较好地实现政策目标，很大程度上取决于县级政府是否能动地执行政策。所谓能动地执行政策，即在特定政策输入为县级政府自身工作目标的情况下，县级政府能够积极调动各方面资源、采取多种方式，努力实现政策目标。在这一过程中，县级政府的能动作用对于特定政策的执行效果无疑具有关键性意义。如果县级政府能够积极主动地调动各方面资源、采取各种方式来执行政策，就有助于政策的成功执行；反之则可能导致执行受阻甚至失败。例如，2017年12月4日，环保部之所以叫停“2+26”城市的“双代”工作，固然是基于多方面的原因，但单就“双代”工程建设而言，一些基层政府的能动性不足，对工程建设中的困难估计不够，也是其中的重要原因(如很多基层政府没能预见到全国性的壁挂炉货源紧张)。

2.措施驱动的执行过程。政策执行是一个复杂的过程，需要相关主体制定出执行方案、进行一定范围的试点、调动和激励各方力量参与执行、努力克服执行中遇到的困难，等等。在这一过程中，根据场域特征和政策要求制定出旨在解决特定问题的一系列政策措施，是推进政策执行的重要方式。例如，本文的案例就是通过一系列政策措施推动“制定执行方案”、“常规执行”、“强力推进”、“执行效果的巩固与保持”等各个阶段不断发展的。在各项措施中，开展试点、进行专项推动、明确工作责任和时间进度等措施是中国场景下的政策执行经常用到的措施，而紧急集中人财物资源等非常规措施则是在特定情况下使用的。可以说，正是通过各项措施，才使得上级的政策成功输入到特定县域，才能有效克服政策执行中遇到的困难，也才能完成政策执行。

3.渐次展开的执行网络。随着政策措施的实施和执行过程的推进，特定“场域”的执行网络也不是单一的，而是复合并渐次展开的。所谓复合，是指一个完整的政策执行通常包括多个执行网络。一般而言，政策执行中每个阶段都包含着特定的参与主体，构成特定的执行网络。渐次展开，是指随着各项措施、各个阶段等执行过程的推进，各个执行网络逐渐呈现出来。从政策执行的整个过程来看，执行网络的渐次展开经过了一个从封闭到开放的过程。具体而言，制定执行方案往往具有封闭性：参与主体限于政府领导层与少数办事机构及其工作人员，政策内容也尚未对社会公开。执行方案“合法化”后的执行过程则往往是开放的：不同的政府机构、事业单位、社会组织、企业、公众等主体会主动或被动地参与进来，在政策执行的不同阶段形成不同的执行网络。需要说明的是，在政策方案制定阶段，应尽量避免特定利益主体的影响，因此政策网络的封闭性有一定的合理性。然而，这样的封闭性也不应是绝对的，例如，可以适当吸收专家学者、政策对象等的意见建议。

4.基于实用选择的执行机制。在不同阶段的执行网络中，基于不同的政策措施，政府主导下形成了保障政策执行的不同机制。这些执行机制充分体现了中国场景下基层政府基于压力下的实用选择：即在上级政府的层层压力之下，县级政府以实用性为原则，选择合适的机制。例如，本文案例中涿州市政府就运用了多样化的机制：有的机制体现出“压力型体制”的特征，如协调、合法化、普遍动员、重点说服、政治势能加压等机制；有的机制体现出府际合作特征，如“强力推进阶段”各层级政府之间灵活高效的沟通协调；有的机制体现出市场经济特征，如市场机制；有的机制体现出制度发展特征，如“双代”之后新状态的巩固和保障机制。这些选择的背后，遵循的是实用性原则，即以有效管用、能够解决问题为原则。

（二）进一步的讨论

1.引入“时间”维度有利于深化政策执行研究。政策执行不是一蹴而就的，而是一个不断推进的“过程”。运用政府过程理论引入“时间”维度，有利于更为细致地揭示特定场域下政策执行的“图景”，从而克服既有研究的不足。如前所述，既有研究多是从“空间”维度切入，对“时间”维度的关照不够，导致对执行网络、执行机制等的揭示难以深入。政府过程理论和“时间”维度的引入，在理论上可以拓展政策执行研究的路径和视角，能够更好地将政策执行的场域、主体、网络、机制等要素联结起来，发现政策执行中的“具体”问题，从而更为有效地推进中国场景下政策执行理论的发展，避免陷入肯定论、否定论、理解论等观点之争。此外，引入“时间”维度也可以更好地与国外的相关研究展开理论对话。例如，近年来国外的政策执行网络研究在坚持“网络”作为分析主题的同时，也加强了对执行网络的形成与变化、行动主体的互动与协作等“过程”因素的重视。这与引入“时间”维度的政策执行研究有一定的契合性。

2.“四维”分析框架也提供了一个分析政策执行中的问题，提升县级政府政策执行效果的线索。由上述分析可知，县级政府的政策执行受到场域、过程、网络、机制等四个方面的制约，分析县级政府的政策执行问题、提升其执行效果，也可以从这四个方面着手。例如，可以从基础性场域、“共时性”场域、执行氛围场域等层面分析政策执行的外部制约因素，提出具体的对策。可以循着政策执行过程分析各项执行措施的利弊并据此制定适宜的措施。可以通过对各个执行网络的剖析发现各主体的问题，从而引导相关主体以适当的方式参与执行。可以尽力摒弃执行机制的实用化，着力追求执行机制的科学化，如大力提升上下级政府之间的沟通协调效率，特别是倾听下级政府的意见建议；充分照顾政策对象的感受，采取适当的方式进行说服；与相关企业形成更加平等、更加透明的市场机制等。

最后，需要说明的是，本文的研究也有一定的不足，这主要来自于特定的单案例研究。在必须完成的“政治性”任务的高压之下，本文的案例一定程度上掩盖了政策执行过程中多元主体之间的博弈，从而也就一定程度上掩盖了基层政府政策执行的复杂性。对于这一问题，我们将在后续研究中进一步揭示。