作者简介：黄振华，华中师范大学政治学部、中国农村研究院副教授，博士生导师。

文章来源：《理论与改革》2022年第4期。

摘要：当前，我国正处于全面推进乡村振兴的关键时期。全面推进乡村振兴必须立足“乡村”，但又不能囿于“乡村”，而应从统筹城乡发展的国家战略高度予以认识和把握。这既是由我国城乡发展的主要矛盾所决定，也是实施乡村振兴战略的基本出发点。县域是国家发展的基础。与县城发展的工业化、城镇化导向不同，县域发展的基本导向是乡村振兴，其主要目标是农业农村现代化。作为国家治理的基本单元，县域居于工业与农业、城市与乡村、国家与社会的关键节点，具备有效推进乡村振兴的载体功能和支点作用。以县域为载体推进乡村振兴，应坚持农业农村农民为本位的基本原则，以县域城乡融合为基本路径，围绕产业融合、公共服务、乡村发展等重点领域纵深推进。

关键词：乡村振兴；县域发展；县城发展；城乡发展；城乡融合

全面推进乡村振兴，是“三农”工作重心的历史性转移。习近平指出：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴”。推进乡村振兴，不仅关乎乡村自身的发展，更事关我国经济社会稳定大局，具有举足轻重的战略作用。特别是进入新时代以来，城乡发展的不平衡不充分问题逐渐上升为我国社会主要矛盾的突出方面，更要求从城乡发展的视角认识和把握乡村振兴，并探寻全面推进乡村振兴的有效载体和支点。县域是国家治理的基本单元，处于统筹工农关系、城乡关系的关键环节，同时发挥着联结国家与社会的纽带作用，能够为实施乡村振兴战略提供有力支撑。以县域为载体推进乡村振兴，既是实施乡村振兴战略的应有之义，也是驱动县域发展的基础动力。

一、乡村振兴战略：基于城乡发展的视角

(一)城乡差距问题是当前我国面临的艰巨挑战

城市与乡村是相互依存、相互融合、互促共荣的生命共同体,二者的均衡协调是国家良性发展的标志，也是国家治理的重要目标。然而，由于城乡资源配置和功能定位的不同，城乡差距问题在我国长期存在，并成为制约国家发展的突出难题。新中国成立初期，由于实行优先重工业发展的“赶超型”国家发展战略，乡村发展受到诸多体制性障碍约束，城乡差距逐渐拉大，并形成了“重城市轻乡村”的思维定势。改革开放以后，我国城乡社会面貌发生了翻天覆地的变化，城乡发展格局呈现新的变化。这一时期，随着工业化、城镇化的快速推进，城镇经济社会发展水平显著提高，城镇居民收入大幅提升，城镇基础设施和公共服务体系建设日臻完善。在这一历史性进程中，城乡之间有了相当程度的互动，广大农民尤其是农民工为此作出了巨大贡献，农业和农村也取得了显著成就，为国家的整体发展奠定了坚实基础。然而，尽管如此，城市由于政策和资源的优势地位，其发展速度和发展程度仍远高于农村地区，城乡发展的结构性矛盾始终伴随着我国经济社会发展全过程。21世纪以来，国家为破解城乡发展难题出台了一系列重要举措，并取得显著成效，但由于问题本身的复杂性、艰巨性和长期性，城乡发展的结构性矛盾很难在短期内消除，甚至会在城镇化、工业化高速推进的背景下愈加尖锐，给我国的社会经济持续稳定发展带来巨大挑战。

更重要的是，城乡差距问题不仅长期存在，而且已成为我国社会发展主要矛盾的突出方面，其对我国社会经济全局的影响程度日益加深。党的十九大报告提出“中国特色社会主义进入新时代”,并明确指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。“不平衡不充分的发展”是对当前我国社会主要矛盾的高度概括，包含多重内涵。其中，城乡发展的不平衡不充分最为突出。对此，习近平明确指出：“从实践看，发展不平衡，最突出的是城乡发展不平衡；发展不充分，最突出的是农村发展不充分。”由此可见，城乡发展的不平衡不充分已经成为现阶段我国社会主要矛盾的突出方面，其不仅将限制农业农村自身的长远发展，而且会进一步制约城镇化的水平和质量的提升，进而对我国社会经济发展全局产生影响。从现代化的发展进程来看，我国的乡村振兴战略是在我国现代化进入中后期之后提出来的，具有鲜明的时代特点，其中特别强调从工农协调、城乡融合视角理解乡村振兴。从未来着眼，伴随工业化、城镇化的持续推进，我国城乡发展不平衡不充分的负面效应或更为突出，对这一问题的破解也将更为紧迫。

(二)乡村振兴战略是破解城乡发展矛盾的主要抓手

从城乡关系着眼，现阶段我国城乡发展不平衡不充分的症结主要在乡村。要破解城乡发展不平衡问题，根本路径也在于推动农村农业更加持续、快速发展。只有农村农业的高水平发展，才能从根本上弥合城乡差距，进而破解城乡失衡问题。然而，从历史上看，城乡差距问题在我国由来已久，乡村发展的不充分问题也面临着诸多深层次的体制障碍，常规性的政策手段很难奏效，必须要从战略全局的高度予以破解。正是在此背景下，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，作为新时代党领导“三农”工作的总抓手。特别是在脱贫攻坚战取得历史性胜利的背景下，党中央提出全面推进乡村振兴，实现“三农”工作重心的历史性转移，将实施乡村振兴战略提升到农村工作的首要位置。

乡村振兴战略不是对过去乡村发展模式的简单延续，而是在既有基础上的质的提升。从历史上看，我国先后经历了早期的乡村建设运动、新世纪以来的社会主义新农村建设以及当下的乡村振兴战略等乡村发展阶段。如果说历史上的乡村建设运动关注的是“乡村如何实现发展”的问题，社会主义新农村建设回答的是“乡村如何更快发展”的问题，那么乡村振兴战略则强调“乡村如何更好发展”的问题。具体来看，乡村振兴战略的提出，具有和以往的农村发展取向显著不同的若干特征，使其具备了缓和乃至破解城乡发展矛盾的潜在可能。第一，乡村振兴战略具有系统性。实施乡村振兴战略的目标不是振兴某一方面的乡村，而是实现乡村产业、文化、人才、生态、组织等全面振兴，这是以往的农村发展模式所不具备的。这一方面反映了乡村振兴在国家发展中的战略地位，另一方面也体现了国家治理能力的显著提升。事实上，只有在国家能力显著提升的条件下，推进和实施系统性的乡村振兴战略才有实现的可能。第二，乡村振兴战略具有全局性。乡村振兴战略尽管以乡村作为实施对象，但其最终目的在于从全局高度来把握和处理工农关系、城乡关系问题。正因如此，习近平才明确提出了“举全党全社会之力推动乡村振兴”的工作要求。由此来看，乡村振兴战略是国家意志的体现，也反映了国家解决乡村发展问题的决心，这将为乡村振兴注入强大动能，并进一步凝聚更多社会力量参与其中。第三，乡村振兴战略具有根本性。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”总要求，乡村振兴战略不是一般意义上的乡村建设，而是以高标准、高水准的乡村为目标建设的，其力求从根本上解决农村发展不充分和城乡发展不均衡问题，从而为破解我国“人民日益增长的美好生活需要和不均衡不充分的发展”这一社会主要矛盾提供实现路径。

(三)乡村振兴需以特定地域空间为单位有序推进

实施乡村振兴战略是一项系统工程，需要找准切入点和着力点，尤其需要选择恰当的地域空间为单位有序推进。第一，站在统筹工农关系、城乡关系的全局高度审视，推进乡村振兴必须立足“乡村”,但又不能囿于“乡村”。乡村振兴是我国现代化进程的一个历史阶段，表现为一系列现代性要素不断渗透和重塑乡村的过程。在现代化背景下，现代性要素主要是在工业体系和城镇体系中生产和集聚的，并通过“以工促农”“以城带乡”方式在工农、城乡之间流动和扩散。由此，实施乡村振兴战略就必然要求从以工促农、以城带乡的整体性思维切入，并以超越乡村的更具整合性的地域空间为单位纵深推进。第二，乡村振兴的对象尽管是乡村，但乡村是一个较为宽泛的地域概念，其内部是由分属于不同层级的行政单位和部门所管辖的。从政策实施的角度看，任何一项政策都需要以一定的行政区域为单位组织实施和推进。而且，我国国土面积广袤，区域差异极大，不同地区的乡村各有特点，乡村振兴的实施路径也有很大不同。就此来看，实施乡村振兴战略不可能“一刀切”,而需以更具操作性的特定地域空间为实施载体。

现阶段，我国实行的是“中央—省(自治区、直辖市)—市—县—乡镇”五级管理体制，从而形成了不同层级的行政管辖区域。结合乡村振兴战略的具体要求和我国地方发展的实际状况，以县域为单位推进乡村振兴战略更为恰当。县域是我国国家治理的基本单元，一方面具备以乡村振兴为基本导向的内生发展需要，另一方面也具备以工促农、以城带乡的基础条件，有能力成为乡村全面振兴的有效载体和支点。以县域为载体推进乡村振兴，理应成为未来全面推进乡村振兴的重要切入点和着力点。

二、县域发展：以乡村振兴为基本导向

县城和县域都是空间地域概念，但内涵有很大差别。县城通常是指县治所在的镇或街道，也即县级行政机关的所在地。据此，县城本质上是一个政治中心概念。由于政治关系在我国社会经济格局中的主导性地位，县城往往不仅是政治中心，而且同时为一县的经济和文化中心。县城是城镇体系的一种类型和层级，具有城镇的一般特征，突出表现为产业和人口的高强度集聚。其中，县城的产业主要是工业和商业，居民大多为非农人口，即所谓的“城里人”。从历史上看，县城通常是伴随商业的发展、人口的集聚而逐渐兴起的。进入近代工业社会以后，工业化、城镇化的加速进一步推动了县城经济的高速扩张和县城人口的持续扩大，县城的经济和人口体量显著增加。当前，县城已经成为我国城镇体系的重要组成部分。据统计，2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。

与县城不同，县域从概念上可以定义为以县城为中心、乡村为腹地的地域空间。从空间布局上看，县域是以县级行政区划为边界的，其不仅包括县城，也包括乡村。在一县之内，县城尽管居于中心区域，但实际面积相对有限，县域的绝大多数空间由乡镇和村庄所占据。从产业结构上看，县域产业不仅囊括了聚集于县城的第二、三产业，也包括在乡村分布广泛的第一产业。很大程度上，我国农业生产的主体在县域，这也构成乡村产业振兴的基础。从人口结构上看，县域人口既包含农业人口也包括非农人口，且农业人口占比普遍更高。据统计，我国农业人口约7亿，基本居住在县域范围。其中，农村常住人口约5亿，县城和县级市城区的常住人口达到2.5亿，即使按照常住人口统计，农村人口的占比也在三分之二以上。乡村振兴的目标是“农民富”,而农民群体主要生活在县域范围内，县域对于农民群体而言有着更为直接的作用和影响。总体上，县域是县城与乡村的综合体，呈现出“城乡共存”的基本特征。如果说县城更强调“点”的聚集，那么县域则更突出“面”的覆盖，与县城较为单一的产业、人口特征相比，县域无疑有着更强的包容性和整体性。

(二)以乡村振兴为导向的县域发展

由于县域和县城在结构特征上的差异性，决定了县域和县城遵循着不同的发展逻辑。其中，县城发展的基本动力主要是工业化和城镇化，具有中心集聚性。伴随着现代城镇要素的不断汇集，县城的规模不断扩大，并日益向大中型城市转型。在这一过程中，县城的公共基础设施愈加完善，公共服务水平持续提升，并吸引乡村人口不断向县城转移。需要指出的是，由于城市生活代表着更为先进和高质量的生活方式，县城发展具有很强的内在驱动力。具体表现为县城空间的乡村延伸，农业产业的工业转移以及农业人口的非农化等都具有较强的自发性和自为性，农民为了追求更高的收入和更好的生活而积极自主向包括县城在内的城镇聚集。与此同时，地方政府出于经济发展的需要，也将工业化、城镇化作为“引擎”,积极推动县城的发展。正因为如此，不久前出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中明确将“县城”与“城镇化”联结起来，体现了县城发展所蕴含的工业化和城镇化导向。

与县城不同，县域发展有着更强的包容性，其不仅包括县城发展，也涵盖了乡村发展。而且，与县城发展的工业化、城镇化导向不同，县域发展天然具有以乡村振兴为基本导向的特质。一方面，县域发展涵盖了乡村发展的绝大多数内容，要推动县域的发展，就必然要求推进乡村振兴，二者是相辅相成的关系。无论是乡村的产业、人口抑或空间，基本上都囊括在县域范围之内，并占据县域产业、人口及空间的主体。没有乡村的振兴和发展，县域发展是不可能实现的。另一方面，乡村振兴为县域发展创造了契机和条件，实施乡村振兴战略亦是推动县域发展的重要途径。县域发展需要有效的动力支撑。国家提出乡村振兴战略，预示着巨量的社会资源进入乡村，并为农业农村的现代化发展带来契机。在此背景下，县域发展必然要求与乡村振兴战略紧密结合，以乡村振兴为路径推动县域持续发展。实际上，从现代化的角度看，乡村振兴和县域发展所体现的都是现代性要素的注入和扩散的过程，只是乡村振兴更强调的是现代性要素的外部注入，而县域发展则重在突出现代性要素从县城向周边乡村的扩散过程。

三、县域节点功能与乡村振兴的有效推进

(一)县域是工业和农业的节点

产业振兴是乡村振兴的首要目标。农业是乡村的主导产业，产业振兴从根本上看是农业振兴，并突出表现为建设和发展现代农业。长期以来，我国的乡村产业主要是传统农业，具有分散弱小、抗风险能力弱、劳动密集、附加值低等特点。从传统农业到现代农业不是一蹴而就的，也无法通过传统农业自然演进形成，必须通过外部现代性要素的注入。很大程度上，现代农业对传统农业的替代和更迭，就是现代农业生产要素不断向传统农业渗透、累积、创新的过程。现代农业要素是以工业化、产业化、规模化为路径的，其基本动力是“以工补农”,并进一步延伸为“以工助农”“以工支农”等不同方面。从工业和农业的关系着眼，县域的重要特点在于：一方面，县域涵盖了绝大多数的农业产业，是乡村产业振兴的“主战场”,只要将县域农业发展好了，那么也就很大程度上解决了乡村产业发展问题；另一方面，县域拥有一定工业基础，并能与县域内农业形成有效互补和支撑。现阶段，我国县域工业主要以轻工业和商业为主，具有劳动密集型的特点，吸纳的农村人口数量最多，与农业的互补性最强，具备“以工补农”的基础条件。在推进农业规模化、农业产业化的过程中，县域工业由于天然的地域优势也成为“以工助农”“以工支农”的排头兵和主力军，从而能为乡村振兴提供强有力的产业发展支撑。

(二)县域是城市和乡村的节点

乡村振兴的主体是乡村，但却不应局限于乡村。在推进乡村振兴的过程中，现代性要素来源于城市，乡村不能与城市相割裂，而应在城乡统筹的基础上不断推进，其基本动力是“以城带乡”。“以城带乡”中的“城”首先是“县城”。县城是县域政治、经济、文化资源的集聚中心，也是距离乡村最近的“城”,对于乡村的辐射和带动作用最大。以县域为载体推进乡村振兴，首先在于发挥县城的辐射带动作用，实现城乡要素之间的有效流动。突出体现在两个方面：一是“资本下乡”。县城是本地企业的聚集地，能够为乡村产业发展注入活力和动力。与外地“资本”不同，县城企业对于本地情况更为熟悉，也更容易为乡村接纳和认可，带动乡村发展的可持续能力普遍更强。二是“人才下沉”。人才振兴是乡村振兴的重要内容。推进乡村振兴，离不开各类人才尤其是本地人才的有力支撑。县城不仅是本地人才的聚集地，也是锻造和培养人才的重要基地，其能够为乡村人才振兴提供最直接的支持。此外，我国是一个地域范围广袤的超大型国家，不同地区的经济社会差异巨大，城乡之间的具体关系也存在很大差异。基于县域的乡村振兴的另一个重要价值在于，通过划小地域范围，能够形成符合县域实际和地方特色的“以城带乡”道路，从而提升乡村振兴的实际成效。

(三)县域是国家和社会的节点

我国早在两千多年前的秦汉时期便产生了“郡县制”,“县”作为一级政权组织一直延续至今。作为国家治理的基本行政单元，县一直处于国家与社会、政权与民众的节点位置，并发挥着“郡县治则天下治，郡县安则天下安”的功能，所谓国家治理“成在县，败也在县”。

在国家治理体系中，县级政权处于承上启下的特殊地位，发挥着国家和社会的纽带作用。《中华人民共和国宪法》明确规定了我国的行政区划划分为省(自治区、直辖市)、市(省辖市、自治州)、县(县级市、自治县)、乡(镇、民族乡)四级，并由此形成“中央—省—市—县—乡”五级行政管理体制。在多层级的行政体制中，县级政府既作为“基层政府”承接上级政府的各项政策任务，又作为“地方政府”发挥着政策执行落地和服务社会大众的作用。由于处于国家和社会的节点位置，县级政府相对市级或乡镇政府拥有更强的政策承载能力、政策调适能力和资源统筹能力。第一，县级政府具有较强的政策承载能力。县作为一级完整的政权组织，能够有效承接国家的方针政策，是国家政策执行的基本主体。从层级上看，中央主要是政策的制定者，省级和市级主要是政策的传达者，而县级政府则扮演了政策的具体执行者的角色。一项政策能否真正发挥效能，关键看能否“落地”,其中县级政府作用尤为重要。第二，县级政府具有较强的政策调适能力。一项政策要真正落地，必须要与地方实际相结合，否则只能束之高阁。县级政府部门拥有较为充分的自主性和独立性，能够实现对县域行政资源的有效配置，从而使得国家政策得到切实有效的执行。第三，县级具有较强的资源统筹能力。县级一方面具有较强的统筹能力，另一方面地域范围较为适中，能够更好地达到统筹发展的目标。相对而言，地级市地域范围过大、对县乡的统筹难度过高，乡镇一级又显得范围过小，且面临人员、资源、财政方面的局限。从这个角度看，县域不仅具备地域空间上的基本条件，也具备持续推进城乡统筹和乡村振兴的施政能力。

四、县域城乡融合：乡村振兴的基本路径

(一)推进以农业为导向的一二三产融合

一二三产融合是县域城乡融合的基础工程。通过产业融合，能够实现县域不同产业要素的城乡流动和扩散，从而夯实县域城乡融合的经济基础。需要指出的是，在乡村振兴背景下，县域一二三产融合必须坚持农业主体地位，走以农业为导向的产业融合路径。以农业为导向的产业融合重在强调第二、三产业对第一产业的深度融合。一二三产融合不能忽视农业，更不能放弃农业，恰恰相反，一二三产融合的目的在于将农业做大做强，目标是建设现代农业。长期以来，我国的农业都是“糊口农业”和“生存农业”,尚未成为“富民农业”。以农业为导向的产业融合，目的在于通过二三产业的深度介入，提高农业的经济价值，以实现“富民农业”的目标。具体来看，以农业为导向的一二三产融合主要有三条路径。一是拉长农业产业链。包括农产品深加工、打造农业全产业链、推动产业的向后延伸和下游拓展等不同方面。从县域层面着眼，应积极推进传统农业改造升级，强化龙头企业、合作社、农户的有机联结，推动小农户与现代农业的有效衔接与良性互动。二是提升农业价值链。重点是打造具有广泛影响的农业品牌，不断提高农产品附加值。同时，也要积极推动农业与休闲、旅游、生态、文化、康养、教育等产业的深度融合，打造新型农业业态，告别单一的以种植业为主体的传统农业，构建“大农业”链条。三是健全农产品供应链。建立完备的农产品供销体系，形成从田头到餐桌的供应链系统，持续拓展农产品市场的广度和深度。加大力度提升农业生产的社会化程度，构建完善的农业生产服务体系，形成农业与服务业的交互融合。

(二)健全以农村为导向的公共服务体系

公共服务一体化是城乡融合发展的要义，也是乡村全面振兴的内在要求。县域公共服务一体化是以县城为标准的农村公共服务体系的构建和完善过程，其核心是城镇公共服务向农村地区的辐射和覆盖过程。县域公共服务一体化是以公共服务均等化为目标的，目的是让农村和农民也能享受到城镇居民的公共服务。因此，县域公共服务一体化应以农村为导向，以满足农村公共服务需求为基本出发点。县域公共服务一体化的核心是建立“纵向到底、横向到边”的服务体系。第一，建立“纵向到底”的“县—乡—村”三级联动机制。其中，县级主要承担统筹规划职能，包括公共服务体系的顶层设计、资源整合与投放、考核评估等方面；乡镇一级则负责城乡公共服务的衔接和贯通，其既是县域公共服务体系的“桥头堡”,也是推动县域公共服务由县城向乡村延伸的“架桥人”；村庄一级则是县域公共服务的主要管护者，负责公共设施的管理和维护，也是破解公共服务“最后一公里”的关键所在。第二，建立“横向到边”的多元化服务体系，尤其是实现基本公共服务的均等化。其中，重点包括加强农村教育资源投入，着力推动县域城乡教育一体化；强化县域“医共体”建设，整合县域优质医疗资源下沉乡村，设立村级远程医疗服务点；推动县域养老服务一体化建设，建立健全农村基层养老服务体系，提升农村居家养老服务水平；持续推进农村人居环境整治工作，让乡村更加美丽更加宜居。

(三)构建以农民为导向的乡村建设格局

乡村振兴是一项系统工程，既需要政府自上而下的主动作为，也有赖于民众自下而上的积极参与。一段时间以来，乡村建设经常陷入“政府干、群众看”的困境之中。一些地方政府投入大量人力、物力、财力改善乡村面貌，却得不到农民的认可，甚至为农民所质疑和诟病。究其原因，很大程度上在于没有让农民群众参与到乡村建设行动当中来，农民更多的只是“看客”。要改变这种局面，就要求充分发掘农民的主动性和创造性，推动形成以农民为导向的乡村建设格局，持续推进乡村治理现代化。具体来看：一是在推进县域城乡融合和乡村振兴过程中，坚持党建引领不动摇，发挥基层党组织在发动群众、组织群众方面的独特优势，千方百计发掘农民的主体作用；二是大力推进美好环境与幸福生活共同缔造，变“你和我”为“我们”,让共建共治共享的社会治理制度真正“落地”,将政府、市场、社会等多元治理主体引入到乡村建设过程当中来；三是注重体制机制创新，充分借鉴各地的改革创新经验，通过示范引领、以奖代补、分类指导、积分制、清单制等机制不断提升农民参与的主动性、创造性，形成县域城乡融合发展的合力，为乡村振兴注入源源不断的动力和活力。