作者简介：陈军亚，华中师范大学中国农村研究院教授，博士生导师；邱星，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。
文章来源：《探索》2023年第4期。
摘要：全面推进乡村振兴要突破以县城为中心的发展理念，着重分析县域与乡村振兴之间的关系。乡村振兴是运用国家力量解决城乡发展不平衡问题、逐步缩小城乡差距、推动中国式现代化的一项基础性工程。乡村振兴需要从国家战略的高度切入，以“空间—功能”为分析框架，探讨全面推进乡村振兴的县域功能定位及实践路径。县域既是国家政权组织体系中的基础层级，又是能够完整囊括城市和乡村的经济发展基础单元，同时还是最直接推动城乡公共服务均衡发展的资源配置单元。因此，县域在乡村振兴战略中具有运用建制性权力和权威资源推进乡村振兴战略有效落地的政策执行力，具有以县城为龙头推动产业融合发展的经济承载力，同时还具有均衡城乡基本公共服务的资源配置力等功能。探索县域全面推进乡村振兴的实践路径需要坚持融合发展理念，推进以县域农业为主体的产业融合；坚持系统理念，优化配置以乡村为主体的城乡公共服务；坚持共享理念，推动以农民为主体的新型城镇化。
党的二十大报告指出：“全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”这是继党的十九大提出乡村振兴战略后，进一步强调全面推进乡村振兴在社会主义现代化国家建设中的重要性。在全面建设社会主义现代化强国新征程中，需要着力解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。县域是我国发展不平衡不充分问题表现较为集中的区域。全面推进乡村振兴需要以县域为基础实施单元，构建新型工农城乡关系，促进城乡协调发展，破解发展不平衡不充分的难题。2022年的中央一号文件强调，“加强基本公共服务县域统筹”“大力发展县域富民产业”。国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》要求，“将县域作为城乡融合发展的重要切入点”，并着重强调“县域统筹”“整县推进”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》)指出，县城是实现城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。从国家一系列政策文件来看，县域在乡村振兴中的地位得到高度重视和强调。那么，从学理层面看，乡村振兴为何要以县域为单元，县域乡村振兴的内在逻辑和实践路径是什么?对以上问题的回答，有利于厘清县域与乡村振兴的关系，只有厘清二者关系才能更好领会和贯彻落实全面推进乡村振兴的战略要求。
全面推进乡村振兴战略的有效落地，需要反思以县城为中心的发展路径，在乡村振兴的理念上寻求突破。县城作为城市建制体系的重要组成部分，在我国的城镇化进程中发挥着推动经济社会发展的关键作用，但随着客观发展条件的变化，以县城为重要载体的城镇化面临诸多现实问题，因此必须推进新型城镇化。县域具有连接城市与农村发展的空间单元优势，以县域为载体协同推进新型城镇化建设和乡村振兴战略，可以促进城乡融合和城乡一体化建设。县域作为工业与农业、城市与乡村、国家与社会的关键节点，比县城具有更强的包容性和整体性，以县域为载体推进乡村振兴，是跳出乡村看乡村的理念性突破。县域作为乡村振兴的切入点和主战场，是由乡村振兴战略要求和县域在国家社会治理中的结构性地位决定的。在辨析县城、县域和乡村振兴关系的基础上，学者们对县域乡村振兴的具体路径展开研究。从县域空间维度看，从乡村向城镇流动的农民在县域空间范围内呈现出一定的稳定性，因此县域是促进城乡融合的重要空间载体。从县域经济维度看，县域经济是国民经济体系的基本经济单元，县域经济能够从城乡融合、有效治理和绿色发展三个方面推动乡村振兴。从县域发展维度看，县域是城乡融合发展的关键场域，而县域城乡融合发展与乡村振兴之间存在着立体式、复合性的多层逻辑关系。县级政府是乡村振兴战略有效落地的实施主体和动力依托，肩负着重要责任。在乡村振兴过程中应该赋予县域政府更为充分的自主决策权、政策转化权、资源整合权，充分激发其能动性。
已有研究为县域乡村振兴提供了创新性理念、可行性路径和主体性论证，为全面推进乡村振兴战略提供了有效的学理支撑。“乡村振兴作为国家启动、举全国之力强力推进的重大政治工程，需要深入到政策过程和治理实践的具体方面，挖掘其实践机理。”全面推进乡村振兴战略需要将县域作为政策执行和治理实践的基础性单元，以县城、乡镇与村庄的全域推进突出“全面”，以县域范围内的城乡融合发展为关键。因此，本文试图从国家战略的高度切入，以“空间—功能”作为分析框架，探讨全面推进乡村振兴的县域功能定位及实践路径。
一、全面推进乡村振兴需要依托有效的空间单元
以中国式现代化推进中华民族伟大复兴，需要“明确我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，并紧紧围绕这个社会主要矛盾推进各项工作”。我国社会主要矛盾深刻体现为城乡发展不平衡和乡村发展不充分。因此，全面推进乡村振兴是中国式现代化的必然要求，是实现中华民族伟大复兴的必由之路。中国式现代化不是一个自然生发的过程，而是国家基于既定目标所实施的重大战略工程。作为中国式现代化战略重要组成部分的乡村振兴，需要尊重经济活动的自然规律，同时又需要借助国家力量，在国家主导的顶层设计之下有效推进。而实现乡村振兴目标，需要依托特定的空间单元。
（一）乡村振兴需要依托有效的政权组织单元，保障国家政策的执行
政策是国家意志的体现，它反映国家的社会经济发展要求，是政府推行公共治理、提供公共服务的主要途径。一方面，乡村振兴是一项由国家推动的政治性工程。随着国家现代化建设的加速推进和脱贫攻坚战略取得成功，乡村振兴被提升到实现中国式现代化基础工程的地位。党的十九大围绕新阶段“三农”领域工作重心转变，提出实施乡村振兴战略的重要部署，以乡村振兴巩固脱贫攻坚成果，进一步推进农业农村现代化。为了保障乡村振兴政策的有效落地，中共中央、国务院、全国人大常委会、司法部分别印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《“乡村振兴法治同行”活动方案》等一系列配套政策法规。国家在这一政治性社会工程中的制度安排及其行动，是要将国家政权体系建立在与之匹配的现代社会基础之上，是国家运用政权力量实施的一项改变城乡发展不均衡、缩小城乡差距、实现农业农村现代化的系统工程。
另一方面，乡村振兴战略自上而下的贯彻落实需要载体。“国家和旧氏族组织不同的地方，第一点就是它按照地区来划分它的国民……这种按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。”按照地区划分国民是国家政权建制的理论依据，也是国家设置政权组织单元的实践依据，国家政权建制是国家政权组织单元的外在表现。国家政权建制是国家权力在特定空间范围内，通过政权组织结构自上而下配置公共权力、公共服务、经济发展要素等各种资源的“集装器”。我国是一个超大规模的单一制国家，自上而下设置了不同的政权层级，并形成政权力量运行的不同地域空间。国家意志通过自上而下的政权层级，才能在不同的地域空间范围内得到贯彻和落地。我国的行政区域一般划分四个层级的建制：省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(自治县)、镇(乡、民族乡)。依托不同的自然、社会、历史条件形成的地域差异，又分为以“市—区—镇”为主要体系的城市建制和以“县—乡”为主要体系的农村建制。乡村振兴作为国家推动的一项系统、长远、复杂的政治性社会工程，仅靠市场或者农民自身的力量难以实现，必须借助国家政权力量的干预，坚持城乡一盘棋的整体谋划思路，有计划、有重点、有意识地推动乡村振兴战略。这一战略需要在合理的政权建制单元内得到贯彻落实。
（二）乡村振兴需要依托基本的经济发展单元，促进城乡融合发展
乡村振兴不仅是一项国家政治工程，也是一项经济工程，需要通过城乡融合实现农村经济发展，促进农业农村现代化。首先，城乡融合需要具有一定地域规模的产业承载单元。在传统农业社会，能够满足人们基本生产和消费需求的最小经济单元是自给自足的家户。施坚雅指出，中国农村最初的“现代化特征是农村经济逐渐商业化……(具体表现为)市场区域扩大和家庭自给自足部分的迅速消失”。这意味着家户难以在乡村内部满足人们的基本生产生活需求，市场成为经济单元大小的决定性因素。因此，城乡融合中的产业发展必须与现代化的市场体系相衔接，形成生产、流通、交换、消费循环的单元。例如，乡村农旅产业要考虑环境承载量和旅客来源，农产品加工要考虑运输成本和销售市场。
其次，经济的发展需要生产要素的有效流通单元。市场体系是由商品市场和土地、劳动力、资本、技术等要素构成的有机整体，要素流动和商品交换影响着市场的规模和兴衰。目前，在构建全国统一大市场、促进经济内循环的背景下，城乡之间生产要素的自由流通仍存在一定的困难。乡村振兴不是乡村内部的事情，需要“跳出乡村发展乡村”，在城乡相互融合、交流、互动中促进发展。在构建全国统一大市场、促进国内大循环的宏观背景下，必须打通城乡之间要素流动的渠道。例如，对于资金、技术、劳动力等要素，乡村的闲置土地、闲置房屋、“绿水青山”等资源和要素流动性、流通性较弱。这就需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导市场力量盘活乡村资源和要素，推动资金、技术在城乡之间的高效流动，促进城乡经济的一体化发展。城乡之间的要素流动和融合不仅已经成为农业生产和公共卫生事业发展的需要，而且“已经成为工业生产本身的直接需要”。因此，乡村振兴战略有效落地的单元必须是能够满足城乡要素高效流通的单元。
再次，产业融合是城乡融合发展的动力。城乡之间的要素流通有助于产业融合，进一步推动工农业的协调发展。在社会化大分工生产体系下，工业大多集中在交通便利、要素集中的城市及城郊，工业生产的高效率使其在短时间内获得快速的增长，而农业受自然条件限制，相对碎片化地固守在广大乡村地区，交通不便、要素分散、规模较小，在很长一段时间里处于发展较为落后和缓慢的状况。农业现代化需要乡村产业从传统单一的农业产业形态向以农业为主、多种产业融合发展的模式转变，打破工业与农业、城市与乡村的对立关系，构建一二三产业融合、多种主体互利共生的系统。因此，乡村的产业发展需要在合理的经济单元内展开，以城乡之间的要素流通打破工农及城乡间交流不畅的梗阻，从而为乡村振兴奠定经济基础。
（三）乡村振兴需要依托合理的服务单元，推动公共服务均衡发展
“基本公共服务是由国家提供的、以公共资源为支撑、以满足人们基本的生存、生产、生活需求为目标的服务。”基本公共服务是国家履行基本职能的重要方式和责任义务，具有无差别、均等性特征，包含公共治理、公共产品、公共文化、基础设施等内容。乡村振兴作为一项以人民为中心的国家战略，要解决人民日益增长的美好生活需要同发展不平衡不充分之间的矛盾。因此，为人民群众提供公共服务是乡村振兴的题中应有之义。一方面，公共服务有特定的服务对象，必须在合理的服务半径内才能有效实现。例如，学前教育和中小学教育以幼儿、中小学学生为服务对象，敬老院只针对特定的老年人群体，公园及其健身器材等主要以社区为服务单元。随着社会的快速发展，人们对公共服务的需求呈现出多样化、多层次、高水平的特征。公共服务单元规模太小难以满足一定范围内居住的全体居民多样化的需求，单元规模太大又增加了公共服务的建设成本和维修难度。因此，公共服务必须寻找到合适的单元。另一方面，城乡公共服务需要以特定地域为配置单元，在一段时间内逐步实现均衡发展。目前，城市和乡村在公共产品和服务供给以及基础设施建设方面存在较大差异，主要表现在教育、医疗和社会保障等领域的不均衡、不充分。中国作为一个超大规模的国家，缩小城乡公共服务差距绝非一日之功，需要国家在一定地域范围内通过合理的资源配置逐步实现。
综上，全面推进乡村振兴依赖于有效的空间单元，乡村振兴战略必须在合理的单元内有效落地。在合理的空间单元内，既能够以公共权力的有效运行促进党和国家的政策方针有效落地，又能促进城市与乡村、工业与农业的有效融合和公共服务资源在城乡之间的均衡配置。
二、县域在乡村振兴空间单元中的功能定位
县域是指以县级政府为主体所管辖的行政区划范围，包括县城、乡镇、农村等区域。县域既是政权组织体系中的基础层级，又是包括城市和乡村最完整的经济发展基础单元，同时还是最有效均衡城乡公共服务的资源配置单元。县域的特点和功能决定其是落实乡村振兴战略的有效单元。县域在乡村振兴空间单元中的功能定位主要包括如下三个方面。
（一）运用建制性权力和权威资源全面推进乡村振兴战略的政策执行力
国家是具有明确地域的强制性组织，主要用法律和行政将更大范围内例行的、正式的、合理化的制度加于其公民和地域上。在我国，行政权力服务于党和国家意志贯彻与政策执行，是党和国家在规则空间内以组织单元为载体，通过制度安排向基层社会转移行政权力和公共资源的集中体现。行政建制是国家政权的组织体系及行政机构的空间安排，包括地域范围、资源配置，以及实现资源配置的政策机制等内容。从建制的纵向层级看，我国的地方行政建制一般分为省、市、县、乡四个层级，不同的建制设置划分不同大小和数量的行政单元，国家权力依托不同层级的行政建制自上而下地进入地方社会。自秦代设郡县制以来，县级建制始终是国家政权最稳固的权力单元，至今仍然是国家地方建制中经济、社会、政治、文化等功能比较完备、治理比较有效的基础性单元。县域内可形成“县级政府—乡镇政府—行政村”为一体的乡村振兴工作体系，组建自上而下的领导小组、工作小组等。从建制的横向关系看，可以分为城市型建制和农村型建制：城市型建制主要是指非农业人口为主的城镇地区，以“市—区—镇”为建制体系；农村型建制主要是指农业人口为主的农村地区，以“县—乡”为建制体系。从我国的现代化过程来看，城镇化主要在城市型建制内完成，乡村建设更多在农村型建制单元内完成。因此，从建制的纵横关系来看，县级建制是行政控制、社会治理、经济发展的基本单元，这决定了县域是乡村振兴中最为有力的基础性权力单元。
县域并不是简单的行政建制单元，其内含不同层级和不同类型的建制单元，包含能够影响经济社会发展的不同层级的权力、机构及人员配置等公共权力要素，聚集着基层建制单元主要的权力资源。县级政府是资源集聚、分配、使用等环节的关键主体，主要通过配置公共权力资源、公共服务资源、经济发展资源等方式推进乡村振兴战略。一是配置公共权力资源，主要包括政策执行权、资源配置权、县域规划权等。乡村振兴需要县委书记当好“一线总指挥”，可以通过横向的部门联动和纵向的整合权力资源，形成“村庄为重点、乡镇为纽带、县域为推手”的区域发展模式，通过县域乡村振兴规划配置发展资源、谋划发展前景。我国政策执行体系的长期实践表明，国家的乡村振兴战略必须落实到基层，而县级政府是承担落实国家战略的政策执行主体。二是配置公共服务资源，主要包括维持公共秩序、提供公共民生服务和公共文化服务。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》指出，乡村振兴需要“发挥县级公共文化机构辐射作用……以示范县为载体全面推进‘四好农村路’建设”。水利、电力、公路、网络等农村基础设施建设是农村经济发展的重要基础，国家支持的农村基础设施建设不仅帮助大量的农村实现脱贫，而且为农村未来的发展和振兴奠定了基础。教育、养老、医疗、社保等具体的公共服务是由县域统筹的，包括资源的合理配置、服务的有效供给等。三是配置经济发展资源，具体包括宏观调控经济、引进项目、扶持产业发展等。乡村振兴需要发展壮大县域经济，加快培育区域特色产业，拓宽农民就业空间。县域经济是以县城为经济中心、以乡镇为发展纽带、以农村为经济腹地的一种行政区划型经济。县域具有“以工补农、以城带乡”的接点功能，是培养特色经济的典型区域。在国家建设、改革和发展的过程中，县域经济具有举足轻重的地位，在建立国内经济大循环的格局中县域经济的角色也日益突出。
（二）以县城为龙头，推进产业融合发展的经济承载力
城乡融合的前提和基础是经济的融合，经济融合既需要发挥城市产业对乡村产业的吸纳带动力，也需要城乡之间要素流动和有效配置的产业支撑力。《意见》提出，“以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力”。县城具有产业集聚、交通便利、资源丰富等优势，能够促进要素在县域范围内快速流动和高效配置，从而以产业融合推动城乡融合，带动乡村振兴。县域作为既有城镇又有乡村的基本单元，相比于乡域、村域，具有更大的发展空间，能够集聚各种资源，充分发挥第一产业的优势，协调发展二三产业。因此，区域经济发展最小的、最基本的单元应该是县域，县域乡村振兴自然成为解决城乡失衡、促进城乡融合的必由之路。2021年，国家制定的《中华人民共和国乡村振兴促进法》对乡村的内涵进行了更为精准的界定：乡村是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。县域作为国家治理和经济发展的基本单元，不仅承担着工业化、城镇化的重要任务，也承担着推动农业农村现代化的特有功能。在县域单元形成的单元化经济体中，县域是具有独立经济体系和独立经济生态系统的基本单元，县域单元之间的交流融通能够促进工业和农业、城市和乡村、工人和农民形成优势互补的关系，实现国家对经济发展的统一规划和合理引导。县域既有涉农区域，也有城镇地区，是一个具有城乡接合性的单元，能够在新型城镇化和乡村振兴之间搭建相互融通的桥梁，促进人口、资源、要素的高效流动和均衡配置，实现城乡功能布局一体化，建立“县城—乡镇—村庄”一体化的均衡发展结构。
县域作为乡村振兴中经济发展的有效单元，具体体现为以县城为龙头、以各乡镇所在地为次级中心、以周围的乡村为边缘，形成一个圈层为“内核—中心—次级中心—边缘”的同心圆结构。在同心圆式的经济发展单元中，有步骤、有计划地因地制宜发展县域产业。从空间大小、产业结构、资源禀赋等方面来看，县域是发挥“以城带乡、以工补农”的最佳场域，也是城乡融合的关键部位，契合了农民渐进城镇化和半城镇化的总体特征[23]。县域经济的融合发展能够促进人口的本地就业，推动农民主体的在地化实践，进一步为县域城镇化提供动力。因此，县域是推进以县城为载体的新型城镇化的基本单元，也是落实乡村振兴战略的基本单元，在县域的基本单元中能够实现城乡融合、工农互补，走出中国特色的农业农村现代化道路。
（三）在县域范围内均衡城乡基本公共服务的资源配置力
基本公共服务是指建立在一定的社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供，旨在保障公民生存权和发展权，实现人的全面发展需要的最基本社会条件的公共服务。城乡基本公共服务主要包括基础教育、公共卫生及基础医疗、就业、社会保障及救济、公共基础设施、生态环境等方面。我国公共服务的供给长期受城乡分离的“二元结构”影响，城市的公共服务比较完善，而农村的公共服务仍处于薄弱环节。县域作为“城市的尾、农村的头”，连接着农村和城市的生产、交换和消费空间，具有亦城亦乡的特点。
改革开放40多年来，我国的城镇化进程不断加快，其中县域经济的发展、人口向县城的聚集是城镇化的重要组成部分和推动力量。国家发改委的数据显示，2019年县域经济GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的40%；截至2021年底，我国1472个县和394个县级市城区人口占全国城镇常住人口的30%，全国有7亿左右的人口居住在县域，乡村和城乡接合部构成县域经济发展和人口聚居的主体。随着经济的发展和人口的聚集，大量的农民进城或农民工返乡后在乡镇和县城购房居住，“农民就近溢向城镇居住，乡村迎来了不在农民时代”，即农民承包地在村，但不在村居住的情况。相较于地市级以上的城市，县城的房价更低，距离农民的原生家庭更近，更便于日常的生活交往；相较于乡镇和村庄，县城拥有更加集中和完善的教育、医疗、养老等公共服务和就业、交通等发展资源，尤其是教育资源向县城的集聚、县城的房子成为婚姻市场中的硬通货，使得大量的农村人口向县城转移。因此，县域已成为农民生活的基本单元，“村庄—乡镇—县城”构成农民日常生活的活动节点。其一，农民以家庭血缘关系、市场业缘关系为主要载体的日常交往活动主要在县域范围内展开，婚姻圈、就业圈的规模决定了县域在农民日常交往中的基础性单元功能。其二，从交通距离来看，县域往往是农民一天之内最佳的活动距离，例如汽车的普及、村村通工程的实施，便利了农民从村庄到乡镇和县城的交通条件。其三，村人口、乡镇人口、县城人口能够在县域范围内获得生活必需品，例如贵重药品、家用电器等，形成了以县域为单元的稳定消费圈。县域范围内人口流动的“城乡两栖”特征，使县域成为人们互动交往的主要场域。因此，化解城乡二元公共服务供给体制的矛盾，推进城乡公共服务均等化最大的难点在县域，重点和着力点也在县域。
三、县域全面推进乡村振兴的实践路径
县域作为乡村振兴的基本单元，要坚持融合、系统、共享的理念，以整体性视角统筹推进就地就近城镇化，形成“县城—乡镇—农村”融合发展的新格局，从而破解新时代的社会主要矛盾，推动农业农村现代化。处于新发展阶段的中国，不能通过单一的城镇化或单一的乡村振兴打通中国式现代化的“最后一公里”，而是要通过城乡融合、工农互补，推动新型城镇化和乡村振兴的有机结合，破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分的主要矛盾，确立健康的、可持续的新型工农城乡关系。
（一）坚持融合理念，推进以县域农业为主体的产业融合
习近平总书记指出：“现代化经济体系，是由社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系构成的一个有机整体。”现代化产业体系是现代化经济体系的重要内容，产业融合是我国现代化产业体系的基本特征之一。农民要增收、农业要进步、农村要发展，推动一二三产业融合发展是可行路径。
第一，优化农业现代化全产业链。现代农业在农产品的生产、加工、销售过程中，形成了全产业链的发展模式。截至2021年，我国科技对农产品加工产业发展的贡献率已达到63%。以县域为单元的现代农业发展，要求从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，将科技创新贯穿于农业生产的全过程、全环节。在村庄层面，因地制宜探索一村一品的发展模式；在乡镇层面，依托区位和资源优势建设特色小镇；在县城层面，发挥县域综合统筹的功能，建设农业产业强县和优势特色产业集群县。
第二，建立三产融合的发展体系。“以农为本”的三次产业融合目标在于促进农业更好地融入现代化大生产过程中，并与社会主义市场经济体制相适应，提高农业在县域经济发展中的经济价值和贡献率，通过产业结构调整缩小城乡差距。在县域范围内坚持农业农村优先发展就要充分发挥县域既具有城镇和工业区又具有农业区和乡村的优势，将农业作为产业发展的主体，拒绝资源枯竭型、环境污染型产业向县域的转移。县域要建设以农为本的产业融合体系，就要优化乡村产业布局，健全乡村产业体系，推进县城、乡镇、村庄联动发展，推进乡村产业园区化、融合化发展，建设现代农业产业园区和现代农业示范区。
第三，促进资源要素在工农业领域的高效流动。工业化、城镇化应更公平地惠及农村地区，以人口在城镇和乡村之间的双向流动为契机，推进城镇和乡村在户籍制度、公共服务、资源流动、要素配置中的双向开放。通过构建以农为本的三产融合产业体系，解决城乡产业经济发展不平衡这个关键点，从而促进城乡的融合和城乡发展的均衡。创新驱动的县域农业现代化，不仅需要技术创新的支持，还需要创新县域农业发展理念，发挥县域统筹工农业资源配置的功能，促进劳动力、资本、技术等生产要素在城与乡、工与农之间的科学高效配置。
（二）坚持系统理念，优化配置以乡村为主体的城乡公共服务
发挥县域主体性要坚持人与自然和谐共生的系统理念。县域政府作为生态环境治理的决策者和实施者，不仅需要打造良好的县域生态环境，而且要以人民为中心建立便利的基础设施和完善的公共服务。推动城乡公共服务均等化，核心在于公共资源的均衡配置。基础教育、医疗卫生和社会福利是基本公共服务资源中最主要、最基础的组成部分，是未来推进城乡公共服务均等化需要重点配置的资源。
一是以人民为中心合理配置公共服务资源，实现供需对称。县域可以根据不同公共服务内容、对象的特性，规划最合理的公共服务配置体系，既不是将有限的公共服务资源聚集在城区，也不是将其分散在广大的农村地区，而是要围绕群众需求做好集中和分散的均衡配置，形成县城、乡镇、村庄的协调布局。同时，确保供给内容的丰富性和高质量，实现供给主体的多元化、供给布局的及时性和协调性，以公共服务的均衡配置促进城乡融合。例如，浙江海盐县以公共服务的优质均衡为目标，打造了县域“学校发展共同体”“医共体”“文化共同体”。
二是促进公共服务在县域范围内的共享，提升公共服务的质与量。以县域为单元的基础设施建设要继续向人口较多、条件较好的农村延伸，对于人口较少、条件较差的农村，在尊重农民意愿的前提下，可以探索集中居住、就近供给的方式。在教育、医疗、养老等基本公共服务方面，要通过制度安排调配教师、干部、医生等公共服务人员，采取交流、轮岗的方式解决城乡教育、医疗质量不均衡问题，形成“县城—乡镇—村庄”均衡供给的布局。在公共文化服务供给方面，根据人口的集中程度和“县—乡镇—村”的需求差异，搭建“村级礼堂书屋—镇级文化站—县级博物馆、大剧院”等多层级的公共文化服务体系。
三是建立公共服务的共建共管机制，实现公共服务的高效利用和长效管护。以县域为单元促进城乡公共服务均等化，在满足广大人民群众对公共服务多样性、多层级性和及时性需求的同时，要坚持完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理体制，强化公共服务的普惠性，建立共建共管共享机制。例如，为了破解道路、河流的长效管护问题，以县域为单元推广的“河长制”“路长制”等地方创新就是一种有益探索。
（三）坚持共享理念，推动以农民为主体的新型城镇化
乡村是身处其中的农民之乡村，农民是乡村发展的主体。乡村振兴战略的有效落地，不仅需要国家自上而下大力推动，还需要将农民带入现代化进程，现代化才能得到持续稳定的发展；只有让农民成为现代化的参与者、贡献者、获益者，现代化才能获得持续不断的动力。因此，以县域为单元的乡村振兴，必须确保和充分发挥农民的参与主体性、需求主体性和利益主体性。
其一，在产业发展中培养新型职业农民。新型职业农民是指掌握专业的现代农业生产技术、以现代农业为职业的农业生产经营活动主体。首先，要坚持农民自愿的基本原则，遵循农业生产和农民生活的客观规律，深入开展现代农业生产的技术培训，提升农民的职业化素养。其次，要在产业发展过程中，采取“兼业”“兼雇”等方式，逐步培养农民的专业技能，持续提高农民收入。再次，要积极探索农业后继者培养途径，鼓励有兴趣、有能力、有意愿从事农业生产活动的主体发展产业，吸引农校毕业的大学生回乡就业、创业。
其二，发挥农民在基础设施和公共服务中的主体作用。城乡公共服务的均等化是惠及农业、农村、农民“三位一体”的系统性工程，具有长期性、复杂性的特征。实现城乡公共服务均等化必须借助多方力量，充分发挥党委领导、政府主导、市场资源配置的作用，更重要的是要发挥农民的主体性，避免在国家建设乡村的过程中出现“干部干，农民看”的问题。同时，要发挥农民在公共服务资源配置，尤其是在公共基础设施长效管护中的主体作用。
其三，发挥农民在乡村治理中的主体性，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。随着工业化和城市化的推进，农业和农村面临衰落的问题，其主要原因就在于农民大量进城，与城市人口聚集相伴的是农村人口的流失。但是，农村治理和城市治理并不是割裂的关系。例如，湖北秭归、广东云浮、福建厦门等地在城市化进程中就借鉴了乡村治理的智慧，形成了建设农村社区、重建社会、“创建熟人社区”“共同缔造”等社区建设方式，通过发挥农民的主体性建设社会治理共同体，顺利推动现代化过程中的社区化、城市化。
四、结语
中国的现代化已经进入中后期阶段，城镇化和乡村振兴的关系已经不同于城乡二元发展阶段的关系。国家提出的以县城为载体的新型城镇化和全面推进乡村振兴战略，仍然要坚持农业农村优先发展的基本战略，建立新型工农城乡关系。新时代的新型城镇化和乡村振兴必须坚持新发展理念，以县域为单元探索一条适合中国现代化新阶段的新路径。这是由现代化中后期的现实情况决定的，也是由县域兼具城镇和乡村、工业和农业、市民和农民的特殊地位和具体功能决定的。县域是整合了政权建制单元、经济发展单元和公共服务单元的复合型单元，是有效落实国家乡村振兴战略、推动城乡融合发展的基础性单元。乡村振兴需要发挥县域的主体性：在产业发展中推进以县域农业为主体的产业融合；在区域发展中推进以农村为重点的公共服务均等化；在乡村建设过程中推进以农民为主体的具体实践。新型工农城乡关系的建立需要通过以县域为基本单元的乡村振兴才能实现。只有坚持农业农村现代化和城镇化的一体设计一并推进，才能以新的发展思维破除城乡二元、工农二元等简单对立的思维，走出“牺牲农业、发展工业，牺牲乡村、发展城市”的困境，完成传统农业社会向现代工业社会的健康转型，为社会主义现代国家建设打下坚实的基础，为中国式现代化找到符合国情的出路。