作者简介：刘穷志，武汉大学经济与管理学院教授、博士生导师。苗高杰，武汉大学经济与管理学院硕士研究生。

文献来源：《经济社会体制比较》2019年第4期。

党的十九大报告指出，要深化机构和行政体制改革，统筹各类机构设置，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。在这一决策部署下，十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，对国家机构改革设计进行了说明。随后的十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，对政府行政机构设置做了具体优化调整。作为推动国家治理体系与治理能力现代化的重要举措，这是我国改革开放后进行的第八次规模较大的政府机构改革。至此，国务院组成部门已由1982年的100多个削减为目前的26个。纵观历次行政机构改革，大多是以精简合并行政机构为主要方式，朝着构建分工明确、运行高效的政府职能体系的方向迈进。

事实上，机构改革不仅只在中央政府层面推进，省以下地方政府的纵向层级设计和横向机构调整也一直在探索进行之中。1982年，为促进城乡经济发展，发挥中心城市作用，以撤地设市、地市合并为主要措施，全国多地就掀起了“市管县”的体制改革热潮；2002年以来，由于市管县体制产生某些弊端，为解决县乡财政困难，促进县域经济发展，我国多地开始试点财政“省直管县”改革。在地方政府纵向层级结构调整的同时，有关横向机构的改革也在推进之中。上世纪80年代以来，政府主导了“撤县设市(区)”行政区划改革，旨在调整地方利益关系，促进县域经济和城乡发展。上世纪90年代以来，为缓解县乡财政困境，削减农民负担，促进农村发展，我国实行了“精简机构、撤乡并镇、分流人员”的乡镇机构改革，改革使大量乡镇被裁撤合并，基层行政机构得以精简。

基层行政机构的精简调整并非我国特有的现象，世界上很多国家都曾进行过。例如，瑞典、挪威和德国等国基层政府都曾面临过辖区人口分散、财力不足等问题，它们大多以最低人口规模作为标准进行基层政府合并，开创了基层政府合并的“北欧”和“南欧”模式(高秉雄、陈国申，2006)。这为研究国外基层政府合并的财政影响提供了实证案例。汉森等人基于丹麦市镇合并的数据，实证检验发现丹麦市镇合并在改革初期对当地财政状况具有消极弱影响，但是长期内改善了市政当局的财政状况(Hansen et al．，2014)。布莱塞和巴斯卡伦通过研究德国勃兰堡州的市镇合并指出，自愿式与强制性两种不同合并模式的支出效应具有异质性(Blesse＆Baskaran，2016)。其中，强制性合并减少了行政开支，而自愿式合并却没有降低行政成本。莫西奥和乌斯塔洛通过构造芬兰市镇合并的匹配样本发现，在大多数支出类别中，市镇合并增加了人均财政支出，且这种效应甚至能持续10年之久(Moisio＆Usitalo，2013)。还有一些学者指出，由于合并后面临财政资金“公共池”，基层政府的合并会使地区财政支出增加(Hirota＆Yunoue，2017；Saarimaa＆Tukiainen，2015)。

国内学者对于机构体制改革的政策效果也颇为关注。一些学者对省直管县改革的经济影响和财政效果做了大量研究，结论各有差异(郑新业等，2011；卢洪友等，2017；刘佳等，2011)；还有研究关注撤县设区等行政区划调整的政策效果，认为县改区增强了县级财政收支能力(卢盛峰等，2017)；关于撤乡并镇改革效果的研究数量不多。一些学者认为乡镇合并对财政解困作用不明显。如贾俊雪等(2011)以万人拥有乡镇数量作为乡镇机构改革衡量指标，回归发现精简乡镇行政机构对于缓解县级财政困难并无显著影响。郭庆旺和贾俊雪(2010)通过构建最优地方政府支出模型并计量检验发现，撤乡并镇改革并未有效控制政府支出规模。但王小龙(2006)通过理论分析认为，乡镇合并是能够缩小基层政府财力差距的一种社会理性方案，可以实现政府改革和财政解困的目标兼容；贺大兴(2012)利用每百万农村人口拥有乡镇数目来衡量撤乡并镇改革，发现乡镇合并改善了农村经济结构。此外，罗宏翔和哈颖(2005)认为撤乡并镇改革对优化农村空间结构、促进小城镇发展具有一定意义。

作为基层行政体制的一项重要改革，撤乡并镇改革必然涉及到利益资源调整从而有可能影响政府财政状况。但是国内鲜有文献单独具体地实证考察我国撤乡并镇这一精简行政机构改革的财政效果。少数研究撤乡并镇改革效应的文献，大多以万人拥有乡镇数量作为改革的代理变量进行估计，使得估计结果比较粗糙，也容易产生计量偏误。有鉴于此，本文基于河南省2005年乡镇机构改革的准自然实验，运用双重差分较为精准的方法，在严格满足其方法应用的假设前提下，实证分析乡镇机构的精简对县级财政状况的具体影响，试图为当下的政府机构改革提供相关理论依据。

二、改革背景及研究假设

(一)改革背景

改革开放后，我国废除人民公社，恢复乡镇基层行政建制。由于新设立“七站八所”等机构，乡镇建制恢复后暴露出一些新问题，主要表现为机构人员臃冗，行政成本膨胀，农民负担加重。针对这些问题，中央从1986年开始逐步出台文件，引导地方进行乡镇合并。进入21世纪后，伴随着农村税费改革，乡镇机构改革在全国大部分地区推广开来。作为乡镇税收的重要来源，农业税的取消使乡镇财政困境雪上加霜，超额的行政编制，冗杂的机构人员成了县乡财政沉重的负担。

河南省作为农业大省，受到取消农业税的影响尤为突出。在乡镇机构改革前，河南省平均每个乡镇人员超编幅度达86.5%，负债近500万元，平均每个县的财政资金缺口在1亿元左右(张新光，2006)。在此背景下，2005年9月，河南省政府为缓解县乡财政困境，减轻农民负担，大刀阔斧推行乡镇机构改革，撤乡并镇是改革中的主要内容。从《河南省撤并乡镇工作的实施意见》可看出，进行乡镇合并的标准是“平原、丘陵地区以人口规模为主，原则上不再保留三万人以下的乡镇；山区以区域面积为主，兼顾人口规模，不再保留区域面积不足100平方千米、人口不足2万人的乡镇”。符合标准的乡镇采取与就近的一个或两个乡镇合并为一个乡镇的方式进行撤并，同时对撤并后多余行政人员进行分流调整。河南省当时共有县市108个，其中有64个县市进行了撤乡并镇改革，有44个县市因没有乡镇符合改革标准而没有进行。这次改革成效显著，截至2005年底，河南省仅用3个月的时间就清退临时工作人员2万多人，精简乡镇领导职数30%，撤并乡镇236个，其中净撤销153个，改建街道办42个(代新洋、李春秋，2014)。

(二)研究假设

从以上背景介绍中可以看到，促使河南省乡镇合并的直接矛盾是农业税取消之后县乡财政的极度困难。超编冗员和臃肿的办事机构成为乡镇严重的财政包袱，部分县乡甚至沦为“吃饭财政”；此外县域范围内乡镇数量过多不利于形成规模经济，容易使行政效率打折扣。而乡镇合并具有两个方面的作用，一方面它能使基层政府在保持内部职能和专业化分工不变的前提下精简冗员与行政机构，降低行政成本，从而提高乡镇政府治理结构的规模经济效率和范围经济效率(王小龙，2006)。另一方面，乡镇合并减弱了地方政府竞争，减少了因竞争导致的重复建设和无谓损失，有利于提高财政资金的使用效率，而财政资金使用效率的提升正是财政自给能力增强的表现(赵海利、童光辉，2017)。同时，乡镇辖区面积过小会导致财源基础薄弱，增收乏力，而乡镇管辖范围的适当放大，可以增加其在招商引资过程中的“树大招风”效应，提升其财政收入增长潜能。此外，乡镇数量精简使政府间财政关系简化，从而能够弱化财政资金截留、挪用、挤占等问题发生的体制性障碍，一定程度上缓解县乡财政困难(胡德等，2007)。因此可以推论撤乡并镇对提高县级财政的自给能力有显著影响。基于此，我们提出假设1：

H1：撤乡并镇改革提高了县级财政自给能力。

国外的多数研究表明，基层政府合并能够形成规模经济，降低行政支出(Reingewertz，2012；Blom－Hansen et al．，2014；Blesse＆Baskaran，2016)。精简乡镇行政机构使得县级财政甩掉了一部分包袱，推动“吃饭财政”向“建设财政”和“民生财政”转变，从而促进基层政府转变职能，提高执行效率，推动小城镇建设和农村经济发展。同时，农村基层机构和行政人员的削减，直接减轻了农民负担，能够减少地方政府对农村经济的干预，促进农村非农就业人员比例的上升，使部分农民从农业生产转移到工商业经营上来，继而推动乡镇企业发展和农村经济结构优化，整体上有利于促进经济发展(贺大兴，2012)。此外，地区合并及政府辖区规模的扩大可以促进政府间的相互协调和经济一体化，提升资源配置效率，从而促进经济增长(Tang＆Hewings，2017)。经济增长是财政收入增长的源泉，农村经济发展尤其是经济结构的改善，有利于在农业税取消的情况下扩大有效税源，增加县级政府的财政收入。基于此，我们提出假设2：

H2：撤乡并镇改革能够实现县级财政收入的增加。

财政状况对财政支出规模和结构的影响很直观，县乡财政状况困难直接导致财政支出捉襟见肘，仅仅只能维持机构运转，对于县乡建设发展和公共品供给力不从心。而撤乡并镇改革通过分流人员、清理机构有效降低了行政成本，使得县乡政府能够将财政资金从“养人”转移到“干事”之中，从而增加对地区发展的建设资金投入和民生性支出。同时，撤乡并镇带来财政收入增加，更多的财政资金可以投入经济社会建设之中，直接导致财政支出规模的增加，从而形成财政收支状况持续改善的良性循环。基于此，我们提出假设3：

H3：撤乡并镇能够显著提高县级财政支出水平。

三、研究设计

(一)实证模型

政策效果评价一般采用双重差分方法(Difference－in－Difference)。河南省的撤乡并镇改革可视为一项准自然实验，发生了改革的县市可视为实验组，其余县市作为对照组，通过控制其他影响因素，比对政策发生前后实验组与控制组之间的差异，就能从中识别政策效果。本文采用如下模型检验撤乡并镇改革对县级财政状况的影响：

该模型是典型的面板双重差分模型。其中被解释变量yct是度量县市财政状况的指标；did是组别虚拟变量Merge与时间虚拟变量T的交乘项，若一个县市在2005年进行了乡镇合并，则Merge=1，否则Merge=0；因为撤乡并镇改革发生在2005年9月至12月，其对当年度的县级财政状况影响有限，所以我们将2006年作为改革发挥作用元年，如果t＞2005，则T=1，否则T=0，系数θ是本文重点关注的对象。Xct为一系列控制变量；countyc是地区虚拟变量，timet是年份虚拟变量，通过双向固定效应可有效剔除面板数据结构下可能存在的地区异质性和时间变动性等不可观测因素的影响。

(二)变量与数据描述

关于被解释变量财政状况，在检验假设1时，本文用财政自给率衡量，其衡量方式为一般预算财政收入占一般预算财政支出的比重。财政自给率能直接反映地方政府自有财力水平，是之前文献中常用的衡量县级财政状况的指标，这一指标越高表明县市的财政自给能力越强，财政状况越好(贾俊雪等，2011；刘佳等，2011)；在检验假设2和假设3时，分别用人均预算财政收入和人均预算财政支出来衡量。就控制变量而言，本文用同年度人均GDP、固定资产投资占GDP比重、是否是县级市、是否是国家级贫困县、第一产业增加值占GDP比重、财政供养人口占总人口比例、人口规模和区域面积等八个指标控制地区经济发展水平、产业结构、财政负担等因素对县市财政状况的影响。

本文的样本为河南省2002～2009年除郑州市所辖六县市之外的102个县市。剔除郑州市下辖六个县市的样本主要是考虑到，郑州市作为河南省省会，各项资源比较集中，下属六个县市经济和财政状况都位于全省前列，而这些县市又全部进行了撤乡并镇改革，如果一并纳入考察可能会导致估计偏误。本文关于河南省2005年撤乡并镇改革的数据来源于行政区划网，其中记录了河南省各县市历年乡镇合并调整的详细信息，通过整理得到了各县市撤乡并镇改革具体情况。从中统计得到的最终净撤销乡镇数目为153个，该数据与河南省机构编制委员会给出的数据相符，从而保证了样本和数据的准确性。其余数据来自《中国地市县财政统计资料》《中国县(市)社会经济统计年鉴》和中经网统计数据库，最终得到2002～2009年河南省102个县市共计816个观测样本。表1汇报了相关变量的描述性统计。

四、实证结果分析

(一)改革的随机性检验

实验样本随机挑选是应用双重差分方法的前提之一。如果实验组和对照组在改革前的财政状况就存在差异，则计量估计将会面临内生性问题。河南省关于选择撤乡并镇改革县市的标准如前所述，主要是基于乡镇人口规模和区划面积，并无对财政状况的要求，所以县乡的财政状况并不是其进行改革与否的依据。为了佐证这一推论，参考郑新业等(2011)的做法，采用Logit模型检验河南省挑选改革县的标准。选取2002～2005年还未进行撤乡并镇改革时各县市的数据，以该县“是否为撤乡并镇改革县”为二元被解释变量，以县市面积、人口密度为解释变量，首先检验改革文件中划定的改革标准是否真正影响一个县进行撤乡并镇改革，检验结果如表2第1列所示。可以看到人口密度和县市面积的系数显著为负，即县市的人口密度越小、区划面积越小，则其成为改革县的概率越大，符合文件中关于人口规模和县市面积的标准。之后选取县级财政状况衡量指标为解释变量，在控制人口规模和县市面积的基础上分别进行回归，结果如表2所示，被解释变量与财政自给率、人均财政收入、人均财政支出全都没有显著关系，这表明财政状况并不影响一个县是否进行撤乡并镇改革。在控制了选取撤乡并镇改革县所依据的变量后，撤乡并镇改革便可看作是外生的，实验样本选择符合随机性假设要求。

(二)改革前平行趋势检验

应用双重差分方法的第二个假设前提是，即使实验组和控制组存在差异，但在改革实施前两组的时间趋势一致，就可以认为实验组和控制组的匹配是合适的。图1至图3描绘了样本区间内实验组和对照组在财政状况指标上的时间变动趋势，可以很直观地看出改革前两组的财政自给率、人均财政收入和人均财政支出均有较为一致的时间趋势。更进一步地，本文计算了实验组和对照组改革前财政状况三类指标平均值并对其进行了均值差异检验。如表3所示，在改革前实验组和对照组的财政状况均没有显著的统计差异。以上结果表明本研究满足平行趋势假设的前提。 

(三)基本实证结果

表4是基于模型(1)给出的撤乡并镇改革效应估计结果。其中，第1、3、5列是仅控制了年份和县市虚拟变量的基准回归结果。可以看到，改革可以使县市的财政自给率提高2.1个百分点，使人均财政收入和人均财政支出各自提高66.17元和71.82元，并且分别在5%、10%、5%的统计水平上显著，初步表明撤乡并镇改革具有财政解困效果。第2、4、6列是在基准回归基础上加入控制变量进行固定效应回归，结果表明撤乡并镇改革对财政自给率和人均财政收入的提高幅度比基准模型更大，分别为2.2个百分点和73.42元，且均在1%的统计水平上显著，人均财政支出略微有所下降，但仍然有70元，且也在1%的水平上显著，说明估计结果是稳健的。就控制变量来看，人均GDP、县级市等指标系数显著为正，贫困县系数显著为负，表明经济条件较好的县市财政自给能力较强，人均财政收支也较高，这与之前国内文献研究结果一致(贾晋、李雪峰，2017)；第一产业增加值占GDP比重在第2列中的系数显著为负，表明农业大县缺乏有效税源而使得财政自给能力较低；此外，固定资产投资占GDP比重、财政供养比等控制变量的估计系数含义均比较直观，符合现实情况。

(四)稳健性检验

1.动态DID检验

为进一步分析撤乡并镇改革效应在2006～2009年随时间变化的特征，将改革虚拟变量分解为改革后4个年份，实行撤乡并镇改革的县市位于200i年则取1，否则取0。回归模型如下：

估计结果如表5所示。可以看到，在第1列中，did2006到did2008回归系数显著为正，但系数值逐年下降，did2009系数不再显著，表明撤乡并镇改革对财政自给率的影响效应整体上逐年减弱。这意味着撤乡并镇改革在改革初期，由于精简了行政机构，削减了多余人员，降低了行政成本对于提高财政自给率有立竿见影的效果；而随着改革实施，这种效果逐渐收敛，说明提高财政自给能力并非仅靠精简行政机构一项措施就能一劳永逸。第2、3列结果表明，撤乡并镇改革并不能立马显著提高财政收入和财政支出，会有1～2年的时滞。这是因为，财政收支的提高建立在将不必要的行政管理成本用于经济建设并最终促进财源扩大和经济增长的基础之上，这需要一定的时间才能奏效。动态DID检验结果表明，撤乡并镇改革的县级财政解困效应依然稳健。

2.剔除“扩权强县”改革效应

已有研究发现，“扩权强县”作为一种行政分权改革，扩大了县市的社会经济管理权限，对县级政府财政支出结构有显著影响(李永涛、刘洪钟，2018)。2004年，河南省基于壮大县域经济的考虑，决定赋予巩义等35个县市在项目管理、土地审批、证照发放等方面较其他县市更大的管理权限。由于河南省扩权强县政策与撤乡并镇改革实施时间相隔不久，为控制其影响，参照Li等人(Li  et  al．，2016)的做法，在(1)式回归的基础上，加入扩权强县改革的虚拟变量，如果i县在t年受到了“扩权强县”政策的影响，将“扩权强县”变量赋值为1，否则为0。回归结果如表5第4～6列所示，可以看到“扩权强县”政策确实对县人均财政收支有显著正效应，但控制了该效应后，撤乡并镇改革对财政自给率和人均财政收支的影响和之前的估计大致相同，再次表明基准估计结果是稳健的。

3.安慰剂检验

实证检验前的随机性和平行趋势检验已经较好排除了内生性问题。这一部分参考Li等人(Li  et  al．，2016)和陈思霞等(2017)的做法，用安慰剂检验排除潜在遗漏变量和改革偶然效应问题。我们以反事实检验的思路进行安慰剂测试。具体讲，在全样本102个县市中，随机抽取58个县市作为改革实验组，其余县市作为对照组，通过构造伪改革样本进行估计从而得到虚假改革效应。如果没有遗漏重要变量以造成实质性干扰，那么虚假改革效应系数应接近于0。这样的随机抽样和虚假回归重复500次。图4至图6呈现了虚假改革效应估计系数分布图，可看到估计系数分布显著集中于0附近，表明虚假改革效应接近于0，即虚构的撤乡并镇改革对财政解困没有显著影响；同时可看到之前基准回归的估计系数落在小概率区间，表明改革的财政解困作用不是一种偶然效应，说明本文结论是稳健的。

五、延展性讨论

(一)子样本检验：强县和弱县改革的财政效应有差别吗?

由描述性统计部分可以看到，河南省各县市之间发展不平衡，人均GDP、财政状况等指标差距悬殊。而制度改革的政策效应一般会受到权变因素的影响，一些关于分权改革的研究表明，改革政策效应在经济发展水平不同的地区表现不同(刘佳等，2011)。撤乡并镇改革的财政解困效应是否也会如此?为此，以基年人均GDP中位数为基准，将各县市分为经济强县和经济弱县两组，分组检验改革财政效应的地区异质性。检验结果如表6所示，精简行政机构的财政效应的确存在地区异质性。具体讲，在经济发展水平较高的县市，改革的财政解困效应明显，且比全样本估计系数更大；而在经济发展水平较低的县市，财政解困效应并不明显，甚至使人均财政收入略有下降。进一步检验改革财政解困效应在经济强县组的时间趋势，如第7至第9列所示，改革效应逐年增强，表明撤乡并镇对经济强县起到了实现财政收支良性循环的效果。两组结果差异的可能原因在于，由于经济强县基础条件好，市场经济较为活跃，要素流动充分，改革使行政效率和财政资金使用效率提升明显，削减的不必要行政开支投入经济建设的乘数效应更大，从而撬动经济增长并逐步改善了财政状况。而经济弱县发展环境较差，行政效率和财政效率偏低，改革对行政效率提升不足，削减了的行政成本资金发挥作用有限；同时经济弱县社会管理能力也相对较低，应对乡镇合并所导致部分辖区及人口规模扩大的状况可能会措手不及。

(二)改革降低行政成本了吗?

前文关于精简乡镇机构的财政解困效应直接机制主要归结为行政效率的提高和成本的削减，以此导致的财政状况好转。那么，改革是否降低了行政成本是一个必须要检验的问题。由于2007年我国进行了政府收支分类科目改革，导致预算科目口径大幅调整。2007年之前，“行政管理费”科目能够较好反映行政成本，但收支分类科目改革后无法获取与之前一致统计口径的行政成本数据。为此，本文选取财政供养人口比重作为行政成本的代理变量，财政供养人口比重直接反映了县级财政负担，能够有效测度政府规模，进而反映行政成本。如表7第1列所示，改革对财政供养人口比重的估计系数显著为负，表明撤乡并镇改革在精简机构的同时，确实削减了办事人员，直接减轻了财政负担。

(三)改革增加民生性支出了吗?

撤乡并镇改革的直接目的是实现县乡财政解困，根本目的在于农民减负和民生改善。精简乡镇机构削减了行政开支，促进了县级财政自给能力的提高。在财政状况好转的同时，改革会增加民生性投入吗?同样囿于民生性财政支出的统计口径变化，我们用每万人拥有医院床位数作为民生性支出和民生改善情况的代理变量。如表7第2列所示，改革增加了万人拥有医院床位数。这表明在财政状况好转的情况下，县级政府确实会增加民生性投入，撤乡并镇改革具有民生改善的作用。

六、结论

基于精简行政机构的视角，本文运用双重差分方法对2005年河南省撤乡并镇改革进行研究，具体考察乡镇机构的精简是否有助于县级财政解困。研究发现，撤乡并镇改革削减了基层政府行政成本，使县级财政自给率提高了2.2个百分点，人均财政收入以及人均财政支出水平均有所上升，但这种效应在经济发达县市更为显著；同时发现改革也具有改善民生的效果。本文的研究结果表明，撤乡并镇这一乡镇机构精简调整能够提升行政效率和削减县级财政负担，有助于县级财政自给能力的提高和财政收支状况的好转，起到财政解困的作用。

当前，一方面，我国城市化依然加速推进，人口逐渐向城市集中，农村人口规模和密度渐趋下降，部分农村沦为空心村甚至消亡；另一方面，农村扶贫工作和乡村振兴计划稳步开展，“三农”问题仍然是当前工作的重中之重，乡镇级政府在其中发挥不可替代的作用。在这种现实情况下，具备条件的地区，特别是经济发展水平较高的地区，在结合地区发展实际的基础上，因地制宜地出台精简乡镇行政机构的改革举措，通过削减不必要的行政支出，降低行政成本，提高行政效率，将财政资金从“养人”转移到经济建设和民生改善上，从而进一步促进经济发展，增强财源自我造血能力，将是一条促进基层政府财政解困，实现财政收支良性循环的可行路径。同时，在财政要过“紧日子”的当下，壮大县级财政实力和自给能力，对于农村经济发展，民生持续改善以及扶贫减贫和实现乡村振兴都能起到积极作用。